I. Mit Verfügung vom 12. Dezember 2000 untersagte der Präsident des Bezirksrats X der B AG vorsorglich die Aufnahme neuer Bewohnerinnen und Bewohner bis zur Vorlegung eines den Kriterien der Gesundheitsdirektion entsprechenden Stellenplans. Der Bezirksrat hob diesen Aufnahmestopp am 23. Februar 2001 wieder auf und verpflichtete die B AG unter anderem, bis 31. März 2001 einen Gesamtstellenplan einzureichen, bis zu diesem Zeitpunkt 900 Stellenprozente zu besetzen und bis 31. Juli 2001 einen (genauer bestimmten) Nachweis betreffend die Stellenbesetzung im Durchschnitt des ersten Halbjahres 2001 zu erbringen. In der Folge reichte die B AG dem Bezirksrat verschiedene Unterlagen ein, welche durch den kantonsärztlichen Dienst der Gesundheitsdirektion geprüft und mit Schreiben vom 21. August 2001 für unvollständig, unklar und nicht den Anforderungen an eine kompetente Betriebsführung entsprechend befunden wurden; die Direktion empfahl dem Bezirksrat die Verhängung eines erneuten Aufnahmestopps sowie die Durchführung einer unangemeldeten Visitation des Heims. Nachdem eine solche am 12. September 2001 stattgefunden hatte, verfügte der Bezirksratspräsident am 24. September wiederum einen sofortigen Aufnahmestopp und beantragte der Gesundheitsdirektion, der B AG die Bewilligung zur Führung von Pflegebetten zu entziehen und allfällige weitere aufsichtsrechtliche Massnahmen zu treffen. Einem Rekurs wurde die aufschiebende Wirkung entzogen.
Die Gesundheitsdirektion entzog der B AG mit Verfügung vom 7. Dezember 2001 die Bewilligung zur Führung eines Krankenheims, wogegen diese am 11. Januar 2002 beim Regierungsrat Rekurs erhob.
II. Gegen die Verfügung des Bezirksratspräsidenten erhob die B AG am 26. Oktober 2001 Rekurs an den Regierungsrat und beantragte die Aufhebung des vorsorglichen Aufnahmestopps und die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Der Regierungspräsident lehnte den zweiten Antrag mit Verfügung vom 23. November 2001 ab (Dispo.-Ziff. 1 1. Absatz) und untersagte der B AG mit sofortiger Wirkung, neue Bewohnerinnen und Bewohner der BESA-Stufen 2-4 aufzunehmen (2. Absatz; damit wurde der vom Bezirksratspräsidenten verfügte Aufnahmestopp "präzisiert").
III. Die B AG wandte sich gegen die Verfügung des Regierungspräsidenten am 21. Januar 2002 mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte wiederum die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Rekurses.
Der Bezirksrat X beantragte am 30. Januar 2002 Abweisung der Beschwerde, ebenso am 6. Februar 2002 die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats.
Die Kammer zieht in Erwägung:
b) Entscheide über die aufschiebende Wirkung stellen Zwischenentscheide im Sinn von § 48 Abs. 2 VRG dar, die nach ständiger Praxis anfechtbar sind (Kölz/Bosshart/Röhl, § 19 N. 49). Auf vorliegende Beschwerde ist somit einzutreten. Zu entscheiden ist aufgrund der Akten, ohne zusätzliche Beweiserhebungen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 18).
b) Nach § 25 Abs. 1 VRG kommen dem Lauf der Rekursfrist und der Einreichung des Rekurses aufschiebende Wirkung zu, wenn nicht mit der angefochtenen Anordnung aus besonderen Gründen etwas anderes bestimmt wurde. Besondere Gründe sind dann anzunehmen, wenn ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen wird. Ein solcher kann etwa in einer unmittelbar bevorstehenden oder schweren Bedrohung bedeutender Polizeigüter bestehen. Geht es, wie hier, um das Rechtsgut der öffentlichen Gesundheit, dem ein hoher Eigenwert zukommt, so bedarf es zum Entzug der aufschiebenden Wirkung keiner besonders ausgeprägten Gefährdung (VGr, 24. Oktober 1997, VB.97.00469). Liegen besondere Gründe vor, so sind die für und gegen den Entzug sprechenden Interessen gegeneinander abzuwägen (Kölz/Bosshart/Röhl, § 25 N. 13 f.).
Anlass zur Verfügung eines erneuten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten und zum Entzug der aufschiebenden Wirkung eines dagegen erhobenen Rekurses am 24. September 2001 boten der nach Auffassung von Beschwerdegegner und Gesundheitsdirektion ungenügende Personalbestand sowie namentlich das Ergebnis der Visitation vom 12. September 2001.
Anlässlich dieser Visitation wurden erhebliche Missstände im Betrieb und in der Pflege der Heimbewohner festgestellt. Die Beschwerdeführerin bemängelt diesen Befund nur in einzelnen Punkten als falsch. Auch wenn man davon ausgehen will, diese Einwände träfen zu, bleibt immer noch eine solche Vielzahl einzelner Mängel, dass sich am Gesamtbild nur wenig ändert. Ob die Kritik am Visitationsprotokoll gerechtfertigt ist, lässt sich im Nachhinein im Einzelnen allerdings kaum mehr überprüfen. Anzumerken ist aber, dass das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die ihr vorgeworfenen übermässig freiheitsbeschränkenden Methoden seien durch Einverständniserklärungen von Angehörigen der betroffenen Heimbewohner gerechtfertigt, wenig zu überzeugen vermag: Die Erklärungen beziehen sich jeweils auf Massnahmen während der Nacht, wohingegen die Visitation tagsüber stattfand. Insgesamt ist somit davon auszugehen, dass die Betreuung der Heimbewohner durch die Beschwerdeführerin erhebliche Mängel aufwies, was grundsätzlich die Anordnung sofort wirksamer Aufsichtsmassnahmen rechtfertigte.
Die Beschwerdeführerin bringt weiter vor, die zeitliche Dringlichkeit für einen sofortigen Aufnahmestopp habe gefehlt; der Bezirksrat habe keinen einzigen Vorfall nennen können, der eine solche Massnahme rechtfertige. Damit stellt sie die Verhältnismässigkeit der angeordneten Massnahme in Frage. Bei deren Beurteilung fällt insbesondere ins Gewicht, dass vorliegend ein relativ milder Eingriff angefochten wird. Mit dem Aufnahmestopp sollte vor allem eine weitere Verschlechterung der Verhältnisse verhindert werden. Zudem beschränkte der Regierungspräsident den Entzug der aufschiebenden Wirkung, welche Anordnung hier allein zu überprüfen ist, auf eigentliche Pflegefälle (BESO-Stufen 2-4), liess also die Aufnahme neuer nicht und kaum pflegebedürftiger Bewohner – und zwar ohne Einschränkung – zu. Zur Rechtfertigung einer solchen Massnahme genügt auch eine nur leichte bis mittelschwere Gefährdung des Patientenwohls, wie sie aufgrund des Visitationsprotokolls bezüglich der pflegebedürftigen Heimbewohner anzunehmen ist. Eine "akute Gefährdung", die von der Beschwerdeführerin in Abrede gestellt wird, braucht nicht zu bestehen. Ginge es aber um eine sofortige Betriebseinstellung, wären solche strengeren Anforderungen zu stellen. Die Anordnung des Regierungspräsidenten nimmt zudem auf die wirtschaftlichen Interessen der Beschwerdeführerin weitgehende Rücksicht, indem ihr die Aufnahme neuer Bewohner und damit eine Verbesserung der Ertragslage erlaubt wird. Die Argumente, mit denen die Beschwerdeführerin dies in Abrede stellt, überzeugen nicht. Insbesondere lässt sich der angefochtenen Anordnung nicht entnehmen, dass eine Verschlechterung der gesundheitlichen Lage der einzelnen Bewohner (mit der Folge einer höheren BESO-Einstufung) zu deren Austritt aus dem Heim führen müsste. Es ist somit möglich, dass die Zahl der pflegebedürftigen Patienten kaum abnehmen wird. Dafür bestehen Anhaltspunkte in den Akten (vgl. die Zusammensetzung der Bewohnerschaft im Dezember 2000 mit derjenigen im März 2001, kurz nach Aufhebung des ersten Aufnahmestopps). Die Befürchtungen der Beschwerdeführerin erscheinen auch deshalb übertrieben, weil die Zahl und Zusammensetzung der Heimbewohner seit August 2000 stark schwankte. Insbesondere ist darauf hinzuweisen, dass zu diesem Zeitpunkt – noch ohne Einfluss des Verfahrens, das zur Anordnung des ersten Aufnahmestopps durch den Bezirksratspräsidenten führte – die tiefste aktenkundige Anzahl von nur 31 Bewohnern verzeichnet wurde, ohne dass der durchschnittliche Betreuungsbedarf auffällig hoch gewesen wäre. Es ist deshalb davon auszugehen, dass auch unter Beachtung der angefochtenen Anordnung ein wirtschaftlicher Betrieb möglich ist.
c) Unter diesen Umständen kann jedenfalls vorläufig – d.h. im jetzigem Beschwerdeverfahren über den Entzug der aufschiebenden Wirkung des Rekurses – offen bleiben, inwieweit der Personalbestand der Beschwerdeführerin zur Betreuung der Bewohner quantitativ und qualitativ ausreicht. Ebenso wenig ist in diesem Verfahren zu entscheiden, ob die Massnahme selbst auf einer genügenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Darüber wird der Regierungsrat in seinem Endentscheid zu befinden haben.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
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