Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2016.00519
Urteil
vom 23. November 2017
Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichterin Nicole Tschirky, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sperrung Internet-Domains,
hat sich ergeben:
I.
Mit Verfügung vom 20. August 2015 wies die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich die Stiftung B als Registerbetreiberin an, die Zuteilung der Domain-Namen "www.A1.ch", "www.A2.ch" und "www.A3.ch" unverzüglich zu widerrufen bzw. den Zugang zu diesen Adressen zu sperren oder sperren zu lassen.
II.
Dagegen erhob A am 15. September 2015 Rekurs an den Regierungsrat, auf welchen mit Entscheid vom 22. Juni 2016 nicht eingetreten wurde. Das Begehren um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und unentgeltlichen Rechtsverbeiständung wurde abgewiesen.
III.
A. Gegen diesen Entscheid erhob A mit Eingabe vom 6. September 2016 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei die Nichtigkeit des Entscheids des Regierungsrats vom 22. Juni 2016 und der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 20. August 2015 festzustellen. Weiter seien die Akten von Amtes wegen beizuziehen, die Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts festzustellen, aufschiebende Wirkung zu erteilen, unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung zu gewähren, ein öffentliches Verfahren durchzuführen sowie eine kostendeckende Entschädigung und angemessene Genugtuung zu gewähren, alles unter Kosten-, Entschädigungs- und Schadenersatzfolgen (zzgl. 8 % MWST) zulasten der Gesundheitsdirektion.
B. Mit Präsidialverfügung vom 16. September 2016 wurden die Gesundheitsdirektion und der Regierungsrat aufgefordert, die Akten einzureichen. Am 8. Dezember 2016 wurde A über die Besetzung des Verwaltungsgerichts orientiert. Mit Eingabe vom 16. Dezember 2016 wiederholte er die bereits mit der Beschwerde gestellten Rechtsbegehren. Zudem beantragte er, die Eingabe sei infolge der Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts an das zuständige Zivilgericht zu überweisen. Weiter sei ihm lückenlos Einsicht in die vollständigen Verfahrensakten zu gewähren. Schliesslich sei der Präsident der dritten Abteilung infolge Vorbefasstheit, Parteilichkeit und Abhängigkeit vom Beschluss des Verwaltungsgerichts vom 15. Juni 2006 unverzüglich im hängigen Verfahren wirksam abzulehnen und auszuschliessen bzw. von Amtes wegen in den Ausstand zu versetzen.
C. A wurde am 17. Februar 2017 Akteneinsicht gewährt. Nachdem A dabei aber nicht genug Zeit für die Einsicht in sämtliche Akten erübrigen konnte, wurde ihm Frist angesetzt, um die übrigen Akten einzusehen. Für einen weiteren Akteneinsichtstermin hat sich A indessen nicht gemeldet.
D. Mit Präsidialverfügung vom 7. September 2017 wurden die Gesundheitsdirektion und der Regierungsrat zur Einreichung einer Stellungnahme aufgefordert. Der Regierungsrat beantragte mit Eingabe vom 14. September 2017 die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Gesundheitsdirektion ersuchte mit Stellungnahme vom 15. September 2017 ebenfalls um Abweisung der Beschwerde.
E. Mit Beschluss vom 23. November 2017 wurde das Ausstandsbegehren gegen den Präsidenten der 3. Abteilung abgewiesen.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19b Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.
1.2 Der Beschwerdeführer begründet die geltend gemachte Unzuständigkeit der Gesundheitsdirektion mit dem Hinweis auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Da es sich bei der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Tätigkeit um eine Zivilangelegenheit im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK handle, seien die Zivilgerichte und nicht die Beschwerdegegnerin als Verwaltungsbehörde zuständig.
