I.
A. C ist Eigentümerin des Reiheneinfamilienhauses Vers.-Nr. 01 auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der L-Strasse in Pfungen. Ihr Sohn, A, reichte am 21. Januar 1994 beim Gemeinderat Pfungen ein Baugesuch für den Umbau des Dachgeschosses sowie den Einbau von Dachflächenfenstern in der vorgenannten Liegenschaft ein. Bei einer Kontrolle am 31. Januar 1994 stellte der Baukontrolleur der Gemeinde Pfungen, D, fest, dass die Dachflächenfenster bereits eingebaut worden waren und der Dachgeschossumbau sich im Rohstadium befand. Der Gemeinderat Pfungen lehnte am 22. Februar 1994 die nachträgliche baurechtliche Bewilligung der Dachflächenfenster ab und ersuchte A, für den bereits erstellten Umbau des Dachgeschosses und für die vorgesehenen Dachflächenfenster ein neues Baugesuch mit den erforderlichen Plänen einzureichen.
Der Baukontrolleur der Gemeinde Pfungen, D, teilte A mit Schreiben vom 6. Mai 1994 mit, unter welchen Voraussetzungen die Dachflächenfenster bewilligt werden könnten, und ersuchte ihn um die Einreichung eines neuen Baugesuches, welches auch den Ausbau des Dachgeschosses beinhalte. Nachdem in der Folge kein Baugesuch einging, verfügte der Hochbauvorstand von Pfungen am 16. August 1994, dass C bis zum 31. Oktober 1994 ein Baugesuch einzureichen oder bis zum 31. Dezember 1994 den ursprünglichen Zustand wieder herzustellen habe. Daraufhin reichte A am 31. Oktober 1994 ein neues Baugesuch ein, welches vom Gemeinderat Pfungen am 28. November 1994 mit diversen Auflagen bewilligt wurde, unter anderem unter der Auflage, dass die beiden bereits erstellten Dachflächenfenster auf der Westseite durch kleinere Fenster ersetzt werden müssen. Disp.-Ziff. 5 betraf die Kosten und lautete wie folgt:
"Die Baubewilligungsgebühr beträgt Fr. 200.-. Sie wird zusammen mit den Aufwendungen des Baukontrolleurs und dem allfälligen Nachbezug der Wasser- und Kanalisationsanschlussgebühren nach Vollendung des Bauvorhabens in Rechnung gestellt."
Gegen den Beschluss vom 28. November 1994 rekurrierte C, woraufhin der Gemeinderat Pfungen seinen Entscheid am 1. April 1996 teilweise in Wiedererwägung zog und unter anderem beschloss, dass nur noch eines der Dachflächenfenster auf der Westseite durch ein kleineres ersetzt werden müsse. Disp.-Ziff. 5 betraf die Kosten und lautete wie folgt:
"Die Gebühr für diese Bewilligung beträgt Fr. 200.-. Sie wird zusammen mit den Aufwendungen des Baukontrolleurs in Rechnung gestellt."
B. Im Zuge verschiedener Pendenzbereinigungen stiess das Bauamt Pfungen 2001 auf die Bewilligung vom 1. April 1996. Mit Schreiben vom 21. Mai 2001 teilte es C mit, dass ihr Gesuch damals dem Bauingenieur der Gemeinde weitergeleitet worden sei. Dessen Prüfungsgebühr sowie die Bewilligungsgebühr seien nie verrechnet worden. Das Bauamt stelle deshalb C Prüfungs- (Fr. 2'396.50) und Bewilligungsgebühren (Fr. 200.-) in Rechnung. Dies gehe übrigens auch aus Disp.-Ziff. 5 der Baubewilligung vom 1. April 1996 hervor. Nachdem die Rechnung nicht beglichen wurde, beschloss der Gemeinderat Pfungen am 10. Dezember 2001, dass C den in Rechnung gestellten Betrag von insgesamt Fr. 2'596.50 bis spätestens Ende Januar 2002 zu bezahlen habe. Einen dagegen von C erhobenen Rekurs hiess die Baurekurskommission IV des Kantons Zürich am 18. Juli 2002 gut und hob den angefochtenen Beschluss auf, mit der Begründung, die Gebührenforderung könne nicht von der Grundeigentümerin bezogen werden, sondern sei von deren Sohn einzufordern, welcher als Bauherr Veranlasser des Baubewilligungsverfahrens gewesen sei.
C. Gestützt auf diesen Rechtsmittelentscheid beschloss der Gemeinderat Pfungen am 26. August 2002, dass A den Betrag für die Aufwendungen des Bauingenieurs (Fr. 2'396.50) und für die Baubewilligungsgebühr (Fr. 200.-) von insgesamt Fr. 2'596.50 bis spätestens Ende September 2002 zu bezahlen habe (Disp.-Ziff. 1).
