Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2009.00286
Entscheid
der 4. Kammer
vom 21. Oktober 2009
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Eliane Schlatter.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer ,
gegen
Unterhaltsgenossenschaft X,
Beschwerdegegnerin ,
betreffend Unterhaltsreglement,
hat sich ergeben:
I.
A. Mit Beschluss der Gründungsversammlung vom 26. Januar 2006 wurde die Unterhaltsgenossenschaft X gegründet. Ein dagegen von A eingereichter Rekurs an den Bezirksrat Z wies dieser ab. Ebenso verfuhr das Verwaltungsgericht mit der gegen den bezirksrätlichen Beschluss von A erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit Entscheid vom 27. Juli 2007. Dieser Entscheid erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Am 12. März 2008 wurden die Statuten der Unterhaltsgenossenschaft X mit regierungsrätlichem Beschluss genehmigt.
B. Am 19. Mai 2008 fand die jährliche Genossenschafterversammlung statt, anlässlich welcher unter anderem ein vom Vorstand beantragtes Unterhaltsreglement angenommen wurde, welches in Ziff. 1 einen Kostenverteiler für die Verteilung der Beiträge für den Unterhalt der Genossenschaftswege auf die einzelnen Genossenschafter (Grundeigentümer) enthält.
II.
Gegen den Beschluss über das Unterhaltsreglement erhob A am 9. Juni 2008 Rekurs an den Bezirksrat Z, welchen dieser mit Beschluss vom 17. April 2009 abwies, soweit er darauf eintrat.
III.
Dagegen wandte sich A mit Beschwerde vom 25. Mai 2009 an das Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:
"1. Der Beschluss des Bezirksrats Z vom 17. April 2009 sei aufzuheben.
Der Beschluss betreffend "Reglement und Weisungen für die Unterhaltsgenossenschaft X" Ziff. 1 (Unterhaltsbeiträge) sei aufzuheben.
Eigentümer von Wohnliegenschaften und/oder Gewerbebetrieben seien gemäss ihrem Landanteil im Perimeter und ansonsten nur wegen speziellem Nutzen (Sondernutzungen) aufgrund ihrer Wohnlage an den Kosten des Unterhalts der Flurwege zu beteiligen.
Ansonsten seien die Kosten des Unterhalts der genossenschaftlichen Flurwege alleine aufgrund der Grösse der im Perimeter befindlichen Landparzellen zu erheben.
Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der UHG X."
Der Bezirksrat Z verzichtete mit Schreiben vom 29. Mai 2009 ausdrücklich auf Beschwerdevernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 23./24. Juni 2009 beantragte die Unterhaltsgenossenschaft X die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A.
Die Kammer zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit von Amts wegen (§ 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]).
Bei der Beschwerdegegnerin handelt es sich um eine Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von § 129 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LandwirtschaftsG, LS 910.1) und damit um eine öffentlichrechtliche Genossenschaft gemäss § 49 Abs. 2 LandwirtschaftsG. Gegen den vorliegend strittigen Beschluss der Grundeigentümerversammlung war gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LandwirtschaftsG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach den §§ 70 und 75 LandwirtschaftsG nicht in die Zuständigkeit des Landwirtschaftsgerichts fiel. Gegen den Rekursentscheid des Bezirksrats sieht § 41 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 VRG die Beschwerde an das Verwaltungsgericht vor. Das Verwaltungsgericht ist daher zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