Nach Art. 6 Abs. 1 EMRK hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche und Verpflichtungen (oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage) von einem unabhängigen und unparteiischen, auf einem Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Der Begriff der "civil rights" umfasst dabei nicht nur zivilrechtliche Streitigkeiten im engeren Sinn, sondern auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern sie massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen (vgl. BGE 131 I 467 E. 2.5 mit Hinweisen). Zivilrechtlichen Charakter können daher auch solche Entscheidungen haben, mit denen einer Person die Erlaubnis zur Ausübung eines Berufs verweigert oder entzogen wird. Dies bedeutet allerdings nicht, dass damit auch die Zuständigkeit der zivilrechtlichen Behörden begründet wird. In diesen Streitigkeiten sind vielmehr von den jeweils zuständigen Zivil- oder Verwaltungsbehörden die von der EMRK gewährleisteten Verfahrensgarantien zu beachten. Art. 6 Abs. 1 EMRK hat keinen Einfluss darauf, ob Zivil- oder Verwaltungsgerichte zuständig sind. Dies gilt auch im vorliegenden Verfahren betreffend den Widerruf der Zuteilung der streitbetroffenen Internet-Domains (zur Zuständigkeit der Gesundheitsdirektion, vgl. E. 6.2). Die Sache ist daher nicht an ein Zivilgericht zu überweisen.
1.3 Soweit der Beschwerdeführer die Leistung von Schadenersatz beantragt, ist mangels Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts hierfür auf die Beschwerde nicht einzutreten. Vielmehr entscheiden gemäss § 19 Abs. 1 des Haftungsgesetzes vom 14. September 1969 (LS 170.1) die kantonalen Zivilgerichte über Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche Dritter gegen den Staat. Von einer Weiterleitung der Eingabe nach § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 2 VRG kann vorliegend abgesehen werden, da ein Klageverfahren betreffend Schadenersatz nicht fristgebunden ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 48).
1.4 Da die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde einzutreten.
2.
Die Beschwerdeschrift enthält ab S. 6 eine "ergänzende Beschwerde", deren Anträge sich ebenfalls auf den "602. Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 22. Juni 2016 (Sperre von Internet-Domains)" beziehen. In der Begründung der "ergänzenden Beschwerde" erfolgen zunächst ebenfalls Ausführungen zur Sperrung der Internet-Domains durch die Beschwerdegegnerin. Anschliessend folgen jedoch Ausführungen zum Entzug der Bewilligung zur selbständigen ärztlichen Berufsausübung im Jahr 2005 sowie zu Beschlagnahmungen durch die Beschwerdegegnerin am 22. Juli 2015. Aufgrund der klaren Anträge des Beschwerdeführers, die sich sämtliche auf den "602. Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrats des Kantons Zürich vom 22. Juni 2016 (Sperre von Internet-Domains)" beziehen, ist jedoch davon auszugehen, dass keine anderen Beschlüsse des Regierungsrats angefochten wurden, d. h. ein Anfechtungswille des Beschwerdeführers gegen andere Beschlüsse des Regierungsrats fehlt.
3.
In der Beschwerde verlangt der Beschwerdeführer eine öffentliche Verhandlung nach Art. 6 Abs. 1 EMRK. Diese Bestimmung sieht einen Anspruch auf eine öffentliche Verhandlung in zivilrechtlichen Streitigkeiten vor. Als zivilrechtlich gilt insbesondere eine sich im Schutzbereich der Eigentumsgarantie von Art. 26 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) abspielende Streitigkeit über die Ausübung von Eigentumsrechten (BGE 131 I 12 E. 1.2). Der Schutzbereich des Eigentums im Sinn von Art. 26 BV umfasst jedes einem Einzelnen zustehende vermögenswerte Recht (vgl. dazu Klaus A. Vallender in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. A., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 26 N. 20; vgl. Giovanni Biaggini, BV – Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, Zürich 2007, Art. 26 BV N. 25). Domainnamen sind Ergebnis einer Vertragsleistung und damit als vermögenswerte Rechtspositionen des Privatrechts zu qualifizieren (festes Nutzungsrecht, vgl. dazu auch den Erläuterungsbericht des Bundesamts für Kommunikation zur Verordnung über die Internet-Domains [VID] vom 13. Februar 2014, S. 29 f.), die dem Schutz der Eigentumsgarantie unterstehen. Von einer öffentlichen Verhandlung kann jedoch im vorliegenden Fall aufgrund des Verfahrensausgangs und des noch nicht erfolgten Entscheids in der Hauptsache abgesehen werden (vgl. dazu auch BGE 136 I 279 E. 1 mit weiteren Hinweisen).
4.
Der Beschwerdeführer beantragt, der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen.
