Festsetzung Teil-Quartierplan

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2016.00559

Urteil

der 3. Kammer

vom 21. Dezember 2016

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Ersatzrichter Christian Mäder, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

1. Gemeinderat C,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Festsetzung Teil-Quartierplan,

hat sich ergeben:

I.

Der Gemeinderat C setzte am 15. Dezember 2014 den amtlichen Teil-Quartierplan "X-Weg/Y-Strasse" im Ortsteil F fest. Mit Verfügung vom 16. Februar 2016 genehmigte die Baudirektion diesen Beschluss.

II.

Das Baurekursgericht wies am 4. August 2016 einen Rekurs von A gegen den Gemeinderatsbeschluss vom 15. Dezember 2014 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 14. September 2016 liess A dem Verwaltungsgericht beantragen:

"1. In Gutheissung der Beschwerde seien Disp. Ziff. I des angefochtenen Entscheids sowie der Gemeinderatsbeschluss vom 15.12.2014 betreffend Festsetzung des Teil-Quartierplans "X-Weg/Y-Strasse" und die zugehörige Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 16.02.2016 aufzuheben.

2. Der Teil-Quartierplan sei dahingehend abzuändern, als dass die Unterhalts-/Sanierungskosten für den X-Weg aus dem Kostenverteiler ausgeschieden und der Gemeinde auferlegt werden.

3. In Gutheissung der Beschwerde sei Disp. Ziff. II des angefochtenen Entscheids aufzuheben und es seien die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens nur zur Hälfte dem Beschwerdeführer aufzuerlegen.

4. In Gutheissung der Beschwerde sei Disp. Ziff. III des angefochtenen Entscheids aufzuheben und es sei dem Beschwerdeführer für das vorinstanzliche Verfahren eine angemessene Umtriebsentschädigung zuzusprechen.

5. Eventuell sei die Angelegenheit zur Ergänzung des Sachverhalts und neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

6. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen, letztere zzgl. 8% MwSt, zu Lasten der Beschwerdegegner."

In seiner Vernehmlassung vom 3. Oktober 2016 schloss das Baurekursgericht auf Abweisung des Rechtsmittels. Denselben Antrag stellte die Baudirektion am 18. Oktober 2016. Der Gemeinderat C beantragte am 24. Oktober 2016, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

In der Replik vom 7. November 2016 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest.

Auf die Erwägungen des Rekursentscheids und die Parteivorbringen wird, soweit wesentlich, in den nachfolgenden Urteilsgründen zurückgekommen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

2.

Als Eigentümer der im Quartierplanperimeter liegenden Grundstücke Kat.-Nrn. 01 und 02, der durch den angefochtenen Festsetzungsbeschluss mit Kosten für den Ausbau des X-Wegs belastet wird, ist A kraft § 338a Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zu Rekurs und Beschwerde legitimiert. Wie vom Baurekursgericht zutreffend festgehalten, hat der Beschwerdeführer seine Begehren innert der von § 155 PBG gesetzten Fristen gestellt. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf das Rechtsmittel einzutreten.

Streitgegenstand im Rechtsmittelverfahren vor Verwaltungsgericht bildet nur noch die im Festsetzungsbeschluss verankerte Verpflichtung des Beschwerdeführers, Kosten an den Ausbau und die Sanierung des X-Wegs zu bezahlen. Demgegenüber hat dieser den Rekursentscheid mit Bezug auf die Entschädigung für eine aufgrund der Strassenerweiterung erfolgte Minderzuteilung von 62 m² Land hingenommen.

3.

Der Beschwerdeführer bemängelt, dass das Baurekursgericht keinen Augenschein durchgeführt habe. Ein solcher dient der Feststellung des für die Entscheidung wesentlichen Sachverhalts und erübrigt sich, wenn dieser aus den Akten hinreichend ersichtlich ist (RB 1995 Nr. 12 = BEZ 1995 Nr. 32; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014, § 7 N. 79). Letzteres ist vorliegend der Fall, weshalb die Vorinstanz auf die Durchführung eines Augenscheins verzichten durfte. Dasselbe gilt für das Verwaltungsgericht. Im Übrigen beruht der zu beurteilende Sachverhalt auf einer hinreichenden Ermittlung; für die eventualiter beantragte Rückweisung der Sache zur ergänzenden Untersuchung besteht daher kein Anlass.

4.

Das Baurekursgericht hat in E. 4.2 des angefochtenen Entscheids den Zweck eines Quartierplanverfahrens, die Abgrenzung des Beizugsgebiets sowie das Erfordernis, Zufahrten in den gemäss § 237 Abs. 2 PBG in Verbindung mit den vom Regierungsrat am 9. Dezember 1987 erlassenen Normalien über die Anforderungen an Zugänge (Zugangsnormalien) vorgesehenen Ausmassen zu erstellen, zutreffend dargelegt. Sodann hat die Vorinstanz zu Recht auf § 146 PBG hingewiesen, der Grundsätze für die Verlegung der Erstellungskosten von Erschliessungsanlagen sowie von gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen bezeichnet.

5.

5.1 Mit Bezug auf den X-Weg erwog das Baurekursgericht, dass die Notwendigkeit von dessen Ausbau auf ein den Zugangsnormalien entsprechendes Ausmass grundsätzlich ausgewiesen sei. Der Streit drehe sich einzig darum, wer die Ausbau- und Sanierungskosten zu tragen habe. Im Zusammenhang mit der Quartiererschliessung sei mit dem Ausbau die Schaffung des normaliengerechten Zustands einer Anlage gemeint. Der Strassenausbau umfasse nicht nur die Verbreiterung der Fahrbahn oder die Ergänzung durch ein Trottoir; vielmehr gehörten auch technische Verbesserungen, wie z. B. durch Verstärkung der Strassenkofferung, durch Einbringen eines fehlenden Deckbelags oder durch Erstellung einer Strassenbeleuchtung dazu. Demgegenüber handle es sich bei der Sanierung um die Wiederherstellung des ursprünglich hinreichenden Zustands einer Anlage, die durch Abnutzung oder Alterung eine Verschlechterung erfahren habe. Statt von Sanierung werde häufig von Unterhalt gesprochen, womit neben der Instandstellung und Ausbesserung von kleineren Schäden bzw. der Erhaltung des gegenwärtigen Zustands oft auch weitere Pflichten des Werkträgers verstanden würden. Bei Strassen bestehe Sanierungsbedarf meist wegen Schäden an der Fahrbahn, den Strassenabschlüssen oder der Entwässerung. Die Sanierungskosten gehörten grundsätzlich dann zu den Erstellungskosten, wenn sich die Erschliessungsanlage im Privateigentum befinde und im Rahmen des Quartierplanverfahrens in das Eigentum des Gemeinwesens überführt werden solle. Bei der ordentlichen Sanierung einer öffentlichen Strasse oder einer öffentlichen Leitung im Rahmen eines Quartierplanverfahrens habe stets die Gemeinde die Kosten zu tragen. Der Quartierplan diene nicht dazu, die Kosten für den Unterhalt von bestehenden, genügenden öffentlichen Erschliessungsanlagen auf die Quartierplangenossen zu überwälzen. Wie dem Quartierplanbericht zu entnehmen sei, erfülle der X-Weg die Minimalanforderungen gemäss Zugangsnormalien nicht und erweise er sich als ausbaubedürftig. Zudem hätten materialtechnische Zustandsaufnahmen ergeben, dass die vorhandenen Beläge und die Fundationsschicht teilweise zu wenig stark ausgebildet seien. Damit Stichstrassen hinreichend zugänglich seien, bedürften sie eines Kehrplatzes. Unter diesen Umständen sei das Beizugsgebiet heute noch nicht rechtsgenügend erschlossen; vielmehr verschafften erst die abschnittweise Verbreiterung des X-Wegs und die Erstellung einer regelkonformen Wendemöglichkeit den Grundstücken eine den geltenden Vorschriften entsprechende Erschliessung. Vorliegend sei daher nicht die Sanierung einer ausreichenden öffentlichen Erschliessungsanlage geplant, sondern die wesentliche Verbesserung einer bestehenden Anlage. Für die damit verbundenen Kosten hätten allein die durch den Ausbau begünstigten Quartierplangenossen aufzukommen. In Anbetracht des Ausbau- und Sanierungsbedarfs falle eine Anrechnung der seinerzeitigen Erstellungskosten als Vorleistung an die Erschliessungskosten ausser Betracht. Denn zu einem Vorleistungsfall wirke sich die Weiterverwendung solcher Anlagen in der Regel nur aus, wenn mit dem Quartierplan zusätzliche Grundstücke daran angeschlossen würden und diese von ihnen profitierten. Dies treffe hier nicht zu.

5.2 Der Beschwerdeführer bringt zur Begründung seines Rechtsmittels vor, dass es sich beim X-Weg um eine Erschliessungsstrasse mit ursprünglich zehn Wohneinheiten handle, wo anlässlich der Einleitung des Quartierplans im Jahr 2010 schon eine Überbauung bestanden habe. Der X-Weg sei nur deswegen in das Verfahren einbezogen worden, weil er in die Y-Strasse münde und mit der dortigen Erschliessungssituation zusammenhänge. Bezüglich des X-Wegs werde das Quartierplanverfahren nicht nur dazu verwendet, um den notwendigen Ausbau (zwei Verbreiterungen, zwei Ausweichstellen, zwei Wendeplätze) vorzunehmen, sondern auch, um die letztmals vor rund 30 Jahren teilsanierte Strasse instand zu stellen. Während für die Erneuerung der Y-Strasse die Gemeinde aufkomme, würden mit Bezug auf den X-Weg die Kosten auf die Anstösser überwälzt. Richtigerweise habe die Gemeinde auch diese Kosten zu bezahlen; denn beide Strassen seien ungefähr gleich alt und müssten allein aus Altersgründen saniert werden. Das Baurekursgericht räume ein, dass der Beschwerdeführer und weitere Anstösser die Kosten für die Erstellung des X-Wegs getragen hätten. Weshalb diese Vorleistung im Rahmen der offenbar erforderlichen Neuerstellung der Strasse wertlos sei, vermöchten die Beschwerdegegner nicht zu sagen. Der X-Weg sei noch viele Jahre nach seiner Übertragung in das Eigentum der Gemeinde als hinreichende Erschliessung anerkannt worden; zuletzt im November 2000 habe der Gemeinderat dies bestätigt. Kofferung und Teerbelag genügten erschliessungstechnisch bis heute. Vorliegend fehle jeder Anhaltspunkt dafür, dass die Unterhaltsarbeiten zur Erhaltung der Erschliessung notwendig wären; vielmehr beabsichtige die Gemeinde gewöhnliche Unterhaltsarbeiten. Der technische Bericht zum Quartierplan halte fest, "dass der X-Weg teilweise ausgebaut und aus Altersgründen saniert werden" solle. Unter diesen Umständen hätten die Vorinstanzen die reinen Unterhaltskosten von den Ausbaukosten trennen müssen. Der X-Weg messe von der Einmündung in die Y-Strasse bis zum Ende des Wendeplatzes rund 355 m und der Stumpf bis zum Wendeplatz bei der Liegenschaft Nr. 03 weitere 65 m; die Gesamtlänge betrage also rund 420 m. Ein Streckenabschnitt von rund zwei Dritteln werde nicht ausgebaut, sondern einzig altershalber saniert. Der Quartierplan vermenge in unzulässiger Weise die Kosten für den Ausbau und die Sanierung. Mit dem angefochtenen Festsetzungsbeschluss werde der Beschwerdeführer verpflichtet, rund Fr. 83'000.- Quartierplankosten zu bezahlen, obwohl seine Grundstücke schon seit Jahrzehnten hinreichend erschlossen seien. Schliesslich genüge der technische Bericht den Ansprüchen an die gebotene Kostentransparenz nicht, weil die Kosten für Sanierung/Unterhalt und Ausbau vermischt würden. Beim X-Weg handle es sich um eine öffentliche Erschliessungsstrasse, die ursprünglich von den privaten Grundeigentümern finanziert worden, dann in das Eigentum der Gemeinde übergegangen sei und von dieser unterhalten werde.

Dem hält der Gemeinderat in der Beschwerdeantwort entgegen, dass der ursprünglich im Eigentum der Flurgenossenschaft stehende und nur für land- und forstwirtschaftliche Zwecke ausgebaute X-Weg mit der Auflösung der Flurgenossenschaft im Jahr 1977 in das private Eigentum der Gemeinde übergegangen sei. Der X-Weg sei also nie eine öffentliche Erschliessungsstrasse gewesen, sondern eine erschliessungstechnisch ungenügend ausgebaute Privatstrasse. Daran ändere auch nichts, dass die Gemeinde bislang für deren Unterhalt aufgekommen sei. Die Übertragung vom Privat- in das öffentliche Eigentum der Gemeinde erfolge erst, wenn der X-Weg im Quartierplanverfahren normgerecht ausgebaut sei. Dass der Weg bis zum Jahr 2000 als genügende Zufahrt für maximal zehn Wohneinheiten anerkannt worden sei, tue nichts zur Sache. Die Rüge, wonach die Gemeinde die Anstösser an die Y-Strasse rechtsungleich bevorzuge, sei unbegründet, denn diese entspreche auf ihrer ganzen Länge den Anforderungen der Zugangsnormalien. Zwar hätten die damaligen Anrainer die Erstellungskosten des X-Wegs mitgetragen, doch habe es sich eben bloss um einen Flurweg gehandelt. Anrechenbar seien nur solche Vorleistungen, die sich beim Ausbau der Erschliessungsanlagen weiterverwenden liessen. Wie materialtechnische Zustandsaufnahmen gezeigt hätten, seien die vorhandenen Beläge und teilweise auch die Fundationsschicht beim X-Weg zu wenig stark. Somit müsse der gesamte Strassenkoffer im Hinblick auf die angestrebte Zweckbestimmung beseitigt und neu erstellt werden. Dabei liessen sich durch Beibehaltung der bestehenden Anlage im Vergleich zu einem Neubau keine Kosten einsparen; vielmehr sei sogar mit leicht höheren Bau- und Rückbaukosten zu rechnen.

In der Replik hält der Beschwerdeführer daran fest, dass der X-Weg für die dortigen Hausgrundstücke sogar noch bei der Quartierplan-Einleitung im Jahr 2010 als rechtsgenügende Erschliessung anerkannt worden sei. Der Ausbau habe sich nur aufgrund der künftig zu erwartenden Verdichtung aufgedrängt. Mängel an der Kofferung seien nicht ausgewiesen. Der erschliessungstechnisch notwendige Ausbau beschränke sich somit auf die neuen Ausweichstellen und Wendemöglichkeiten.

5.3

5.3.1 Im Streit liegt vorab, ob der X-Weg eine genügende Erschliessung darstelle. Für die Beantwortung dieser Frage ist auf den Zeitpunkt der Einleitung des Quartierplanverfahrens am 27. September 2010 abzustellen. Gemäss § 6 der Zugangsnormalien in Verbindung mit den im Anhang zur Verordnung geregelten technischen Anforderungen an Zugänge richtet sich die Festlegung der Zugangsart und die damit verbundene Ausbaugrösse nach dem voraussichtlichen Verkehrsaufkommen aufgrund der Nutzung mit Wohneinheiten. Der Zweck des Quartierplans besteht laut § 123 Abs. 1 PBG darin, im erfassten Gebiet eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung zu ermöglichen. Gemäss § 128 Abs. 2 PBG müssen Erschliessungen sowie gemeinschaftliche Ausstattungen und Ausrüstungen so festgelegt werden, dass sie bei vollständiger Nutzung der erfassten Grundstücke genügen. Anzufügen ist, dass nach § 98 PBG auch die Festsetzung von Baulinien auf den voraussichtlichen Endausbau auszurichten ist. Wie der Beschwerdeführer selbst zutreffend festhält, misst der von der Y-Strasse in westlicher Richtung abzweigende X-Weg bis zum Ende der Bauzone WI rund 400 m. Auch wenn dieses Gebiet heute noch vergleichsweise locker überbaut ist, lassen sich im Endausbau mehr als 150 Wohneinheiten realisieren, weshalb es – mangels einer guten Erschliessung mit öffentlichen Verkehrsmitteln an der Peripherie des Ortsteils F der Gemeinde C – einer Erschliessungsstrasse bedarf. Davon geht der angefochtene Festsetzungsbeschluss zutreffend aus.

5.3.2 Dass der X-Weg im heutigen Zustand den Anforderungen an eine Erschliessungsstrasse (gemäss technischem Anhang zu den Zugangsnormalien braucht es eine Fahrbahnbreite von 4,50–5,50 m, ein Bankett von 0,30 m und ein Trottoir von 2 m, minimal also 6,80 m) genüge, wird auch vom Beschwerdeführer nicht behauptet. An dieser Tatsache ändert der Umstand nichts, dass die Erschliessung vor Inkrafttreten der Zugangsnormalien für ausreichend befunden wurde, denn nach dem Gesagten ist auf den Zeitpunkt der Quartierplaneinleitung abzustellen. Sodann spielt es keine Rolle, dass die kommunale Baubehörde im Jahr 2000 oder sogar noch 2010 von einer genügenden Erschliessung ausgegangen sein soll. Mit Einleitung des Quartierplanverfahrens wechselten jedenfalls die zu berücksichtigenden Verhältnisse (vorn E. 5.3.1), weshalb die bereits bestehende Überbauung am X-Weg nichts an der Tatsache der ungenügenden Erschliessung ändert. Wie in E. 5.3.1 festgehalten, richtet sich die Dimensionierung der Strasse nach dem zonengemässen Endausbau, der hier nach dem Gesagten 150 Wohneinheiten übersteigt. Unter diesen Umständen besteht ein objektives Interesse der Grundeigentümer an der Schaffung einer rechtsgenügenden Erschliessung, denn im Fall einer Neuüberbauung oder einer baulichen Erweiterung müsste ein Baugesuch mangels genügender Zugänglichkeit aufgrund von § 237 PBG verweigert werden (so VGr, 3. Dezember 2009, VR.2009.00005, E. 2.2, und RB 1992 Nr. 90 [Leitsatz] mit Bezug auf Strassen- und Trottoirbeiträge). Entsprechend ist die Pflicht der Anstösser, an den Ausbau des X-Wegs Beiträge zu leisten, grundsätzlich zu bejahen (Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 164).