1.2 Die vorliegende Streitigkeit ist vermögensrechtlicher Natur. Sie betrifft den Kostenverteilungsschlüssel für den Unterhalt der Flur- bzw. der Genossenschaftswege der Beschwerdegegnerin. Über die Kostenverteilung beschliesst die Genossenschafterversammlung aufgrund des Finanzbedarfs der Beschwerdegegnerin jährlich (§ 7 Statuten, Ziff. 1 Reglement und Weisungen für die Unterhaltsgenossenschaft X). Der Beschwerdeführer wehrt sich konkret gegen die ihn in seiner Rolle als Wohnungseigentümer jährlich treffende Beitragspflicht. Gemäss dem Beschluss der Genossenschafterversammlung vom 19. Mai 2008 soll diese Fr. 160.- pro Wohnung betragen. Der Beschwerdeführer ist Eigentümer zweier Wohnungen im Unterhaltsperimeter. Damit beträgt der Streitwert Fr. 320.-, weshalb die Streitigkeit gemäss § 38 Abs. 2 VRG grundsätzlich in einzelrichterliche Kompetenz fiele. Indessen betrifft die Beschwerde nicht eigentlich die konkrete Kostenauflage von Fr. 160.- pro Wohnung, sondern vielmehr die grundsätzliche Frage, nach welchen generellen Massstäben die Kosten auf die beitragspflichtigen Grundeigentümer zu verteilen sind. Da es sich dabei um eine Frage von grundsätzlicher Bedeutung handelt, ist gemäss § 38 Abs. 3 VRG die Kammer zum Entscheid zu berufen. Die Frage, ob vorliegend der Streitwert aufgrund einer Summierung der prospektiv anfallenden jährlichen Unterhaltsbeiträge Fr. 20'000.- überstiege (vgl. dazu Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5; RB 1998 Nr. 21; ferner VGr, 3. Oktober 2001, VB.2001.00206, E. 1, www.vgrzh.ch), kann nach dem Gesagten offen bleiben.
2.
Die Beschwerdegegnerin ist eine öffentlichrechtliche Körperschaft und untersteht als solche grundsätzlich öffentlichem Recht (Art. 59 Abs. 1 des Zivilgesetzbuchs [ZGB, SR 210]). Sie sorgt für den regelmässigen Unterhalt der ehemaligen Flurwege, welche durch ihre Gründung (vgl. § 115 Abs. 6 in Verbindung mit § 129 LandwirtschaftsG) zu Genossenschaftswegen im Sinn von § 108 Abs. 1 lit. a LandwirtschaftsG geworden sind (vgl. § 2 Statuten). Diese Genossenschaftswege dienen hauptsächlich der Erschliessung land- oder forstwirtschaftlicher Grundstücke (§§ 108 und 115 je Abs. 1 LandwirtschaftsG) und erfüllen damit (auch) öffentliche Aufgaben. Als Trägerin öffentlicher Aufgaben ist die Beschwerdegegnerin an die Grundrechte und an die verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien gebunden, obwohl sie als selbständige Körperschaft des öffentlichen Rechts über eine gewisse Autonomie verfügt. Demnach hat sie ihre Aufgaben unter Beachtung insbesondere des Legalitätsprinzips (Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]; dazu sogleich 3), des Rechtsgleichheitsgebots (Art. 8 Abs. 1 BV; dazu hinten 4) und des Willkürverbots (Art. 9 BV) zu erfüllen.
3.
Der Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die von ihm zu entrichtenden Beiträge stellten eine "verdeckte Liegenschaftssteuer" dar, die auf keiner ausreichenden gesetzlichen Grundlage beruhe. Wie es sich damit verhält, ist im Folgenden zu untersuchen:
3.1 § 54 Abs. 1 LandwirtschaftsG statuiert die Pflicht der Genossenschafter, die für die Erfüllung der Genossenschaftsaufgaben notwendigen Mittel beizubringen. Gemäss § 54 Abs. 2 Satz 1 LandwirtschaftsG werden die Ausführungskosten (einer boden- oder betriebsverbessernden Massnahme) nach Massgabe des Nutzens, die Unterhaltskosten nach Massgabe der Statuten verteilt.
3.2 Bei den
hier strittigen Unterhaltsbeiträgen handelt es sich um öffentliche Abgaben. Als
Kausalabgaben beruhen sie – im Gegensatz zu den Steuern – auf einer besonderen
Beziehung zwischen dem abgabepflichtigen Individuum und dem Gemeinwesen (Ulrich
Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich
etc. 2006, Rz. 2623 ff.). Beiträge von Grundeigentümern an die
Erstellung oder den Unterhalt von Strassen (hier: Genossenschaftswegen)
innerhalb eines Perimeters werden gemeinhin als Vorzugslasten qualifiziert
(vgl. Adrian Hungerbühler, Grundsätze des Kausalabgabenrechts,
ZBl 104/2003, S. 505 ff., 511; vgl. auch Häfelin/Müller/Uhlmann,
Rz. 2648; Armin Knecht, Grundeigentümerbeiträge an Strassen im
aargauischen Recht, Aarau 1975, S. 6). Vorzugslasten sind Abgaben, welche
dem Individuum oder einem beschränkten Kreis von Privaten auferlegt werden, um
den besonderen wirtschaftlichen Vorteil abzugelten, der den Abgabepflichtigen
aus der entsprechenden öffentlichen Einrichtung erwächst. Sie können den
Pflichtigen entweder einmalig oder periodisch auferlegt werden. Dabei bemisst
sich der konkrete Beitrag in der Regel nach dem besonderen vermögenswerten
Vorteil, der dem Pflichtigen zukommt. Da es sich indessen oft als schwierig und
unpraktikabel erweist, den besonderen Vorteil für die jeweiligen Nutzniesser
einer öffentlichen Einrichtung in jedem Einzelfall zu schätzen, ist es in der
Praxis üblich und zulässig, Mehrwerte oder Vorteile anhand schematischer
Massstäbe, die leicht zu handhaben sind, zu bestimmen (zum Ganzen Hungerbühler,
3.3 Gemäss dem Legalitätsprinzip bedürfen öffentliche Abgaben regelmässig einer Grundlage in einem formellen Gesetz (Art. 127 Abs. 1 und Art. 164 Abs. 1 lit. d BV, Art. 38 Abs. 1 lit. d und Art. 125 f. der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [LS 101]). Dieses muss zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen selber festlegen. Während dieser Grundsatz für Steuern uneingeschränkt gilt, sind für gewisse Arten von Kausalabgaben weniger weitgehende Regelungen im formellen Gesetz zulässig, wenn das Mass der Abgabe durch andere überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 126 I 180 E. 2a). Die mögliche Lockerung betrifft indessen nur die formellgesetzlichen Vorgaben zur Bemessung, nicht aber die Umschreibung des Kreises der Abgabepflichtigen und des Gegenstands der Abgabe (Hungerbühler, S. 516; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2703 mit Hinweisen).
3.3.1 In Bezug auf das Legalitätsprinzip liesse sich nun die Frage stellen, ob die vom Regierungsrat genehmigten Statuten (§ 51 Abs. 5 LandwirtschaftsG) der Beschwerdegegnerin vorliegend die Funktion der formellgesetzlichen Grundlage übernehmen können, weil sie – als autonomes Satzungsrecht, welches von der Genossenschafterversammlung als Quasi-Legislativorgan der öffentlichrechtlichen Genossenschaft erlassen wird – unter Mitsprache der Betroffenen und in diesem Sinn demokratisch zustande kommen. Diese Frage stellt sich analog bei kommunalen Normen, welche vom obersten Rechtsetzungsorgan der Gemeinden (Volk oder Gemeindeparlament) im Rahmen ihrer Autonomie erlassen werden. Die Frage lässt sich indessen gestützt auf Lehre und Rechtsprechung nicht eindeutig beantworten (vgl. bezüglich Gemeinden Knecht, S. 10 f.; ausführlich Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Zürich 1988, S. 90 ff. mit Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2696; ferner BGE 97 I 792 E. 7; in Bezug auf andere Selbstverwaltungskörper etwa BGr, 9. Juni 1995, 2P.200/1994 [= ZBl 97/1996, S. 563], E. 5b/aa; BGE 118 Ia 245 E. 3e S. 252, 104 Ia 336 E. 4b). Wollte man die Frage bejahen, erfüllten vorliegend die Statuten der Beschwerdegegnerin die (Schutz-)Funktion der formellgesetzlichen Grundlage. Indem sie sowohl den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe und die Bemessungsgrundlagen in ausreichendem Mass regeln, genügten sie den Anforderungen an das Legalitätsprinzip im Kausalabgaberecht (vgl. auch VGr, 27. Juli 2007, VB.2007.00053, E. 3.3).
