Wechsel der Sekundarstufe

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2012.00462

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. November 2012

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

In Sachen

G,

Beschwerdeführer ,

gegen

Schulpflege X,

vertreten durch H,

Beschwerdegegnerin ,

betreffend Wechsel der Sekundarstufe,

hat sich ergeben:

I.

D, geboren 1998, besuchte seit August 2011 die Abteilung A der Sekundarschule X. Am 9. März 2012 beantragte die Klassenlehrerin von D dessen Wechsel in die Abteilung B, womit G, der Vater von D, nicht einverstanden war. Die Schulpflege beschloss am 10. April 2012, D ab 7. Mai 2012 in die Abteilung B der Sekundarschule einzuteilen. Ein Gesuch, den Vollzug dieses Beschlusses aufzuschieben, wies die Schulpflege am 15. Mai 2012 ab.

II.

Mit Rekurs vom 15. Mai 2012 gelangte G an den Bezirksrat Z und beantragte, den Beschluss vom 10. April 2012 aufzuheben, D bis zu den Sommerferien in der Abteilung A der Sekundarschule zu belassen und dem Rekurs die aufschiebende Wirkung zu gewähren. Der Bezirksrat Z wies den Rekurs in der Hauptsache mit Beschluss vom 14. Juni 2012 ab.

III.

G gelangte am 14. Juli 2012 mit Beschwerde ans Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge den Rekursentscheid vom 14. Juni 2012 und den Beschluss der Schulpflege vom 10. April 2012 aufzuheben und zu bestätigen, dass D in der Abteilung A der Sekundarschule bleiben dürfe, eventualiter die Sache zum Neuentscheid an den Bezirksrat zurückzuweisen. Der Bezirksrat verzichtete am 20. Juli 2012 auf eine Vernehmlassung. Die Schulpflege X liess mit Beschwerdeantwort vom 15. August 2012 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen und darum ersuchen, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. In einer Stellungnahme vom 30. August/3. September 2012 erklärte G, D besuche seit dem 20. August 2012 die Privatschule Q und wiederhole das siebte Schuljahr; an der Beschwerde werde aber festgehalten, weil D weiterhin die Möglichkeit haben solle, wieder in die Abteilung A der Sekundarschule einzutreten. Mit weiteren Eingaben der Schulpflege X vom 15./17. September 2012 und 9. Oktober 2012 sowie seitens G vom 27./28. September 2012 und 20. Oktober 2012 hielten die Parteien an ihren jeweiligen Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht prüft seine Zuständigkeit nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) von Amtes wegen. Für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über kommunale Anordnungen etwa betreffend die Zuteilung zu einer Abteilung der Sekundarschule ist das Verwaltungsgericht nach § 75 des Volksschulgesetzes vom 7. Februar 2005 (VSG, LS 412.100) und § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 und 3, 19b Abs. 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario VRG zuständig.

1.2 Nach § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das schutzwürdige Interesse besteht im materiellen Nutzen, den die erfolgreiche Beschwerde dem Beschwerdeführer eintragen würde bzw. in der Abwendung eines materiellen oder ideellen Nachteils, den der negative Entscheid zur Folge hätte. Dabei genügt ein praktisches Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Könnte die geltend gemachte Beeinträchtigung indes selbst durch die Gutheissung des Rechtsmittels nicht abgewendet werden, ist das schutzwürdige Interesse zu verneinen. Das schutzwürdige Interesse muss schliesslich im Zeitpunkt des Rechtsmittelentscheids aktuell sein (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 21 f. und 25; BGE 125 I 394 E. 4a, 116 Ia 359 E. 2a; VGr, 26. Juli 2012, VB.2012.00228, E. 1.2 – 13. Dezember 2010, VB.2010.00625, E. 2.1 – 14. Juli 2010, VB.2010.00220, E. 2.1).

