Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2012.00700
Urteil
der 4. Kammer
vom 31. Juli 2013
Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.
In Sachen
A ,
vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Staat Zürich,
vertreten durch das Amt für Jugend und Berufs-
beratung des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner,
betreffend Personalrecht (Änderungsverfügung),
hat sich ergeben:
I.
A war ab Mai 2001 als Rechnungssekretärin des Bezirksjugendsekretariats X im Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) tätig. Im Jahr 2007 wurden die Jugendsekretariate der Bezirke X, Y und Z zur Region "AJB […]" zusammengelegt und A per 1. Juli 2007 zur Leiterin Finanzen ernannt. Ihr Lohn wurde von der Leistungsstufe 5 (heute Lohnstufe 27) der Lohnklasse 16 in die Leistungsstufe 3 (heute Lohnstufe 23) der Lohnklasse 18 angehoben. Per 1. Januar 2009 wurde A in die Leistungsstufe 5 (heute Lohnstufe 27) der Lohnklasse 18 befördert. Nachdem eine vereinfachte Funktionsanalyse durchgeführt worden war, verfügte die Bildungsdirektion am 11. Juli 2011, die vier in Lohnklasse 18 eingereihten Stellen Rechnungssekretär/in in vier in Lohnklasse 19 oder 20 eingereihte Stellen Chef/in des Rechnungswesens umzuwandeln; die Überführung sollte kostenneutral umgesetzt werden. Mit Verfügung des AJB vom 13./19. Oktober 2011 wurde A rückwirkend per 1. Januar 2011 in die Lohnstufe 16 der Lohnklasse 20 eingereiht.
II.
A rekurrierte dagegen am 22. November 2011 und beantragte, ihr Lohn sei rückwirkend ab dem 1. Juli 2007 stufengleich in die Lohnklasse 20 zu überführen. Auf ihr Gesuch hin wurde A per 30. April 2012 aus dem Staatsdienst entlassen. Der Regierungsrat wies den Rekurs mit Beschluss vom 19. September 2012 ab.
III.
Mit Beschwerde vom 29. Oktober 2012 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid aufzuheben und sie rückwirkend per Ende Juni 2007 in die Leistungsstufe 3 der Lohnklasse 20 einzureihen und entsprechend bis am 30. April 2012 zu entlöhnen; eventualiter sei sie per Ende Juni 2007 in die Erfahrungsstufe 8 und per 1. Januar 2009 in die Leistungsstufe 2 der Lohnklasse 20 einzureihen und entsprechend bis am 30. April 2012 zu entlöhnen; subeventualiter sei sie per 1. Januar 2011 in die Lohnstufe 27 der Lohnklasse 20 einzureihen und entsprechend bis zum 30. April 2012 zu entlöhnen. Mit Vernehmlassung vom 5./7. November 2012 schloss die Staatskanzlei namens des Regierungsrats auf Abweisung der Beschwerde; das AJB verzichtete am 20. November 2012 auf eine Beschwerdeantwort.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist für erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen eines Amts etwa betreffend eine Lohneinstufung nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19b Abs. 2 lit. a Ziff. 1, 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1, 19b Abs. 4 sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetztes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Streitwert der Beschwerde beträgt Fr. 73'519.-, weshalb die Angelegenheit kraft § 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38a Abs. 1 und § 38b Abs. 1 e contrario VRG in die Zuständigkeit der Kammer fällt.
2.
Vor Verwaltungsgericht können gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 lit. a und b VRG nur Rechtsverletzungen sowie die unrichtige Feststellung des Sachverhalts gerügt werden; die Rüge der Unangemessenheit ist grundsätzlich ausgeschlossen (§ 50 Abs. 2 VRG).
Als Rechtsverletzung gelten insbesondere Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung oder -unterschreitung (§ 20 Abs. 1 lit. a VRG). Daraus folgt zugleich, dass die bloss unzweckmässige Ausübung des Ermessens vor Verwaltungsgericht nicht gerügt werden kann. Eine Ermessensüberschreitung liegt vor, wenn die Behörde Ermessen ausübt, wo ihr das Gesetz kein Ermessen einräumt. Eine Ermessensunterschreitung liegt vor, wenn sich eine Behörde gebunden fühlt, obwohl ihr Ermessen zusteht bzw. sie auf die Ausübung des ihr zustehenden Ermessens ganz oder teilweise verzichtet. Ermessensmissbrauch ist ein qualifizierter Ermessensfehler. Ein solcher liegt vor, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt unmotiviert ist. Die Ermessensbetätigung hat sich an den allgemeinen Rechtsgrundsätzen, den verwaltungsrechtlichen Grundprinzipien und den (weiteren) verfassungsrechtlichen Schranken zu orientieren (vgl. zum Ganzen Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 50 N. 70, 78 ff.).
3.
