Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2021.00039
Urteil
der 4. Kammer
vom 2. September 2021
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber Christoph Raess.
In Sachen
A AG, vertreten durch RA B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Gebäudeversicherung Kanton Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend ABC-Einsatzkostenersatz ,
hat sich ergeben:
I.
Am 2. Februar 2018 kam es bei einer Öllieferung durch die A AG an der C-Strasse 01 in Urdorf zu einem Ölunfall, bei welchem wegen Überfüllung eines Heizöltanks 100 bis 300 Liter Heizöl ausliefen und teilweise in die Kanalisation flossen. Aufgrund dieses Vorfalls wurde die Feuerwehr Urdorf, die Stützpunktfeuerwehr Dietikon, das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) und zwei Spezialunternehmungen aufgeboten, um die notwendigen Einsatz- und Sanierungsarbeiten vorzunehmen. Mit Verfügung vom 16. Mai 2018 auferlegte die Gebäudeversicherung Kanton Zürich (GVZ) der A AG die Kosten für den ABC-Einsatz vom 2. Februar 2018 in der Höhe von Fr. 34'187.50. Dagegen erhob die A AG am 18. Juni 2018 Einsprache bei der GVZ und verlangte die ersatzlose Aufhebung der Verfügung vom 16. Mai 2018. Mit Verfügung vom 25. Mai 2020 wies die GVZ die Einsprache ab und hielt daran fest, dass die A AG der GVZ den Betrag von Fr. 34'187.50 zu bezahlen habe.
II.
Das Baurekursgericht wies einen dagegen erhobenen Rekurs mit Entscheid vom 19. November 2020 ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte die Rekurskosten der A AG (Dispositiv-Ziff. II) und sprach keine Umtriebsentschädigung zu (Dispositiv-Ziff. III).
III.
Am 15. Januar 2021 erhob die A AG Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte, in Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und unter Entschädigungsfolge seien ihr 30 % der Einsatz- und Sanierungskosten gemäss Verfügung der GVZ vom 16. Mai 2018, ausmachend Fr. 10'256.25, aufzuerlegen. Das Baurekursgericht beantragte am 28. Januar 2021 die Abweisung der Beschwerde. Die GVZ beantragte mit Beschwerdeantwort vom 17. Februar 2021, auf die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolge nicht einzutreten; im Eintretensfall sei die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen. Mit Replik vom 18. März 2021 hielt die A AG an ihren Beschwerdeanträgen fest. Mit Duplik vom 13. April 2021 beantragte die GVZ die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge. In der Folge hielten die A AG mit Schreiben vom 17. Mai und 24. Juni 2021 sowie die GVZ mit Schreiben vom 28. Mai und vom 7. Juli 2021 jeweils an ihren Anträgen fest. Die A AG verzichtete am 23. August 2021 auf eine erneute Stellungnahme. Gleichentags reichte Rechtsanwalt B seine Kostennote ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Baurekursgerichts über Anordnungen der GVZ etwa betreffend die Auferlegung von Kosten für einen ABC-Einsatz zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2] in Verbindung mit § 76 des Gesetzes vom 2. März 1975 über die Gebäudeversicherung [LS 862.1]). Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Vorliegend ist unbestritten, dass die Kosten des ABC-Einsatzes vom 2. Februar 2018 dem Verursacher des Ölunfalls bzw. der entsprechenden Einsatz- und Sanierungskosten aufzuerlegen sind. Ebenso wenig bestritten sind die Zusammensetzung und Höhe der Kosten sowie die Notwendigkeit des getätigten Aufwands. Strittig und im Folgenden deshalb zu prüfen ist, welcher Anteil dieser Kosten der Beschwerdeführerin aufzuerlegen ist.
2.2 Aus den Akten ergibt sich folgender Sachverhalt: Die Öltankanlage in der Liegenschaft an der C-Strasse 01 in Urdorf besteht aus zwei einzelnen Tanks, die je über ein Volumen von 40'786 Litern verfügen und mit "T1" und "T2" beschriftet sind. D, Miteigentümer der Liegenschaft, zugleich ihr Hauswart und damit verantwortlich für die Öltankanlage, bestellte am
3.