Der Beschwerdeführer erklärt, D besuche seit dem 20. August 2012 die Privatschule Q. Insofern stellt sich die Frage, ob überhaupt noch ein aktuelles Rechtsschutzinteresse vorliegt. Das kann vorliegend indessen offenbleiben, da die Beschwerde – wie sich alsbald zeigt – ohnehin abzuweisen ist.

1.3 Das Gesuch der Beschwerdegegnerin, der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen, wurde mit dem Wechsel von D in die Privatschule Q gege­n­standslos.

2.

Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).

Als Rechtsverletzung gelten insbesondere Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder -unterschreitung (§ 20 Abs. 1 lit. a VRG). Daraus folgt zugleich, dass die bloss unzweckmässige Ausübung des Ermessens vor Verwaltungsgericht nicht gerügt werden kann. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen ausübt, wo ihr das Gesetz kein Ermessen einräumt. Eine Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn sich eine Behörde gebunden fühlt, obwohl ihr Ermessen zusteht, bzw. sie auf die Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ganz oder teilweise verzichtet. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler. Ein solcher liegt vor, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, namentlich wenn sie sich von sachfremden Kriterien leiten lässt oder überhaupt unmotiviert ist. Die Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren (vgl. zum Ganzen Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 70, 78 ff.).

3.

3.1 Nach § 32 Abs. 3 VSG werden Schullaufbahnentscheide aufgrund einer Gesamtbeurteilung getroffen, deren Grundlage die Schulleistungen bilden. Über den Wechsel innerhalb der Sekundarstufe entscheiden die betroffenen Lehrpersonen, die Eltern und die Schulleitung gemeinsam; kann keine Einigung erzielt werden, entscheidet die Schulpflege (§ 32 Abs. 1 VSG).

Nach § 40 Abs. 2 in Verbindung mit § 33 Abs. 2 und 3 der Volksschulverordnung vom 28. Juni 2006 (LS 412.101) sind im Rahmen der Gesamtbeurteilung einerseits die kognitiven Fähigkeiten und das Arbeits-, Lern- und Sozialverhalten und anderseits die persönliche Entwicklung der Schülerin oder des Schülers zu berücksichtigen. Dabei beruht die Gesamtbeurteilung auf Beobachtungen der Lehrpersonen und auf Lernkontrollen.

3.2 Der Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, das Zeugnis von D für das zweite Semester in der ersten Klasse der Abteilung A der Sekundarschule führe zu einer anderen Gesamtbeurteilung. D erreiche in den massgebenden sieben Unterrichtsbereichen gesamthaft 28.5 Punkte, was gemäss einem Merkblatt der Beschwerdegegnerin zwingend den Verbleib in der Abteilung A nach sich ziehe. Zudem habe die Beschwerdegegnerin zu Unrecht von einer neuen Gesamtbeurteilung per Ende des Schuljahres 2011/12 abgesehen.

Gemäss den Erläuterungen im Formular zur Gesamtbeurteilung für das siebte und achte Schuljahr beruht die Gesamtbeurteilung auf der Leistungsbeurteilung von sieben Unterrichtsbereichen (Arithmetik/Algebra, Geometrie, Deutsch, Französisch, Englisch, Realien und musisch-gestalterische Fächer) sowie der Bewertung von Arbeits-, Lern- und Sozialverhalten. Dabei soll eine Abstufung grundsätzlich nur vorgenommen werden, wenn die Schülerin oder der Schüler in den sieben Unterrichtsbereichen höchstens 26 Punkte erreicht oder bei Erreichen von 26.5 bis 27.5 Punkten im Arbeits-, Lern- und Sozialverhalten mindestens fünf Wertungen in der dritten oder vierten Spalte aufweist. In den übrigen Fällen bleibt die Schülerin oder der Schüler in der bisherigen Abteilung oder wird aufgestuft. Diese Erläuterungen können indes nur eine Richtschnur darstellen. Auch wenn Schüler die gestellten Anforderungen nicht erfüllen oder übertreffen, ist eine Gesamtbeurteilung unter Berücksichtigung aller wesentlichen Umstände des jeweiligen Einzelfalls vorzunehmen, was allenfalls dazu führt, dass von den vorgenannten Vorgaben abzuweichen ist. Es stellte eine Ermessensunterschreitung dar, wenn die Beschwerdegegnerin Abstufungen allein aufgrund der in den Erläuterungen aufgestellten Kriterien wahrnehmen würde.

