Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2019.00310
Beschluss
der 1. Kammer
vom 23. Oktober 2019
Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Jonas Alig.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
und
Genossenschaft B,
Mitbeteiligte,
betreffend Lärmemission,
hat sich ergeben:
I.
Mit Brief vom 12. Juni 2018 beantwortete das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich eine von A am 12. Mai 2018 eingereichte Lärmklage bezüglich des Restaurants B, Kat.-Nr. 01, C-Strasse 02 in Zürich abschlägig.
II.
Hiergegen erhob A mit Eingabe vom 12. Juli 2018 Rekurs beim Baurekursgericht und stellte die Anträge, es sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, den baurechtlich bewilligten Zustand bei der Aussenwirtschaft des Kulturzentrums D wiederherzustellen (1.); es seien die Betriebszeiten gemäss dem Nachtruhekonzept der Sicherheitsdirektion bis längstens 22:00 Uhr einzuschränken (2.); unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin (3.).
Mit Entscheid vom 29. März 2019 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab, soweit es darauf eintrat.
III.
Mit Eingabe vom 15. Mai 2019 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, es sei unter Aufhebung der Ziffern I. bis III. des angefochtenen Entscheides die Beschwerdegegnerin anzuweisen, den baurechtlich bewilligten Zustand bei den Aussenräumen des Kulturzentrums D wiederherzustellen (1.); es seien die Betriebszeiten gemäss dem Nachtruhekonzept der Sicherheitsdirektion bis längstens 22.00 Uhr einzuschränken; eventualiter sei die Beschwerdegegnerin anzuweisen, für den nie bewilligten Aussenbetrieb ein formelles Baugesuchsverfahren zu behandeln (2.); unter Kosten- und Entschädigungsfolgen für beide Instanzen zulasten der Beschwerdegegnerin (3.). In verfahrensmässiger Hinsicht forderte er, es sei ein verwaltungsgerichtlicher Augenschein anzuordnen (1.); es seien alle Justizpersonen am Verwaltungsgericht, welche als Besucher oder Kunden zu den Sympathisanten des Kulturzentrums D gezählt werden können, von diesem Beschwerdeverfahren auszuschliessen (Ausstandsbegehren) (2.).
Mit Eingabe vom 22. Mai 2019 beantragte das Baurekursgericht die Abweisung der Beschwerde unter den üblichen Kostenfolgen. Mit ihrer Beschwerdeantwort vom 19. Juni 2019 forderte das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich, die Beschwerde sei abzuweisen. Die Genossenschaft B liess sich nicht vernehmen. Mit Eingabe vom 8. Juli 2019 replizierte A. Das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich liess sich in der Folge nicht mehr vernehmen.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Fraglich ist jedoch die Beschwerdelegitimation (dazu: E. 3).
2.
Soweit der Beschwerdeführer fordert, dass alle Justizpersonen am Verwaltungsgericht, welche als Besucher oder Kunden zu den Sympathisanten des Kulturzentrums D gezählt werden können, von diesem Beschwerdeverfahren auszuschliessen seien, erscheint dies formell nicht als Ausstandsgesuch. Ein solches hat sich gegen eine konkrete Person bzw. gegen mehrere Personen zu richten. Jede einzelne Person muss mit einer personenspezifischen Rüge abgelehnt werden (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5a N. 42). Dies ist vorliegend nicht der Fall. Das Vorliegen von Ausstand begründenden Tatsachen wird gar nicht behauptet. Auf das Begehren kann nicht eingetreten werden.
Der prozessuale Antrag lässt sich wohl auch als Hinweis auf die ohnehin geltende Pflicht verstehen, Ausstandsgründe von Amtes wegen zu prüfen (Kiener, Kommentar VRG, § 5a N. 40). Es liegen allerdings keine solchen vor.
3.
3.1 Gemäss § 21 VRG und § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts ist die Rechtsmittelbefugnis des Nachbarn gegeben, wenn für ihn einerseits eine hinreichend enge nachbarliche Raumbeziehung zum Baugrundstück besteht, er andererseits durch das Bauvorhaben mehr als irgendein Dritter oder die Allgemeinheit in eigenen qualifizierten (tatsächlichen oder rechtlichen) Interessen betroffen ist und er Mängel rügt, deren Behebung diese Betroffenheit zu beseitigen vermag (VGr, 24. November 2015, VB.2015.0464, E. 3.3; 25. April 2012, VB.2012.00025, E. 2). Ein schutzwürdiges Interesse liegt damit nicht schon vor, wenn irgendwelche negativen Folgen des Bauvorhabens möglich und erkennbar sind, sondern nur dann, wenn die Einwirkungen so beschaffen sind, dass sie auch bei objektivierter Betrachtungsweise als Nachteil empfunden werden müssen; eine besondere (subjektive) Empfindlichkeit der betroffenen Person verdient keinen Rechtsschutz (VGr, 10. Mai 2012, VB.2012.00157, E. 2.3; vgl. Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 20; RB 1995 Nr. 9).
3.2 Diese Rechtsprechung entspricht derjenigen des Bundesgerichts, wonach Nachbarn zur Beschwerdeführung gegen ein Bauvorhaben legitimiert sind, wenn sie mit Sicherheit oder zumindest grosser Wahrscheinlichkeit durch Immissionen (Lärm, Staub, Erschütterungen, Licht oder andere Einwirkungen) betroffen werden, die der Bau oder Betrieb der fraglichen Anlage hervorruft. Dabei dient als wichtiges Kriterium zur Beurteilung der Betroffenheit die räumliche Distanz zum Bauvorhaben bzw. zur Anlage. Die Rechtsprechung bejaht in der Regel die Legitimation von Nachbarn, deren Liegenschaften sich in einem Umkreis von bis zu rund 100 Metern befinden (BGr, 1. Februar 2012, 1C_346/2011, E. 2.3 in: URP 2012 S. 692; RDAF 2013 I S. 436). Bei grösseren Entfernungen muss eine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft gemacht werden (vgl. BGE 133 II 181 E. 3.2.2 S. 188; BGr, 12. Juli 2011, 1C_33/2011, E. 2, zusammengefasst in: ZBl 112/2011 S. 620 und URP 2012 S. 7). Allerdings wird betont, dass nicht schematisch auf einzelne Kriterien (insbesondere Distanzwerte) abgestellt werden dürfe, sondern eine Gesamtwürdigung anhand der konkreten Verhältnisse erforderlich sei (BGE 136 II 281 E. 2.3.2 S. 285 f.).
3.3 Die Legitimation ist grundsätzlich von Amtes wegen festzustellen. Dies entbindet die Rechtsuchenden jedoch nicht davon, die Legitimation in ihrer Rechtsschrift zu substanziieren. Es ist zumindest sinngemäss darzulegen, welcher persönliche Nachteil mit dem Rechtsmittel abgewendet werden soll. Diese Substanziierung hat bereits im Verfahren vor der ersten Rechtsmittelinstanz – hier also vor dem Baurekursgericht – zu erfolgen (Bertschi, Kommentar VRG, § 21 N. 38, mit Hinweisen).
3.4 Gegenstand eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was Gegenstand des angefochtenen Entscheids war bzw. nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (VGr, 20. September 2018, VB.2018.00136, E. 2.1). Gegenstände, über welche die erste Instanz nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelinstanzen; sonst würde in die funktionelle Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde eingegriffen (vgl. Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Ausgangspunkt für die Bestimmung des Streitgegenstands ist das Anfechtungsobjekt, in dessen Rahmen die Parteien mit ihren Anträgen den Streitgegenstand festlegen (BGE 136 II 457 E. 4.2; Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44). Der Streitgegenstand kann sich im Lauf des Rechtsmittelverfahrens verengen, aber grundsätzlich nicht erweitern oder inhaltlich verändern (BGE 136 II 457 E. 4.2).
Im Schreiben des jetzigen Beschwerdeführers an das Amt für Baubewilligungen der Stadt Zürich vom 12. Mai 2018 forderte dieser unter der Überschrift "Unbewilligte Vermehrung der Aussenplätze bei dem Kulturzentrum D, C-Strasse 03" nur, dass die Anzahl der Sitzplätze des Aussenrestaurants auf das bewilligte Mass zu reduzieren sei und dass die Öffnungszeiten der Aussenwirtschaft bis längstens 22.00 Uhr festzulegen seien. Ausdrücklich nahm er allein auf die Restauration Bezug und führte etwa aus: "Jeder andere Gastrobetrieb in der Stadt muss sich auch an die gegebenen Höchstzahlen bei der Aussenbewirtung halten und es wäre deshalb eine stossende Ungleichbehandlung, wenn hier nicht endlich nachhaltig für eine Wiederherstellung eines baubewilligungskonformen Zustands gesorgt werden würde." Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer bereits in diesem Schreiben (angeblichen) Sekundärlärm erwähnte, zumal er dies im Kontext der Öffnungszeiten des Aussenrestaurants tat. Mit dem Betrieb des Aussenrestaurants nicht zusammenhängende Betriebe und Veranstaltungen des Kulturzentrums D (oder gar solche ausserhalb des Kulturzentrums D) sind – wie die Vorinstanz zu Recht feststellte – nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Streitbetroffen ist allein die Aussenwirtschaft des Restaurants B.
3.5 Das Aussenrestaurant von B ist ca. 230 m von der Liegenschaft des Beschwerdeführers entfernt und wird zudem – was sich aus dem Stadtplan (www.maps.stadt-zuerich.ch) deutlich ergibt – durch den östlichen Gebäudeteil des Kulturzentrums D baulich vom Grundstück des Beschwerdeführers weitestgehend abgeschirmt. Es besteht vom Gebäude des Beschwerdeführers aus kein Sichtkontakt zum Aussenrestaurant; ein solcher wird vom Beschwerdeführer auch nicht behauptet. Es ist im Übrigen darauf hinzuweisen, dass die Liegenschaft des Beschwerdeführers ohnehin auf den See und nicht auf das Restaurant B ausgerichtet ist.
Da der Beschwerdeführer somit mehr als 100 m von der Aussenwirtschaft entfernt ist, bedarf der Nachweis seiner Betroffenheit einer näheren Begründung, welche seine Beeinträchtigung aufgrund der konkreten Gegebenheiten glaubhaft erscheinen lässt.
Im Rekursverfahren hatte der Beschwerdeführer auf – im vorliegenden Verfahren nicht weiter relevante – "lärmige Aussenveranstaltungen" bzw. "lautspecherverstärkte lärmige Veranstaltungen bis in die Nachtstunden" des Kulturzentrums D Bezug genommen. Dass er von der Aussenwirtschaft direkt gestört werde, hatte er zu Recht gar nicht behauptet: Lärmimmissionen, die direkt vom Restaurant ausgehen, sind bei der Liegenschaft des Beschwerdeführers aufgrund der baulichen Abschirmung durch den östlichen Gebäudeteil des Kulturzentrums D nicht zu erwarten; mangels Bauten oder Anlagen auf dem See kommen auch keine Reflexionen infrage. Sinngemäss hatte der Beschwerdeführer aber geltend gemacht, dass er jeweils auch unabhängig von den genannten Veranstaltungen in des Kulturzentrums D praktisch täglich von "weiteren Lärmbelästigungen (Sekundärimmissionen)" betroffen sei, die sich vom Restaurant auf den Platz südlich des Kulturzentrums D verlagern würden. Im Beschwerdeverfahren bringt der Beschwerdeführer demgegenüber vor, der Sekundärlärm sei praktisch nur dann zu bemerken, wenn bei dem Kulturzentrum D eine Veranstaltung stattgefunden habe (ausdrücklich nennt er das Kino am See und "vor allem die vielen extrem lauten bis in die Nacht dauernden Veranstaltungen"). An veranstaltungsfreien Tagen gebe es auch keinen Sekundärlärm. In der Replik führte der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit Sekundärlärm sodann aus: "Jeder Bewohner der umliegenden Häuser kann bestätigen, dass die Lärmeinwirkungen nur vorkommen, wenn in dem Kulturzentrum D eine Grossveranstaltung stattfindet. Das Gegenteil zu präsumieren ist falsch." Die mit dem Betrieb von B nicht zusammenhängenden (Gross-)Veranstaltungen des Kulturzentrums D sind aber – wie gesehen – nicht Prozessgegenstand (vgl. E. 3.4).
Die konkreten Gegebenheiten (Distanz, bauliche Abschirmung, fehlender Sichtkontakt) sprechen tendenziell gegen eine besondere Betroffenheit. Da der Beschwerdeführer den Sekundärlärm vor Verwaltungsgericht nur mehr im Zusammenhang mit den weiteren (Gross-)Veranstaltungen des Kulturzentrums D behauptet, erscheint eine Beeinträchtigung in Bezug auf den Betrieb des Aussenrestaurants nicht genügend begründet, geschweige denn glaubhaft.
Demgemäss fehlt es dem Beschwerdeführer an der besonderen Betroffenheit und ist seine Legitimation zu verneinen.
3.6 Nach dem Gesagten ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4.
Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der Beschwerdegegnerin steht ebenfalls keine Parteientschädigung zu, da die Beschwerde weder offensichtlich unbegründet noch ein besonderer Aufwand notwendig war (§ 17 Abs. 2 VRG).
Demgemäss beschliesst die Kammer:
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 120.-- Zustellkosten,
Fr. 2'120.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.
Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.
Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.
Mitteilung an …