I. Die Gemeindeversammlung X stimmte am 9. Dezember 1998 dem privaten Gestaltungsplan ”Gärtnerei A in Z” zu, mit welchem auf einem rund 50'000 m2 umfassenden Areal in der Landwirtschaftszone der Bau und Fortbestand des Betriebes der Gärtnerei A mit entsprechenden Gewächshäusern, Verwaltungsgebäude und Wohnhaus ermöglicht werden sollte. Nach Ziff. 6.2 der Gestaltungsplanvorschriften sollten für die Versorgung des Areals mit Wasser und Energie die Vorschriften der entsprechenden Werke massgebend sein.
Die Werkkommission X erteilte am 1. März 2000 der Gärtnerei A die Wasseranschlussbewilligung für den Neubau der Gewächshausanlage in Z und legte dabei gleichzeitig die Anforderungen an Führung, Material und Dimension der Erschliessungs- und Anschlussleitung fest. Hinsichtlich der Kosten wurde festgelegt, dass das Mehrkaliber (NW 150 mm statt NW 125 mm) der Erschliessungsleitung zu Lasten der Wasserversorgung X gehe.
II. Einen dagegen von der Gärtnerei A erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat am 24. November 2000 im Wesentlichen aus folgenden Gründen ab: Zwischen den Parteien sei entgegen der Auffassung der Werkkommission X keine Vereinbarung über die Erschliessungskosten getroffen worden, hingegen biete das kommunale Reglement der Wasserversorgung eine genügende gesetzliche Grundlage dafür, die Rekurrentin als Grundeigentümerin die Kosten der zu erstellenden Wasserleitung tragen zu lassen. Diese sei in analoger Anwendung von Art. 5 Abs. 3 des Reglementes der Wasserversorgung vom 9. Juni 1993 (WVR) als Versorgungsleitung zu qualifizieren, da das Beizugsgebiet des privaten Gestaltungsplanes zwar ausserhalb des Siedlungsgebietes und des Generellen Wasserversorgungsprojektes liege, die Leitung aber einzig dem Anschluss des Grundstückes Kat.-Nr. 01 diene. Nach Art. 46 WVR seien Versorgungsleitungen durch die Grundeigentümer zu finanzieren.
III. Gegen diesen Beschluss erhob die Gärtnerei A am 29. Januar 2001 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei aufzuheben und die zu erstellende Leitung NW 150 mm sei auf einem Teilstück zur Gärtnerei in teilweiser Aufhebung des Beschlusses der Werkkommission X als Hauptleitung zu bezeichnen und auf Kosten der Wasserversorgung X zu erstellen.
Am 19. Februar 2001 beantragte der Bezirksrat die Abweisung der Beschwerde. Den gleichen Antrag stellte die Gemeinde X in ihrer Beschwerdeantwort vom 4. April 2001.
Das Verwaltungsgericht zieht in Erwägung:
Der angefochtene Beschluss der Werkkommission X selber äussert sich nicht über die Qualifikation der fraglichen Wasserleitung als Haupt- oder Versorgungsleitung, noch auferlegt er der Beschwerdeführerin die Kosten des Leitungsbaus (abgesehen vom Mehrkaliber der Gussleitung NW 150 mm). Die Parteien sowie – unausgesprochen – auch die Rekursinstanz verstehen den angefochtenen Beschluss aber übereinstimmend und zu Recht in diesem Sinne. Aus diesem Grunde geht sowohl der Rekurs- als auch der Beschwerdeantrag der Beschwerdeführerin, der auf teilweise Befreiung von den Kosten des Leitungsbaus abzielt, nicht über den Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung hinaus.
Da auch die weiteren Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
Die strittige Qualifikation der fraglichen Leitung ist einzig mit Bezug auf die Frage relevant, wer die Kosten des Leitungsbaus zu tragen habe. Insofern weist die vorliegende Streitigkeit einen Streitwert auf, der sich allerdings aufgrund des Verfahrensstandes zur Zeit nur schätzen lässt. Aufgrund der Akten kann ohne weiteres angenommen werden, dass der Streitwert die Grenze von Fr. 20'000.- bei weitem übersteigt, weshalb die Sache nach § 38 Abs. 1 und 2 VRG in die Zuständigkeit der Kammer fällt.
Das Verwaltungsgericht überprüft den angefochtenen Entscheid lediglich auf Rechtsverletzungen hin. Eine Ermessensüberprüfung steht ihm – ausser bei Ermessensmissbrauch und Ermessensüberschreitung – nicht zu (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG).
a) Mit dem angefochtenen Beschluss wurde der Beschwerdeführerin das Recht eingeräumt, die Gewächshausanlage im Gebiet des Gestaltungsplanes Z an die öffentliche Wasserversorgung anzuschliessen. Strittig ist einzig, welche der beiden Parteien zur Finanzierung der nötigen Wasserleitung verpflichtet ist.
Der Bezirksrat hat geprüft, ob sich eine solche Pflicht des Grundeigentümers auf das kommunale Recht stützen lasse, und die Frage bejaht. Da der Leitungsbau auf Bestellung der Beschwerdeführerin durch ein privates Unternehmen erfolgt, trägt jedoch auch ohne entsprechende kommunale Rechtsgrundlage primär die Beschwerdeführerin die Pflicht zur Leistung der Vergütung gemäss dem Bundesprivatrecht (Art. 363 ff. des Obligationenrechts [OR]). Aus diesem Grunde ist im vorliegenden Verfahren einzig zu prüfen, ob die Gemeinde X allenfalls aufgrund öffentlichrechtlicher Bestimmungen verpflichtet ist, den Leitungsbau entsprechend dem Antrag der Beschwerdeführerin selber zu veranlassen bzw. zu finanzieren.
Ein solche Pflicht der Gemeinde kann sich grundsätzlich sowohl aus dem öffentlichen Recht des Bundes als auch aus demjenigen der Kantone und Gemeinden ergeben. Die Beschwerdeführerin selber macht geltend, die Finanzierungspflicht der Gemeinde ergebe sich aus dem kommunalen Wasserversorgungsreglement, dem Generellen Wasserversorgungsprojekt und dem Gestaltungsplan Z.
b) Im Bundesrecht befassen sich sowohl das Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG) als auch das Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 (WEG) mit der Erschliessung von Land mittels Zugängen, Wasser-, Energie- und Abwasserleitungen.
Nach Art. 19 Abs. 2 RPG werden Bauzonen durch das Gemeinwesen innerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist erschlossen. Das kantonale Recht regelt die Beiträge der Grundeigentümer. Nach Art. 5 Abs. 1 WEG ist die Grob- und Feinerschliessung von für den Wohnungsbau bestimmten Bauzonen entsprechend dem Bedarf innerhalb von 10 bis 15 Jahren durchzuführen. Das Gemeinwesen erhebt von den Grundeigentümern angemessene Beiträge für die Groberschliessung, die Kosten der Feinerschliessung sind ganz oder zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden (Art. 6 Abs. 1 und 2 WEG).
Der innerhalb der massgebenden Landwirtschaftszone ausgeschiedene Gestaltungsplan Z wies das fragliche Areal keiner Bauzone im Sinne von Art. 14 und 15 RPG oder Art. 5 Abs. 1 WEG zu, sondern konkretisierte innerhalb des weiterhin bestehenden Zonenregimes lediglich die spezifische Nutzung sowie die Dimensionierung und Ausgestaltung der zugelassenen Bauten. Nach Art. 1.1 der Gestaltungsplanvorschriften soll der Gestaltungsplan den Bau und Fortbestand der Gärtnerei A ermöglichen. Ein solcher Betrieb samt Treibhäusern sowie allenfalls notwendigem Infrastruktur- und Wohngebäude entspricht nach der Rechtsprechung zur früheren Fassung des Raumplanungsgesetzes dem Zweck der Landwirtschaftszone, wenn die Produktion bei gesamthafter Betrachtung überwiegend bodenabhängig erfolgt (vgl. Art. 16 RPG in der Fassung vom 22. Juni 1979; BGE 125 II 278 E. 3; 116 Ib 131; 112 Ib 270). Art. 16a RPG in der Fassung vom 20. März 1998 bezeichnet den produzierenden Gartenbau nunmehr ausdrücklich als eine in der Landwirtschaftszone konforme Nutzung. Zwar stand diese Bestimmung im Zeitpunkt der Festsetzung und Genehmigung des Gestaltungsplans Z noch nicht in Kraft, hingegen war die Gesetzesänderung damals bereits beschlossen. Insofern bildete die Ermöglichung des Gärtnereibetriebs durch das Mittel eines Gestaltungsplans sowohl nach altem wie nach neuem Recht keine Durchstossung der übergeordneten Zonenordnung im Sinn von § 16 Abs. 2 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975. Folgerichtig wurde daher auch im Bericht zum privaten Gestaltungsplan zuhanden des Regierungsrates unter Ziff. 4 darauf hingewiesen, dass es sich beim Betrieb der Beschwerdeführerin um eine landwirtschaftliche Sondernutzung handle.
Aufgrund des Bundesrechtes trifft die Gemeinde X daher weder eine Erstellungs- noch eine Finanzierungspflicht für die fragliche Wasserleitung.
c) Das kantonale Wasserwirtschaftsgesetz vom 2. Juni 1991 (WasserwirtschaftsG) bezeichnet als Zweck der öffentlichen Wasserversorgung die Bereitstellung und Lieferung von Trinkwasser in einwandfreier Qualität, unter genügendem Druck und in ausreichender Menge zu Trink-, Brauch- und Löschzwecken (§ 25 WasserwirtschaftsG). Die Gemeinden stellen die Wasserversorgung innerhalb ihres Gemeindegebietes sicher. Sie decken ausserordentliche Bedürfnisse, soweit dies ihnen zumutbar ist (§ 27 Abs. 1 WasserwirtschaftsG). Sie bauen die Wasserversorgung nach Massgabe des generellen Wasserversorgungsprojektes und der Erschliessungsplanung aus. Das Wasserversorgungsprojekt bedarf der Genehmigung durch die Baudirektion (§ 27 Abs. 2 WasserwirtschaftsG).
Nach Art. 4 WVR werden die Wasserversorgungsanlagen der Gemeinde aufgrund eines nach den kantonalen Richtlinien ausgearbeiteten Generellen Wasserversorgungsprojektes (GWP) erstellt (Abs. 1). Der Perimeter des Versorgungsgebietes entspricht demjenigen des Baugebietes gemäss Zonenplan (Abs. 2). Ausserhalb des Baugebietes schliesslich ist die Wasserversorgung nicht zur Wasserabgabe verpflichtet, sie fördert jedoch entsprechend ihren Möglichkeiten die Versorgung von bestehenden sowie standortgebundenen Liegenschaften (Abs. 3). Das Leitungsnetz umfasst gemäss Art. 5 Abs. 1 WVR als öffentliche Leitungen die Haupt- und Versorgungsleitungen sowie die Hydrantenanlagen und die öffentlichen Brunnen. Nach Abs. 2 dieser Bestimmung sind Hauptleitungen Wasserleitungen innerhalb des Versorgungsgebietes, von denen aus die Versorgungsleitungen gespeist werden. In der Regel zweigen keine Hausanschlussleitungen von den Hauptleitungen ab. Die Hauptleitungen sind Bestandteil der Basiserschliessung und werden von der Wasserversorgung nach Massgabe der baulichen Entwicklung aufgrund des GWP erstellt. Versorgungsleitungen sind nach Abs. 3 Wasserleitungen innerhalb des Versorgungsgebietes, an die Hausanschlussleitungen angeschlossen sind. Die Versorgungsleitungen dienen der Erschliessung der Grundstücke. Schliesslich verbindet die Hausanschlussleitung die Versorgungsleitung, in Ausnahmefällen auch eine Hauptleitung, mit der Hausinstallation (Art. 11 WVR). Die Finanzierung der verschiedenen Leitungsarten erfolgt für die Hauptleitungen durch die Wasserversorgung, welche dafür Erschliessungsbeiträge erheben kann, für Versorgungsleitungen durch die Grundeigentümer oder ebenfalls über Erschliessungsbeiträge sowie schliesslich für die Hausanschlussleitungen ausschliesslich durch die Grundeigentümer (Art. 46 bis 48 WVR).
Die Beschwerdeführerin ist der Auffassung, das Gebiet des Gestaltungsplanes Z sei vom GWP erfasst und gehöre damit zum Versorgungsgebiet der Gemeinde. Dies trifft nicht zu. Da der Gestaltungsplan Z ausserhalb der Bauzonen in einer überkommunalen Landwirtschaftszone liegt, gehört es gemäss Art. 4 Abs. 2 WVR klar nicht zum Versorgungsgebiet. Das GWP 1995 sollte denn auch nur die ordnungsgemässe Versorgung des heutigen und künftigen Siedlungsgebietes mit Trink-, Brauch- und Löschwasser sicherstellen. Die Gärtnerei bzw. der erst im Jahre 1998 privat erarbeitete Gestaltungsplan und der damit verbundene Wasserbezug, der gerade in den Trockenwetterperioden Spitzenwerte erreichen dürfte, konnten daher das GWP in seiner Anlage und Dimensionierung nicht beeinflussen.
Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, die zu erstellende Wasserleitung sei auf einem Teilstück als Hauptleitung zur Versorgung eines Weilers im GWP enthalten. In der Tat ist im GWP 1995 vorgesehen, die Häuser dieses und eines weiteren Weilers, welche bisher mit Quellwasser versorgt waren, unter anderem über eine 650 m lange DN 150 mm-Hauptleitung an die Gemeindewasserversorgung anzuschliessen. Indessen liegen auch diese Gebiete ausserhalb der Bauzonen in einer überkommunalen Landwirtschaftszone und damit klar ausserhalb des Versorgungsgebietes im Sinne von Art. 4 Abs. 2 WVR. Die beiden Gebiete wurden nämlich anlässlich der Zonenplanrevision 1996 nicht in eine Weilerkernzone eingezont. Dementsprechend sieht auch der Erschliessungsplan vom 10. Dezember 1997 keine Erschliessung der beiden Weiler mit Wasser aus der kommunalen Wasserversorgung vor. Liegen diese Weiler ausserhalb des Versorgungsgebietes, so kann die Wasserleitung von vornherein weder als Haupt- noch als Versorgungsleitung im Sinne von Art. 5 Abs. 2 und 3 WVR qualifiziert werden, da beide Leitungsarten von ihrer Legaldefinition her nur innerhalb des Versorgungsgebietes bestehen können. Insofern macht es durchaus Sinn, wenn die Werkkommission im angefochtenen Beschluss die auf einem Teilstück zur Gärtnerei zu erstellende Wasserleitung nicht als Haupt- oder Versorgungsleitung, sondern als Erschliessungsleitung bezeichnet.
Die Wasserversorgung ausserhalb des Versorgungsgebietes richtet sich einzig nach Art. 4 Abs. 3 WVR. Auch diese Bestimmung begründet jedoch keine Pflicht der Gemeinde zur Erstellung oder Finanzierung der fraglichen Wasserleitung. Als kommunale Vorschrift und durch den Verweis ”entsprechend ihren Möglichkeiten” räumt die Bestimmung der Gemeinde einen ausserordentlich weiten Ermessenspielraum ein. Auch das kantonale Recht verpflichtet die Gemeinden nur im Rahmen des Zumutbaren, ausserordentliche Bedürfnisse der Wasserversorgung abzudecken (Art. 27 Abs. 1 WasserwirtschaftsG). Indem die Gemeinde X vorliegend den Wasseranschluss der Gärtnerei ausserhalb des Versorgungsgebietes überhaupt bewilligt und sich weiter verpflichtet hat, die Kosten des Mehrkalibers zwischen NW 125 und NW 150 zu übernehmen, hat sie die Wasserversorgung im Rahmen ihrer Möglichkeiten gefördert. Damit hat sie den ihr zustehenden Ermessenspielraum weder überschritten noch missbraucht.
d) Schliesslich glaubt die Beschwerdeführerin, direkt aus dem Gestaltungsplan Z, insbesondere aus Art. 3.4 des Berichtes dazu, etwas zu ihren Gunsten ableiten zu können. Nach den Ausführungen in diesem Abschnitt müssen Trink- und Löschwasser vom Gemeindenetz bis ins Beizugsgebiet geführt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin wird damit jedoch nur verlangt, dass die im Gestaltungsplan vorgesehenen Bauten überhaupt an die Wasserversorgung X angeschlossen werden müssen, ohne dass aber etwas darüber gesagt würde, wer den Leitungsbau zu realisieren oder zu finanzieren habe. Für die Ausgestaltung und Kostenübernahme wird vielmehr entsprechend Ziff. 6.2 der Vorschriften zum Gestaltungsplan auf die Werkreglemente der Gemeinde verwiesen. Aus dem die Wasserversorgung betreffenden Reglement kann die Beschwerdeführerin aber nach dem oben Ausgeführten nichts zu ihren Gunsten ableiten.
e) Besteht demnach keine rechtliche Pflicht der Gemeinde, die Wasserleitung zu erstellen bzw. zu finanzieren, so hat dafür – abgesehen vom Mehrkaliber – allein die Bauherrschaft, auf deren Anlass und in deren Interesse der Leitungsbau erfolgen soll, einzustehen. Demnach sind die Stimmberechtigten der Gemeindeversammlung vom 9. Dezember 1998 bei Annahme des Gestaltungsplanes Z durchaus zu Recht davon ausgegangen, dass die Kosten der Wassererschliessung zu Lasten der privaten Bauherrschaft gehen, wie dies der Gemeinderat in seiner Weisung formuliert hatte. Die Beschwerde ist daher vollumfänglich abzuweisen.
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Demgemäss entscheidet das Verwaltungsgericht:
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