4.1 Dem Lauf der Rekursfrist wurde von der Beschwerdegegnerin mit Verfügung vom 20. August 2015 die aufschiebende Wirkung entzogen. Die Registerbetreiberin teilte der Beschwerdegegnerin jedoch mit, dass sie die Domain-Namen erst widerrufen werde, wenn die Verfügung der Beschwerdegegnerin vollstreckbar geworden sei, womit in der Sache dem Rekurs aufschiebende Wirkung zukam.
4.2 Der Beschwerdeführer stellte am 15. September 2015 an das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) ein Begehren um Entscheid gemäss Art. 31 Abs. 2 der Verordnung über Internet-Domains vom 5. November 2014 (VID, SR 784.104.2). Mit Schreiben vom 23. September 2015 teilte das BAKOM dem Beschwerdeführer mit, dass die Registerbetreiberin die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 nicht vollzogen habe und die streitbetroffenen Domains weder widerrufen noch gesperrt worden seien. Somit könne das BAKOM auch kein Verfahren gemäss Art. 31 Abs. 2 VID durchführen bzw. ein entsprechendes Begehren sei ohne Gegenstand. Es obliege nicht dem BAKOM zu beurteilen, ob die Verfügung der Beschwerdegegnerin fehlerhaft oder gar nichtig sei. Es könne auch nicht eingeschätzt werden, ob die Beschwerdegegnerin in Erwägung ziehe, eine neue Verfügung zu erlassen, die dem Beschwerdeführer als Halter der infrage stehenden Domains unter Hinweis auf die gängigen prozessualen Anfechtungsmöglichkeiten eröffnet werde.
4.3 Mit Schreiben vom 25. November 2015 gelangte die Beschwerdegegnerin erneut an die Registerbetreiberin und wies darauf hin, dass die Sperre der erwähnten Websites und die Entfernung von illegalen Praxisschildern blosse Realakte seien, die der technischen Durchsetzung des Berufsausübungsverbots dienten und nicht mehr gesondert durch Rechtsmittel angefochten werden könnten. Eine weitere formalisierte Feststellung der Illegalität der Inhalte sei nicht notwendig – andernfalls der Beschwerdeführer jede in Rechtskraft erwachsende Verfügung, in welcher die Rechtswidrigkeit einer konkreten Website festgestellt werde, ins Leere laufen lassen könne, indem er einfach deren Inhalt geringfügig ändere. Weiter wurde darauf hingewiesen, dass der Beschwerdeführer gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 eine Beschwerde beim Regierungsrat eingereicht habe. An der konkreten Sach- und Rechtslage ändere dieser Umstand jedoch nichts. Der Umsetzung der Sperre stehe nichts im Wege.
Die Registerbetreiberin hielt dazu mit E-Mails vom 26. November bzw. 2. Dezember 2015 fest, dass infolge des Einspruchs des Halters die Verfügung vom 20. August 2015 nicht in Rechtskraft erwachsen und vollstreckbar sei. Die Zuteilungen der Domain-Namen "www.A1.ch", "www.A2.ch" und "www.A3.ch" würden deshalb einstweilen nicht widerrufen.
Mit E-Mail vom 8. Februar 2016 gelangte die Beschwerdegegnerin erneut an die Registerbetreiberin und leitete eine Bestätigung der Rekursabteilung der Staatskanzlei weiter, in welcher festgehalten wurde, dass die Beschwerdegegnerin in Disp.-Ziff. III der Verfügung vom 20. August 2015 dem Lauf der Rekursfrist und einem Rekurs die aufschiebende Wirkung entzogen habe. Der Beschwerdeführer habe mit dem Rekurs an den Regierungsrat unter anderem beantragt, die aufschiebende Wirkung zu erteilen. Der Regierungsrat bzw. dessen Präsident habe bis heute weder über diesen noch über einen anderen Antrag befunden. Damit bleibe die Anordnung in sachlicher Hinsicht vorläufig wirksam und könne vollstreckt werden. Nur bzw. erst wenn der Regierungsrat oder dessen Präsident eine gegenteilige Anordnung treffe, sei die Domain-Sperre aufzuheben.
4.4 Am 9. Februar 2016 wurden die streitbetroffenen Domain-Namen als provisorische Massnahme durch die Registerbetreiberin technisch blockiert. Dagegen gelangte der Beschwerdeführer erneut an das BAKOM.
Mit Schreiben vom 1. März 2016 hielt das BAKOM fest, dass die erneuten Abklärungen ergeben hätten, dass die Registerbetreiberin die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 weiterhin noch nicht vollzogen bzw. die fraglichen Domainnamen nicht widerrufen habe. Die Registerbetreiberin habe indes die Domain-Namen als provisorische Massnahme technisch blockiert (Art. 30 Abs. 3 lit. a VID). Das bedeute, dass die erwähnten Domains bis anhin nicht widerrufen seien und der Beschwerdeführer nach wie vor Inhaber dieser Domains sei. Damit das BAKOM ein Verfahren gemäss Art. 31 Abs. 2 VID durchführen könne, werde ein definitiver Widerruf gemäss Art. 30 Abs. 1 oder 2 VID
vorausgesetzt. Ob die Domains widerrufen würden oder nicht, hänge vom Ausgang des Rechtsmittelverfahrens gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 ab. Solange kein rechtskräftiger Entscheid vorliege, könnten die Domains nicht
widerrufen werden. Für die Dauer des Verfahrens sei es aber möglich, diese im Sinn einer provisorischen Massnahme technisch zu blockieren. Gegen diese Massnahme müsse sich der Beschwerdeführer im Rahmen des Verfahrens bezüglich des Widerrufs bei der zuständigen Behörde zur Wehr setzen.
4.5 Mit dem Nichteintretensentscheid des Regierungsrates vom 22. Juni 2016 wurde die technische Blockierung für die Dauer des Verfahrens aufrechterhalten.
4.6 Mit dem vorliegenden Entscheid wird der Antrag auf aufschiebende Wirkung gegenstandslos (vgl. dazu E. 7).
5.
Der Beschwerdeführer macht weiter geltend, die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 erweise sich als nichtig. Die Verfügung vom 20. August 2015 sei ihm von der Beschwerdegegnerin nicht zugestellt worden.
5.1 Nach der Rechtsprechung ist eine Verfügung nur ausnahmsweise nichtig, wenn der ihr anhaftende Mangel besonders schwer und offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar ist und die Rechtssicherheit durch die Annahme der Nichtigkeit nicht ernsthaft gefährdet wird. Als Nichtigkeitsgrund kommen hauptsächlich funktionelle und sachliche Unzuständigkeit einer Behörde sowie schwerwiegende Verfahrensfehler in Betracht (BGE 139 II 243 E. 11.2; BGE 132 II 21 E. 3.1; VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00011, E. 3c; René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bd. 1, Bern 2012, Rz. 2554 ff. mit zahlreichen Hinweisen; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administrativ, Volume II, 3. A., Bern 2011, S. 366 ff.). Nach der Rechtsprechung ist nicht jede mangelhafte Eröffnung nichtig. Aus dem Grundsatz, dass den Parteien aus mangelhafter Eröffnung keine Nachteile erwachsen dürfen, folgt vielmehr, dass dem beabsichtigten Rechtsschutz schon dann Genüge getan wird, wenn eine objektiv mangelhafte Eröffnung trotz ihres Mangels ihren Zweck erreicht (BGE 122 I 97 E. 3a; BGE 111 V 149 E. 4c).
5.2 Es ist somit zu prüfen, ob eine Partei durch einen Eröffnungsmangel tatsächlich benachteiligt wurde.
Der Beschwerdeführer hat gegen die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 am 15. September 2015 Rekurs an den Regierungsrat erhoben. Damit steht fest, dass der Beschwerdeführer Kenntnis von der Verfügung vom 20. August 2015 erhielt und sich gegen diese zur Wehr setzen konnte. Aus der mangelhaften Eröffnung sind ihm somit keine Rechtsnachteile erwachsen. Die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. August 2015 erweist sich daher nicht als nichtig.