3.3.2 Indessen braucht die Frage nach der gesetzlichen Grundlage bei der Erhebung von Abgaben durch Selbstverwaltungskörper vorliegend nicht abschliessend beantwortet zu werden, denn bereits das Landwirtschaftsgesetz selbst (§ 54) enthält eine im Sinn des in 3.3 Gesagten ausreichende gesetzliche Grundlage für die in Frage stehenden Unterhaltsbeiträge: In § 54 LandwirtschaftsG wird sowohl der Kreis der Abgabepflichtigen (Genossenschafter) als auch der Gegenstand der Abgabe (Unterhaltskosten, hier: für die Genossenschaftswege) festgelegt. Auf die gesetzliche Festsetzung der Bemessungsgrundlagen kann verzichtet werden, weil die Höhe der (kostenabhängigen) Beiträge bereits durch das Kostendeckungsprinzip begrenzt und die Verteilung der Abgabelast auf die einzelnen Genossenschafter – bis zu einem gewissen Grad – durch das Äquivalenzprinzip, welches das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Willkürverbot konkretisiert, und den Rechtsgleichheitsgrundsatz bestimmt wird (Hungerbühler, S. 522 f., Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2652; dazu auch BGE 129 I 346 ff. [= Pra 93/2004] E. 5.1 Abs. 2).
3.4 Nach dem Gesagten lässt sich festhalten, dass die von den Genossenschaftern zu erhebenden Beiträge auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhen, und zwar unabhängig davon, ob es sich dabei um die Statuten der Unterhaltsgenossenschaft oder um § 54 LandwirtschaftsG handelt.
4.
Im Weiteren stellt sich vorliegend die Frage, ob der konkrete, im Unterhaltsreglement der Beschwerdegegnerin enthaltene Kostenverteiler auf rechtsgleichen und willkürfreien Kriterien beruht, was der Beschwerdeführer sinngemäss bestreitet.
4.1 Ein Erlass ist willkürlich im Sinn von Art. 9 BV, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos ist; er verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen, wenn also Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich und Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich die ungerechtfertigte Gleich- bzw. Ungleichbehandlung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze ein weiter Spielraum der Gestaltung (vgl. BGE 131 I 1 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 497). Wie das Bundesgericht wiederholt festgestellt hat, ist die Gestaltungsfreiheit insbesondere bei den öffentlichen Abgaben und bei der Verteilung der Last auf die Abgabepflichtigen gross (vgl. BGE 109 Ia 325 E. 4 S. 328 mit Hinweisen, 114 Ia 321 E. 3b S. 323 f.; BGr, 13. Dezember 2002, 2P.111/2002 [= ZBl 104/2003, S. 557], E. 4.2).
4.2 Im Zusammenhang mit der vorliegend strittigen Erhebung von Unterhaltsbeiträgen verlangt das Gebot rechtsgleicher Behandlung, dass die angefochtene Regelung der Kostenverteilung innerhalb des erfassten Kreises der Beitragspflichtigen für das Mass der Belastung Differenzierungen vorsieht. Da die sachliche Begründung für die Beitragspflicht von Wohnungseigentümern primär in dem diesen aus dem Wegunterhalt zukommenden besonderen Nutzen liegt, sind die für Vorzugslasten geltenden Grundsätze zu beachten. Das bedeutet, dass die Höhe der Beiträge grundsätzlich entsprechend dem Mass des dem einzelnen Eigentümer erwachsenden individuellen Vorteils zu bestimmen ist, wobei Pauschalisierungen und Schematisierungen aus Praktikabilitätsgründen bis zu einem gewissen Grad zulässig sind (vgl. dazu vorn 3.2).
