Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
Abteilung
VB.2015.00665
Urteil
der 3. Kammer
vom 17. März 2016
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Gerichtsschreiberin Cyrielle Söllner Tropeano.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gemeinderat X,
Beschwerdegegnerin,
betreffend polizeiliche Meldepflicht/Wohnsitz,
hat sich ergeben:
I.
Der Gemeinderat X stellte mit Beschluss vom 4. November 2014 fest, dass A (geboren 1966) und seiner Tochter C (geboren 2005) kein Wohnsitz habe nachgewiesen werden können und somit kein Wohnsitz und keine Niederlassung mehr in der Gemeinde X bestehe (Dispositiv-Ziffer 1). A und C würden rückwirkend per 31. August 2014 von der B-Strasse 01 in X an die C-Strasse 02 in Y abgemeldet. Nach Rechtskraft des Beschlusses werde der Heimatschein an die Einwohnerkontrolle Y übergeben (Dispositiv-Ziffer 2). Die Ahndung infolge Verletzung der Melde- und Auskunftspflichten im Sinn von § 32 in Verbindung mit § 34 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 (GG) erfolge später und separat (Dispositiv-Ziffer 3).
II.
Dagegen rekurrierte A am 9. Dezember 2014 beim Bezirksrat Y und beantragte die Aufhebung der Dispositiv-Ziffern 1–3 des Beschlusses des Gemeinderats X vom 4. November 2014. Er stellte zudem das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege.
Mit Beschluss vom 21. September 2015 wies der Bezirksrat Y den Rekurs sowie das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.
III.
Dagegen erhob A am 22. Oktober 2015 Beschwerde an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, der Beschluss des Bezirksrats Y vom 21. September 2015 sei vollumfänglich aufzuheben, und die Gemeinde X sei zu verpflichten, ihm eine angemessene Entschädigung in der Höhe von Fr. 1'500.- zu bezahlen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Gemeinderats X. In prozessualer Hinsicht stellte er ein Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung nach eigener Wahl.
Der Gemeinderat X verzichtete am 6. November 2015 auf weitere Bemerkungen und verwies auf den angefochtenen Beschluss sowie seine Vernehmlassung vom 6. Januar 2015 an den Bezirksrat Y. Dieser beantragte am 12. November 2015 die Abweisung der Beschwerde und verzichtete auf eine Vernehmlassung. A liess sich hierzu nicht mehr vernehmen.
Mit Präsidialverfügungen vom 28. Januar 2016 und 12. Februar 2016 wurde A Frist angesetzt, um bezüglich seines Gesuchs um unentgeltliche Rechtspflege weitere Auskunft zu erteilen und Unterlagen einzureichen. Dem kam A mit Eingaben vom 8. und 24. Februar 2016 nach.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.
2.
2.1 Nach § 32 Abs. 1 GG besteht eine persönliche Meldepflicht bei der politischen Gemeinde für eine Person insbesondere dann, wenn sie sich dort niederlässt (lit. a), den Aufenthalt begründet (lit. b) oder zusätzlich in einer anderen Gemeinde einen Aufenthalt begründet oder diesen aufgibt (lit. e).
2.2 Niederlassung gemäss § 32 Abs. 1 lit. a GG liegt vor, wenn sich eine Person in der Absicht dauernden Verbleibens in der Gemeinde aufhält, um dort den Mittelpunkt ihres Lebens zu begründen, welcher für Dritte erkennbar sein muss. Eine Person wird in derjenigen Gemeinde als niedergelassen betrachtet, in der sie das erforderliche Dokument hinterlegt hat. Sie kann nur eine Niederlassungsgemeinde haben (§ 32 Abs. 2 GG). Aufenthalt gemäss § 32 Abs. 1 lit. b GG liegt vor, wenn sich eine Person zu einem bestimmten Zweck ohne Absicht dauernden Verbleibens mindestens während dreier aufeinanderfolgender Monate oder dreier Monate innerhalb eines Jahres in der Gemeinde aufhält (§ 32 Abs. 3 GG).
