Stimmrechtsrekurs/Gemeindebeschwerde

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2017.00527

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. Oktober 2017

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinderat Dübendorf,

Beschwerdegegner,

betreffend Stimmrechtsrekurs ,

hat sich ergeben:

I.

Mit Beschluss vom 3. Juli 2017 genehmigte der Gemeinderat Dübendorf (Gemeindeparlament) das Geschäft "Flugplatzrand Nord: Teilrevision Nutzungsplanung und Teilrevision kommunaler Richtplan". Der Beschluss wurde am 7. Juli 2017 amtlich publiziert; als mögliche Rechtsmittel gegen diesen und die gleichzeitig publizierten weiteren Gemeinderatsbeschlüsse wurden der Stimmrechtsrekurs (§ 151a des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG, LS 131.1]) und die (Gemeinde-)Beschwerde gemäss § 151 Abs. 1 GG an den Bezirksrat sowie der Rekurs gemäss § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) angegeben.

II.

Mit als "Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte und ihre Ausübung (Stimmrechtsrekurs, § 151 Abs. 1Gemeindegesetz)" betitelter Eingabe vom 12. Juli 2017 beantragte A dem Bezirksrat Uster:

" 1. Der Genehmigungsentscheid sei aufzuheben

2. Es sei ein Augenschein vorzunehmen, damit die Verhältnisse vor Ort in realiter festge- stellt werden können. […]

3. Die Baudirektion sei einzuladen, die Akten des kantonalen Gestaltungsplanes (Stand öffentliche Mitwirkungsverfahren) sowie die Gutachten der KDK, der NHK und der EDK über die Schutzwürdigkeit der bestehenden Bauten dem Bezirksrat zur Verfü- gung zu stellen bzw. dem Bezirksrat entsprechend Bericht zu erstatten.

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Stadt Dübendorf bzw. des Staates."

Mit Präsidialverfügung vom 18. Juli 2017 trat der Bezirksrat Uster auf das Rechtsmittel nicht ein und überwies die Eingabe mitsamt Beilagen an das Baurekursgericht. Zur Begründung gab er im Wesentlichen an, A rüge keine Verletzung politischer Rechte, sondern moniere, die genehmigte Teilrevision der Nutzungsplanung und des kommunalen Richtplans verletze planerische und baurechtliche (Verfahrens- und Zuständigkeits-)Bestimmungen, weshalb der Bezirksrat für die Beurteilung der Streitsache nicht zuständig sei.

III.

Mit Beschwerde vom 17./18. August 2017 ersucht A beim Verwaltungsgericht um Aufhebung des bezirksrätlichen Nichteintretensentscheids vom 18. Juli 2017 unter Entschädigungsfolge.

Der Bezirksrat Uster gab am 29. August 2017 Verzicht auf Vernehmlassung bekannt. Die Stadt Dübendorf liess am 25. September 2017 auf Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge schliessen. Der Beschwerdeführer nahm zur genannten Beschwerdeantwort am 6. Oktober 2017 Stellung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]) und § 151a Abs. 1 GG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von Beschwerden unter anderem gegen erstinstanzliche bezirksrätliche Rekursentscheide in Stimmrechtssachen zuständig. Ebenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts fällt die zweitinstanzliche Behandlung von Gemeindebeschwerden nach § 151 GG und Rekursen gemäss § 152 GG (§ 151 Abs. 2 und § 152 GG in Verbindung mit §§ 41, 19 Abs. 1 lit. a und 19b Abs. 2 lit. c VRG).

1.2 Nimmt eine Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine Eintretensvoraussetzung nicht als erfüllt betrachtet, so ist die formell unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58). Der Beschwerdeführer ist somit vorliegend insofern zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als er sich gegen den Entscheid der Vorinstanz richtet, auf seinen Rekurs vom 12. Juli 2017 nicht einzutreten.

1.3 Da die übrigen Eintretensvoraussetzungen erfüllt sind, ist die Beschwerde an die Hand zu nehmen. Sie erweist sich inhaltlich indessen als offensichtlich unbegründet, weshalb sie – im Gegensatz zu offensichtlich unzulässigen Rechtsmitteln – zwar in ordentlicher Kammerbesetzung (§§ 38 und 38b Abs. 1 lit. a VRG), jedoch mit summarischer Begründung zu erledigen ist (§ 65 Abs. 1 Satz 2 VRG). Für weitere Instruktionsmassnahmen oder Anordnungen im Rahmen des vorläufigen Rechtsschutzes, soweit der Beschwerdeführer nachträglich um solchen ersucht, besteht weder Anlass noch Raum.

2.

Das bei der Vorinstanz eingereichte Rechtsmittel des Beschwerdeführers richtet sich unmittelbar gegen einen Beschluss des Beschwerdegegners, mit welchem dieser eine Teilrevision der Nutzungsplanung und eine solche des kommunalen Richtplans betreffend ein Gebiet im Bereich des Flugplatzes Dübendorf ("Flugplatzrand Nord") genehmigte. Es steht ausser Zweifel, dass es sich bei diesem Anfechtungsobjekt materiell um eine raumplanungsrechtliche Festlegung handelt, deren rechtsmittelweise Beurteilung nicht in die Zuständigkeit des Bezirksrats fällt, sondern gemäss § 329 PBG in diejenige des Baurekursgerichts, und zwar auch dann, wenn es sich dabei nicht um einen (Nachbar-)Rekurs gemäss § 338a Abs. 1 PBG, sondern um eine Gemeindebeschwerde nach § 151 Abs. 1 GG handeln sollte (vgl. VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00400, E. 2.6 am Ende, und 21. Mai 2014, VB.2013.00291, E. 2). Soweit der Rekurs des Beschwerdeführers mithin Rügen enthält, welche nicht die Verletzung politischer Rechte im eigentlichen Sinn betreffen, zu deren Beurteilung der Bezirksrat als Stimmrechtsrekursinstanz einzig zuständig bliebe, ist der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz nicht zu beanstanden. Das gilt selbst dann, wenn der Auffassung gefolgt würde, wonach bei planungsrechtlichen Festlegungen der Bezirksrat zum Entscheid über Gemeindebeschwerden immerhin dann berufen bliebe, wenn einzig Verstösse gegen das kommunale Verfahrens- oder Organisationsrecht geltend gemacht werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19b N. 82 bei Fn. 127), beschränken sich die Rügen des Beschwerdeführers doch nicht allein auf solche Aspekte, sondern zielen sie zu einem erheblichen Teil auf eine Verletzung raumplanungs- und baurechtlicher Vorschriften (dazu sogleich 3). Damit obliegt es auch nach dieser Auffassung dem Baurekursgericht, über jene Rügen mit zu befinden, welche das kommunale Verfahrens- und Organisationsrecht betreffen; der Rekurs an das erwähnte Gericht gilt insofern zugleich als Anwendungsfall von § 151 GG (vgl. Bosshart/Bertschi, § 19b N. 82 bei Fn. 128). Vorbehalten bleibt aber – wie erwähnt – in jedem Fall die Zuständigkeit des Bezirksrats als Stimmrechtsrekursinstanz.

Soweit es dem Bezirksrat an der Zuständigkeit fehlt, ist im Übrigen auch die Überweisung an das Baurekursgericht nicht zu beanstanden (vgl. § 5 Abs. 2 VRG). Ob sich die in Frage stehende planungsrechtliche Festlegung überhaupt in allen Teilen und zum gegenwärtigen Zeitpunkt materiell anfechten lässt (vgl. bezüglich Richtplänen Bosshart/Bertschi, § 19 N. 36, bzw. bezüglich Verhältnis zwischen Planfestsetzung und -genehmigung § 19 N. 39), hat das Baurekursgericht als sachkompetente Rechtsmittelinstanz zu beurteilen und brauchte vom Bezirksrat nicht näher ausgeleuchtet zu werden. Zu prüfen bleibt, ob sich die Rechtsmitteleingabe an den Bezirksrat tatsächlich allein in Rügen erschöpfte, welche allesamt nicht im Rahmen eines Stimmrechtsrekurses erhoben werden können.

3.

3.1 Mit Stimmrechtsrekurs lassen sich nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und Wahlrechts rügen (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 64 f.). Der Beschwerdeführer macht in seinem Rekurs wohl Gründe geltend, weshalb die betreffende planungsrechtliche Festlegung höherstufigem Recht widerspreche, nicht in die (alleinige oder abschliessende) Kompetenz der Gemeinde falle bzw. im Widerspruch zu anderen Festlegungen stehe oder es generell an den Voraussetzungen und Vorbedingungen für eine derartige Festlegung fehle. Dass die angefochtene Festlegung in die Kompetenz der Stimmberechtigten fallen würde bzw. in Umgehung entsprechender Referendumsrechte durch das Gemeindeparlament erfolgt sei, wird hingegen nicht vorgebracht und ist auch nicht ersichtlich. Ebenso bleibt im Dunkeln, inwieweit die planerische Festlegung in dem Sinn präjudizierend sein sollte, dass politische Rechte künftig nicht mehr ausgeübt werden könnten. Insoweit der Beschwerdeführer vorbrachte, es fehle an einer gesetzlichen Grundlage für finanzielle Aufwendungen auf kommunaler Ebene, worin die einzig zulässige Rüge liegen könnte, der Gemeindeparlamentsentscheid missachte dem Volk vorbehaltene Ausgabenkompetenzen, könnte ihm ebenso wenig gefolgt werden, legt er doch nicht dar und ist auch nicht ersichtlich, inwieweit durch den angefochtenen Akt unmittelbar über eine Ausgabe entschieden oder eine Grundlage für künftige gebundene Gemeindeausgaben im erwähnten Zusammenhang geschaffen würde, welche eine dereinstige Mitsprache des Souveräns verunmöglichen würde. Soweit der Beschwerdeführer schliesslich geltend machte, es lägen keine konkreten Angaben unter anderem in finanzieller Hinsicht vor, verkennt er, dass es vorliegend um einen Parlaments- und keinen Volksentscheid ging, bei welchem die besonderen Anforderungen an neutrale und vollständige Abstimmungserläuterungen zum Tragen kämen, um eine unverfälschte Stimmabgabe zu gewährleisten. Im Übrigen und zu den Vorbringen im Einzelnen lässt sich ergänzend auf die zutreffenden Erwägungen des angefochtenen Entscheids verweisen (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG).

3.2 Was der Beschwerdeführer vor Verwaltungsgericht vorbringt, eignet sich nicht, den angefochtenen Nichteintretensentscheid als rechtsverletzend erscheinen zu lassen. Auch beim Einwand, wonach die in Frage stehende Teilrevision in Verletzung raumplanungsrechtlicher Planungs- und Mitwirkungspflichten erfolgt und mangelhaft mit der (angeblich revisionsbedürftigen) ortsplanerischen Grundordnung und der kantonalen Gestaltungsplanung abgestimmt sei, handelt es sich um materielle und nicht um Rügen, welche auf die Geltendmachung einer Verletzung politischer Rechte abzielten. Gleiches gilt für die weiteren Einwände (fehlender Verkehrsrichtplan, fehlende Erschliessungsplanung, Auswirkungen hinsichtlich Mehrwertabschöpfungen), deren Bezug zu Stimmrechtsrügen nicht zu erkennen war. Soweit der Beschwerdeführer diese Bezüge nunmehr erst im Rahmen seiner Eingabe vom 6. Oktober 2017 nachträglich herzustellen versucht (unter anderem Verletzung der politischen Rechte dadurch, dass die streitige Teilrevision im Gegensatz zur einstigen ortsplanerischen Grundordnung nicht dem Referendum unterstellt wurde und dieser widerspricht, angeblicher stimmrechtsrelevanter Einnahmenverzicht durch fehlende Regelung eines Mehrwertausgleichs in der Vorlage), kommen diese Darlegungen zu spät. Entgegen seiner Meinung wurden die betreffenden Einwendungen – wenn überhaupt – im Rekurs gerade nicht hinreichend konkret geltend gemacht, um einen Zusammenhang mit dem Stimmrecht erkennen zu lassen. Jedenfalls das Replikrecht kann nicht dazu dienen, bereits im vorinstanzlichen Verfahren Versäumtes nachzuholen.

4.

4.1 Nach dem Gesagten ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz in Ermangelung diesbezüglich zulässiger Vorbringen auf das Rechtsmittel des Beschwerdeführers nicht eingetreten ist. Die Beschwerde ist infolgedessen abzuweisen.

4.2 Aufgrund offensichtlicher Aussichtslosigkeit sind dem unterliegenden Beschwerdeführer Gerichtskosten aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 e contrario VRG).

Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das obsiegende Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf Parteientschädigung (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen. Der seitens des Beschwerdegegners vor Verwaltungsgericht zu leistende Aufwand erscheint nicht als aussergewöhnlich.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 100.-- Zustellkosten,

Fr. 1'100.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an…