4.2.1 Gemäss Statuten und Unterhaltsreglement der Beschwerdegegnerin bestimmt sich der konkrete Verteilungsmassstab nach der Fläche des Grundeigentums in Kombination mit einem Nutzungskriterium (unterschiedliche Beitragspflicht für verschieden genutzte Grundstücke [Feld- und Waldland], spezielle Beitragspflicht für Wohnungen). Dieses Kriterium trägt dem Umstand Rechnung, dass bestimmte Grundstücke und Wohnliegenschaften die Genossenschaftswege intensiver nutzen als andere. Dieser Verteilungsmassstab beruht grundsätzlich auf sachlichen Gründen und verstösst demnach – gerade vor dem Hintergrund der grossen Gestaltungsfreiheit und der Zulässigkeit gewisser Schematisierungen – weder gegen das Willkürverbot noch gegen das Gebot rechtsgleicher Behandlung.
4.2.2 Das Vorbringen des Beschwerdeführers richtet sich indessen nicht in erster Linie gegen den Verteilungsmassstab und die gewählten Differenzierungskriterien an sich. Er macht vielmehr sinngemäss geltend, das Kriterium der Nutzung(sintensität) sei insofern zu wenig differenziert, als es eine Beitragspflicht für ihn nicht nur als Grundstücks- , sondern auch als Wohnungseigentümer begründe, obwohl er in seiner Rolle als Wohnungseigentümer die Genossenschaftswege effektiv gar nicht nutzen könne (der Beschwerdeführer spricht in diesem Zusammenhang von "unbeteiligten Wohnungen"). Ob Letzteres zutrifft, ist aus den Akten nicht ersichtlich. Nach den allgemeinen Beweisregeln (Art. 8 ZGB) hat derjenige das Vorhandensein einer behaupteten Tatsache zu beweisen, der aus ihr Rechte ableiten will. Demnach hätte vorliegend die Beschwerdegegnerin, die den Anspruch geltend macht, zu beweisen, ob dem Beschwerdeführer der konkret fragliche Sondervorteil (Möglichkeit der Wegnutzung) tatsächlich zukommt (vgl. Knecht, S. 38). Da sie die vom Beschwerdeführer vorgebrachte Behauptung nicht einmal bestreitet, kann vorliegend davon ausgegangen werden, diese entspreche den tatsächlichen Gegebenheiten.
Von den beschwerdeführerischen Vorbringen nicht betroffen ist hingegen die Beitragspflicht als Grundeigentümer gestützt auf die Fläche seiner Grundstücke. Demnach stellt sich vorliegend ausschliesslich die Frage, ob Wohnungseigentümer allein aufgrund der Lage ihrer Grundstücke im Perimeter und ungeachtet der effektiven Nutzung der Genossenschaftswege zum Unterhalt verpflichtet werden dürfen.
4.2.3 Die Antwort muss differenziert ausfallen: Für Wohnungen, deren Bewohner die Genossenschaftswege nutzen könnten, dies indessen – aus welchen Gründen auch immer – nicht tun, erweist sich die Beitragspflicht als zulässig. Sie trägt dem Umstand Rechnung, dass ein Grundstück bzw. eine Liegenschaft durch Erschliessung regelmässig eine Wertsteigerung erfährt. Darin liegt ein realisierbarer Sondervorteil, welcher dem Grundstück oder der Liegenschaft auch dann erwächst, wenn die Strassen oder Wege nicht benützt werden (ausführlich dazu Knecht, S. 39 ff.; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 2650). Damit erweist sich die objektiv mögliche Nutzung einer Strasse oder eines Weges als beitragsbegründend. Hingegen widerspricht es dem Gebot rechtsgleicher Behandlung, wenn Liegenschaften, die eine Strasse oder einen Weg gar nicht nutzen können, etwa weil sie durch die entsprechende Strasse oder den Weg nicht (auch nicht auf Teilstrecken) erschlossen sind, zu deren Unterhalt beigezogen werden. Anders als den Liegenschaften mit objektiv möglicher Wegnutzung kommt den Liegenschaften ohne Nutzungsmöglichkeit ein die Beitragspflicht rechtfertigender realisierbarer Sondervorteil nicht zu. Mithin geht der Nutzen für die Eigentümer solcher Wohnliegenschaften nicht über den Nutzen hinaus, den die Allgemeinheit aus dem Unterhalt der Wege zieht. In diesem Sinn verfängt übrigens auch das Argument der Beschwerdegegnerin betreffend die Funktion der Schutzwälder für Eigentümer von im Perimeter gelegenen Wohnungen nicht. Wie sie selbst ausführt, profitieren alle Bewohner des Gemeindegebiets gleichermassen von der Pflege dieser Wälder. Für die Gleichbehandlung der beiden unterschiedlichen Liegenschaftstypen – Wohnliegenschaften mit und solche ohne Möglichkeit der Wegnutzung – liegt demnach kein sachlicher Grund vor. Ferner rechtfertigt es sich auch vor dem Hintergrund des Willkürverbots nicht, Eigentümer von Wohnliegenschaften ohne objektive Möglichkeit der Nutzung der Genossenschaftswege allein aufgrund der Lage der Wohnung auf Perimetergrundstücken mit Unterhaltspflichten zu belasten.
Nach dem Gesagten ist der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 19. Mai 2009 insofern aufzuheben, als die damit genehmigte Ziff. 1 des Unterhaltsreglements ohne Rücksicht auf bestehende Möglichkeiten zur Nutzung der Genossenschaftswege sämtliche im Perimeter gelegenen Wohnungen für beitragspflichtig erklärt.
4.3 Damit dringt der Beschwerdeführer in der Sache mit seinem Antrag durch, wonach Eigentümern von Wohnliegenschaften nur gemäss ihrem Landanteil im Perimeter und wegen speziellen Nutzens (verstanden als objektive Möglichkeit der Nutzung) der Genossenschaftswege Unterhaltskosten aufzuerlegen sind. Offen bleiben kann vor diesem Hintergrund die vom Beschwerdeführer ebenfalls aufgeworfene Frage, ob seine Unterhaltspflicht als Wohnungseigentümer bereits gestützt auf den Umstand, dass es sich bei seinen zwei Wohnungen – wie er behauptet – um unbewohnte Wohnungen handelt, unrechtmässig wäre. In diesem Sinn ist vorliegend weder zu untersuchen, ob die Wohnungen des Beschwerdeführers tatsächlich unbewohnt sind, noch ob eine Differenzierung nach den Kriterien "bewohnte Wohnung" und "unbewohnte Wohnung" sachlich begründet und mithin zulässig wäre.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen, der bezirksrätliche Entscheid aufzuheben und der Beschluss der Beschwerdegegnerin über das Unterhaltsreglement im Sinn der Erwägungen aufzuheben.
Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten des Rekurs- sowie des Beschwerdeverfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1, teilweise in Verbindung mit § 70 VRG; Kölz/Bosshart/Röhl, § 13 N. 28). Bezüglich Parteientschädigung ist ein Rechtsanwalt, der ein Rechtsmittel in eigener Sache führt, einer nicht durch einen Rechtsbeistand vertretenen Partei gleichgestellt. Diese ist grundsätzlich ebenso wie eine anwaltlich vertretene Partei entschädigungsberechtigt, allerdings nur für den das übliche Mass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Ein solcher ist vorliegend nicht gegeben, weshalb dem Beschwerdeführer für beide Rechtsmittelverfahren keine Parteientschädigung zusteht.
Demgemäss entscheidet die Kammer:
Die Beschwerde wird gutgeheissen. Der Rekursentscheid des Bezirksrats Z vom 17. April 2009 wird aufgehoben. Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom 19. Mai 2008 wird im Sinn der Erwägungen teilweise aufgehoben.
Die Rekurskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 2'060.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …