Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2022.00470
Urteil
der 4. Kammer
vom 24. November 2022
Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiber Elias Ritzi.
In Sachen
Avertreten durch MLaw B,
Beschwerdeführerin ,
gegen
Migrationsamt des Kantons Zürich,
Beschwerdegegner ,
betreffend Datenänderung im ZEMIS,
hat sich ergeben:
I.
A, eine 1965 geborene Staatsangehörige Angolas, reiste am 29. Juli 2002 in die Schweiz ein und ersuchte gleichentags um Asyl. Das Bundesamt für Flüchtlinge wies das Asylgesuch mit Verfügung vom 9. Januar 2004 ab und wies A aus der Schweiz weg, schob den Vollzug der Wegweisung allerdings zu Gunsten einer vorläufigen Aufnahme auf. Am 3. März 2011 erhielt A eine Aufenthaltsbewilligung, welche in der Folge wiederholt verlängert wurde. Am 13. April 2021 liess A beim Migrationsamt des Kantons Zürich um eine Änderung ihrer Personendaten im Zentralen Migrationsinformationssystem (ZEMIS) ersuchen. Sie machte unter anderem geltend, nicht A, sondern Aa zu heissen. Mit Verfügung vom 10. Januar 2022 wies das Migrationsamt des Kantons Zürich das Gesuch von A ab.
II.
Hiergegen liess A bei der Sicherheitsdirektion rekurrieren, welche das Rechtsmittel mit Entscheid vom 13. Juli 2022 abwies, ihr die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 775.- auferlegte und ihr keine Parteientschädigung zusprach.
III.
Am 12. August 2022 liess A Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, der Rekursentscheid vom 13. Juli 2022 sei unter Entschädigungsfolge aufzuheben und das Migrationsamt sei anzuweisen, ihre Daten im ZEMIS gemäss Beschwerdebegründung abzuändern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Darüber hinaus ersuchte sie um unentgeltliche Rechtspflege. Die Sicherheitsdirektion verzichtete am 19. August 2022 auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt reichte keine Beschwerdeantwort ein.
Die Kammer erwägt:
1.
Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des Migrationsamts zuständig (§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
2.
2.1 Die obere Rechtsmittelinstanz prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen bei der unteren (Rechtsmittel-)Instanz gegeben waren (VGr, 28. Oktober 2021, VB.2021.00510, E. 4.1 mit weiteren Hinweisen; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbem. zu §§ 19–28a N. 57).
2.2 Am 13. April 2021 liess A unter Hinweis auf die "Weisung des SEM zur Erfassung und Änderung von Personendaten in ZEMIS" beim Migrationsamt des Kantons Zürich um eine Änderung ihrer Personendaten im ZEMIS ersuchen. In Ziff. 4.2 geht aus dieser Weisung hervor, "[f]ür die Änderung von Personendaten im Bereich AIG [seien], mit Ausnahme von anerkannten Flüchtlingen, die kantonalen Migrationsbehörden zuständig" (SEM, Weisung zur Erfassung und Änderung von Personendaten in ZEMIS, Bern-Wabern, 1. Juli 2022, Ziff. 4.2). Beschwerdegegner und Vorinstanz kamen (implizit) gestützt auf diese Weisung zum Schluss, die kantonalen Migrationsbehörden seien für die Beurteilung des Berichtigungsgesuchs der Beschwerdeführerin zuständig.
2.3 Bei der "Weisung des SEM zur Erfassung und Änderung von Personendaten in ZEMIS" handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, die für das Verwaltungsgericht nicht verbindlich ist (vgl. VGr, 26. August 2020, VB.2020.00507, E. 4.3).
2.4 Nach Art. 101 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) können das Staatssekretariat für Migration (SEM), die zuständigen Ausländerbehörden der Kantone und, in seinem Zuständigkeitsbereich, das Bundesverwaltungsgericht Personendaten bearbeiten, soweit sie diese Daten zur Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgaben benötigen. Zu diesem Zweck führt das SEM ein Informationssystem zur Bearbeitung von Personendaten aus dem Ausländer- und Asylbereich (ZEMIS; Art. 2 des Bundesgesetzes über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich [BGIAA, SR 142.51]) und ist für die Sicherheit dieses Informationssystems und die Rechtmässigkeit der Bearbeitung der Personendaten verantwortlich (Art. 5 BGIAA).
Das SEM bearbeitet unter anderem in Zusammenarbeit mit den kantonalen und kommunalen Ausländerbehörden Personendaten im ZEMIS (Art. 7 Abs. 1 und 4 BGIAA; Art. 4 Abs. 3, Art. 5 Abs. 1, Art. 7 Abs. 3 und Anhang 1 der Verordnung über das Zentrale Migrationsinformationssystem [ZEMIS-Verordnung, SR 142.513]).
Begehren um Auskunft über Personendaten und um Berichtigung sind an das SEM zu richten, wobei sich die gesuchstellende Person über ihre Identität auszuweisen und ein schriftliches Gesuch zu stellen hat (Art. 6 Abs. 1 BGIAA; Art. 19 Abs. 2 ZEMIS-Verordnung).
2.5 Indem die Beschwerdeführerin beim Migrationsamt des Kantons Zürich ein Gesuch um Berichtigung ihrer Personendaten im ZEMIS stellte, wandte sie sich nach dem Gesagten an eine sachlich unzuständige Behörde. Die Beurteilung solcher Gesuche fällt in die Zuständigkeit des SEM, welches das Migrationsinformationssystem ZEMIS betreibt (vgl. auch Art. 5 Abs. 2 und Art. 25 Abs. 3 lit. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz [DSG, SR 235.1]).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin vermag sodann auch keine kantonale Zuständigkeit aus den Bestimmungen des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) abzuleiten.
3.2 Nach § 21 lit. a und b IDG kann eine betroffene Person vom öffentlichen Organ verlangen, dass es unrichtige Personendaten berichtigt oder vernichtet und das widerrechtliche Bearbeiten von Personendaten unterlässt. Als Bearbeiten wird dabei jeder Umgang mit Informationen verstanden, mithin auch die Aufbewahrung (vgl. § 3 Abs. 5 IDG). Nach § 9 Abs. 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41) behandelt das öffentliche Organ, an das sich das Gesuch um Berichtigung unrichtiger Personendaten richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Information eines anderen Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann, wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung soll grundsätzlich diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich sein, die selbst "Informationsherrin" ist (Begründung des Regierungsrates zur IDV, Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai 2008, ABl 2008, S. 916 ff., 928 [Begründung IDV]).
3.3 Das Informationssystem ZEMIS wird vom SEM geführt und das SEM hat die Verantwortung für die Sicherheit des Informationssystems und die Rechtmässigkeit der Bearbeitung der Personendaten (Art. 2 und 5 BGIAA). Die kantonalen Migrationsbehörden haben zwar Zugriff auf diejenigen Daten im ZEMIS, die sie für die Erfüllung ihrer Aufgaben benötigen (Art. 9 Abs. 1 lit. a BGIAA). Dies ändert jedoch nichts daran, dass das ZEMIS durch das SEM betrieben wird und dieses der alleinige Informationsherr der Daten im ZEMIS ist. Dazu kommt, dass die spezialgesetzliche Regelung der Zuständigkeit für Berichtigungsgesuche in Art. 6 Abs. 1 BGIAA der allgemeinen Regelung im IDG vorgeht (§ 9 Abs. 1 IDV).
3.4 Der Beschwerdegegner hätte somit nicht auf das Gesuch der Beschwerdeführerin eintreten dürfen und die Vorinstanz hätte die Beschwerde im Sinn der Erwägungen abweisen müssen.
4.
Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Sinn der Erwägungen teilweise gutzuheissen.
Auf eine Weiterleitung des Rechtsmittels als Gesuch an das SEM kann verzichtet werden, nachdem die Weiterleitungspflicht nach § 5 Abs. 2 VRG lediglich in Bezug auf Zürcher Verwaltungsbehörden gilt und ein von der Beschwerdeführerin beim SEM zu stellendes Gesuch nicht fristgebunden ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 5 N. 54 und 59). Auch der entsprechende allgemeine Rechtsgrundsatz geht nicht weiter (BGr, 14. April 2021, 2C_70/2021, E. 6.1 mit Hinweisen).
5.
5.1 Die Beschwerdeführerin, welche die Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und der Verfügung des Beschwerdegegners vom 10. Januar 2022 beantragte, obsiegt insofern, als der Beschwerdegegner auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 13. April 2021 nicht hätte eintreten dürfen. Vorliegend sind die Gerichtskosten jedoch nicht dem Beschwerdegegner aufzuerlegen, sondern auf die Gerichtskasse zu nehmen, zumal der Beschwerdegegner und die Vorinstanz sich bei der Annahme der kantonalen Zuständigkeit für das Gesuch vom 13. April 2021 auf eine entsprechende Weisung des SEM stützten (Plüss, § 13 N. 63). Dasselbe gilt auch für die Rekurskosten, die auf die Staatskasse zu nehmen sind.
Ausgangsgemäss ist sodann der Beschwerdeführerin zulasten des Beschwerdegegners eine Parteientschädigung für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren in Höhe von insgesamt Fr. 1'000.- zuzusprechen.
5.2 Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG). Mittellos ist, wer nicht in der Lage ist, die Gerichtskosten aus seinem Einkommen – nach Abzug der Lebenshaltungskosten – innert angemessener Frist zu bezahlen (Plüss, § 16 N. 20).
Die durch einen Juristen vertretene Beschwerdeführerin hat es unterlassen, ihre Mittellosigkeit darzutun. Ihr Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege ist bereits deshalb abzuweisen, soweit es nicht infolge Zusprechung einer Parteientschädigung sowieso gegenstandslos wird.
Demgemäss erkennt die Kammer:
Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des Migrationsamts vom 10. Januar 2022 wird aufgehoben. In Änderung von Dispositiv-Ziff. II des Rekursentscheids vom 13. Juli 2022 werden die Rekurskosten auf die Staatskasse genommen.
Das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege der Beschwerdeführerin wird abgewiesen, soweit es nicht als gegenstandslos geworden abzuschreiben ist.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 70.-- Zustellkosten,
Fr. 1'070.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Es wird der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 1'000.- zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Sie ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Sicherheitsdirektion;
c) das Staatssekretariat für Migration (SEM).