3.1 Nach § 40 Abs. 2 Satz 1 des Personalgesetzes vom 27. September 1998 (LS 177.10) werden die Stellen entsprechend ihren Anforderungen in Funktionsgruppen eingereiht, denen Lohnrahmen zugeordnet werden. Gemäss § 8 Abs. 1 der Personalverordnung vom 16. Dezember 1998 (PV, LS 177.11) legt der Regierungsrat in der Vollzugsverordnung den Einreihungsplan fest, der die Richtpositionen enthält, welche nach 29 Lohnklassen geordnet sind. Die Richtpositionen werden nach dem Verfahren der "Vereinfachten Funktionsanalyse" eingereiht; massgebend sind dafür die vorausgesetzte Ausbildung und Erfahrung, die mit der Stelle verbundenen geistigen Anforderungen, die Verantwortung, die psychischen und körperlichen Anforderungen und Belastungen, die Beanspruchung der Sinnesorgane und die besonderen äusseren Arbeitsbedingungen, denen die Inhaberin oder der Inhaber der Stelle ausgesetzt sind (§ 8 Abs. 2 PV). Jede Stelle wird gemäss dem Einreihungsplan und den Richtpositionsumschreibungen entsprechend ihren Anforderungen in der Regel in nur eine Lohnklasse eingereiht (sogenannte Einreihungsklasse, § 10 Abs. 1 PV).
Bei der Einreihung von Angestellten in die Lohnstufen einer Lohnklasse werden namentlich Erfahrungen in früherer Stellung, ausgewiesene Fähigkeiten und besondere Eignung für die neue Stelle berücksichtigt; Erfahrungen in Haus-, Erziehungs- und Betreuungsarbeit werden angemessen berücksichtigt (§ 15 Abs. 2 PV). Der Anfangslohn einer Person wird in der Regel in den Lohnstufen 1–17 der Einreihungsklasse bzw. wurde bis Ende 2009 in den diesen Lohnstufen entsprechenden Erfahrungsstufen eingereiht (§ 15 Abs. 1 PV; OS 55, 196 ff., 200).
3.2 Die neue Funktion, welche die Beschwerdeführerin ab dem 1. Juli 2007 übernahm wurde vom AJB der Richtposition "Rechnungssekretär/in" zugeordnet, welche in die Lohnklassen 15 bis 18 eingereiht ist (vgl. Anhang I der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG, LS 177.111]). Die Beschwerdeführerin wurde in Lohnklasse 18 und damit in die höchstmögliche Lohnklasse eingereiht; entgegen § 15 Abs. 1 PV wurde ihr Anfangslohn sodann in einer Leistungsstufe und nicht in einer Erfahrungsstufe festgelegt. Die mit dem Funktionswechsel verbundene Lohnerhöhung betrug für einen Beschäftigungsgrad von 100 % Fr. 9'587.-, was 8.85 % ihres bisherigen Lohns entsprach.
Nachdem die Bildungsdirektion aufgrund einer vereinfachten Funktionsanalyse zum Schluss gekommen war, dass die Tätigkeit der Beschwerdeführerin der Richtposition einer "Chefin des Rechnungswesens" entspreche, wurden die Stellenpläne des AJB per
3.3 Das AJB begründet die Ausgangsverfügung damit, dass die neue Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Leiterin Finanzen des Bereichs AJB […] bereits im Rahmen der damaligen Lohneinstufung berücksichtigt worden sei; die Anforderungen an die Funktion hätten sich seither nicht mehr verändert. Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, gemäss einem Beschluss des Regierungsrats vom 2. Dezember 2009 (RRB 1924/2009 [www.zh.ch/internet/de/aktuell/rrb.html]) sei der Lohn von Stelleninhabern bei einer Neueinreihung deren Funktion stufengleich zu überführen.
Die Beschwerdeführerin verkennt, dass dieser Regierungsratsbeschluss die Überprüfung der Einreihung von Richtpositionen betraf, die Tätigkeit der Beschwerdeführerin hingegen einer anderen Richtposition zugeordnet wurde. Diese Tatbestände lassen sich nicht vergleichen. Wäre die Beschwerdeführerin direkt mit der Richtposition "Chefin Rechnungswesen" in der Lohnklasse 20 eingereiht worden, hätte sie ebenfalls keinen Anspruch auf eine stufengleiche Überführung gehabt. Vielmehr wäre ihr Lohn unter Berücksichtigung der Erfahrungen, welche sie für die neue Tätigkeit mitbrachte, neu festzusetzten gewesen. Dass die Überführung in eine andere Richtposition und damit in eine höhere Lohnklasse stufengleich zu erfolgen hätte, schreiben die personalrechtlichen Bestimmungen nicht vor und ergibt sich auch nicht aus dem Regierungsratsbeschluss, in welchem ausgeführt wird: "Eine Überprüfung der Einstufung ist nur vorzunehmen, wenn eine Stelle auch inhaltlich verändert und neu definiert wird und somit ein Funktionswechsel verfügt werden muss" (RRB 1924/2009 S. 37); dies liegt hier vor.
