Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00143
Urteil
der 3. Kammer
vom 31. Mai 2012
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Veterinäramt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Bewilligung Wildtierhaltung,
hat sich ergeben:
I.
A. A hält seit 2006 verschiedene Greifvögel; seit 2008 ist er zur selbständigen Ausübung der Falknerei berechtigt. Der Grossteil seiner Volieren und der weiteren festen Einrichtungen, die der Greifvogelhaltung dienen, befindet sich heute im Gebiet B in der Gemeinde D (Kanton Thurgau), ein kleiner Teil auf dem Grundstück seiner Wohnliegenschaft in der Gemeinde C (Kanton Zürich).
B. Seit 2007 erteilten die Veterinärämter der Kantone Zürich und Thurgau auf entsprechende Gesuche As für die Halteorte D und C jeweils separate befristete Bewilligungen für die private – ab Frühjahr 2010 für die gewerbsmässige – Wildtierhaltung.
C. Am 24. Mai 2010 ersuchte A die Veterinärämter Zürich und Thurgau um Bewilligung zur Haltung eines Uhus an beiden Haltestandorten. Die beiden Veterinärämter nahmen daraufhin einen Meinungsaustausch zur Koordination der Zuständigkeit vor. Nach einem gemeinsamen Augenschein an beiden Haltestandorten teilte das Zürcher Veterinäramt A am 9. Juli 2010 mit, dass seine Bewilligungsgesuche künftig durch beide kantonalen Veterinärämter beurteilt würden, wobei die Bewilligungserteilung administrativ dem Kanton Zürich zugeordnet werde. Die Bewilligung zur Haltung eines Uhus könne erst erteilt werden, wenn ein den Mindestanforderungen entsprechendes Gehege vorhanden sei. Mit Schreiben vom 15. Juli 2010 beanstandete A die Zuständigkeit der Zürcher Behörden. Am 18. August 2010 informierte das Thurgauer Veterinäramt ihn darüber, dass ab dem 1. Juli 2010 das Zürcher Veterinäramt für die Bewilligung weiterer Tiere zuständig sei. Am 1. Dezember 2010 bestätigte das Veterinäramt Thurgau zuhanden des Zürcher Veterinäramts die baupolizeiliche Abnahme einer neuen Rundvoliere durch die Gemeinde D und deren Konformität mit den tierschutzrechtlichen Bestimmungen.
D. Am 10. Dezember 2010 stellte das Zürcher Veterinäramt A eine bis am 30. April 2012 befristete Bewilligung für die gewerbsmässige Wildtierhaltung aus, die neben der Haltung der bisherigen drei Greifvögel auch die Haltung eines Uhus mit einschloss. Das Schreiben des Thurgauer Veterinäramts vom 1. Dezember 2010 (inkl. Beilagen) wurde zum integralen Bestandteil der Bewilligung erklärt. Die Bewilligungsgebühr in der Höhe von Fr. 672.- wurde A auferlegt.
II.
A. Am 3. Januar 2011 erhob A bei der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs gegen die Verfügung des Zürcher Veterinäramts vom 10. Dezember 2010 und beantragte, das Bewilligungsverfahren sei an das Veterinäramt Thurgau zu überweisen, und die Bewilligungs- und Verfahrenskosten seien dem Veterinäramt Zürich aufzuerlegen.
B. Mit Verfügung vom 30. Mai 2011 stellte das Veterinäramt Thurgau fest, dass es für die Erteilung von Wildtierhaltebewilligungen an A administrativ unzuständig sei bzw. dass die Zuständigkeit dem Zürcher Veterinäramt obliege. Gegen diesen Entscheid erhob A Rekurs, den das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau am 8. Juli 2011 bis zum rechtskräftigen Abschluss des Zürcher Rechtsmittelverfahrens sistierte.
C. Mit Verfügung vom 30. Januar 2012 wies die Gesundheitsdirektion den Rekurs As gegen die Verfügung des Zürcher Veterinäramts vom 10. Dezember 2010 ab und auferlegte ihm die Verfahrenskosten von Fr. 800.-.
III.