Soweit der Beschwerdeführer die im Festsetzungsbeschluss genannten Kosten als übermässig beanstandet, ist darauf hinzuweisen, dass der Kostenverleger erst eine Verhältniszahl anzeigt, die auf einer unverbindlichen Schätzung beruht. Die definitive Kostenbelastung ergibt sich erst nach Vorliegen der – wiederum anfechtbaren – Schlussabrechnung (Kleb, S. 187 f. und S. 223 f.).

5.3.3 Zur Hauptsache sind die Parteien unterschiedlicher Auffassung, ob die von den Anstössern des X-Wegs in den siebziger Jahren erbrachten Leistungen an den Ausbau des damaligen Flurwegs beitragsmindernd anzurechnen seien oder nicht.

Das Baurekursgericht hat sich in diesem Punkt der Lehrmeinung von Kleb angeschlossen, wonach nur solche Vorleistungen zu berücksichtigen sind, die sich beim Ausbau der Erschliessungsanlagen weiter nutzen lassen. Können die Vorleistungen jedoch nicht mehr verwendet werden, weil sie beispielsweise unsachgemäss ausgeführt worden sind oder der Zeitwertverlust zu gross ist, erfolgt keine Gutschrift. Der Anrechnungswert von Strassen, Wegen und Trottoiren bestimmt sich danach, welche Kosten sich durch die Weiterverwendung der bestehenden Anlage im Vergleich zu deren Neuerstellung einsparen lassen (Kleb, S. 221). Dieser überzeugenden Auffassung ist beizupflichten.

Wie in E. 5.3.2 festgehalten, muss der X-Weg als Erschliessungsstrasse ausgebaut werden. Dies bedingt nicht nur die partielle Verbreiterung der Fahrbahn, die Anlage eines Banketts und eines Trottoirs, die Schaffung von Ausweichstellen und Kehrplätzen, sondern auch einen technischen Ausbaustandard, welcher der intensiveren künftigen Nutzung voraussichtlich genügt. Dass die letztmals vor rund 30 Jahren teilsanierte Strasse erneuerungsbedürftig ist, leuchtet ein und wird vom Beschwerdeführer nicht bestritten. Unter den angezeigten Umständen trifft jedoch der Vorwurf an die Gemeinde, die Kosten der Sanierung auch gleich den Quartierplangenossen zu auferlegen, nicht zu. Dass die bisherige Strassenanlage im Rahmen des Neubaus teilweise noch verwendet werden könne, wird vom Beschwerdeführer zudem nicht näher dargelegt und widerspricht der allgemeinen Erfahrung. Vielmehr verhält es sich den überzeugenden Vorbringen des Gemeinderats regelmässig so, dass im Zug des Strassenneubaus zusätzliche Rückbaukosten anfallen.

5.3.4 Es kann dahingestellt bleiben, ob der Beschwerdeführer überhaupt mit der Rüge zu hören ist, dass die gemäss Festsetzungsbeschluss nicht kostenbelasteten Anstösser an die Y-Strasse gegenüber jenen an den X-Weg ungerechtfertigt bevorzugt würden. Wie der Gemeinderat nämlich unwidersprochen ausführt, genügt die Y-Strasse den gesetzlichen Anforderungen an eine genügende Erschliessung und bedarf daher keines zusätzlichen Ausbaus.

Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.

6.

Bei diesem Prozessausgang wird der Beschwerdeführer kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 in Verbindung mit §§ 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm von vornherein keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 4'170.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …