Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2018.00499
Urteil
der 4. Kammer
vom 22. August 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A, vertreten durch B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Stadt C,vertreten durch die Behörde D,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Kostenersatz für Rechtsschutz ,
hat sich ergeben:
I.
A. Der Gemeinderat C beschloss am 30. März 2015, eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK Behörde D) zur umfassenden Abklärung und Aufarbeitung der Vorgänge in der und um die Amtsführung der Abteilung D einzusetzen. A, damals Stadträtin und Vorsteherin der Abteilung D, mandatierte daraufhin einen Rechtsvertreter, der sie namentlich im Zusammenhang mit einem Ausstandsbegehren gegen F, ein Mitglied der PUK Behörde D, beriet.
Erstmals im Juni 2015 und später erneut verlangte A vom Stadtrat eine Übernahme ihrer Anwaltskosten; der Stadtpräsident, der Finanzvorstand und der Stadtschreiber teilten ihr in einem Gespräch vom 25. November 2015 mit, dass der Stadtrat die Anwaltskosten nicht übernehmen werde. Mit Beschluss vom 22. Dezember 2015 wies der Stadtrat C das Gesuch von A um Ersatz ihrer Rechtsbeistandskosten ab.
Bereits am 8. Dezember 2015 hatte die Behörde D der Stadt C beschlossen, einen pauschalen Betrag von Fr. 10'000.- an die Anwaltskosten von A zu übernehmen.
B. Mit Entscheid vom 29. März 2017 hob der Bezirksrat E den Beschluss vom 8. Dezember 2015 aufsichtsrechtlich auf und wies die Behörde D der Stadt C an, die bereits geleisteten Fr. 10'000.- von A zurückzufordern.
Einen hiergegen erhobenen Rekurs von A hiess der Regierungsrat mit Beschluss vom 20. September 2017 teilweise gut, soweit er darauf eintrat, hielt an der aufsichtsrechtlichen Aufhebung des Beschlusses vom 8. Dezember 2015 fest und forderte die Behörde D der Stadt C auf, nach Einholung detaillierter Erläuterungen zu den Rechnungspositionen über die Erstattung der Anwaltskosten erneut Beschluss zu fassen.
C. Nachdem A für den Zeitraum bis Ende Dezember 2017 offenbar die Übernahme weiterer Anwaltskosten geltend gemacht hatte, beschloss die Behörde D der Stadt C am 20. März 2018, A für den Zeitraum bis Ende Dezember 2017 einen Betrag von Fr. 8'833.30 an deren Anwaltskosten zu bezahlen.
II.
Der Bezirksrat E hiess einen hiergegen erhobenen Rekurs mit Beschluss vom 20. Juni 2018 teilweise gut, wies die Angelegenheit hinsichtlich der Zeitperiode vom 17. Dezember 2015 bis zum 31. Dezember 2017 an die Behörde D zurück, bestätigte für die Zeitperiode vom 8. Juni bis zum 16. Dezember 2015 die A zugesprochene Entschädigung im Betrag von Fr. 8'833.30 und auferlegte die Verfahrenskosten zu ¾ A und zu ¼ der Behörde D der Stadt C.
III.
A liess am 22. August 2018 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, es seien der "Teil-Beschluss" vom 20. Juni 2018 aufzuheben und die Kosten des Rekursverfahrens den Parteien hälftig aufzuerlegen. Der Bezirksrat verzichtete am 20. September 2018 auf eine Vernehmlassung. Die Behörde D der Stadt C schloss mit Beschwerdeantwort vom 25. September 2018 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne, unter Entschädigungsfolge. Mit weiteren Stellungnahmen von A vom 15. Oktober und 12. November 2018 sowie der Behörde D der Stadt C vom 29. Oktober 2018 wurde an den jeweiligen Anträgen festgehalten.
Die Kammer erwägt:
1.
1.1 Der Bezirksrat hat den von der Behörde D zu tragenden Anteil an den Anwaltskosten der Beschwerdeführerin für den Zeitraum vom 8. Juni 2015 bis zum 16. Dezember 2015 festgelegt und die Angelegenheit bezüglich des Zeitraums vom 17. Dezember 2015 bis zum 31. Dezember 2017 an die Behörde D zurückgewiesen. Damit liegt hinsichtlich des Zeitraums vom 8. Juni 2015 bis zum 16. Dezember 2015 im Sinn von § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) ein anfechtbarer Teilentscheid vor. In der Hauptsache richtet sich die Beschwerde nur gegen diesen Teilentscheid.
Bezüglich der Nebenfolgenregelung liegt sodann teilweise ein Teil- und teilweise ein nicht anfechtbarer Zwischenentscheid im Sinn von § 19a Abs. 2 VRG vor. Der Bezirksrat hat die Kostenverlegung zwar gesamthaft festgelegt, für den Teil- und den Rückweisungsentscheid aber je separat begründet. Praxisgemäss kann die Nebenfolgenregelung eines nicht selbständig anfechtbaren Zwischenentscheids erst mit dem Endentscheid angefochten werden (VGr, 24. Oktober 2018, SB.2018.00072, E. 2.2.8 Abs. 2, und 13. Januar 2016, VB.2015.00368, E. 3.2). Soweit die Nebenfolgenregelung des Rückweisungsentscheids angefochten ist, lässt sich deshalb auf die Beschwerde nicht eintreten.
1.2 Die Beschwerdeführerin verlangt im Beschwerdeverfahren für den Zeitraum vom 8. Juni 2015 bis 16. Dezember 2015 die Übernahme der "vollen Kosten" und damit unter Berücksichtigung der Honorarnoten vom 21. September 2015 und 31. August 2016 sinngemäss eine Entschädigung von Fr. 39'123.45 statt der ihr zugesprochenen Entschädigung von Fr. 8'833.30. Der Streitwert beträgt damit Fr. 30'290.15, weshalb die Angelegenheit in die Zuständigkeit der Kammer fällt (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
Die Beschwerdeführerin macht im Wesentlichen geltend, sie habe gestützt auf Art. 2 des Personalrechts der Stadt C vom 7. November 2011 in Verbindung mit § 32 Abs. 2 des (kantonalen) Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) Anspruch auf Übernahme ihrer Anwaltskosten durch die Stadt C.
Mit diesem Vorbringen verkennt sie indes, dass die Zuständigkeit für die Gewährung einer derartigen Kostenübernahme für ein Mitglied des Stadtrats – auch im Rahmen des von Amtes wegen übernommenen Präsidiums der Behörde D – nicht bei der Behörde D liegt. Deren Zuständigkeit beschränkt sich auf die ihr vom Gesetzgeber ausdrücklich übertragenen Aufgaben. Über den Kostenersatz für anwaltlichen Beistand im Zusammenhang mit der Amtstätigkeit entscheidet gestützt auf Art. 38 Ingress sowie Ziff. 1 und 3 GO vielmehr der Stadtrat. Die Beschwerdeführerin hätte sich mit ihrem Begehren damit an den Stadtrat zu wenden, der allerdings ein erstes derartiges Gesuch mit Beschluss vom 22. Dezember 2015 abgewiesen hat.
Demnach kann hier offenbleiben, ob die Beschwerdeführerin sich überhaupt auf § 32 Abs. 2 PG berufen kann.
3.
3.1 Zu prüfen bleibt, ob die Beschwerdeführerin gegenüber der Behörde D auf anderer Grundlage Anspruch auf vollständigen Ersatz ihrer Anwaltskosten hat. Die Behörde D hat der Beschwerdeführerin für die strittige Zeitperiode einen Teil der Anwaltskosten erstattet, weil die anwaltlichen Bemühungen teilweise auch im Interesse der Behörde D erfolgt seien. Sie stützte sich dabei auf einen Beschluss des Regierungsrats vom 20. September 2017, in dem dieser zum Schluss kam, es sei nicht auszuschliessen, dass der von der Beschwerdeführerin mandatierte Rechtsvertreter zumindest teilweise auch die Interessen der Behörde D vertreten habe, was Letztere berechtige, einen Teil der Kosten zu übernehmen.
3.2 Es ist zwar grundsätzlich denkbar, dass der von einem Behördenmitglied mandatierte Rechtsvertreter zugleich auch im Namen und Auftrag der Gesamtbehörde tätig wird. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor. Das setzte nämlich zunächst voraus, dass die Beschwerdeführerin den Anwalt nicht nur in eigenem Namen, sondern auch im Namen der Behörde D mandatiert hätte, was einen entsprechenden Beschluss der Gesamtbehörde voraussetzte. Hier hat die Beschwerdeführerin ihren Rechtsvertreter offenkundig nur in eigenem Namen mandatiert und hat die Behörde D dem Anwalt nie einen eigenen Auftrag erteilt. Es fällt in diesem Zusammenhang denn auch auf, dass einerseits der mandatierte Anwalt die Beschwerdeführerin gemäss deren Angaben "auch für unsere Firmen und mich privat in anderen Angelegenheiten vertritt" und anderseits der Anwalt in dieser Angelegenheit gemäss den Honorarnoten regelmässig auch mit dem Ehemann der Beschwerdeführerin kommunizierte, was bei einem Mandat der Behörde D mit Blick auf das Anwalts- und Amtsgeheimnis ausgeschlossen wäre. Auch hat die Beschwerdeführerin den Ausstand von F im Wesentlichen mit der Begründung verlangt, dieser sei ihr feindlich gesinnt (vgl. VGr, 2. Dezember 2015, VB.2015.00649, E. 4.2 Abs. 1), was primär ein persönliches Interesse am Ausgang des Verfahrens indiziert. Sodann würde eine Mandatierung auch im Namen der Behörde D voraussetzen, dass die anwaltliche Beratung auch direkt der Behörde D zugutegekommen wäre; dass der Anwalt überhaupt je direkt Leistungen an die Behörde D erbrachte, ist indes nicht erkennbar. Damit erfolgte die Mandatierung einzig im Namen der Beschwerdeführerin und hatte der Rechtsanwalt auch ausschliesslich deren Interessen zu vertreten. Ein Kostenersatz ist deshalb nur im Rahmen des persönlichen Rechtsschutzes im Sinn von § 32 Abs. 2 PG möglich, was nach dem vorstehend Dargelegten in die Zuständigkeit des Stadtrats fällt.
3.3 Daran ändert nichts, dass die von der Beschwerdeführerin angestrengten Verfahren teilweise auch im Interesse der Behörde D gewesen sein könnten. Es dürfte in solchen Fällen nämlich eher die Regel als die Ausnahme sein, dass auch die fragliche Behörde ein Interesse am Ausgang eines solchen Verfahrens hat. Mit dieser Begründung könnte die jeweilige Behörde sich deshalb regelmässig für zuständig erklären, zumindest einen Teil der Rechtsverfolgungskosten zu übernehmen, was zu einer Umgehung der jeweiligen gesetzlichen Zuständigkeitsordnung führte. Erfolgte die Mandatierung wie hier nur im Namen des Behördenmitglieds, kann sich der Kostenersatz deshalb allein nach der Zuständigkeitsordnung für den Rechtsschutz im Sinn von § 32 Abs. 2 PG richten. Weiter bleibt anzumerken, dass die Gesamthöhe der geltend gemachten Anwaltskosten die Finanzkompetenzen der Behörde D, welche für einmalige Ausgaben ausserhalb des Voranschlags maximal Fr. 30'000.- je Sachgeschäft betragen, ohnehin übersteigen (vgl. Art. 50 Abs. 2 lit. b GO); auch aus diesem Grund läge die Zuständigkeit beim Stadtrat (Art. 51 Abs. 1 GO).
3.4 Demnach hätten die Vorinstanzen der Beschwerdeführerin überhaupt keinen Kostenersatz zusprechen dürfen. Dem Verwaltungsgericht ist es jedoch verwehrt, einen vorinstanzlichen Entscheid zum Nachteil der Beschwerdeführerin abzuändern (§ 63 Abs. 2 VRG), weshalb der bezirksrätliche Teilentscheid im Ergebnis zu schützen ist.
4.
Die Beschwerdeführerin wendet sich sodann gegen die Nebenfolgenregelung des vorinstanzlichen Entscheids. Sie verlangt eine je hälftige Auferlegung der Verfahrenskosten, wobei indes unklar bleibt, ob sie mit der hälftigen Auferlegung für den Rückweisungsentscheid – die sich hier nicht anfechten lässt (vorne 1.1) – oder mit der vollständigen Auferlegung für den Teilentscheid nicht einverstanden ist.
Bezüglich des Teilentscheids ist die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren als unterliegend zu betrachten, weshalb der Bezirksrat ihr die Kosten grundsätzlich zu Recht vollständig auferlegt hat (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Sodann liegt hier keine personalrechtliche Streitigkeit im Sinn von § 13 Abs. 3 VRG vor (VGr, 6. September 2017, VB.2017.00168, E. 8.1); die Kostenfreiheit des Rekursverfahrens in personalrechtlichen Streitigkeiten kommt deshalb nicht zur Anwendung.
5.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.
6.
Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).
Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätigen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss keine Parteientschädigung zuzusprechen (RB 2008 Nr. 2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51).
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 220.-- Zustellkosten,
Fr. 3'220.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.
Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.
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