A. Am 1. März 2012 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, (1.) es sei zu prüfen, ob seine Greifvogelhaltung tierschutzrechtlich in den Zuständigkeitsbereich des Veterinäramts Zürich falle; verneinendenfalls sei das Zürcher Veterinäramt anzuweisen, das Bewilligungsverfahren an das Veterinäramt des Kantons Thurgau zu überweisen; (2.) die Verfahrens- und Bewilligungskosten seien dem Veterinäramt Zürich anzulasten; (3.) aus Dringlichkeitsgründen sei das Veterinäramt Zürich einstweilen – bis zur Klärung der umstrittenen Zuständigkeitsfrage – zu verpflichten, allfällige Wildtierbewilligungsgesuche zu behandeln; (4.) aus Dringlichkeitsgründen sei das Zürcher Veterinäramt anzuweisen, die falknerische Haltung gestützt auf diverse (näher bezeichnete) behördliche Vorgaben und wissenschaftliche Artikel über die Greifvogelhaltung zu beurteilen.
B. Am 26. März 2012 ersuchte A das Veterinäramt Zürich unter anderem um Verlängerung der gewerblichen Wildtierhaltebewilligung, ohne die Zuständigkeit der Zürcher Behörden anzuerkennen. Zusätzlich beantragte er in Bezug auf beide Halteorte die Bewilligung der falknerischen Haltung sechs weiterer Greifvögel.
C. Die Gesundheitsdirektion und das Veterinäramt des Kantons Zürich beantragten am 13. März bzw. 26. April 2012 die Abweisung der Beschwerde. A hielt mit Replik vom 12. Mai 2012 an seinen Begehren fest.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.
1.2 Im Streit liegt die vom Beschwerdegegner am 10. Dezember 2010 erteilte Bewilligung für gewerbsmässige Wildtierhaltung. Diese Bewilligung entsprach dem zugrunde liegenden Gesuch des Beschwerdeführers vollumfänglich. Inwiefern der Beschwerdeführer – abgesehen von der Kostenauferlegung (vgl. E. 2) – ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben könnte, ist unter diesen Umständen nicht ersichtlich. Soweit er die Bewilligungsvoraussetzungen und deren behördliche Beurteilung beanstandet, ist auf die Beschwerde somit nicht einzutreten (vgl. § 21 Abs. 1 VRG).
1.3 Der Beschwerdeführer bestreitet die Zuständigkeit der Zürcher Bewilligungsbehörde; diesbezüglich bejahte die Vorinstanz ein schutzwürdiges Anfechtungsinteresse. Im vorliegenden Verfahren ist allerdings zu beachten, dass die vom Beschwerdegegner am
1.4 Der Beschwerdeführer beantragt sodann, der Beschwerdegegner sei zu verpflichten, allfällige Gesuche im Zusammenhang mit der Wildtierhaltung einstweilen zu beurteilen, und anzuweisen, bei der Beurteilung der Greifvogelhaltung bestimmte Informationsquellen zu berücksichtigen. Damit verlangt er, dass das Verwaltungsgericht dem Beschwerdegegner konkrete Anweisungen in Bezug auf die behördliche Zuständigkeit und auf die massgebenden Beurteilungsgrundlagen erteilt. Dabei handelt es sich – wie bereits im Rahmen der verwaltungsgerichtlichen Präsidialverfügung vom 8. März 2012 festgehalten wurde – um Anweisungen aufsichtsrechtlichen Charakters, die mangels Aufsichtsfunktion des Verwaltungsgerichts über die Tierschutzbehörden nicht im Rahmen des vorliegenden Verfahrens zu beurteilen sind; insofern ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
1.5 Im Rahmen der Replik vom 12. Mai 2012 bemängelt der Beschwerdeführer schliesslich, die Behörden hätten noch nicht auf sein am 26. März 2012 eingereichtes Gesuch reagiert, mit dem er um Verlängerung der am 30. April 2012 abgelaufenen Wildtierhaltebewilligung ersucht habe. Diese Beanstandung betrifft nicht die vorliegend umstrittene Bewilligungserteilung vom 10. Dezember 2010 und liegt ausserhalb des Streitgegenstands, sodass auch insoweit nicht auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Nach dem Gesagten ist einzig insoweit auf die Beschwerde einzutreten, als der Beschwerdeführer beantragt, die Bewilligungs- und Verfahrenskosten seien dem Beschwerdegegner anzulasten.
2.2 Es rechtfertigt sich, die Frage der erstinstanzlichen Kostenauferlegung nur summarisch zu prüfen: Der Beschwerdeführer beanstandet nicht etwa die Höhe bzw. Bemessung der Verfahrenskosten, sondern macht einzig geltend, dass ihm der Beschwerdegegner mangels Zuständigkeit keine Kosten hätte auferlegen dürfen. In Bezug auf die Zuständigkeitsrügen ist das vorliegende Verfahren jedoch gegenstandslos geworden (vgl. oben, E. 1.3). Das Verwaltungsgericht prüft die Nebenfolgenregelung vorinstanzlicher Entscheide bei Gegenstandslosigkeit lediglich nach Ermessen und im Sinn der Billigkeit (VGr, 18. März 2008, VB.2007.00373, E. 2.2). Es nimmt in solchen Fällen nur eine summarische Prüfung des angefochtenen Entscheids in der Hauptsache vor (RB 2003 Nr. 4; VGr, 5. März 2002, VB.2001.00369, E. 2c/bb).
2.3 Art. 94 Abs. 2 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV) schreibt vor, dass Gesuche um Wildtierhaltebewilligung an die Behörde jenes Kantons zu richten sind, in dem die Tiere gehalten werden sollen. Im vorliegenden Fall hat der Beschwerdeführer die Behörden jeweils darum ersucht, die Haltung bestimmter Greifvögel an beiden Haltestandorten – D und C – zu bewilligen. Demnach ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass er die einzelnen Greifvögel abwechslungsweise – jeweils für bestimmte Zeitabschnitte – im Kanton Zürich und im Kanton Thurgau hält. Soweit eine Koordination der Bewilligungserteilung erforderlich ist (vgl. E. 2.4), kommt somit gemäss Art. 94 Abs. 2 TSchV sowohl das Zürcher als auch das Thurgauer Veterinäramt als Bewilligungsinstanz infrage. Welches der beiden Veterinärämter bei Koordinationsbedarf zuständig ist, schreibt die Tierschutzverordnung nicht vor. Eine eindeutige Zuständigkeitsregelung wäre selbst dann nicht ersichtlich, wenn man die Greifvogelhaltung des Beschwerdeführers als "Zirkus" oder "fahrende Tierschau" erachten wollte, was zur Folge hätte, dass gemäss Art. 94 Abs. 3 TSchV das Winterquartier bzw. der Ort der festen Einrichtungen für die Bewilligungszuständigkeit massgebend wäre: An beiden Haltestandorten befinden sich feste Einrichtungen für die Greifvogelhaltung, und der Beschwerdeführer hat nicht dargetan, dass ausschliesslich der (grössere) Thurgauer Standort und nicht auch der (kleinere) Zürcher Standort als Winterquartier seiner Tiere diene. Im Übrigen enthält auch das Urteil des Obergerichts vom 7. Juli 2011, mit dem eine den Beschwerdeführer betreffende Strafuntersuchung eingestellt wurde, keine verbindlichen Vorgaben in Bezug auf die vorliegend strittige Zuständigkeitsfrage: Das Gericht erwog zwar vorfrageweise, für die Bewilligungszuständigkeit sei der Halteort der Tiere und nicht der Wohnort des Halters massgebend; es äusserte sich indessen nicht zur Frage, welche Behörde zuständig ist, wenn Wildtiere gleichzeitig in mehreren Kantonen gehalten werden.
2.4 Somit liegt ein interkantonaler Sachverhalt vor, für den keine gesetzliche Regelung der örtlichen Zuständigkeit existiert. In einem solchen Fall haben die involvierten Behörden das Verfahren zu koordinieren, wenn dies erforderlich ist, um eine gesamtheitliche Beurteilung zu ermöglichen und widersprüchliche Anordnungen zu vermeiden (vgl. BGE 137 II 182 E. 3.7.4.1; BGE 133 II 181 E. 5.1.4). Die Erforderlichkeit einer Koordination des Bewilligungsverfahrens ist im vorliegenden Fall unbestritten. Unter diesen Umständen ist es sinnvoll und zulässig, wenn sich die betroffenen Behörden im Rahmen eines Meinungsaustausches auf eine Verfahrenskoordination einigen (vgl. RB 2001 Nr. 21 E. 2c). Im vorliegenden Fall einigten sich das Thurgauer und das Zürcher Veterinäramt im Jahr 2010 darauf, dass künftige Bewilligungsgesuche des Beschwerdeführers durch beide Behörden gemeinsam beurteilt würden, wobei die Bewilligungserteilung administrativ in die Zuständigkeit der Zürcher Behörden falle. Angesichts dieser Einigung liegt entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers weder eine Kompetenzstreitigkeit zwischen zwei kantonalen Behörden noch ein Eingriff in fremdes Kantonsgebiet vor.
2.5 Behörden, die ihre Zuständigkeit mangels gesetzlicher Regeln im Rahmen eines Meinungsaustauschs koordinieren, ist ein grosser Beurteilungsspielraum einzuräumen. Von einer unzulässigen Ermessensüberschreitung wäre allenfalls dann auszugehen, wenn die Behörden die Zuständigkeit gestützt auf offensichtlich unsachliche Kriterien festlegen würden (zu möglichen Anknüpfungskriterien für die örtliche Zuständigkeit vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 361). Davon kann im vorliegenden Fall aber keine Rede sein: Das Zürcher Veterinäramt begründete seine administrative Zuständigkeit zur Bewilligungserteilung unter anderem damit, dass der Beschwerdeführer seine Greifvögel – auch – im Kanton Zürich hält, dass sich sein Wohnsitz im Kanton Zürich befindet und dass der Sitz der "Burgfalknerei", deren Geschäftsinhaber er ist und mit der er gewerbsmässige Tiervorführungen durchführt, im Kanton Zürich liegt. Diese Kriterien erscheinen sachgerecht, um den Kanton Zürich für die Bewilligungserteilung administrativ als zuständig zu erachten, zumal der in Art. 94 Abs. 2 TSchV enthaltene Anknüpfungspunkt (Ort der Tierhaltung) berücksichtigt wurde und dem Thurgauer Haltestandort insoweit Rechnung getragen wurde, als die Beurteilung der Bewilligungsgesuche durch beide kantonalen Veterinärämter gemeinsam erfolgt. Der Umstand, dass sich vier der fünf Volieren des Beschwerdeführers am Thurgauer Standort befinden, sodass die administrativen Abklärungen betreffend Bewilligungsvoraussetzungen und Kontrollen überwiegend in die Zuständigkeit der Thurgauer Behörden fallen dürften (vgl. Art. 95 und 214 TSchV), lässt zwar nicht ausschliessen, dass auch die administrative Zuständigkeit des Thurgauer Veterinäramts sachlich begründbar gewesen wäre. Dass die Zuständigkeit der Thurgauer Behörden aber zwingend wäre, kann daraus angesichts des grossen behördlichen Ermessensspielraums nicht abgeleitet
werden. Im Rahmen der vorliegenden summarischen Beurteilung ist somit nicht ersichtlich, inwiefern die administrative Bewilligungszuständigkeit des Beschwerdegegners unrechtmässig sein sollte.
2.6 Neben der Unzuständigkeitsrüge bringt der Beschwerdeführer keine weiteren Einwendungen gegen die erstinstanzliche Kostenauflage vor, und solche sind vor dem Hintergrund der gesetzlichen Gebührenbestimmungen auch nicht ersichtlich (vgl. Art. 41 Abs. 2 lit. a des Tierschutzgesetzes vom 16. Dezember 2005 [TSchG] und Art. 219 Abs. 1 lit. a TSchV sowie §§ 2 lit. c und 7 Abs. 1 der Gebührenordnung vom 30. Juni 1966 für die Verwaltungsbehörden). Die Auferlegung der erstinstanzlichen Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 672.- ist somit ebenso wenig zu beanstanden wie die auf § 13 Abs. 2 VRG gestützte Auferlegung der Rekursverfahrenskosten an den unterliegenden Beschwerdeführer.
3.
Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen des Beschwerdeführers als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten und das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Die Zusprechung einer Parteientschädigung wurde von keiner Partei verlangt (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird und das Verfahren nicht als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 80.-- Zustellkosten,
Fr. 2'080.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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