II.
Hiergegen erhob A am 19. September 2002 Rekurs an die Baurekurskommission IV. Diese hiess den Rekurs am 19. Februar 2004 teilweise gut und reduzierte den Betrag für die Aufwendungen des Bauingenieurs auf Fr. 2'257.-, was ein neues Rechnungstotal von Fr. 2'457.- ergab. Die Verfahrenskosten auferlegte sie zu 9/10 A und zu 1/10 der Gemeinde Pfungen.
III.
Dagegen erhob A am 24. März 2004 Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Er beantragt, der angefochtene Entscheid der Baurekurskommission IV sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass er nicht verpflichtet sei, die ihm von der Gemeinde Pfungen in Rechnung gestellten Aufwendungen des Bauingenieurs D im Betrag von Fr. 2'257.- zu bezahlen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin.
Die Baurekurskommission beantragte am 8 April 2004 ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Pfungen reichte am 17. Mai 2004 ihre Beschwerdeantwort ein mit dem Antrag, dass die Beschwerde abzuweisen und der Entscheid der Baurekurskommission zu bestätigen sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Beschwerdeführers.
Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 8. Juni 1997 (VRG) für die vorliegende Beschwerde zuständig. Da der Streitwert Fr. 2'257.- beträgt, fällt die Behandlung in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG). Nachdem auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Umstritten ist in erster Linie, ob der Beschwerdeführer gestützt auf die Formulierung von Disp.-Ziff. 5 der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 1. April 1996 damit rechnen musste, dass ihm nebst der Baubewilligungsgebühr von Fr. 200.- auch noch die Aufwendungen des Bauingenieurs D in Rechnung gestellt würden.
2.2 Bei Unklarheit einer Verfügung besteht die Möglichkeit der Erläuterung. Diese kann auf Begehren oder von Amtes wegen erfolgen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, Vorbem. zu §§ 19-28 N. 21; vgl. auch § 162 des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976). Die Möglichkeit der Erläuterung zeigt auf, dass bei unklaren Verfügungen grundsätzlich die authentische Auslegung durch die Behörde vorbehalten bleiben soll (vgl. auch Robert Hauser/Erhard Schweri, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz, Zürich 2002, § 162 N. 4). Anderseits gehen Praxis und Lehre auch im öffentlichen Recht davon aus, dass bei der Auslegung behördlicher Erklärungen und Verfügungen der Grundsatz von Treu und Glauben zu beachten ist, laut dem einer Willensäusserung der Sinn zu geben ist, den ihr die empfangende Partei aufgrund der Umstände, die dieser im Zeitpunkt des Empfangs bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, in guten Treuen zumessen durfte und musste (BGE 113 Ib 318 E. 3a, 108 V 232 E. 2b; René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 74 B V a; Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel/Frankfurt a.M. 1983, S. 40 f.). Die Frage der authentischen Auslegung durch eine Erläuterungsverfügung stellt sich im vorliegenden Fall nicht. Die umstrittene Disp.-Ziff. 5 der Verfügung ist demnach anhand des Grundsatzes von Treu und Glauben zu interpretieren (VGr, 26. Februar 2003, PB.2002.00035, E. 4b/bb, www.vgrzh.ch).
2.3 Gemäss Disp.-Ziff. 5 der Verfügung vom 1. April 1996 werden zusammen mit der Bewilligungsgebühr von Fr. 200.- die Aufwendungen des Baukontrolleurs in Rechnung gestellt. Der Beschwerdeführer bestätigt, dass er mit D anlässlich des Augenscheins vom 31. Januar 1994 Kontakt hatte. In der Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 22. Februar 1994 heisst es, dass der Baukontrolleur der Gemeinde am 31. Januar 1994 festgestellt habe, dass die Dachflächenfenster bereits eingebaut worden seien und der Dachgeschossumbau sich im Rohstadium befände. Am 6. Mai 1994 erhielt der Beschwerdeführer ein Schreiben, unterzeichnet vom Baukontrolleur der Gemeinde Pfungen D. Damit war dem Beschwerdeführer spätestens am 22. Februar resp. 6. Mai 1994 bekannt, dass es sich bei D um den Baukontrolleur der Beschwerdegegnerin handelt. Dem Beschwerdeführer musste es deshalb klar gewesen sein, dass mit den in Disp.-Ziff. 5 der Verfügung vom 1. April 1996 genannten Aufwendungen des Baukontrolleurs die Aufwendungen von D gemeint waren. Demnach kann er nicht geltend machen, dass es für ihn nicht vorhersehbar war, dass ihm die Aufwendungen des Baukontrolleurs D in Rechnung gestellt würden. Daran ändert auch der Umstand nichts, dass D in der angefochtenen Verfügung vom 26. August 2002 nun als Bauingenieur bezeichnet wird. Ebenfalls kann der Beschwerdeführer nicht behaupten, dass die Baubewilligungsgebühr nur auf Fr. 200.- festgesetzt wurde. Vielmehr geht aus der Verfügung vom 1. April 1996 klar hervor, dass zur Baubewilligungsgebühr noch die Aufwendungen des Baukontrolleurs hinzukommen würden.