2.3 Die Frage
der Niederlassung betrifft das polizeiliche Domizil. Davon zu unterscheiden
sind der zivilrechtliche Wohnsitz und Spezialwohnsitze wie das Steuerdomizil,
der politische Wohnsitz, Sozialleistungswohnsitz und andere mit eigenständigen
Anknüpfungspunkten (Karl Spühler, Die Rechtsprechung zur polizeilichen Meldepflicht
bei Niederlassung und Aufenthalt, ZBl 93/1992, S. 337 ff.). Der
Entscheid über das polizeiliche Domizil bedeutet nur, dass der Niederlassung
kein administratives Hindernis entgegensteht, und die Bejahung der
Niederlassung präjudiziert die Frage nach der Bestimmung der (Spezial-) Wohnsitze
nicht (Karl Spühler, S. 341). Wenn sich eine Person regelmässig an mehreren
Orten aufhält, so bestimmt sich der Ort ihrer Niederlassung jedoch in der Regel
nach denselben Merkmalen wie der zivilrechtliche Wohnsitz; massgebendes
Kriterium ist grundsätzlich in beiden Fällen die Absicht des dauernden
Verbleibens bzw. der Mittelpunkt der Lebensbeziehungen (so auch Art. 23
des Schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 [ZGB]). Wenn
Arbeitsort und Wohnort auseinanderfallen, gilt der Wohnort als Niederlassung,
wenn eine Person mehr oder minder regelmässig dahin zurückkehrt, jedenfalls bei
täglicher, aber auch bei wöchentlicher Rückkehr. Der Arbeitsort hat Vorrang bei
stärkerer persönlicher Bindung, z. B. wenn sich dort die persönlichen Effekten befinden oder
die Freizeit mehrheitlich dort verbracht wird (Hans Rudolf Thalmann, Kommentar
zum Zürcher Gemeindegesetz, 3. A., Wädenswil 2000 [Kommentar GG], § 32
bestehen, wofür objektive Merkmale und nicht die subjektive Verbundenheit mit
einem Ort ausschlaggebend sind. Sowohl die Absicht des dauernden Verbleibens an
einem Ort wie auch der Lebensmittelpunkt einer Person müssen sich durch
feststellbare Sachverhalte erhärten lassen (VGr, 22. September 2011,
VB.2011.00362, E. 2.2). Massgebend ist der Ort, an dem sich der
Mittelpunkt der Lebensbeziehungen befindet (vgl. BGE 125 III 100 E. 3).
2.4 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Wohnsitz, die vorliegend ebenfalls herangezogen werden kann, da sich dieser seinerseits aus Art. 23 ZGB ableitet, ist der Wohnsitz einer unselbständig erwerbenden Person derjenige Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält. Wenn sich eine Person abwechslungsweise an zwei Orten aufhält, ist darauf abzustellen, zu welchem Ort sie die stärkeren Beziehungen unterhält. Bei unselbständig erwerbenden Steuerpflichtigen besteht eine natürliche Vermutung dafür, dass dies der Ort ist, wo sie für längere oder unbestimmte Zeit Aufenthalt nehmen, um von dort aus der täglichen Arbeit nachzugehen. Bei verheirateten Personen mit Beziehungen zu mehreren Orten werden dagegen die persönlichen und familiären Kontakte zum Ort, wo sich ihre Familie aufhält, als stärker erachtet als diejenigen zum Arbeitsort, wenn sie in nicht leitender Stellung unselbständig erwerbstätig sind und täglich oder an den Wochenenden regelmässig an den Familienort zurückkehren (BGr, 1. Dezember 2012, 2C_270/2012, E. 2.4–5; BGE 132 I 29 E. 4.2 f.).
2.5 Diese Praxis findet auch auf ledige Personen Anwendung, zählt doch die Rechtsprechung Eltern und Geschwister ebenfalls zur Familie des Steuerpflichtigen. Allerdings werden die Kriterien, nach denen das Bundesgericht entscheidet, wann anstelle des Arbeitsortes der Aufenthaltsort der Familie als Hauptsteuerdomizil anerkannt werden kann, besonders streng gehandhabt. Selbst wenn ledige Steuerpflichtige allwöchentlich zu den Eltern oder Geschwistern zurückkehren, können die Beziehungen zum Arbeitsort überwiegen, dies namentlich dann, wenn sie sich am Arbeitsort eine Wohnung eingerichtet haben oder über einen besonderen Freundes- und Bekanntenkreis verfügen. Zu berücksichtigen sind in diesem Zusammenhang ebenso die Dauer des Arbeitsverhältnisses und das Alter des Steuerpflichtigen. Nach der bundesgerichtlichen Praxis sind die Beziehungen des Steuerpflichtigen regelmässig nicht mehr so stark, um den Ort der Familie als ständiges Domizil zu betrachten, wenn der Steuerpflichtige das 30. Altersjahr überschritten hat oder aber sich seit mehr als fünf Jahren ununterbrochen am Arbeitsort aufhält (BGr, 6. Dezember 2010, 2C_397/2010, E. 2.2; BGr, 6. August 2009, 2C_809/2008, E. 3.1; BGE 125 I 54 E. 2). Die von der Rechtsprechung entwickelten Kriterien für den Lebensmittelpunkt können gleichermassen auch für Selbständigerwerbende herangezogen werden, zumal das Führen eines eigenen Unternehmens regelmässig einen starken Bezug zum Arbeitsort begründen dürfte (VGr, 9. April 201, VB.2014.00682, E. 2.5).
2.6 Bei der natürlichen Vermutung wird aufgrund von Indizien mittels Wahrscheinlichkeitsüberlegungen und aufgrund der Lebenserfahrung auf eine nicht direkt bewiesene Tatsache geschlossen, welche die Behörde als wahr vermuten und ohne weitere Abklärungen ihrem Entscheid zugrunde legen darf. Es geht dabei nicht um die Frage, ob sich eine rechtserhebliche Tatsache verwirklicht hat oder nicht, sondern lediglich darum, ob eine beweismässige Abklärung vorzunehmen ist. Aus diesem Grund muss die Vermutung bereits dann als entkräftet gelten, wenn der Gegenbeweis erbracht wird. Daraus ergibt sich, dass bei Bestehen von Anhaltspunkten, welche gegen die vermutete Tatsache sprechen, diese näher zu prüfen und zu gewichten sind. Es geht dabei darum, festzustellen, ob die gegen die natürliche Vermutung vorgebrachten Anhaltspunkte überzeugen und stärker sind als die Vermutung. Aufgrund von Indizien ist demnach eine sorgfältige Berücksichtigung und Gewichtung sämtlicher Berufs-, Familien- und Lebensumstände vorzunehmen. Dies bedeutet, dass die Zerstörung der natürlichen Vermutung nicht den lückenlosen Nachweis klar definierter abweichender Indizien voraussetzt. Es muss vielmehr genügen, wenn Anhaltspunkte für den Wochenendwohnort in einer Weise nachgewiesen werden, die so gewichtig und überzeugend sind, dass sie geeignet sind, die Domizilvermutung zu entkräften (BGr, 6. Dezember 2010, 2C_397/2010, E. 2.4.2; BGr, 6. August 2009, 2C_809/2008, E. 3.2).
3.