Insofern geht auch der Beschwerdeführer fehl, wenn er geltend macht, D habe aufgrund der erreichten 28.5 Punkte einen Anspruch auf Verbleib in der Abteilung A. Es bleibt deshalb zu prüfen, ob die Abstufung von D im Rahmen des Ermessens der Beschwerdegegnerin erfolgte.

3.3 D besuchte bis zur sechsten Klasse die Primarschule in V. Nachdem die dortige Primarlehrerin im Februar 2011 empfohlen hatte, D in die Abteilung B der Sekundarschule einzuteilen, beendete er das Schuljahr an der Privatschule K. Aufgrund einer erheblichen Steigerung des Einsatzes und der Motivation von D wurde in der Folge eine Einteilung in die Abteilung A der Sekundarschule empfohlen. Dementsprechend trat D im August 2011 in die Abteilung A der Sekundarschule X ein. Einer Lehrernotiz vom 29. August 2011 ist zu entnehmen, D verhalte sich auffällig; er stelle viele Fragen, auch zu Dingen, die zuvor erläutert worden seien, arbeite sehr langsam, suche Ablenkung und vergesse häufig die Hausaufgaben. Diese Probleme wurden auch anlässlich eines Gesprächs vom 4. Oktober 2011 mit D und seinen Eltern thematisiert. Bereits am 11. November 2011 fand ein weiteres Gespräch statt, an welchem im Wesentlichen festgehalten wurde, D erfülle die Anforderungen an die Abteilung A der Sekundarschule nicht. In der Leistungsbeurteilung des ersten Semesters erreichte D in den Fächern Arithmetik und Algebra, Französisch, Englisch und Geografie keine genügenden Noten. Einem Gesprächsprotokoll vom 9. März 2012 ist zu entnehmen, dass die Leistungen von D schwankend seien; er zeige sich jeweils von seiner besten Seite, wenn Gespräche zur möglichen Abstufung unmittelbar bevorstünden; dieser Schwung sei indes erfahrungsgemäss nicht von langer Dauer. In seiner ganzen Erfassung, seinem Habitus und seiner ungenügenden Ausdauer und seinem Unvermögen, konstant Leistung zu erbringen, sei D in der Abteilung B der Sekundarschule am richtigen Ort. Auf Grundlage dieser Erkenntnisse erging die Ausgangsverfügung.

In der Leistungsbeurteilung des zweiten Semesters weist D in den Fächern Französisch und Englisch weiterhin ungenügende Noten auf, während er in den mathematischen Fächern, Deutsch und Realien knapp genügend ist. Teilweise sehr gute Beurteilungen weist er in den musisch-gestalterischen Fächern auf. Aus einer Stellungnahme seiner (Haupt-)Lehr­personen vom 13. August 2012 hierzu ergibt sich Folgendes: die Leistungen von D seien allgemein besser, indes in den sprachlichen Fächern noch immer ungenügend oder knapp genügend. Er brauche im Unterricht immer noch sehr viel Hilfe und Anleitung, arbeite langsam und oft ungenau. Nur diejenigen Arbeiten, in welchen D im Rahmen von Nachhilfestunden eng begleitet worden sei, präsentierten sich wirklich zufriedenstellend. In derjenigen Zeit, in welcher D nicht durch die Nachhilfelehrerin betreut worden sei, hätten sich die Leistungen und die Qualität der Arbeiten umgehend verschlechtert. Es zeige sich einmal mehr, dass D den Anforderungen an die Abteilung A der Sekundarschule aus eigenen Kräften nicht gewachsen sei. Das Arbeitsverhalten sei gegen Ende des Schuljahrs ebenfalls mangelhaft gewesen. Man sei immer noch der Überzeugung, dass D in der Abteilung A der Sekundarschule ohne permanente Unterstützung nicht reüssieren könne.

3.4 Der Schluss der Beschwerdegegnerin, D in die Abteilung B der Sekundarschule umzuteilen, ist aufgrund dieser Sachlage nachvollziehbar. D weist in den Fremdsprachen weiterhin ungenügende und im Fach Deutsch sowie den mathematischen Fächern nur knapp genügende Noten auf. Das ungenügende Arbeitsverhalten von D hat sich offenbar nicht gebessert, und ein Verbleib in der Abteilung A wäre nur bei grosser Anstrengung von D und grosser externer Unterstützung denkbar. Dies ergibt sich auch aus dem Bericht der Nachhilfelehrerin, welche ausführt, die ungenügenden Arbeitsleistungen hätten vor allem mit der Arbeitshaltung von D zu tun; um in der Abteilung A der Sekundarschule zu bestehen, brauche er eine verbindliche Struktur, damit er genau wisse, wann er was erledigen müsse. Sie erachte es ausserdem als sinnvoll, dass D verpassten Stoff nachhole. Schliesslich sei bei einem Verbleib in der Abteilung A der Sekundarschule der volle Einsatz von D gefordert. Daraus lässt sich nur der Schluss ziehen, D könne in der Abteilung A bloss bestehen, wenn auf seine persönlichen Bedürfnisse besonders Rücksicht genommen werde und er Anstrengungen über das Normale hinaus erbringe. Damit werden die Ausführungen der Lehrpersonen bestätigt, dass D aus eigener Kraft nicht reüssieren könne, sondern dafür erheblicher Unterstützung bedürfe.

Somit erweist sich die Abstufung von D jedenfalls nicht als rechtsverletzend. Ins Leere zielt im Übrigen der Vorwurf des Beschwerdeführers, die Lehrpersonen hätten keine erneute Gesamtbeurteilung vorgenommen. Solches setzt nämlich nicht das Ausfüllen eines bestimmten Formulars, sondern einzig die Berücksichtigung aller für den Laufbahnentscheid wesentlichen Faktoren voraus. Damit haben sich die Lehrpersonen angesichts der vielen Gespräche, in welchen nicht nur die Leistungen von D, sondern auch sein Arbeits-, Lern- und Sozialverhalten thematisiert wurden, fortlaufend auseinandergesetzt. Zuletzt taten Sie dies im Rahmen ihrer ausführlichen Stellungnahme vom 13. August 2012, womit auch das Festhalten am Abstufungsentscheid auf einer Gesamtbeurteilung beruhte.

4.

4.1 Nach dem Gesagten sind die Beschwerde abzuweisen und der Entscheid der Vorinstanz – auch hinsichtlich der Nebenfolgeregelung – zu bestätigen.

4.2 Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und kann dieser keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).

Die Beschwerdegegnerin verlangt ebenfalls eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht in der Regel keine Parteientschädigung zu, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1 Abs. 2; Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 19 f.). Die Begründung von Laufbahnentscheiden gehört zu den absoluten Kernaufgaben der Beschwerdegegnerin, weshalb ihr ohne weiteres möglich gewesen wäre, das Rechtsmittelverfahren im Rahmen ihrer üblichen amtlichen Tätigkeit zu führen. Entsprechend ist ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachfolgenden Dispositiv ist Folgendes zu erläutern:

Soweit es vorliegend um einen Entscheid über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen geht, steht dagegen nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) offen (Art. 83 lit. t BGG; vgl. zur weiten Auslegung des Begriffs der Fähigkeitsbewertung BGr, 16. August 2007, 2C_187/2007, E. 2.1, und 3. Mai 2007, 2C_176/2007, E. 2; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2011, Art. 83 BGG N. 296 ff.). Ansonsten kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 300.-- Zustellkosten,

Fr. 2'300.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde erhoben werden.

6. Mitteilung an …