3.
3.1 Der Beschwerdeführer wendet unter Hinweis auf einen in der BEZ 1995 Nr. 18 veröffentlichen Entscheid der Baurekurskommission weiter ein, dass die Beschwerdegegnerin für die Prüfung des Baugesuchs gestützt auf § 1 lit. E. Ziff. 1a der Verordnung über die Gebühren der Gemeindebehörden vom 8. Dezember 1966 (GemeindegebührenV, LS 681) nur eine pauschale Gebühr hätte erheben dürfen. Er erachtet es als unzulässig, dass ihm nebst der Baubewilligungsgebühr von Fr. 200.- die Aufwendungen des Baukontrolleurs/-ingenieurs in der Höhe von Fr. 2'396.50 gesondert in Rechnung gestellt wurden.
3.2 Es kann im vorliegenden Verfahren offen bleiben, ob es tatsächlich unzulässig ist, für die Prüfung des Baugesuchs nur eine einzige Gebührenpauschale anstelle mehrerer Teilpauschalen zu erheben, wobei eine Teilpauschale für die Prüfungskosten des Gemeindeingenieurs erhoben wird (vgl. VGr, 22. Juli 1998, VB.98.00140; BEZ 1995 Nr. 22, a. E.). Die Vorinstanz hat im vorliegenden Verfahren zu Recht mit überzeugender Begründung darauf verzichtet, die angefochtene Gebührenauflage aufzuheben und zur Neufestsetzung einer pauschalen Gebühr an die Vorinstanz zurückzuweisen (vorinstanzliche Erwägung 4c), weshalb auf deren Begründung verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 VRG).
4.
Der Beschwerdeführer rügt schliesslich, die festgesetzte Gebühr verletze das Äquivalenzprinzip.
4.1 Gemäss § 1 lit. E. Ziff. 1a GemeindegebührenV in der bis Ende Dezember 1997 gültigen und für das vorliegende Verfahren massgebenden Fassung darf für die Erteilung von Baubewilligungen einschliesslich Kosten für die Prüfung und Ausschreibung des Baugesuches (ohne Insertionskosten) eine Gebühr von Fr. 30.- bis Fr. 12'000.- erhoben werden. Im Rahmen dieser Mindest- und Höchstbeträge sind die Gebühren nach dem Zeitaufwand und der Bedeutung des Geschäftes zu berechnen (§ 5 Abs. 1 GemeindegebührenV). Wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, ist es unzulässig die Kosten des Baukontrolleurs/
-ingenieurs bei der Festsetzung der Baubewilligungsgebühr isoliert und rein nach tatsächlichem Aufwand weiterzuverrechnen, ohne zu prüfen, ob dieser Aufwand in einem vernünftigen Verhältnis zum kantonalen Rahmen stehe und ob er im Einzelfall der Bedeutung des Geschäftes angemessen sei (vorinstanzliche Erwägung 4c; vgl. BEZ 1995 Nr. 18). Diese Pflicht, die Bedeutung eines Geschäftes zu beachten, hängt mit dem Äquivalenzprinzip zusammen, wonach die Höhe der Gebühr im Einzelfall in einem vernünftigen Verhältnis zum Wert steht, den die staatliche Leistung für den Abgabepflichtigen hat. Dies schliesst jedoch nicht aus, dass die Aufwendungen des Baukontrolleurs/-ingenieurs bei der Gebührenfestsetzung berücksichtigt und gewichtet werden (RB 1995 Nr. 90 = BEZ 1995 Nr. 22). Ebenfalls ist es zulässig, dass die Beschwerdegegnerin den durch die verbotene Eigenmacht des Bauherrn bedingten Mehraufwand innerhalb des Gebührenrahmens berücksichtigt (BEZ 1995 Nr. 22). Dabei kann das auf Rechtskontrolle beschränkte Verwaltungsgericht die Gebührenfestsetzung durch die Gemeindebehörden nur daraufhin überprüfen, ob die Gemeinde das ihr zustehende Ermessen missbraucht oder überschritten hat (§ 50 Abs. 2 lit. c VRG).
4.2 Die dem Beschwerdeführer im Zusammenhang mit seinem Baugesuch vom 21. Januar bzw. 31. Oktober 1994 auferlegten Gebühren belaufen sich nach der durch die Vorinstanz vorgenommene Korrektur auf insgesamt Fr. 2'457.-. Dieser Betrag beträgt knapp ein Viertel der höchstens zulässigen Gebühr von Fr. 12'000.-. Bei der Festsetzung der Gebühr innerhalb des zulässigen gesetzlichen Rahmens ist zunächst einmal davon auszugehen, dass es sich bei einem Dachgeschossumbau und beim Einbau von Dachflächenfenstern um ein kleineres Bauvorhaben handelt. Anderseits fällt ins Gewicht, dass der Beschwerdeführer mit dem Umbau des Dachgeschosses schon vor der Baubewilligung begonnen hatte. Ebenfalls hatte er vor der Baubewilligung auch schon die Dachflächenfenster eingebaut, wobei sich im Nachhinein herausstellte, dass eines der eingebauten Dachflächenfenster durch ein kleineres zu ersetzen war. Auf den Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 22. Februar 1994, ein neues Baugesuch einzureichen, reagierte er nicht. Vielmehr war es die Beschwerdegegnerin, die dem Beschwerdeführer am 6. Mai 1994 durch den Baukontrolleur einen Vorschlag unterbreitete, wie der rechtswidrige Zustand behoben werden könnte, wiederum mit der Aufforderung, gestützt auf diesen Vorschlag ein neues Baugesuch einzureichen. Nachdem der Beschwerdeführer auch darauf nicht reagierte, setzte der Hochbauvorstand dem Beschwerdeführer Frist zum Einreichen eines Baugesuches an. Erst gestützt auf das vom Beschwerdeführer schliesslich am 31. Oktober 1994 neu eingereichte Baugesuch konnte die Beschwerdegegnerin dieses nun beurteilen. Damit aber steht fest, dass der Zeitaufwand gegenüber einem Baubewilligungsverfahren, welches reibungslos abläuft, erheblich grösser war. Zudem ist auch der Mehraufwand zu berücksichtigen, der dadurch entstanden ist, dass der Beschwerdeführer mit der Ausführung des Bauvorhabens schon vor erteilter Baubewilligung begonnen hatte. Die festgesetzte Gebühr von Fr. 2'457.- erweist sich somit als angemessen.
4.3 Die Vorinstanz erwog, dass dem Bauherrn derjenige Aufwand nicht belastet werden dürfe, der einzig und allein dadurch entstehe, dass die behördlichen Aufgaben im Zusammenhang mit einem Bauvorhaben einer Hilfsperson übertragen worden seien, und der bei Erfüllung der Aufgabe durch die Baubehörde selber gar nicht erst entstanden wäre. Wenn also beispielsweise der beigezogene Baukontrolleur/-ingenieur den Vertreter der Baubehörde über die von ihm gewonnenen Erkenntnisse informiere, so dürfe der Aufwand für die entsprechende Korrespondenz bzw. die entsprechenden Besprechungstermine, das heisst der durch die Kommunikation mit dem Auftraggeber entstandene Aufwand, nicht dem Bauherrn angelastet werden. Die Vorinstanz brachte deshalb von der von der Gemeinde festgesetzten Gebühr die beiden in der Rechnung des Baukontrolleurs/-ingenieurs enthaltenen Besprechungen mit dem Bauvorstand vom 11. August 1994 und 8. März 1996 in Abzug (vgl. vorinstanzliche Erwägung 6b). Gestützt auf die vorinstanzlichen Erwägungen macht der Beschwerdeführer nun geltend, dass ihm aus der Rechnung des Baukontrolleurs/-ingenieurs auch nicht der Kontrollbericht vom 3. Februar 1994 (Fr. 31.-) und diverse Korrespondenzen vom 5. Mai, 9. und 12. August, 18. und 30. November 1994 und 5. März 1996 (Total Fr. 389.-) hätten weiterbelastet werden dürfen, da es sich bei den genannten Korrespondenzen um solche zwischen dem Baukontrolleur/-ingenieur und der Beschwerdegegnerin handle.
Dazu ist festzustellen, dass die Vorinstanz verkannt hat, dass auch ein interner Mitarbeiter das vorliegende Baugesuch mit dem Bauvorstand hätte besprechen müssen, das heisst dieser Aufwand auch ohne Beizug einer Hilfsperson entstanden wäre. Demnach hätte sie diese Besprechungen gar nicht in Abzug bringen müssen. Gleiches gilt auch für den Kontrollbericht und die diversen Korrespondenzen, welche ebenfalls zwischen einem angestellten Bausekretär und der Baubehörde anfallen können.
5.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen. Die Gerichtskosten sind dem unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Aber auch der obsiegenden Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu, da die Beantwortung von Rechtsmitteln zu ihren angestammten amtlichen Aufgaben gehört (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19)
Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.
…