5.3 Der Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV umfasst die Rechte der Parteien auf Teilnahme am Verfahren und auf Einflussnahme auf den Prozess der Entscheidfindung. In diesem Sinn dient das rechtliche Gehör einerseits der Sachaufklärung, anderseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Die Behörde muss die Vorbringen der Parteien tatsächlich hören, prüfen und in der Entscheidfindung berücksichtigen. Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Seine Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Aus Gründen der Verfahrensökonomie geht die Praxis von der Möglichkeit der Heilung von nicht besonders schweren Gehörsverletzungen durch die Rechtsmittelinstanz aus, wenn diese über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz verfügt und das rechtliche Gehör im Rechtsmittelverfahren gewährt wird (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38 mit Hinweisen; BGE 137 I 195 E. 2.3.2; BGr, 4. Juni 2014, 1C_730/2013, E. 6.1).
5.4 Vorliegend wurde der Beschwerdeführer von der Beschwerdegegnerin nicht in das Verfahren einbezogen und die Verfügung vom 20. August 2015 wurde ihm von der Beschwerdegegnerin nicht korrekt eröffnet. Dabei handelt es sich um eine schwere Verletzung des rechtlichen Gehörs. Eine Heilung kommt unter diesen Umständen nicht infrage. Aufgrund der Ausführungen der Beschwerdegegnerin ist in diesem Zusammenhang darauf hinzuweisen, dass auch über die Beschlagnahmung und die allfällige spätere Vernichtung eines Praxisschildes mit Verfügung zu entscheiden ist und dem Beschwerdeführer die Möglichkeit zu gewähren ist, gegen die entsprechende Verfügung ein Rechtsmittel zu erheben. Dies ergibt sich bereits aus der Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV.
6.
Die Beschwerdegegnerin ordnete gestützt auf Art. 30 Abs. 2 lit. g VID den Widerruf der Zuteilung der Domain-Namen "www.A1.ch", "www.A2.ch" und "www.A3.ch" durch die Registerbetreiberin an.
6.1 Gemäss Art. 30 Abs. 2 VID widerruft die Registerbetreiberin die Zuteilung eines Domain-Namens unter anderem, wenn eine Revision dieser Verordnung oder ihrer Ausführungsbestimmungen dies vorsieht (lit. a), wenn sich dies zum Schutz der Integrität und Stabilität des DNS als notwendig erweist (lit. b), wenn die Halterin oder der Halter von sich aus auf ihren oder seinen Domain-Namen verzichtet (lit. c), wenn sich der im Auftrag der Halterin oder des Halters handelnde Registrar in Konkurs oder Liquidation befindet oder wenn sein Registrarvertrag aufgelöst wurde und die Halterin oder der Halter die Verwaltung des Domain-Namens nicht innerhalb von 90 Tagen auf einen anderen Registrar transferiert hat; diese Frist läuft ab dem Zeitpunkt, zu dem die Registerbetreiberin die Halterin oder den Halter über die Notwendigkeit des Transfers der Verwaltung des Domain-Namens auf einen anderen Registrar informiert hat; die Frist nach Artikel 31 Absatz 3 beträgt 90 Tage (lit. d), wenn ein Expertenentscheid im Rahmen eines Streitbeilegungsverfahrens dies verlangt, es sei denn, innerhalb der im Reglement des Streitbeilegungsdienstes vorgesehenen Frist sei ein Zivilverfahren anhängig gemacht worden (lit. e), wenn ein Gericht oder ein Schiedsgericht dies ihm Rahmen eines Verfahrens anordnet, das zu einem in der Schweiz vollstreckbaren Urteil oder Entscheid führt (lit. f), wenn eine Schweizer Verwaltungs- oder Strafverfolgungsbehörde dies im Rahmen ihrer Zuständigkeit anordnet (lit. g). In Art. 30 Abs. 3 lit. a VID wird weiter festgehalten, dass die Registerbetreiberin als provisorische Massnahme einen Domain-Namen technisch blockieren kann. Gemäss Art. 31 Abs. 1 VID wird der Widerruf eines Domain-Namens wirksam mit entsprechender, über das Registrierungssystem erfolgender Mitteilung der Registerbetreiberin an den Registrar, der im Auftrag der betreffenden Halterin oder des betreffenden Halters tätig ist. Er bewirkt auch den Widerruf untergeordneter Domain-Namen. Das BAKOM entscheidet über den Widerruf eines Domain-Namens, wenn die Halterin oder der Halter innerhalb von 30 Tagen ab Mitteilung einen solchen Entscheid verlangt (Art. 31 Abs. 2 lit. a VID).
6.2 Zunächst ist daher zu prüfen, ob die von der Beschwerdegegnerin getroffene Anordnung im Rahmen ihrer Zuständigkeit liegt.
Das Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die universitären Medizinalberufe (MedBG, SR 811.11) regelt die fachlichen und persönlichen Voraussetzungen der Bewilligungserteilung. Gemäss Art. 41 Abs. 1 MedBG bezeichnet jeder Kanton eine Behörde, welche die Personen beaufsichtigt, die im betreffenden Kanton einen universitären Medizinalberuf selbständig ausüben. Diese Aufsichtsbehörde trifft die für die Einhaltung der Berufspflichten nötigen Massnahmen (Art. 41 Abs. 2 MedBG). Für den Entzug der Bewilligung ist gemäss § 5 Abs. 1 in Verbindung mit § 2 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG; LS 810.1) im Kanton Zürich die Gesundheitsdirektion zuständig. Die Gesundheitsdirektion ist gemäss § 59 Abs. 2 lit. b GesG auch befugt, verwaltungsrechtliche Sanktionen zu ergreifen, insbesondere Praxen und Institutionen zu schliessen, Gegenstände zu beschlagnahmen oder illegale Bekanntmachungen zu beseitigen. Websites können solche illegalen Bekanntmachungen beinhalten. Damit liegt die Anordnung der Beschwerdegegnerin im Rahmen ihrer Zuständigkeit.
6.3 Die Vorinstanz geht davon aus, dass der Beschwerdeführer im vorliegenden Fall durch die angefochtene Verfügung noch nicht unmittelbar betroffen ist, da sich der allfällige Nachteil erst durch die Umsetzung des Widerrufs durch die Registerbetreiberin ergebe bzw. den Entscheid des Bundesamts für Kommunikation.
In Art. 31 Abs. 2 lit. a VID ist zwar festgehalten, dass das BAKOM über den Widerruf eines Domain-Namens entscheidet, wenn die Halterin oder der Halter innerhalb von 30 Tagen ab Mitteilung einen solchen Entscheid verlangt. Dabei überprüft das BAKOM jedoch lediglich, ob die Voraussetzungen gemäss Art. 30 Abs. 2 lit. g VID eingehalten sind. Ob sich der Widerruf als gerechtfertigt erweist, ist dagegen im Verwaltungs- bzw. Strafverfahren zu entscheiden. Die Registerbetreiberin hat den Widerruf lediglich zu vollziehen. Andernfalls bestünde die Gefahr sich widersprechender Entscheide. Dies ergibt sich auch direkt aus dem Wortlaut von Art. 30 Abs. 2 lit. g VID. Die Registerbetreiberin muss die Zuteilung eines Domain-Namens widerrufen, wenn die Voraussetzungen von Art. 30 Abs. 2 lit. g VID erfüllt sind. Bei dieser Bestimmung handelt sich anders als bei Art. 30 Abs. 1 VID nicht um eine "kann"-Bestimmung (vgl. dazu auch den Erläuterungsbericht des Bundesamts für Kommunikation zur Verordnung über die Internet-Domains [VID] vom 13. Februar 2014, S. 30).
6.4 Der Schutzbereich der Eigentumsgarantie von Art. 26 BV umfasst auch Internet-Domains (vgl. dazu E. 3). Der Widerruf der Zuteilung stellt einen Eingriff in die Eigentumsgarantie dar. Gemäss Art. 36 Abs. 1 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grundlage. Weiter müssen Einschränkungen von Grundrechten durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sowie verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 2 und 3 BV).
Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung zumutbar und verhältnismässig erweist. Eine Massnahme ist unverhältnismässig, wenn das Ziel mit einem weniger schweren Grundrechtseingriff erreicht werden kann (BGE 132 I 49 E. 7.2 mit Hinweisen).
Die Beschwerdegegnerin hat nicht geprüft, ob sich der gesamte Inhalt der Websites als unzulässig erweist. Allein aus den Domain-Namen kann nicht auf einen unrechtmässigen Inhalt der Website geschlossen werden. Erweist sich nicht der gesamte Inhalt der Websites als unzulässig, hätte es der Grundsatz der Verhältnismässigkeit geboten, den Beschwerdeführer zunächst aufzufordern, den unzulässigen Inhalt zu entfernen. Ist über die Unzulässigkeit der Inhalte rechtskräftig entschieden und leistet der Beschwerdeführer der darauffolgenden Aufforderung der Entfernung keine Folge oder schaltet er die unzulässigen Inhalte erneut auf, so ist der Widerruf der Zuteilung des Domain-Namens zu prüfen.
Entgegen den Ausführungen der Beschwerdegegnerin kann der Widerruf der Zuteilung eines Domain-Namens nicht mit der Beseitigung illegaler Praxisschilder gleichgesetzt werden. Bei der Beseitigung eines illegalen Praxisschilds steht von vornherein fest, dass es sich – nach dem Entzug einer Berufsausübungsbewilligung – um eine illegale Bekanntmachung handelt. Dies trifft jedoch nicht in jedem Fall auf den gesamten Inhalt einer Website zu.
7.
Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer in das Verfahren als Partei einzubeziehen und ihm das rechtliche Gehör zu gewähren hat, sowie nach der Sachverhaltserhebung im Sinn der Erwägungen und unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips neu über die Sache zu entscheiden hat.
Aufgrund des Entzugs der Berufsausübungsbewilligung im Jahr 2005, des weiteren Verhaltens des Beschwerdeführers und des Patientenschutzes rechtfertigt es sich im vorliegenden Fall, die technische Blockierung im Sinn einer vorläufigen Anordnung aufrechtzuerhalten (vgl. im Zusammenhang mit vorläufigen Anordnungen auch die Änderung von Art. 30 Abs. 3 und 4 VID, welche am
8.
Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts gilt eine Rückweisung mit offenem Prozessausgang in Bezug auf die Kosten- und Entschädigungsregelung als Obsiegen der rechtsmittelführenden Partei – und zwar unabhängig davon, welche Anträge diese gestellt hat (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.). Dabei sind auch die Kosten zu berücksichtigen, die im Verfahren betreffend Ausstandsbegehren angefallen sind.
Die Kosten des Rekurs- und Beschwerdeverfahrens sind folglich der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG), womit das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos wird. Auf die Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands konnte vorliegend mangels Notwendigkeit verzichtet werden. Der Beschwerdeführer war in der Lage, seine Rechte im Verfahren selbst zu wahren.
Die Zusprechung einer Parteientschädigung nach § 17 Abs. 2 VRG setzt voraus, dass die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (lit. a) oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (lit. b). Aufgrund der schweren Verletzung des rechtlichen Gehörs durch die Beschwerdegegnerin rechtfertigt es sich, dem Beschwerdeführer für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 700.- zuzusprechen.
9.
Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Im Rahmen der Rechtsmittelbelehrung ist darauf hinzuweisen, dass gegen selbständig eröffnete Vor- und Zwischenentscheide über die Zuständigkeit und über Ausstandsbegehren nach Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist. Zwischenentscheide nach Art. 93 Abs. 1 BGG sind dagegen nur dann anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Über das Ausstandsbegehren wurde in anderer Besetzung mit separatem Beschluss entschieden. Dieser Beschluss wird dem Beschwerdeführer jedoch gleichzeitig mit dem
Endentscheid eröffnet, weshalb der Beschluss über das Ausstandsbegehren mit dem
Endentscheid angefochten werden kann.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Der Entscheid des Regierungsrates vom 22. Juni 2016 wird aufgehoben. In Abänderung von Disp. - Ziff. I der Verfügung der Gesundheitsdirektion vom 20. August 2015 wird die Stiftung B angewiesen, die technische Blockierung der Domain-Namen www.A1.ch, www.A2.ch und www.A3.ch im Sinn einer vorläufigen Anordnung weiterhin aufrechtzuerhalten. Im Übrigen wird die Sache zur Gewährung der Parteistellung und des rechtlichen Gehörs sowie zu neuer Entscheidung im Sinn der Erwägungen an die Gesundheitsdirektion zurückgewiesen.
Die Kosten für das Rekursverfahren werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 160.-- Zustellkosten,
Fr. 3'160.-- Total der Kosten.
Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
Das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung für das Beschwerdeverfahren wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.
Das Gesuch um Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands wird abgewiesen.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 700.- (inkl. MWST) zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
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