Die Beschwerdeführerin verweist auf § 38 Abs. 2 VVPG, wonach bei einer individuellen Lohnerhöhung in die erste oder zweite Leistungsklasse der neue Lohn um zwei bis fünf Lohnstufen der neuen Lohnklasse oberhalb des Betrags des bisherigen Lohns festgelegt wird. Diese Bestimmung betrifft indes die Beförderung in eine Leistungsklasse und nicht die Überführung einer Tätigkeit in eine andere Richtposition. Entsprechend lässt sich § 38 Abs. 2 VVPG auf den vorliegenden Sachverhalt nicht anwenden.
Demnach bestünde ein Anspruch auf stufengleiche Überführung nur dann, wenn die bisherige Entlöhnung nicht entsprechend den mit der Tätigkeit verbundenen Aufgaben und den individuellen Fähigkeiten und Erfahrungen der Beschwerdeführerin erfolgt wäre.
3.4 Es bleibt zu prüfen, ob das AJB durch die Einstufung der Beschwerdeführerin in der Lohnstufe 16 der Lohnklasse 20 sein Ermessen verletzt hat. Das AJB erhöhte den Lohn der Beschwerdeführerin aufgrund der neuen Aufgabe um 8.85 %. Entgegen § 15 Abs. 1 PV wurde die Beschwerdeführerin sodann nicht in eine Erfahrungsstufe, sondern in eine Leistungsstufe eingereiht, womit das AJB den mit der neuen Stelle verbundenen erhöhten Anforderungen Rechnung trug. Der neue Lohn der Beschwerdeführerin hätte in Lohnklasse 20 etwa der Erfahrungsstufe 6 entsprochen und lag in jener Klasse damit zwei Stufen unterhalb des für den Anfangslohn vorgesehenen Maximums (OS 61, 593 ff., 596). Die Richtposition einer Chefin des Rechnungswesens wird im Handbuch Vereinfachte Funktionsanalyse umschrieben als Chefin eines Rechnungssekretariats einer Direktion oder eines Amts oder Betriebs mit mehreren Unterstellten, wobei die Chefin des Rechnungssekretariats eines Amts oder Betriebs grundsätzlich in Lohnklasse 19 einzureihen ist (Personalamt des Kantons Zürich, Handbuch Vereinfachte Funktionsanalyse, Griff 6 S. 23). Die Beschwerdeführerin hatte im Zeitpunkt der Übernahme der neuen Tätigkeit zwar bereits eine grosse Erfahrung im Bereich der Buchhaltung; dass dies aber auch für die im Juli 2007 neu hinzutretenden Aufgaben – namentlich die Führung von Mitarbeitenden – zutreffen würde, macht sie nicht geltend und ist auch nicht ersichtlich. Zu berücksichtigen ist sodann, dass ihre Stelle grundsätzlich in Lohnklasse 19 einzureihen gewesen wäre; der ihr im Jahr 2007 zugesprochene Lohn lag über der Erfahrungsstufe 8 dieser Lohnklasse (OS 61, 593 ff., 596). Unter diesen Umständen war das AJB nicht verpflichtet, die Beschwerdeführerin entsprechend den Erfahrungsstufen 7 oder 8 der Lohnklasse 20 zu entlöhnen; es hat das ihm zustehende Ermessen bei der Festsetzung des Lohns der Beschwerdeführerin deshalb nicht verletzt. Damit hat die Beschwerdeführerin weder ab dem
Bei dieser Sachlage und weil die Beschwerdeführerin nicht substanziiert behauptet, sie sei rechtsungleich behandelt worden, kann darauf verzichtet werden, Angaben über den Lohn ihrer Nachfolgerin bzw. der übrigen Inhaber vergleichbarer Stellen beizuziehen.
3.5 Weil die Beschwerdeführerin damit keinen Anspruch auf eine Einreihung in einer höheren Lohnstufe hat, kann offenbleiben, ob ihr eine solche mit Blick auf die rechtskräftigen Verfügungen vom 25./26. Juni 2007 bzw. 26./28. November 2008 überhaupt rückwirkend hätte zugesprochen werden können.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
5.
In personalrechtlichen Streitigkeiten, die einen – wie hier (vgl. vorne 1.2) – Fr. 30'000.- übersteigenden Streitwert aufweisen, sind den Parteien nach § 65a Abs. 3 e contrario VRG Gerichtskosten aufzuerlegen. Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen und kann diese keine Parteientschädigung erhalten (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG; § 17 Abs. 2 VRG).
6.
Da die Beschwerde einen Fr. 15'000.- übersteigenden Streitwert aufweist, ist nachfolgend auf die Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85 Abs. 1 lit. b BGG).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 5'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 5'100.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.
Mitteilung an: …