Sozialhilfe

I. A. Mit Beschluss vom 8. Mai 2001 erteilte der Sozialausschuss des Gemeinde­rates X an A eine Kostengutsprache in der Höhe von Fr. 2'379.25 (abzüglich Beitrag der Primarschulpflege) für die Zahnbehandlung ihres Sohnes B, geb. 1991. Die Behörde verpflichtete im selben Beschluss A unter anderem zu einer Eigenleistung von 15 %, zahlbar in monatlichen, vom Sozialdienst festzusetzenden Raten, die mit dem ausgerichteten Grund­bedarf II zu verrechnen sind.

B. Mit Beschluss vom 31. Mai 2001 erteilte der Sozialausschuss des Gemeinderates X überdies eine Kostengutsprache in der Höhe von Fr. 4'200.- an A für ihre eigenen Zahnbehandlungskosten, wiederum verbunden mit der Verpflichtung zu einer Eigenleistung von 15 %.

II. Einen gegen die beiden Beschlüsse von A erhobenen Rekurs wies der Bezirksrat Y am 4. September 2001 ab.

III. Mit Eingabe vom 6. Oktober 2001 reichte A beim Verwaltungsgericht einen "Rekurs" gegen den Beschluss des Bezirksrats ein. Sie ersuchte um Überprüfung des vorinstanzlichen Beschlusses hinsichtlich der bestätigten Eigenleistung von 15 %.

Der Sozialausschuss des Gemeinderates X verzichtete am 19. Oktober 2001 auf eine Beschwerdeantwort, während der Bezirksrat Y am 25. Oktober 2001 vollumfängliche Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1. Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde ge­mäss § 19c Abs. 2 in Verbindung mit § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959/8. Juni 1997 (VRG) funktionell und sachlich zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

Der Streitwert beträgt Fr. 987.- (Eigenleistung von 15 % auf die Zahnbehandlungskosten im Umfang von Fr. 2'379.25 [Sohn B] und von Fr. 4'200.- [Beschwerdeführerin A]). Die Be­urteilung der Beschwerde fällt deshalb in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).

2. a) Die Vorinstanz legt in ihrem Rekursentscheid die Rechtsgrundlagen für die Übernahme von Zahnbehandlungskosten dar und kommt zum Schluss, dass über Form und Ausmass der Hilfe aufgrund der Umstände im Einzelfall zu entscheiden sei. Es müsse untersucht werden, ob die Behandlung so einfach wie möglich, wirtschaftlich und zweck­mässig sei. Unter anderem würden Notfallbehandlungen sowie einfache und zweckmässige Sanierungen übernommen. Die Kostenvoranschläge für die Behandlungen von B und A seien von Zweit-Zahnärzten überprüft und – mit Korrekturen – als richtig und korrekt erachtet worden. Der Bezirksrat könne die Frage, in welchem Umfang die Kosten durch die Gemeinde zu über­nehmen seien, nur mit Zurückhaltung prüfen. Vorliegend sei es unter Berücksichtigung der gesamten Umstände der Beschwerdeführerin zuzumuten, sich an den Zahnbehandlungskosten mit einer Eigenleistung von 15 % zu beteiligen.

b) Die Beschwerdeführerin begründet ihre Beschwerde damit, dass ihr monatlich nach Abzug der laufenden Kosten (Miete, Strom, Fernseher, Krankenkasse, Telefon) noch Fr. 950.- übrig blieben. Würde ihr der Grundbedarf II gestrichen, stünden ihr nur noch ca. Fr. 800.- zur Verfügung. Ausserdem müssten gemäss § 15 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) alle ärztlichen Kosten einschliesslich zahnärztliche Kosten gedeckt werden.

3. Gemäss § 14 SHG hat Anspruch auf wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebens­unterhalt und den seiner Familienange­höri­gen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht rechtzeitig aus eigenen Mitteln auf­kommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe hat auch die notwendige ärztliche Behandlung sicherzustellen (§ 15 Abs. 2 SHG). Grundlage für die Bemessung bilden die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien, Stand Dezember 2000; § 17 Satz 3 der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 [SHV]).

Zahnarztkosten, die grundsätzlich vorgängig über einen Kostenvoranschlag zu ermitteln sind, werden zum SUVA-Tarif bzw. zum Sozialtarif übernommen, soweit es sich um jährliche Zahnkontrollen, Massnahmen der Dentalhygiene, Notfallbehandlungen und Sanierungen handelt. Eine Notfallbehandlung soll zur Schmerzfreiheit und Kaufähigkeit führen. Eine einfache und zweckmässige Sanierung besteht in der Entfernung nicht erhaltenswürdiger Zähne und Wurzelreste, in der Erhaltung strategisch wichtiger Zähne, im Legen von Füllungen und in der zur Erhaltung der längerfristigen Kaufähigkeit nötigen Lü­ckenversorgung mit teilprothetischen Methoden. Kronen- und Brückenversorgungen fallen in der Regel nicht unter den Begriff der einfachen Sanierung, solange die Gebissfront nicht betroffen ist (SKOS-Richtlinien, Kap. B.4.2, H.2; VGr, 28. April 2000, VB.2000.00104 E. 2b, http://www.vgrzh.ch/rechtsprechung).

4. a) Bei der Zahnbehandlung von B geht es – soweit aus den vorliegenden Akten ersichtlich – um eine Zahnstellungskorrektur. Die Kostenschätzung des behandelnden Zahn­arztes in der Höhe von Fr. 2'416.45 wurde von Dr. C (beratender Kieferorthopäde der Gesundheitsdirektion für Sozial- und Fürsorgestellen im Kanton Zürich) mit Ausnahme einer doppelt berechneten Kostenposition von Fr. 37.20 als korrekt erachtet. Der entsprechend korrigierte Voranschlag bildete Grundlage für die Kostengutsprache der Beschwerdegegnerin.

Bei der Beschwerdeführerin umfasst die zahnärztliche Behandlung im Wesentlichen die Einsetzung von Zahnkronen. Ging der behandelnde Zahnarzt zunächst von der Not­wendigkeit von vier Zahnkronen mit mutmasslichen Kosten von insgesamt Fr. 5222.10 aus, hielt der beigezogene Vertrauenszahnarzt, Dr. E, lediglich drei Zahnkronen für erforderlich. Ansonsten erachtete er die geplante Behandlung für einfach, wirtschaftlich und zweckmässig. Entsprechend reduzierte sich die Kos­tenschätzung auf Fr. 4'200.-, welche wiederum der Kostengutsprache der Beschwerdegegnerin zugrunde lag.

b) Die beiden beigezogenen Ärzte haben die Kostenschätzung geprüft und in diesem Zusammenhang entweder stillschweigend (B) oder ausdrücklich (Beschwerdeführerin) die Notwendigkeit und Zweckmässigkeit der Behandlungen bejaht. Auch die Beschwerdegegnerin hat sich dieser Betrachtungsweise angeschlossen und im Lauf des Rechtsmittelver­fahrens keine Einwände dagegen vorgebracht. Ebenso besteht für das Verwaltungsgericht kein Anlass, diese Folgerungen in Zweifel zu ziehen, nachdem die Begutachtung der Kostenschätzungen durch Fachärzte, im Fall von B sogar durch den beratenden Kieferortho­päden der Gesundheitsdirektion für Sozial- und Für­sor­ge­stellen, erfolgt ist.

5. a) Erweisen sich die zahnärztliche Behandlungen als notwendig, so sind deren Kosten grundsätzlich dem sozialen Existenzminimum zuzurechnen, wie es durch § 14 f. SHG garantiert wird (vgl. E. 3). Es fragt sich daher, ob es zulässig ist, von der Beschwerdeführerin eine Eigenleistung von 15 % zu fordern. Die von der Beschwerdegegnerin angeord­­nete Lösung sieht vor, dass diese Eigenleistung in monatlichen, vom Sozialdienst festzusetzenden Raten direkt mit dem Grundbedarf II zu verrechnen ist. Eine solche Verrechnung führt dazu, dass der betroffenen Person die wirtschaftliche Hilfe gekürzt wird. Eine Einschränkung der Sozialhilfeleistungen ist aber nur im Rahmen von § 24 SHG statthaft (vgl. VGr, 3. Oktober 2001, VB.2001.00106 E. 3f). Danach ist eine Leistungskürzung nach erfolgloser schriftlicher Verwarnung möglich, wenn die unterstützte Person Anordnungen der Behörden nicht befolgt, insbesondere über ihre Verhältnisse keine oder falsche Auskunft gibt, die Einsichtnahme in ihre Unterlagen verweigert, Leistungen trotz Mahnung un­zweckmässig verwendet oder Auflagen und Weisungen missachtet (vgl. dazu SKOS-Richtlinien, Kap. A.8).

b) Ein solche Konstellation liegt offensichtlich nicht vor. Die Beschwerdegegnerin begründet die Eigenleistung lediglich damit, dass Zahnbehandlungen für viele am Rande des Existenzminimums lebende Personen fast unerschwinglich seien. Gestützt auf den Grundsatz, dass Sozialhilfeempfänger nicht besser gestellt werden dürften als solche, die durch Arbeit für ihren Unterhalt selber aufkämen, könne erwartet werden, dass Sozialhilfeempfänger an die Behandlungskosten einen Beitrag leisteten.

Diese Argumentation verkennt, dass ein Anspruch auf Sozialhilfe für diejenigen Personen besteht, die für ihren Lebensunterhalt nicht hinreichend aus eigenen Mitteln aufkommen können (§ 14 SHG). Ist die Bedürftigkeit, für deren Beurteilung die SKOS-Richt­linien heranzuziehen sind (§ 17 Satz 3 SHV), erstellt, sind alle Leistungen auf der Grundlage der SKOS-Richtlinien zu erbringen, wozu auch der Grundbedarf II gehört. Dieser bezweckt die regional differenzierte Erhöhung des Grundbedarfs I auf ein Niveau, das eine Teilhabe am sozialen und gesellschaftlichen Leben erleichtert; er steht allen finanziell unterstützten Haushaltungen zu (SKOS-Richtlinien, Kap. B.2.4). Es besteht daher ein Anspruch auf eine ungeschmälerte Ausrichtung des Grundbedarfs II, wenn nicht einer der er­wähnten Kürzungsgründe zu einer Reduktion der Sozialhilfeleistung zwingt. In einem solchen Fall wären überdies vor einer Verringerung des Grundbedarfs II zunächst allenfalls ausgerichtete situationsbedingte Leistungen zu kürzen (SKOS-Richtlinien, Kap. A.8.3).

6. Entgegen der Annahme der Vorinstanz unterliegen angefochtene Anordnungen im Rekursverfahren nicht lediglich einer Rechtskontrolle. Vielmehr können gemäss ausdrücklicher Gesetzesvorschrift alle Mängel des Verfahrens geltend gemacht werden, auch alle Ermessensfehler (§ 20 Abs. 1 VRG; Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommen­tar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 20 N. 17). Allerdings haben sich die Rekursbehörden Zurückhaltung bei Eingriffen in den ihrer Vorinstanz zustehenden Beurteilungsspielraum aufzuerlegen, namentlich in den Fällen, wo es um die Würdigung persönlicher Verhältnisse geht (Kölz/Bosshart/Röhl, § 20 N. 18 ff., insbes. N. 22).

Die Vorinstanz hat sich somit zu Unrecht auf eine blosse Rechtskontrolle beschränkt. Von einer Rückweisung (vgl. § 64 Abs. 1 VRG) ist aber gleichwohl abzusehen. Der Rechtsstreit spitzt sich nämlich letztlich auf die Rechtsfrage zu, ob trotz anerkannter Not­wendigkeit der zahnärztlichen Behandlungen eine Eigenleistung im Sinn einer Kürzung des Grundbedarfs II zulässig ist. Eigentliche Ermessensfragen stellen sich bei genauer Betrachtungsweise gar nicht.

7. Die Beschwerde ist deshalb gutzuheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Y vom 4. September 2001 ist aufzuheben; ebenso je Ziff. 2.1 der Beschlüsse des Sozialausschusses des Gemeinderates X Nr. 208/A5.19 vom 8. Mai 2001 bzw. Nr. 253/A5.19 vom 31. Mai 2001 (Festsetzung der Eigenleistung). ...

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Beschluss des Bezirksrats Y vom 4. September 2001 sowie je Ziff. 2.1 der Beschlüsse des Sozialausschusses des Gemein­derates X Nr. 208/A5.19 vom 8. Mai 2001 bzw. Nr. 253/A5.19 vom 31. Mai 2001 werden aufgehoben.

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