3.1 Nach Art. 59 des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG, SR 814.01) werden die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Einwirkung sowie zu deren Feststellung und Behebung treffen, dem Verursacher überbunden. Analog werden nach Art. 54 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG, SR 814.20) die Kosten von Massnahmen, welche die Behörden zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Gewässer sowie zur Feststellung und zur Behebung eines Schadens treffen, dem Verursacher überbunden. Diese Bestimmungen sind auch anwendbar auf Kosten von Ölwehreinsätzen (BGr, 13. Juni 2014, 2C_162/2014, E. 2.1 mit Hinweisen). Auch § 29 des (kantonalen) Gesetzes vom 24. September 1978 über die Feuerpolizei und das Feuerwehrwesen (LS 861.1) sieht die Überwälzung der Kosten für ein A-, B- oder C-Ereignis auf den jeweiligen Verursacher vor. Diese Bestimmung hat indessen keine eigenständige Bedeutung, weil sie Bundesrecht (namentlich Art. 59 USG bzw. Art. 54 GSchG) umsetzt (BGr, 13. Juni 2014, 2C_162/2014, E. 2.1).
Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung ist daher nicht erforderlich. Die Bedeutung des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es – im Gegensatz zum Haftpflichtrecht – auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich duldet (BGr, 22. März 2021, 1C_315/2020, E. 2.1; BGE 142 II 232 E. 3.4). Mit dem Verursacherprinzip wird eine möglichst gerechte Verteilung der Kosten nach Massgabe der zurechenbaren Verantwortung im Einzelfall angestrebt (BGE 139 II 106 E. 3.1.2).
3.2 Die Rechtsprechung stellt für die Umschreibung des Verursacherbegriffs auf den polizeirechtlichen Störerbegriff ab (BGE 139 II 106 E. 3, 131 II 743 E. 3, 114 Ib 44 E. 2.a). Der Begriff des in die Kostenverteilung einzubeziehenden Verursachers nach Art. 59 USG erfasst in Anlehnung an den polizeirechtlichen Störerbegriff sowohl den Verhaltensstörer, der den Schaden oder die Gefahr selbst oder durch das unter seiner Verantwortung erfolgende Verhalten Dritter verursacht hat, als auch den Zustandsstörer, der über die Sache, die den ordungswidrigen Zustand bewirkt, rechtliche oder tatsächliche Gewalt hat. Abgrenzungskriterium ist, analog zum Störerprinzip, die sogenannte Unmittelbarkeitstheorie. Nur wer eine Massnahme unmittelbar verursacht hat, gilt als kostenpflichtiger Verhaltens- bzw. Zustandsverursacher (BGr, 18. Mai 2018, 2C_1096/2016, E. 2.5.1 f.). Entferntere, lediglich mittelbare Ursachen scheiden hingegen aus. Die Abgrenzung lässt sich vielfach nicht allein anhand des äusseren Kausalverlaufs beurteilen, sondern hängt auch von einer wertenden Beurteilung des infrage stehenden Handlungsbeitrags ab (zum Ganzen BGr, 25. April 2016, 1C_418/2015, E. 2.2 [nicht publiziert in BGE 142 II 232] – 18. Mai 2018, 2C_1096/2016, E. 2).
3.3 Bei der Haftungskonkurrenz in abgaberechtlicher Hinsicht gilt es zu beachten, dass Verhaltens- und Zustandsstörer nicht gemeinsam die Störung bewirken, sondern dass diese aus ihrem Zusammentreffen resultiert. Grundsätzlich soll daher die Haftung den subjektiven und objektiven Anteilen an der Verursachung entsprechen, wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 des Obligationenrechts [SR 220]) analog heranzuziehen sind. In erster Linie ist in der Regel der schuldhafte Verhaltensstörer zu belangen, während der schuldlose Zustandsstörer in letzter Linie heranzuziehen ist. Durch die Unterbrechung des Kausalzusammenhangs kann die Haftung des Zustandsstörers ganz entfallen (zum Ganzen BGr, 18. Mai 2018, 2C_1096/2016, E. 2.6 mit Hinweisen). Den Behörden steht bei der Festsetzung der Kostenanteile ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu, wobei neben dem Mass der Verantwortung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, einbezogen werden können (BGr, 22. März 2021, 1C_315/2020, E. 10.2; vgl. Denis Oliver Adler, Das Verhältnis zwischen Verursacherprinzip und Haftpflicht im Umweltrecht, Diss., Zürich 2011, S. 187 ff.).
3.4 Die Behörde hat den rechtserheblichen Sachverhalt im Kostenverteilungsverfahren von Amtes wegen abzuklären; es gilt insoweit der Untersuchungsgrundsatz, wobei die Parteien allerdings an der Sachverhaltsabklärung mitwirken müssen (BGr, 22. März 2021, 1C_315/2020, E. 2.2). Der Untersuchungsgrundsatz nach § 7 Abs. 1 VRG verpflichtet die Behörde, für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu sorgen (Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 7 N. 10; vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 92). Welche Beweismittel rechtserheblich sind und zur Klärung des Sachverhalts beitragen und welche nicht, hat die Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden; es gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (VGr, 13. November 2019, VB.2019.00445, E. 2.2).
In der Regel gilt der Beweis als erbracht, wenn die Behörde bzw. das Gericht nach objektiven Massstäben von der Verwirklichung einer Tatsache überzeugt ist (BGE 144 II 332 E. 4.1.2 mit Hinweisen). Von der Beweisführungslast und dem Beweismassstab ist die objektive Beweislast zu unterscheiden. Kommt die Beweiserhebung nicht zu einem eindeutigen Ergebnis, wirkt sich dies – analog Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (SR 210) – in der Regel zulasten der Person aus, die aus der unbewiesenen Tatsache Rechte hätte ableiten können (BGE 144 II 332 E. 4.1.3).
3.5 Die Beschwerdegegnerin begründete die Auferlegung der gesamten ABC-Einsatzkosten an die Beschwerdeführerin damit, dass der Tankwagenfahrer der Beschwerdeführerin mit seinem Verhalten eine umittelbare Ursache für den Eintritt des fraglichen Ereignisses gesetzt habe. Sie hielt weiter fest, die Beschwerdeführerin könne aus der Tatsache, dass die Sonde im Öltank, welche offenbar keine Mängel aufgewiesen habe, nicht reagiert habe, nichts zu ihren Gunsten ableiten, weshalb die Kosten der Beschwerdeführerin als alleinige Verursacherin des Ölunfalls auferlegt wurden. Dem kann nicht gefolgt werden.
3.5.1 Zunächst ist zwar unbestritten, dass der Tankwagenfahrer der Beschwerdeführerin die in den beiden Tanks vorhandenen Restmengen an Heizöl unsorgfältig mass und in der Folge beim von ihm zu betankenden Tank 1 von einer zu geringen Restmenge ausging. Dies führte dazu, dass der Tank 1 überlief. Er hat damit den Ölunfall unmittelbar bewirkt, weshalb die Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin zu qualifizieren ist.
3.5.2 Gleichzeitig ist es offensichtlich, dass die Beschwerdeführerin nicht alleinige Verursacherin des Ölunfalls ist, da es trotz dem sorgfaltspflichtwidrigen Verhalten des Tankwagenfahrers nicht zu einem Ölunfall gekommen wäre, wenn die Überlaufsicherung von Tank 1 am Unfalltag tatsächlich technisch einwandfrei funktioniert hätte. Die Beschwerdegegnerin wäre deshalb gehalten gewesen, vertieft abzuklären, welche Personen neben der Beschwerdeführerin den Ölunfall bzw. den darauffolgenden ABC-Einsatz als weitere Verhaltens- bzw. Zustandsstörer mitverursacht hatten. Dieser Pflicht ist die Beschwerdegegnerin nicht nachgekommen.
3.5.3 Dem Bericht der Kantonspolizei Zürich vom 15. Februar 2018 ist zu entnehmen, dass bereits die Einsatzkräfte am Unfallort sich fragten, "warum es zur Tanküberfüllung gekommen" sei, da dies durch die Überlaufsicherung eines Öltanks eigentlich verhindert werden sollte. Aus diesem Grund wurde eine Überprüfung der Überfüllsicherung am Öltank sowie der Abfüllsicherung des Tankwagens angeordnet. Die Prüfung der Überfüllsicherung wurde von der E AG durchgeführt, welche bereits die letzte Tankrevision im Jahr 2012 durchgeführt hatte. Zur Überprüfung der Überfüllsicherung wurden zwei Tests durchgeführt, bei welchen "alle Werte in Ordnung" gewesen und "keine Mängel" festgestellt worden seien. Auch die Einbautiefe der Sonde der Überfüllsicherung wurde als "in Ordnung" bezeichnet. Das Tankfahrzeug wurde am Unfallort sichergestellt, um drei Tage später eine Überprüfung der Tanktechnik und der Abfüllsicherung vornehmen zu lassen. Die Prüfung ergab, dass "[d]ie Tanktechnik und die Abfüllsicherung […] zum Zeitpunkt der Prüfung korrekt funktioniert [hatten] und […] keine Mängel festgestellt werden" konnten. Die Kantonspolizei schloss daraus, dass "nicht mehr eruiert werden [könne], wieso es zur Tanküberfüllung gekommen" sei. Aufgrund des Ölunfalls leitete die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis ein Strafverfahren gegen den Tankwagenfahrer ein, welches sie später einstellte, da sie in ihrer Untersuchung zum Schluss gelangt war, dass es aus technischer Sicht grundsätzlich nicht erklärbar sei, weshalb es trotz vermeintlich funktionstüchtiger Überfüllsicherung zu einem Überlaufen des Öltanks gekommen war.
Am 5. Februar 2018 ordnete das AWEL aufgrund der Tanküberfüllung eine "Mängelbehebung" bei der Tankanlage an der C-Strasse 01 an, bei welcher das Schutzbauwerk (Auffangwanne) der Tankanlage zu reinigen, die Tankanlage durch eine Tankfachfirma zu kontrollieren und an den Stand der Technik anzupassen waren. Für diese Massnahmen wurden der Eigentümerin der Liegenschaft eine Frist bis am 31. Juli 2018 gesetzt. Diese Mängelbehebung bzw. Überprüfung fand am 27. Juni 2018 statt und wurde von der E AG vorgenommen. Die Arbeiten wurden zwar von Vertretern der Polizei und des AWEL begleitet, aber weder protokolliert noch bildlich festgehalten. In den Worten der Beschwerdegegnerin resultierte bei den entsprechenden Überprüfungen vom 27. Juni 2018, "dass bei beiden Tankanlagen alles in Ordnung war und keine Fehler ersichtlich waren".
3.5.4 Soweit ersichtlich, stützte sich die Beschwerdegegnerin in ihrem Einspracheentscheid vom 25. Mai 2020 auf die soeben dargelegten Untersuchungshandlungen und tätigte keine eigenen Sachverhaltsabklärungen, da sie den rechtserheblichen Sachverhalt als vollständig und richtig abgeklärt erachtete. Dabei verkannte sie jedoch, dass weder die Ermittlungen der Kantonspolizei und der Staatsanwaltschaft noch diejenigen des AWEL erklären konnten, wieso es trotz vermeintlich funktionierender Überlaufsicherung zum Ölunfall gekommen war. Das Ergebnis der Ermittlungen des AWEL ist dabei ohnehin nur bedingt als Grundlage für die Kostenverteilung geeignet, da die Überlaufsicherung des Öltanks einzig von der E AG überprüft wurde, welche bereits die letzte Tankrevision im Jahr 2012 vorgenommen hatte. Da die E AG bei einer fehlerhaften Revision der Überlaufsicherung als Verhaltensstörerin für die Kostenverteilung in Betracht zu ziehen gewesen wäre, mangelt es den vom AWEL angeordneten Untersuchungen an der notwendigen Unabhängigkeit. Angesichts dieser unvollständigen bzw. mangelhaften Untersuchungen konnte sich die Beschwerdegegnerin für ihren Entscheid nicht allein auf die bereits getätigten Ermittlungen der Kantonspolizei, der Staatsanwaltschaft und des AWEL verlassen. Da die im Unfallzeitpunkt eingebaute Überfüllsicherung bei der Überprüfung vom 27. Juni 2018 ersetzt und vernichtet wurde, ist es seither objektiv nicht mehr möglich, vollständig abzuklären, weshalb der Tank 1 überlaufen ist. Die Beschwerdegegnerin, welche im vorliegenden Verfahren die objektive Beweislast trägt, hat es verpasst, rechtzeitig die notwendigen Massnahmen zur vollständigen Sachverhaltsabklärung zu ergreifen wie zum Beispiel die Anordnung einer unabhängigen und detaillierten Untersuchung der technischen Komponenten der Öltankanlage. Es geht deshalb nicht an, dass sie den Anteil der Kosten, deren Verursachung sie nicht beweisen kann, ebenfalls der Beschwerdeführerin als Verhaltensstörerin auferlegte. Diesen Kostenanteil hat nicht die Beschwerdeführerin zu tragen. Der Beschwerdeführerin sind nur die ihr zurechenbaren Kosten aufzuerlegen. Wie gross dieser Kostenanteil ist, ist im Folgenden zu bestimmen.
3.6 Der Tankwagenfahrer der Beschwerdeführerin durfte sich nicht auf die Angaben von D insbesondere bezüglich der Restmenge im zu befüllenden Öltank verlassen, ohne sich selbst über die tatsächlichen Umstände vor Ort zu vergewissern (vgl. § 32 Abs. 2 und 4 der [kantonalen] Verordnung über den Gewässerschutz vom 22. Januar 1975 [KGSchV, LS 711.11]). Zu den Pflichten des Tankwagenfahrers gehörte es auch, den Flüssigkeitsstand der zu befüllenden Öltanks vor der Einfüllung exakt zu ermitteln (vgl. § 33 KGSchV). Indem der Tankwagenfahrer den Flüssigkeitsstand der beiden Öltanks nicht korrekt ermittelte (vgl. E. 2.2), hat er demnach seine Sorgfaltspflichten verletzt. Sein Verschulden wiegt schwer, da er aufgrund seines sorgfaltspflichtwidrigen Verhaltens unmittelbar eine direkte Gefährdung der Umwelt geschaffen hat. Es ist jedoch zu beachten, dass die unlogische Beschriftung der beiden Öltanks bereits bei D zu einer Verwechslung der Tanks geführt hatte. Die Beschriftung, welche inzwischen aus präventiven Gründen angepasst wurde, war damit geeignet, die Verwechslung der beiden Öltanks durch den Tankwagenfahrer herbeizuführen. Es kommt hinzu, dass die Füllstutzen ausserhalb des Tankraums angebracht waren und der Tankwagenfahrer bei der Betankung seinen Irrtum nicht mehr bemerken konnte. Insgesamt rechtfertigt es sich, der Beschwerdeführerin 50 % der Kosten des ABC-Einsatzes vom 2. Februar 2018 aufzuerlegen.
3.7 Nach dem Gesagten erübrigt sich die Erhebung weiterer Beweise, wie es die Beschwerdeführerin beantragt.
4.
Die Beschwerde ist teilweise gutzuheissen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens zu 5/7 der Beschwerdegegnerin und zu 2/7 der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat die Beschwerdegegnerin der überwiegend obsiegenden Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine angemessene Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Der überwiegend unterliegenden Beschwerdegegnerin steht keine Parteientschädigung zu.
Demgemäss erkennt die Kammer:
In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom 19. November 2020 werden die Kosten des Rekursverfahrens zu 5/7 der Beschwerdegegnerin und zu 2/7 der Beschwerdeführerin auferlegt.
Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 265.-- Zustellkosten,
Fr. 3'265.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden zu 5/7 der Beschwerdegegnerin und zu 2/7 der Beschwerdeführerin auferlegt.
Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
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