3.1 Die Vorinstanz erwog, es komme dem Beschwerdeführer von Gesetzes wegen die Pflicht zur Anmeldung und zur wahrheitsgetreuen Auskunftserteilung zu. Der Beschwerdeführer und seine Tochter seien seit 13. August 2007 bei der Einwohnerkontrolle an der Adresse B-Strasse 01 in X angemeldet gewesen. In der Zeit, in welcher der Beschwerdeführer mit seiner Tochter in X gewohnt habe, müsse es sich um ein Untermietverhältnis mit seinen Eltern gehandelt haben. Gemäss einem vom Vater des Beschwerdeführers unterzeichneten Mietvertrag, welcher keinen Mietzins enthalte, hätten dem Beschwerdeführer und seiner Tochter drei Zimmer zur Verfügung gestanden. Im Juli 2014 sei von der Gemeindeverwaltung X festgestellt worden, dass der Beschwerdeführer und seine Tochter nicht mehr in X, sondern in Y wohnten. Daraufhin sei er am 22. Juli 2014 schriftlich aufgefordert worden, seiner Meldepflicht nachzukommen und sich abzumelden. Gleichentags sei auch die Gemeindeverwaltung Y schriftlich mit der Aufforderung, sich anzumelden, an ihn gelangt. In der Folge sei die Anmeldung in Y rückwirkend per 1. April 2013 als Zweitwohnsitz vorgenommen worden. Anhand der kantonspolizeilichen Abklärungen konnte festgestellt werden, dass der Beschwerdeführer mehrheitlich in einer Wohnung im Hotel/Restaurant E in Y übernachtete. Es habe während der Abklärungen nie festgestellt werden können, dass sein Auto über Nacht in X gestanden hätte. Aufgrund seines Bewegungsmusters könne davon ausgegangen werden, dass er sich mehrheitlich in Y aufhalte. Es ergebe sich zudem, dass die subjektiven Wünsche und Absichten des Beschwerdeführers für einen politischen Wohnsitz in X nicht genügten.
3.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Vorinstanz missachte, dass es ihm frei stehe, seinen Wohnsitz frei zu wählen. Den Wohnsitz in X habe er bereits seit 1966, und er werde diesen auch behalten, da er dort sein Leben lang wohnen könne, zumal das Wohngebäude in Familienbesitz sei. Dort habe er nach wie vor seinen Lebensmittelpunkt. Aufgrund des Familienbesitzes und erheblicher Umbauten auf seine Kosten sei seine Niederlassung dort bewiesen. Der bei der Kantonspolizei eingeholte Bericht belege lediglich, dass sein Auto in Y gestanden habe, nicht jedoch, durch wen und wie oft es bewegt worden sei. Das Auto habe ebenso oft in X oder Z gestanden.
4.
4.1 Streitig ist vorliegend, ob die Abmeldung des Beschwerdeführers, welcher mit seiner Tochter zusammenlebt, aus der Gemeinde X zu Recht erfolgte. Dafür ist zu beurteilen, ob sich sein Lebensmittelpunkt in Y oder in X befindet. Der Beschwerdegegner verneinte die Begründung eines Zweitwohnsitzes in Y, da ein solcher nur begründet werden könne, wenn ein Hauptwohnsitz vorhanden sei. Die Ausstellung des Heimatscheines am 31. August 2014 sei zur Anmeldung in Y als Zweitwohnsitz erfolgt. Es sei nun jedoch davon auszugehen, dass kein Hauptwohnsitz mehr in X bestehe, weshalb auch kein Zweitwohnsitz mehr begründet werden könne.
Wenn der Beschwerdeführer davon ausgeht, der Beschwerdegegner habe zu beweisen, dass er seinen Lebensmittelpunkt nicht mehr in X habe, ist dem aufgrund der Möglichkeit zur Entkräftung der Domizilvermutung (vgl. vorn E. 2.6) zu widersprechen.
4.2 Die Vorinstanz hat zu Recht erkannt, dass der Beschwerdegegner weitere behördliche Abklärungen zum Wohnsitz des Beschwerdeführers hätte vornehmen müssen und nahm diese selbst vor. Die kantonspolizeilichen Abklärungen erfolgten an 19 Tagen im Zeitraum vom 27. Mai 2015 bis 31. Juli 2015. Es wurde festgestellt, dass sich das Auto des Beschwerdeführers mehrheitlich auf dem Parkplatz vor der Wohnung in Y befand. Bei den Überprüfungen über Nacht wurde festgestellt, dass das Fahrzeug unverändert an der gleichen Stelle in Y stand. Nur zwei Mal innerhalb des Abklärungszeitraums konnte das Fahrzeug vor der Liegenschaft in X gesichtet werden, einmal am frühen Abend und einmal um die Mittagszeit. Aufgrund des Bewegungsmusters kam die Kantonspolizei zu der Schlussfolgerung, dass der Beschwerdeführer sich mehrheitlich in Y aufhalte. Was er hingegen in X machte, konnte nicht genau eruiert werden. Es bestehen keine Anhaltspunkte, an diesen Abklärungen zu zweifeln. Der Beschwerdeführer bezeichnet diese als "Unfug", was jedoch als unsubstanziierte Kritik die Abklärungen nicht infrage zu stellen vermag.
4.3 Der Beschwerdeführer hat sich und seine Tochter am 31. August 2014 rückwirkend per 1. April 2014 unter Zweitwohnsitznahme in Y angemeldet. Es handelt sich dabei um eine 3½-Zimmer-Wohnung, welche über Bad, Küche, Wohn- und zwei Schlafzimmer verfügt und sich in der Liegenschaft des Hotels/Restaurants E befindet. Bis zum Bezug dieser Wohnung schien der Beschwerdeführer mit seiner Tochter im sich in Familienbesitz befindenden Haus in X gewohnt zu haben. Bei dieser Liegenschaft handelt es sich gemäss Einwohnerkontrolle X um ein Bauernhaus mit einer Wohnung, in welcher die Eltern und der Bruder des Beschwerdeführers angemeldet sind. Die Wohnverhältnisse sind demzufolge ein Indiz, welches für einen Lebensmittelpunkt in Y spricht.
Der Beschwerdeführer unterzeichnete mit seinem Vater am 13. August 2007 einen unbefristeten Mietvertrag, ohne Vereinbarung über einen Mietzins. Selbst wenn der Vermieter in X – der Vater des Beschwerdeführers – keine Meldung eines Auszugs des Beschwerdeführers machte und der Mietvertrag nicht als gekündigt gilt, genügt dies nicht, um dort weiterhin den Lebensmittelpunkt zu begründen. Wenn der Beschwerdeführer trotz der ihm auf unbestimmte Zeit zur Verfügung stehenden drei Zimmer in der Liegenschaft der Eltern zusätzlich noch in Y eine 3½-Zimmer-Wohnung mietet und in dieser gemäss den kantonspolizeilichen Abklärungen (vgl. vorn E. 4.2) mehrheitlich zu wohnen scheint, spricht dies dafür, dass er seinen Wohnsitz dorthin verlegt hat. Die Möglichkeit, dass dem Beschwerdeführer und seiner Tochter weiterhin ein oder mehrere Zimmer im Elternhaus in X zur Verfügung stehen könnten, begründen überdies keinen Lebensmittelpunkt. Ebenso wenig tun dies Besuche oder kurzfristige Aufenthalte im Elternhaus sowie die Tatsache, dass sich die Liegenschaft in Familienbesitz befindet.
4.4 Der Beschwerdeführer wurde sodann am 29. Juli 2014 schriftlich von der Gemeinde X aufgefordert, eine Kopie des Mietvertrages sowie eine Bestätigung seines Vaters, dass er, der Beschwerdeführer, und seine Tochter an der B-Strasse 01 in X wohnhaft seien und regelmässig dort übernachteten, einzureichen. Der Beschwerdeführer schien darauf nicht zu reagieren. Auch einer weiteren schriftlichen Aufforderungen des Beschwerdegegners zur Einreichung weiterer Unterlagen vom 28. August 2014 kam er nicht nach. Er machte jedoch vor der Vorinstanz geltend, er habe bereits in den "vergangenen Jahren" der Gemeinde X einen Mietvertrag vorgelegt, auf welchen er bei der erneuten Aufforderung verwiesen habe. Da die Gemeinde diesen offenbar "verschlampt" habe, sehe er sich keinesfalls dazu verpflichtet, diesen erneut einzureichen. Den Fragebogen für Wochenaufenthalt und Zweitwohnsitz scheint der Beschwerdeführer ebenfalls nicht ausgefüllt zu haben, zumal sich kein ausgefülltes Exemplar in den Akten findet und der Beschwerdeführer auch nicht geltend macht, alle nötigen Angaben geliefert zu haben. Dieses Verhalten ist als Indiz dafür zu würdigen, dass der Beschwerdeführer eben nicht als in X wohnhaft bezeichnet werden kann, ansonsten er auch ohne Weiteres seiner Mitwirkungspflicht hätte nachkommen können.
4.5 Der Beschwerdeführer bestritt denn auch nicht, dass er – wie dem Beschwerdegegner von diversen Personen zugetragen worden sei – gesehen worden sei, wie er täglich seine Tochter von Y nach W (Teilort von X) fahre, damit diese von dort aus mit den anderen Kindern zur Schule gehen könne. Es ist ihm jedoch insofern zuzustimmen, dass dem "Gerede im Dorf" keine Beweiskraft zukommen kann. In der kantonspolizeilichen Abklärung konnte denn auch kein solches Verhalten festgestellt werden. Gewöhnlicher Schulort ist der Wohnort (§ 10 Volksschulgesetz vom 7. Februar 2005 [VSG]). Unter gewissen Umständen kann ein Kind auch in einer anderen Volksschule als derjenigen des Wohnortes zu Schule gehen. Von einem entsprechenden Gesuch an die Primarschule ist sowohl den Ausführungen des Beschwerdeführers als auch den Akten nichts zu entnehmen. Dies ist aber für die Beurteilung der Domizilvermutung des Beschwerdeführers auch nicht primär ausschlaggebend.
4.6 Weiter spricht die Tatsache, dass das Fahrzeug des Beschwerdeführers auf die Adresse in Y eingelöst ist, ebenfalls dafür, dass er sich überwiegend dort aufhält, obwohl der Fahrzeugausweis – datierend vom 23. Juli 2014 – hingegen die Adresse in X aufführt.
Zudem war der Beschwerdeführer auf einer Vermittlungsplattform im Internet als … ebenfalls mit der Adresse in Y registriert, weshalb davon auszugehen ist, dass er von dort aus tätig war. Entgegen der Ausführung des Beschwerdeführers, Geschäftsadressen könnten keinen Einfluss auf die Niederlassung haben, sind diese bei der Eruierung des Lebensmittelpunkts einzubeziehen. Die postalische Erreichbarkeit ist im Hinblick auf (amtliche) Zustellungen ein wichtiger Aspekt des polizeilichen Domizils (VGr, 28. Februar 2008, VB.2007.00545, E. 4.1). Der Beschwerdeführer machte jedoch nicht geltend, er betreibe in Y ein Geschäft, oder die dort gemietete Wohnung stelle ein Geschäftsdomizil dar. Es ist deshalb davon auszugehen, dass diese Wohnung zu Wohnzwecken gemietet wird.
4.7 Mit seinen Argumenten, er habe seinen Wohnsitz in X nie aufgeben wollen, kann der Beschwerdeführer die Domizilvermutung, dass er in Y Wohnsitz hat und sich dort sein Lebensmittelpunkt befindet, ebenfalls nicht entkräften. Er bringt überdies ausser der Tatsache, dass seine Eltern weiterhin dort wohnen, nichts weiter vor, was seine Verbindung zu X bekräftigen würde. Er macht keine Freizeitaktivitäten, Hobbys, Vereinszugehörigkeiten, politischen Aktivitäten oder ähnliches in X geltend. Ebenso wenig macht er konkrete Freundschaften oder andere persönliche Beziehungen mit Verbindung zu X geltend.
Dasselbe lässt sich jedoch auch bezüglich der Beziehung zu Y sagen, zumal der Beschwerdeführer auch dort, ausser seiner Tochter, mit der er dort eine Wohnung bewohnt, keine weiteren sozialen Kontakte oder Freizeitaktivitäten geltend macht. Dennoch spricht die Tatsache, dass er sich überwiegend dort aufgehalten hat und zumindest unter der Woche in dieser Wohnung übernachtete, für die Domizilvermutung in Y. Im Übrigen macht er nicht geltend, aus welchen anderen Gründen er ansonsten diese Wohnung gemietet hätte.
Die Vorinstanz berief sich zudem auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zum steuerrechtlichen Wohnsitz (Steuerdomizil), welche in einem Fall dem überwiegenden Aufenthalt eines Ehemannes mit seiner Ehefrau in seinem eigenen Haus während der Arbeitswoche grösseres Gewicht zumass als dem regelmässigen Aufenthalt am Wochenende auf einem dem Bruder des Ehemannes gehörenden Bauernhof, in welchem ihm keine eigene Wohnung zur Verfügung stand (BGE 123 I 289 E. 2c). Die Analogie zum vorliegenden Fall lässt sich insofern bejahen, als dem Beschwerdeführer und seiner Tochter im Haus der Eltern ebenfalls keine eigene Wohnung zur Verfügung steht und gemäss polizeilichen Abklärungen die Aufenthalte dort nur vereinzelt stattfanden. Die Aufenthalte bei den Eltern und dem Bruder sind deshalb vermutungsweise als Besuche zu qualifizieren. Wie die Vorinstanz zutreffend ausführte, kann ein Aufenthalt bei den Eltern, z. B. am Wochenende, nicht zur Niederlassung führen. Die Vermutung konnte vom Beschwerdeführer denn auch nicht widerlegt werden, zumal er nicht geltend macht, mindestens ein Mal pro Woche zu seiner Familie zurückzukehren, mit welcher er aus bestimmten Gründen besonders eng verbunden sei und wo er andere persönliche und gesellschaftliche Beziehungen pflege. Zudem hat der Beschwerdeführer das 30. Altersjahr überschritten, weshalb gemäss Praxis davon auszugehen ist, dass die Beziehungen zur elterlichen Familie nicht mehr so stark sind (vgl. BGr, 6. August 2009, 2C_809/2008, E. 3.2–3).
Zudem verweist das Bundesgericht darauf, dass sich der (Steuer-)Wohnsitz nach objektiven Umständen und nicht nach den subjektiven Empfindungen bestimmt (BGE 123 I 289 E. 2c). Somit kann, wie von der Vorinstanz zutreffend ausgeführt, nicht auf die subjektiven Wünsche und Absichten, dass er bis zu seinem Lebensende in seinem Elternhaus wohnhaft bleiben wolle, abgestellt werden. Sein Recht auf freie Wohnsitzwahl, auf welches er sich beruft, wird dadurch auch nicht tangiert. Vielmehr handelt es sich um die gesetzlichen Pflichten bezüglich der Anmeldung am frei gewählten Wohnsitz (§ 32 GG). Auch seine vor der Vorinstanz geäusserten Annahmen, die Gemeinde X "wolle ihn irgendwie los werden", hat der Beschwerdeführer nicht weiter substanziiert.
4.8 Es ist zusammengefasst nicht zu beanstanden, wenn der Beschwerdegegner bei der von ihm geschilderten Ausgangslage von einer Niederlassung des Beschwerdeführers und seiner Tochter in Y ausging und demzufolge die Abmeldung in X vornahm. Die vorhandenen Indizien wurden vollumfänglich berücksichtigt und die bekannten Familien- und Lebensumstände gewürdigt. Der Beschwerdeführer vermochte diese Gesamtwürdigung mit seinen Vorbringen nicht zu entkräften, was zur Abweisung der Beschwerde in diesem Punkt führt.
4.9 Weil der Beschwerdeführer den gesamten vorinstanzlichen Entscheid angefochten hat, ist darin auch der Antrag zu sehen, dass ihm die Vorinstanz die unentgeltliche Rechtspflege zu Unrecht verweigert habe. Die Vorinstanz wies das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege aufgrund der Aussichtslosigkeit des Rekursbegehrens ab. Als offensichtlich aussichtslos gelten Begehren, deren Gewinnaussichten beträchtlich geringer als die Verlustgefahren erscheinen und die deshalb kaum als ernsthaft bezeichnet werden können (BGE 138 III 217 E. 2.2.4; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 16 N. 46). Im Rekursverfahren war die Frage zu klären, wo der Beschwerdeführer seinen Lebensmittelpunkt hat, wozu überdies weitere Abklärungen nötig waren. Dabei handelte es sich auch um die Auslegung polizeilicher Abklärungen, wobei ein Interpretationsspielraum besteht. Das Verfahren vor dem Bezirksrat hätte daher nicht als von vornherein aussichtslos bezeichnet werden dürfen. Die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers ist aufgrund der im Beschwerdeverfahren eingereichten Unterlagen (vgl. unten E. 5.2) glaubhaft. Auf eine Rückweisung zur weiteren Sachverhaltsabklärung kann demnach verzichtet werden. Damit hat die Vorinstanz zu Unrecht das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung abgewiesen. Bezüglich der unentgeltlichen Rechtsvertretung ist auf E. 5.2 zu verweisen. Die Beschwerde ist insoweit gutzuheissen, und es ist dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren.
5.
5.1 Bei diesem Ausgang sind die Kosten des Verfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen, zumal sein Obsiegen nur einen prozessualen Punkt betrifft (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG), und es steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).
5.2 Zu prüfen bleibt das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung sowie um unentgeltliche Rechtsvertretung.
Gemäss § 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, welche nicht über die nötigen finanziellen Mittel verfügen und deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos (vgl. dazu E. 4.9) erscheinen, auf entsprechendes Gesuch hin, die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Zudem haben sie Anspruch auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Mittellos im Sinn von § 16 VRG ist, wer die erforderlichen Verfahrens- bzw. Vertretungskosten lediglich bezahlen kann, wenn er jene Mittel heranzieht, die er für die Deckung des Grundbedarfs für sich und seine Familie benötigt (Plüss, Kommentar VRG, § 16 N. 18). Ein Rechtsbeistand ist grundsätzlich dann notwendig, wenn die Interessen des Gesuchstellers in schwerwiegender Weise betroffen sind und das Verfahren in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht Schwierigkeiten bietet, die den Beizug eines Rechtsvertreters erfordern (Plüss, § 16 N. 80 f.).
Der Beschwerdeführer geht keiner Erwerbstätigkeit nach und scheint kein regelmässiges Einkommen zu erzielen. Er bestritt seinen Lebensunterhalt in den letzten zwei Jahren mit mehreren Erbvorbezügen seines Vaters, welche unterdessen verbraucht sind. Seinen Konto-Auszügen ist zu entnehmen, dass er keine weiteren Einnahmen verzeichnet. Er verfügt zudem über keine Vermögenswerte. Diese Unterlagen lassen auf die Mittellosigkeit des Beschwerdeführers schliessen. Der Beschwerdeführer macht geltend, das Verfahren sei nicht aussichtslos, da der Beschwerdegegner bisher keinen Beweis habe erbringen können, dass sein Lebensmittelpunkt sich nicht in X befinde. Einerseits ist jedoch bereits eine nicht umgestossene Vermutung des Domizils ausreichend (vgl. E. 2.6), dennoch konnte bei dieser Ausgangslage des Sachverhalts nicht von vorneherein von einer offensichtlich aussichtslosen Beschwerde die Rede sein. Hinzu kommt, dass die Beschwerde bezüglich der unentgeltlichen Prozessführung vor der Vorinstanz gutzuheissen ist. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung ist folglich gutzuheissen.
Der Beschwerdeführer mandatierte keinen Rechtanwalt. Von der von ihm in den Akten teilweise als zuständig bezeichneten Rechtsanwältin liegt keine Vollmacht vor. Angesichts der Tatsache, dass bei Darlegung der Wohn- und Lebensverhältnisse kein besonderes rechtliches Fachwissen vonnöten und dass der Beschwerdeführer in der Lage war, seinen Standpunkt in der Beschwerdeschrift darzulegen, ist nicht von derart komplexen Verhältnissen auszugehen, welche des Beizugs eines Rechtsvertreters bedurft hätten. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung ist deshalb abzuweisen.
Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam gemacht, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Rechtspflege gewährt wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses des Bezirksrats Y vom 21. September 2015 wird aufgehoben. Dem Beschwerdeführer wird für das Rekursverfahren die unentgeltliche Prozessführung gewährt. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 100.-- Zustellkosten,
Fr. 2'100.-- Total der Kosten.
Dem Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung bewilligt.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt, jedoch einstweilen auf die Gerichtskasse genommen. Die Nachzahlungspflicht des Beschwerdeführers nach § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird abgewiesen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …