polizeiliche Massnahmen

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2022.00667

Urteil

der 3. Kammer

vom 24. August 2023

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Serafin Ritscher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat von Zürich, vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

betreffend polizeiliche Massnahmen,

hat sich ergeben:

I.

A. Gemäss Rapport der Stadtpolizei Zürich wurde A am 1. Mai 2020 um 13.30 Uhr von einer Patrouille dabei beobachtet, wie sie gemeinsam mit vier weiteren Personen im Begriff war, beim Eingangsbereich der Liegenschaft C-Strasse 01 in Zürich Plakate anzubringen, wobei eine der beteiligten Personen die Aktion mit einer Kamera filmte. Gemeinsam mit diesen wurde sie daraufhin angehalten und kontrolliert. Im Anschluss an eine oberflächliche Durchsuchung und die Sicherstellung diverser mitgeführter Plakatierungsutensilien (Plakate, Flyer, Klebeband und mehrere Quittungen) wurde A zusammen mit den übrigen Beteiligten in die nach Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai eingerichtete Polizeidienststelle F-Strasse überführt. In der dortigen Garage, welche offenbar als sog. "Schleuse" bzw. als Wartebereich genutzt wurde, wurde A gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Parteien und Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen, wobei ihre Hände mit Kabelbindern gefesselt waren. Nach einem bzw. zwei zwischenzeitlichen begleiteten Toilettengängen, hinsichtlich deren Ablaufs die Sachdarstellungen der Parteien divergieren, wurde A nach einer Wartezeit von zwei Stunden, weiterhin mit gefesselten Händen, für weitere 30 Minuten in ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht. Nachdem Fotografien von ihr erstellt worden waren und ihr eine schriftliche Verfügung betreffend die Wegweisung aus dem darin bezeichneten Plangebiet eröffnet worden war, wurde A gleichentags um 17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen.

B. Ein Begehren von A um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Widerrechtlichkeit der Wegweisung wurde mit Verfügung der Stadtpolizei vom 27. Mai 2020 bzw. nach beantragter Neubeurteilung mit Beschluss des Stadtrats von Zürich vom 26. August 2020 abgewiesen.

C. Mit einer weiteren Eingabe vom 29. Juni 2020 liess A bei der Stadtpolizei Zürich die Feststellung der Rechtswidrigkeit verschiedener weiterer polizeilicher Massnahmen und Verfahrenshandlungen anlässlich ihrer Anhaltung und anschliessenden Festnahme am 1. Mai 2020 beantragen. Die Stadtpolizei Zürich überwies das Feststellungsbegehren am 6. Juli 2020 zur Behandlung an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020 wies dieses das Begehren zurück an die Stadtpolizei Zürich, nachdem es erwogen hatte, dass die beanstandeten polizeilichen Handlungen nicht im strafprozessualen, sondern im verwaltungsverfahrensrechtlichen Instanzenzug zu überprüfen seien. Mit Verfügung vom 22. März 2021 wies die Stadtpolizei Zürich das Feststellungsbegehren schliesslich ab, soweit sie darauf eintrat.

D. Mit Eingabe vom 21. April 2021 liess A den Stadtrat von Zürich um Neubeurteilung ihres Feststellungsbegehrens ersuchen. Mit Beschluss vom 27. Oktober 2021 wies dieser das Begehren um Neubeurteilung vollumfänglich ab und auferlegte A die Verfahrenskosten.

II.

A. Hiergegen liess A am 6. Dezember 2021 Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks Zürich erheben und unter Kosten- und Entschädigungsfolgen beantragen, der Beschluss des Stadtrats sei vollumfänglich aufzuheben und die Kosten des vorinstanzlichen Verfahrens seien auf die "Staatskasse" zu nehmen. Sodann liess A zusammengefasst die Feststellung beantragen, dass (1) die am 1. Mai 2020 vollzogene Überführung auf den Polizeiposten und die anschliessende Festhaltung rechtswidrig gewesen seien und namentlich ihr Recht auf persönliche Freiheit und Bewegungsfreiheit, die Versammlungsfreiheit sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit verletzt hätten, dass (2) die gleichentags erfolgte Fesselung rechtswidrig gewesen sei und ihr Recht auf Bewegungsfreiheit sowie ihre körperliche Integrität verletzt habe, dass (3) die gleichentags erfolgte erkennungsdienstliche Behandlung rechtswidrig gewesen sei und ihre persönliche Freiheit und ihre Privatsphäre verletzt habe, dass (4) sie während der polizeilichen Behandlung einer erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und sie in ihrer Würde verletzt worden sei, dass (5) die Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände rechtswidrig gewesen sei und ihre Eigentumsgarantie sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit verletzt habe, sowie dass (6) ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei. Eventualiter sei die Sache zur Sachverhaltsabklärung sowie Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

B. Mit Verfügung vom 3. Oktober 2022 hiess das Statthalteramt des Bezirks Zürich den Rekurs im Sinne der Erwägungen teilweise gut. Es hob den Beschluss des Stadtrats vom 27. Oktober 2021 auf und stellte fest, dass die am 1. Mai 2020 erfolgte Überführung von A auf den Polizeiposten mit der anschliessenden dortigen Festhaltung ihr Recht auf Bewegungsfreiheit verletzt habe, dass die Fesselung von A deren Bewegungsfreiheit und körperliche Integrität verletzt habe, und dass das Erstellen von Fotografien von A deren Recht auf persönliche Freiheit und deren Recht auf Privatsphäre verletzt habe. Im Übrigen wies das Statthalteramt den Rekurs ab (Dispositiv-Ziffer 1). Die Kosten des Verfahrens vor dem Stadtrat wurden auf die "Staatskasse" genommen und diejenigen des Rekursverfahrens zu drei Vierteln der Stadt Zürich und zu einem Viertel A auferlegt (Dispositiv-Ziffer 2). Die Stadt Zürich wurde zudem zur Zahlung einer Parteientschädigung von Fr. 1'300.- an A verpflichtet (Dispositiv-Ziffer 3).

III.

A. Hiergegen liess A am 3. November 2022 Beschwerde an das Verwaltungsgericht erheben. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen liess sie zusammengefasst beantragen, Dispositiv-Ziffer 1 der Verfügung des Statthalteramts des Bezirks Zürich vom 3. Oktober 2022 sei insoweit aufzuheben, als der Rekurs abgewiesen wurde. Es sei zusätzlich festzustellen, dass (1) A während der polizeilichen Behandlung einer erniedrigenden Behandlung ausgesetzt gewesen sei und ihre Würde verletzt worden sei, dass (2) das rechtliche Gehör von A verletzt worden sei, sowie dass (3) die Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände rechtswidrig gewesen sei und die Eigentumsgarantie sowie die Meinungs- und Informationsfreiheit verletzt habe. In Aufhebung von Dispositiv-Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung seien sodann die vorinstanzlichen Verfahrenskosten vollumfänglich der Stadt Zürich aufzuerlegen und diese sei zu verpflichten, ihr eine Parteientschädigung in Höhe von Fr. 3'863.- zu bezahlen. Eventualiter sei die Sache zur Sachverhaltsabklärung und erneuten Beurteilung an das Statthalteramt des Bezirks Zürich zurückzuweisen.

In prozessualer Hinsicht liess A beantragen, die Stadt Zürich sei zu verpflichten, eine Liste aller am 1. Mai 2020 zwischen 13.30 und 18.00 Uhr in der "Schleuse" tätigen Beamtinnen samt Fotos einzureichen, respektive an sie auszuhändigen. Die (gegebenenfalls) durch A identifizierte Beamtin sei zu befragen. Ebenso zu befragen seien der "EL Kripo", D, E sowie sie selbst.

B. Mit Eingabe vom 8. November 2022 verzichtete das Statthalteramt des Bezirks Zürich unter Einreichung der Akten des Rekursverfahrens auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von Zürich liess mit Eingabe vom 30. November 2022 Beschwerdeantwort einreichen und die vollumfängliche Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A beantragen. Mit Eingaben vom 3. Januar 2023 und vom 12. Januar 2023 bezogen die Parteien erneut Stellung.

C. Mit Präsidialverfügung vom 8. Juni 2023 wurde A zur Stellungnahme betreffend eine ihr allenfalls drohende reformatio in peius aufgefordert. Sie liess sich hierzu innert zweifach erstreckter Frist mit Eingabe vom 13. Juli 2023 vernehmen. Dabei sprach sie sich gegen die Zulässigkeit einer reformatio in peius im konkreten Fall aus und hielt vollumfänglich an den gestellten Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) prinzipiell für die Behandlung von Beschwerden gegen Rekursentscheide auf dem Gebiet des Polizeirechts zuständig. Zum Entscheid berufen ist die Kammer (§ 38b Abs. 1 e contrario und § 38 VRG). Die Beschwerdeführerin, welche mit ihren Anträgen im vorinstanzlichen Verfahren nicht vollständig durchgedrungen ist, ist zur Beschwerde legitimiert (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).

2.

2.1 Das Verwaltungsgericht prüft von Amtes wegen, ob die Prozessvoraussetzungen im vorinstanzlichen Verfahren gegeben waren. Hat die Vorinstanz trotz Fehlen einer Prozessvoraussetzung materiell entschieden, ist der angefochtene Entscheid aufzuheben (VGr, 2. Februar 2023, VB.2022.00595, E. 1.3; 4. Mai 2020, VB.2019.00659, E. 1.3; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57). Zu prüfen ist vorab, ob die Vorinstanz ihre Zuständigkeit für die Beurteilung der Rechtmässigkeit der von der Beschwerdeführerin beanstandeten polizeilichen Massnahmen zu Recht bejaht hat.

2.2 Das Polizeirecht des Kantons Zürich ist grundsätzlich öffentlich-rechtlicher Natur. Tätigkeiten und Aufgaben der Polizei, wie insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung werden von den für das Verwaltungsrecht massgebenden materiellen Grundsätzen beherrscht (vgl. BGE 136 I 87 E. 3.4; differenzierend: Markus H. F. Mohler, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, Basel 2012, § 1 Rz. 145 f.). Soweit das Polizeigesetz vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) keine spezifischen Verfahrensvorschriften enthält, gilt für den Rechtsschutz gegen sicherheitspolizeiliche Anordnungen somit der verwaltungsprozessuale Instanzenzug. Das bedeutet, dass Anordnungen der Kantonspolizei nach § 19b Abs. 2 lit. b Ziff. 1 VRG bei der Sicherheitsdirektion und jene der Stadtpolizei (bzw. ein in der Folge ergangener Neubeurteilungsentscheid) nach § 19b Abs. 2 lit. d VRG beim Statthalteramt mit Rekurs anzufechten sind und dass gegen den Rekursentscheid jeweils Beschwerde an das Verwaltungsgericht erhoben werden kann (§ 41 Abs. 1 VRG; vgl. VGr, 28. April 2022, VB.2022.00171, E. 4.3; 7. Februar 2013; VB.2012.00272, E. 2.2; 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 2.2). Dasselbe gilt für den nachträglichen Rechtsschutz gegen polizeiliche Realakte auf Grundlage des PolG (z.B. polizeilicher Zwang), über welche die zuständige Behörde in Anwendung von § 10c Abs. 2 VRG gegebenenfalls eine Anordnung zu erlassen hat (vgl. VGr, 15. Dezember 2022, VB.2022.00465, E. 2.3). Nach insoweit nachvollziehbarer Würdigung des Obergerichts erfolgten die vorliegend beanstandeten polizeilichen Handlungen angeblich nicht im Rahmen eines strafprozessualen Ermittlungsverfahrens, weshalb die Vorinstanz für die Behandlung des Rekurses betreffend die Feststellung der Widerrechtlichkeit der von der Beschwerdeführerin monierten polizeilichen Handlungen somit im Grundsatz zuständig gewesen wäre.

2.3 In einigen Fällen weicht das PolG jedoch von diesem allgemeinen verwaltungsprozessualen Instanzenzug ab: So ist namentlich in Fällen von polizeilichem Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG für die Überprüfung von dessen Rechtmässigkeit auf Gesuch der betroffenen Person der Haftrichter oder die Haftrichterin erstinstanzlich zuständig (§ 27 Abs. 1 Satz 2 PolG). § 33 Abs. 1 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2011 (GOG; LS 211.1) weist diese Zuständigkeit funktional dem Einzelgericht des Bezirksgerichts zu (ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.9; unpräzise insofern BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.1, wo vom Zwangsmassnahmengericht die Rede ist). Der erstinstanzliche Entscheid des Haftrichters kann anschliessend in Anwendung § 51 Abs. 1 GOG beim Obergericht angefochten werden (vgl. ZR 113/2014 Nr. 44, E. 4.12; VGr, 26. Januar 2012, VB.2011.00710, E. 3.2; vgl. zur Unzuständigkeit des Verwaltungsgerichts mangels Gegenausnahme § 43 Abs. 1 VRG). Grund für diese abweichende Zuständigkeitsordnung sind die besonderen Verfahrensgarantien, die Art. 31 Abs. 4 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV; SR 101) sowie (im Sinn einer Minimalgarantie) Art. 5 Abs. 4 EMRK der betroffenen Person im Fall eines Freiheitsentzugs gewähren: Nach Art. 31 Abs. 4 BV hat jede Person, der die Freiheit nicht von einem Gericht entzogen wird, das Recht, jederzeit ein solches anzurufen. Dieses entscheidet so rasch wie möglich über die Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs. Nach der bundesgerichtlichen Praxis räumt Art. 31 Abs. 4 BV der betroffenen Person einen Anspruch ein, gegen den von einer Verwaltungsbehörde angeordneten Freiheitsentzug jederzeit und direkt ein Gericht anrufen zu können, ohne zuvor einen administrativen Instanzenzug durchlaufen zu müssen. Dabei handelt es sich um eine besondere Rechtsweggarantie, welche über den Gehalt von Art. 29a BV und auch über die in Art. 5 Abs. 4 EMRK gewährte Mindestgarantie hinausgeht (zum Ganzen BGE 136 I 87 E. 6.5.2 f.; BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.2; vgl. VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 2.4; Mohler, § 31 Rz. 1507 ff.).

2.4 Zur Bestimmung des korrekten Instanzenzugs hinsichtlich der Beurteilung der Rechtsmässigkeit freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen im Anwendungsbereich des PolG ist es somit notwendig, Handlungen, die als Gewahrsam im Sinn von §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls nach Art. 5 Abs. 4 EMRK zu qualifizieren sind, von anderen sicherheitspolizeilichen Massnahmen, wie z.B. der polizeilichen Anhaltung oder dem Verbringen auf eine Dienststelle im Rahmen einer Personenkontrolle nach § 21 PolG abzugrenzen, mit denen zwar in die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10 Abs. 2 BV eingegriffen wird, die aber noch keinen Freiheitsentzug im Sinn der genannten Bestimmungen darstellen und für deren Überprüfung somit auch kein direkter Zugang zu einem Gericht erforderlich ist (vgl. BGE 136 I 87 E. 6.5.3). Sollten die vorliegend beanstandeten polizeilichen Massnahmen als Gewahrsam nach §§ 25 ff. PolG bzw. als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren sein, und nicht als blosse Verbringung auf die Dienststelle im Sinn von § 21 Abs. 3 PolG, so wären weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die Stadtpolizei zuständig gewesen, über deren Rechtmässigkeit zu befinden.

2.5 Obwohl das Obergericht in seinem Beschluss vom 9. Dezember 2020, mit welchem es das verfahrenseinleitende Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin an die Stadtpolizei Zürich zurücküberwies, ausdrücklich auf diese Abgrenzung, die einschlägige bundesgerichtliche Praxis, sowie deren Auswirkungen auf die erstinstanzliche Zuständigkeit hinwies, hat sich keine der bisherigen Vorinstanzen ausdrücklich mit dieser Frage auseinandergesetzt. Alle bejahten ihre sachliche Zuständigkeit, soweit sie dazu Ausführungen machten, jeweils unter einem generellen Verweis auf den eingangs dargestellten ordentlichen verwaltungsprozessualen Instanzenzug.

2.6 Für die Beurteilung, ob eine polizeiliche Massnahme zugleich als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls auch als Freiheitsentzug gemäss Art. 5 Abs. 4 EMRK zu qualifizieren ist, oder ausschliesslich die persönliche Freiheit und die Bewegungsfreiheit der betroffenen Person nach Art. 10 Abs. 2 BV tangiert, ist nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) auf eine Würdigung sämtlicher Umstände abzustellen. Dabei ist nicht bloss die Dauer der Freiheitsbeschränkung zu berücksichtigen, sondern auch deren Intensität, mithin Art, Wirkung und Modalitäten der angewendeten Zwangsmassnahmen (vgl. BGE 142 I 121 E. 3.6.2 mit Hinweisen auf die einschlägige Praxis des EGMR; 136 I 87 E. 6.5.3; BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, E. 3.3; VGr, 7. Februar 2013, VB.2012.00272, E. 4.3; Mohler, § 31 Rz. 1510 ff.; Hans Vest in: Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 4. A., Zürich etc. 2023, Art. 31 Rz. 3). Das Bundesgericht hat sich bereits mehrfach mit der Qualifikation freiheitsbeschränkender polizeilicher Massnahmen bei Demonstrationen anlässlich des 1. Mai auseinandergesetzt. Es gelangte dabei jeweils zum Schluss, dass es sich bei der Einkesselung auf einem bestimmten Areal durch einen Polizeikordon noch nicht um einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV, sondern lediglich um einen Eingriff in die Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV handelt, auch wenn eine solche Massnahme unter Umständen mehrere Stunden andauert. Demgegenüber erblickte es in der anschliessenden Festnahme und Festhaltung einer betroffenen Person auf einer Polizeidienststelle während zwei bzw. dreieinhalb Stunden, wobei deren Hände mindestens während des Transports mit Kabelbindern gefesselt worden waren, angesichts der Intensität der damit verbundenen Freiheitsbeschränkung einen Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV und allenfalls Art. 5 Abs. 4 EMRK (zum Ganzen BGE 142 I 121 E. 3.6; BGr, 22. Januar 2014, 1C_350/2013, 1C_352/2013 und 1C_354/2013, E. 3.6 [Qualifikation als Freiheitsentzug i.S.v. Art. 5 Abs. 4 EMRK offengelassen]; vgl. Vest, Art. 31 Rz. 3).

2.7 Vorliegend ist in tatsächlicher Hinsicht unstrittig, dass die Beschwerdeführerin, obwohl sie sich bei ihrer polizeilichen Anhaltung und Kontrolle offenbar auszuweisen vermochte, im Anschluss daran gemeinsam mit den übrigen Beteiligten in die gemäss Angaben des Beschwerdegegners eigens für den 1. Mai eingerichtete Polizeidienststelle F-Strasse verbracht wurde. In der dortigen Garage bzw. "Schleuse" wurde sie gemäss übereinstimmender Sachdarstellung der Verfahrensbeteiligten und laut Feststellung der Vorinstanz angewiesen, sich auf den Boden zu setzen, wobei ihre Hände spätestens ab ihrer Ankunft in der Polizeidienststelle mit Kabelbindern gefesselt waren. Nach einer Wartezeit von rund zwei Stunden wurde die Beschwerdeführerin in ein Arrestzimmer bzw. eine Einzelzelle verbracht, wo sie laut ihrer unbestrittenen Sachdarstellung während kurzer Zeit bzw. rund 30 Minuten weiterhin gefesselt blieb. Nach der Erstellung von Fotografien und Eröffnung einer schriftlichen Wegweisungsverfügung wurde die Beschwerdeführerin um 17.10 Uhr aus dem Polizeigewahrsam entlassen. Zwischen ihrer Anhaltung um 13.30 Uhr und ihrer Entlassung verstrichen somit rund dreieinhalb Stunden, innert derer die Beschwerdeführerin rund zwei bis zweieinhalb Stunden lang mit Kabelbindern gefesselt war und sich, grösstenteils auf dem Boden sitzend, unter ständiger polizeilicher Bewachung befand. Auch wenn der Festnahme und anschliessenden Festhaltung der Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall keine Einkesselung durch die Polizei vorausging, wurde sie durch die Massnahme qualifiziert in ihrer Bewegungsfreiheit eingeschränkt. Dabei kann angesichts der einschneidenden Modalitäten ihrer Festhaltung trotz der nicht allzu langen Dauer nicht mehr von einer bloss einfachen Einschränkung der Bewegungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 2 BV gesprochen werden. Die Beschwerdeführerin wurde, ohne dass ihr ein strafbares Verhalten vorgehalten worden wäre, gegen ihren Willen auf eine polizeiliche Dienststelle verbracht und dort während mehrerer Stunden, mit gefesselten Händen und unter konstanter polizeilicher Bewachung angewiesen, sich mit Ausnahme von kurzen Unterbrüchen und Toilettengängen nicht vom Boden des Wartebereichs zu erheben. Angesichts der Intensität des Eingriffs ist eine solche Einschränkung der Bewegungsfreiheit als Freiheitsentzug nach Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren, wobei offenbleiben kann, ob auch ein Freiheitsentzug im Sinn der Minimalgarantie nach Art. 5 Abs. 4 EMRK zu bejahen ist.

2.8 Aus dem Gesagten folgt, dass sowohl die Vorinstanz als auch der Beschwerdegegner ihre sachliche Zuständigkeit zur Beurteilung der Rechtmässigkeit der Verbringung der Beschwerdeführerin auf die Polizeidienststelle sowie der übrigen polizeilichen Handlungen im Zusammenhang mit ihrer dortigen Festhaltung zu Unrecht bejaht haben. Nach Art. 31 Abs. 4 BV hätte die Beurteilung des verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens vom 29. Juni 2020 bereits in erster Instanz durch ein unabhängiges Gericht erfolgen müssen, wofür nach § 27 Abs. 1 Satz 2 PolG in Verbindung mit § 33 Abs. 1 GOG das Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich als Haftgericht zuständig gewesen wäre.

2.9 Zu bemerken ist, dass sich nicht sämtliche Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin auf Handlungen beziehen, die unmittelbar im Rahmen ihrer Überführung auf die Polizeidienststelle und ihrer dortigen Festhaltung erfolgten. Mit ihren Rekursbegehren Ziff. 6 und Ziff. 7 ersuchte die Beschwerdeführerin die Vorinstanz um die Feststellung, dass die spätere Vernichtung der bei ihr sichergestellten Gegenstände widerrechtlich gewesen sei und dass ihr rechtliches Gehör verletzt worden sei. Diese Handlungen bildeten zwar nicht unmittelbar Teil des beanstandeten polizeilichen Gewahrsams bzw. Freiheitsentzugs. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile erscheint es jedoch unerlässlich, dass das Gericht, welches in erster Instanz zur Beurteilung der Rechtmässigkeit des Freiheitsentzugs nach Art. 31 Abs. 4 BV berufen ist, auch damit einhergehende weitere polizeiliche Verfahrenshandlungen im Rahmen desselben Lebenssachverhalts beurteilt (vgl. BGr, 22. Januar 2013, 1C_350/2013, E. 3.7). Entsprechend wären auch diese Feststellungsbegehren durch den Haftrichter bzw. die Haftrichterin zu beurteilen gewesen.

3.

Zusammenfassend ist festzuhalten, dass infolge fehlender sachlicher Zuständigkeit weder die Vorinstanz, noch der Beschwerdegegner oder die Stadtpolizei auf den Rekurs bzw. auf das verfahrenseinleitende Feststellungsbegehren der Beschwerdeführerin hätten eintreten dürfen; vielmehr hätten sie die Beschwerdeführerin mit ihrem Anliegen an die zuständige Haftrichterin bzw. den zuständigen Haftrichter verweisen müssen.

4.

Wird eine Verfügung von einer unzuständigen Behörde erlassen, steht deren Nichtigkeit im Raum. Damit Nichtigkeit anzunehmen ist, muss nach der sogenannten Evidenztheorie ein besonders schwerer Mangel vorliegen; der Mangel muss offensichtlich oder zumindest leicht erkennbar sein, und die Annahme der Nichtigkeit darf die Rechtssicherheit nicht ernsthaft gefährden. Sachliche und funktionelle Unzuständigkeit stellen nach der Praxis einen Nichtigkeitsgrund dar, es sei denn, der verfügenden Behörde komme auf dem betreffenden Gebiet allgemeine Entscheidungsgewalt zu oder der Schluss auf Nichtigkeit vertrüge sich nicht mit der Rechtssicherheit (BGE 137 III 217 E. 2.4.3; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A., Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 1098 und 1105; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 38). Wie dargelegt fällt die nachträgliche Beurteilung der Rechtmässigkeit von Massnahmen der Stadtpolizei die gestützt auf das PolG ergehen, grundsätzlich in die Zuständigkeit der Vorinstanz und des Beschwerdegegners bzw. der Stadtpolizei Zürich (E. 2.2 oben). Somit wäre der vorliegend gewählte Instanzenzug grundsätzlich korrekt gewesen, wenn die in casu beanstandeten Handlungen nicht überwiegend als Freiheitsentzug im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV zu qualifizieren gewesen wären. Mangels offenkundiger Unzuständigkeit sind der Beschluss des Beschwerdegegners und der angefochtenen Rekursentscheid nicht als nichtig zu betrachten.

5.

5.1 Aufgrund der fehlenden Nichtigkeit und der in § 63 Abs. 2 VRG statuierten Bindung des Verwaltungsgerichts an die gestellten Rechtsbegehren wäre der zu Unrecht ergangene vorinstanzliche Entscheid grundsätzlich nur insofern aufzuheben, als er angefochten wurde. Das Verbot der reformatio in peius gilt nach ständiger Praxis des Verwaltungsgerichts indessen nicht ausnahmslos. Das Verwaltungsgericht kann unabhängig von den Anträgen der beschwerdeführenden Partei den Entscheid der Vorinstanz aufheben, wenn diese in schwerwiegender Weise wesentliche Prozessgrundsätze, namentlich betreffend die Zuständigkeit oder die Legitimation verletzt hat (VGr, 15. Juni 2016, VB.2016.00135, E. 4.3; 26. Juni 2013, AN.2013.00005, E. 3.2; 7. März 2007, VB.2006.00313, E. 1.2.3; vgl. Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 25; Anja Martina Binder, Verwaltungsrechtspflege des Kantons Zürich, Zürich/St. Gallen 2021, Rz. 853, letztere beide auch zum Nachfolgenden). Dabei hat das Gericht – wie hier (oben III.C) – die beschwerdeführende Privatpartei auf die in Aussicht genommene reformatio in peius hinzuweisen und ihr damit Gelegenheit zum – vorliegend nicht erfolgten – Beschwerderückzug einzuräumen.

5.2 Dem unmittelbar auf Verfassungsstufe garantierten Anspruch auf erstinstanzliche Beurteilung eines Freiheitsentzugs durch ein unabhängiges Gericht kommt – als besondere Rechtsweggarantie (BGE 136 I 87 E. 6.5.2) – im Verhältnis zu anderen, insbesondere einfachgesetzlichen kantonalen Zuständigkeitsbestimmungen eine erhöhte Bedeutung zu. Die Missachtung dieser Garantie durch eine Verwaltungsbehörde ist als Verletzung eines wesentlichen Prozessgrundsatzes zu werten, angesichts derer sich im Sinn der genannten Praxis unabhängig von den zu behandelnden Rechtsbegehren eine integrale Aufhebung des angefochtenen Entscheids aufdrängt. Die Notwendigkeit einer umfassenden Neubeurteilung ergibt sich zudem aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, wonach in Fällen eines Freiheitsentzugs im Sinn von Art. 31 Abs. 4 BV die Erstellung des massgeblichen Sachverhalts zur Vermeidung widersprüchlicher Urteile durch das zuständige Gericht zu erfolgen hat (vgl. BGr, 22. Januar 2013, 1C_350/2013, E. 3.7). Die Einwände der Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 13. Juli 2023 gegen die Vornahme einer reformatio in peius im konkreten Fall sind nicht stichhaltig. Insbesondere muss die vollumfängliche Einhaltung des verfassungsrechtlich gebotenen Instanzenzugs Vorrang haben, selbst wenn dies im vorliegenden Fall zu einer Verlängerung des Verfahrens führt. Unter diesen Umständen rechtfertigt es sich, die streitgegenständliche Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2022 nicht nur in Bezug auf die angefochtenen Teile, sondern vollständig aufzuheben. Damit einher geht auch die vollumfängliche Aufhebung des Beschlusses des Beschwerdegegners vom 27. Oktober 2021 und der ursprünglichen Verfügung der Stadtpolizei Zürich vom 22. März 2021, welche mit Ersterem neu beurteilt und im Ergebnis bestätigt wurde.

5.3 Mit Blick auf die gemäss Lehre offenbar bestehende Praxis, die Fristenregelung gemäss Art. 396 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO; SR 312.0) in Bezug auf Begehren nach § 27 PolG analog zur Anwendung zu bringen (vgl. Beat Oppliger/Stefan Heimgartner in: Andreas Donatsch/Tobias Jaag/Sven Zimmerlin [Hrsg.], Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2018, § 27 N. 11), ist die Sache zur Behandlung des verfahrenseinleitenden Begehrens vom 29. Juni 2020 an das Bezirksgericht Zürich zu überweisen (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 5 N. 58 f.).

6.

6.1 Die Beschwerdeführerin vermag mit ihrer Beschwerde, die auf Feststellung der Rechtswidrigkeit sämtlicher beanstandeter polizeilicher Handlungen vom 1. Mai 2020 ausgerichtet ist, im Ergebnis somit nicht durchzudringen, weshalb diese im Sinn der Erwägungen abzuweisen ist (vgl. VGr, 8. August 2020, VB.2020.00694, E. 5.1; Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19-28a N. 57). Mangels Obsiegens ist ihr weder für das vorinstanzliche Verfahren, noch für das vorliegende Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 70 in Verbindung mit § 17 Abs. 2 VRG e contrario).

6.2 Zu befinden bleibt über die Verlegung der Kosten für das vorliegende Beschwerdeverfahren sowie für die Verfahren vor der Vorinstanz und dem Beschwerdegegner. Nach § 13 Abs. 2 Satz 2 VRG sind Kosten, die ein Verfahrensbeteiligter namentlich durch Verletzung von Verfahrensvorschriften verursacht hat, diesem ohne Rücksicht auf den Verfahrensausgang zu überbinden. Die genannte Bestimmung ist Ausdruck des prozesskostenrechtlichen Verursacherprinzips, dessen Sinn und Zweck es ist, unerwünschtes Prozessverhalten zu sanktionieren, bzw. die Kosten für unnötigen Verfahrensaufwand demjenigen Verfahrensbeteiligten aufzuerlegen, welcher oder welche diese verursacht hat (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 55). Alle genannten Rechtsmittelverfahren wurden letztendlich dadurch verursacht, dass sich die beurteilenden Behörden – trotz eines entsprechenden Hinweises des Obergerichts auf die Notwendigkeit einer sorgfältigen Prüfung dieser Frage und entgegen der eindeutigen und vom Obergericht zitierten bundesgerichtlichen Rechtsprechung – für die Behandlung des verfahrenseinleitenden Feststellungsbegehrens als sachlich zuständig erklärten. Demgegenüber erscheint es trotz ihres Unterliegens als unbillig, der Beschwerdeführerin im Rahmen der Kostenverlegung zum Nachteil erwachsen zu lassen, dass sie sich gegen eine fälschliche Bejahung dieser von Amtes wegen zu prüfenden Prozessvoraussetzung nicht zur Wehr setzte. Folglich ist es angezeigt, jeweils in Anwendung von § 13 Abs. 2 VRG die Kosten des vorinstanzlichen Rekursverfahrens und des Verfahrens vor dem Beschwerdegegner diesem selbst und die Kosten des vorliegenden Verfahrens der Vorinstanz aufzuerlegen.

7.

Das vorliegende Urteil schliesst das kantonale Verfahren nicht ab und stellt insofern einen Zwischenentscheid dar. Als solcher über die Zuständigkeit lässt er sich indessen unmittelbar beim Bundesgericht anfechten (Art. 92 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG; SR 173.110]).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird im Sinn der Erwägungen abgewiesen. Die Verfügung der Vorinstanz vom 3. Oktober 2022 und der Beschluss des Beschwerdegegners vom 27. Oktober 2021 werden aufgehoben, wobei sich diese Aufhebung auch auf die damit neu beurteilte Verfügung der Stadtpolizei vom 22. März 2021 erstreckt. Die Sache wird zur Beurteilung des Begehrens vom 29. Juni 2020 an das Bezirksgericht Zürich überwiesen.

2. Die Kosten des Rekursverfahrens und des Neubeurteilungsverfahrens vor dem Beschwerdegegner werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

3. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 220.-- Zustellkosten,

Fr. 2'420.-- Total der Kosten.

4. Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem Statthalteramt des Bezirks Zürich auferlegt.

5. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an:

a) die Parteien;

b) das Statthalteramt des Bezirks Zürich;

c) das Bezirksgericht Zürich (Überweisung der Akten nach Eintritt der Rechtskraft).