Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
VB.2024.00120
Urteil
des Einzelrichters
vom 20. August 2024
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.
In Sachen
A,
vertreten durch RA Dr. B,
Beschwerdeführerin,
gegen
Pädagogische Hochschule Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Stundensaldo,
hat sich ergeben:
I.
A ist seit Oktober 2005 in verschiedenen Funktionen für die Pädagogische Hochschule Zürich (PHZH) tätig. Ab Juli 2015 war sie mit einem Beschäftigungsgrad von 100 % als Dozentin angestellt. Mit Verfügung vom 19. März 2021 löste die PHZH das Anstellungsverhältnis mit A per 30. September 2021 auf, um sie gleichzeitig auf den 1. Oktober 2021 als Dozentin mit einem Beschäftigungsgrad von 80 % neu anzustellen (Änderungskündigung). Mit Verfügung vom 29. März 2021 erhöhte die PHZH überdies den Arbeitszeitsaldo von A um 14,82 Stunden auf 126 Minusstunden per 31. Dezember 2021. Gegen beide Verfügungen rekurrierte A bei der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen, welche die Verfahren mit Beschluss vom 23. Juni 2022 vereinigte und die Rekurse insofern teilweise guthiess, als sie A ("auf den gekündigten Teil von 20%") eine Entschädigung von drei Monatslöhnen und eine Abfindung von zehn Monatslöhnen zusprach und die Sache zur Neubeurteilung der Höhe ihres Arbeitszeitsaldos an die PHZH zurückwies.
Mit unbegründeter Verfügung vom 12. Januar 2023 bzw. begründeter Verfügung vom 2. Mai 2023 legte die PHZH den Arbeitszeitsaldo von A neu wie folgt fest:
per 31. Dezember 2020: 32.81 Mehrstunden
per 30. Juni 2021: 51.61 Mehrstunden
per 31. Dezember 2021: 64.53 Minusstunden
per 30. Juni 2022: 116.81 Mehrstunden, wovon 49.61 Stunden bereits ausbezahlt wurden
per 1. Juli 2022: 67.20 Mehrstunden
II.
Am 5. Juni 2023 rekurrierte A dagegen bei der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen und stellte folgende Anträge:
"I. Die Verfügungen vom 12. Januar 2023 bzw. 2. Mai 2023 seien in Bezug auf den darin festgestellten resp. verfügten Minusstundensaldo aufzuheben.
II. Die Saldi der Arbeitszeiterfassung seien wie folgt festzulegen:
per 31. Dezember 2020: + 32.81 Stunden
per 30. Juni 2021: + 51.61 Stunden
per 31. Dezember 2021: 0 Stunden
per 30. Juni 2022: + 182.34 Stunden resp. nach Auszahlung von 115.14 Stunden per 1. Juli 2022: 67.20 Stunden"
III. Per 30. Juni 2022 seien 115.14 Stunden auszubezahlen.
[…]"
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen stellte mit Beschluss vom 25. Januar 2024 in teilweiser Gutheissung des Rechtsmittels fest, dass der Arbeitszeitsaldo von A per 30. Juni 2022 117.81 Mehrstunden aufweise, wovon 50.61 Stunden auszubezahlen seien; die Kosten des Rekursverfahrens nahm die Rekurskommission auf die Staatskasse und sprach keine Parteientschädigungen zu.
III.
A erhob dagegen am 4. März 2024 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, unter Entschädigungsfolge seien die Verfügungen vom 12. Januar 2023 bzw. 2. Mai 2023 aufzuheben, die Saldi der Arbeitszeiterfassung per 31. Dezember 2021 auf 0 Stunden, per 30. Juni 2022 auf 182.34 Mehrstunden und per 1. Juli 2022 – nach Auszahlung von 115.14 Stunden – auf 67.20 Mehrstunden festzulegen und ihr seien per 30. Juni 2022 115.14 Stunden auszubezahlen.
Die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen mit Vernehmlassung vom 26. März 2024 und die PHZH mit Beschwerdeantwort vom 19. April 2024 beantragten je die Abweisung der Beschwerde, Letztere beantragte zudem eine Entschädigung. Mit weiteren Stellungnahmen vom 22. Mai 2024 bzw. 3. Juni 2024 hielten A und die PHZH an ihren jeweiligen Anträgen fest.
Der Einzelrichter erwägt:
1.
1.1 Gegen Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über personalrechtliche Anordnungen einer Fachhochschule steht die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (vgl. §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.20] und § 36 Abs. 4 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [FaHG, LS 414.10]). Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.
1.2 Der Streitwert beträgt rund Fr. 4'600.-, weshalb die Sache in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).
2.
Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin den negativen Arbeitszeitsaldo der Beschwerdeführerin von 64,53 Stunden per 31. Dezember 2021 auf das nächste Jahr übertragen durfte oder der Saldo auf dieses Datum hin zu Gunsten der Beschwerdeführerin hätte ausgeglichen werden müssen.
Letzteres lehnt die Beschwerdegegnerin ab. Sie begründet ihre Haltung in der Ausgangsverfügung damit, dass sich der negative Arbeitszeitsaldo der Beschwerdeführerin Ende 2021 im normalen bzw. zulässigen Rahmen bewegt habe und nicht von "angeordneter Minuszeit" ausgegangen werden könne. Vielmehr liege es in der Natur einer Dozierendentätigkeit, dass die Semester unterschiedliche Auslastungen mit sich brächten. Diese würden im Rahmen der Jahresarbeitszeit jedoch ausgeglichen, was 2021/2022 auch bei der Beschwerdeführerin der Fall gewesen sei, habe sie im Frühjahrssemester 2022 doch "einen positiven Gleitzeitüberhang von 182,34 Stunden" aufgewiesen.
Dem hält die Beschwerdeführerin entgegen, dass es grundsätzlich Aufgabe der Vorgesetzten sei, den Mitarbeitenden genügend Aufträge zuzuweisen. Würden einer Mitarbeiterin bzw. einem Mitarbeiter nicht genügend Arbeitsaufträge zugewiesen, gerate die Arbeitgeberin bzw. der Arbeitgeber in Verzug und dürften allfällige Minusstunden nicht berücksichtigt werden bzw. dürfe für die angestellte Person kein negativer Arbeitszeitsaldo resultieren. Da ihre Minusstunden im Herbstsemester 2021 einzig darauf zurückzuführen seien, dass ihr die Beschwerdegegnerin zu wenig Arbeit zugewiesen habe, hätten ihre Minusstunden Ende 2021 nicht auf das nächste Jahr übertragen werden dürfen. Hinzu komme, dass ein solcher Übertrag ohnehin bloss bei vereinbarten Minusstunden zulässig sei, sie im Herbstsemester 2021 aber gerne mehr gearbeitet hätte und ihre Arbeit der Beschwerdegegnerin auch angeboten habe.
3.
3.1 Die Arbeitsverhältnisse des Personals der staatlichen Hochschulen der Zürcher Fachhochschule sind in der Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule (PVF, LS 414.112) näher geregelt, wobei hier die bis Ende Juli 2024 geltende Verordnung vom 16. Juli 2008 zur Anwendung gelangt (vgl. § 14 Abs. 1 Satz 2 FaHG). Subsidiär ist das kantonale Personalrecht anwendbar (§ 14 Abs. 1 Satz 1 FaHG).
3.2 Gemäss § 11 Abs. 1 PVF schliesst die Hochschulleitung mit der oder dem Dozierenden für eine bestimmte Periode eine Leistungsvereinbarung ab. Darin werden die Anteile festgelegt: (a) der Lehrtätigkeit in der Aus- und Weiterbildung, (b) der Tätigkeiten im Bereich der anwendungsorientierten Forschung und Entwicklung sowie der Dienstleistungen, (c) von Spezialaufgaben und Leitungsfunktionen sowie (d) der persönlichen Weiterbildung. Für die Dozierenden gilt die Jahresarbeitszeit (§ 12 PVF).
Die Hochschulleitung legt fest, wie viele Arbeitsstunden für eine Lektion im Rahmen der Aus- und Weiterbildung angerechnet werden (Umrechnungsfaktor); sie berücksichtigt dabei den Aufwand für Planung, Vor- und Nachbereitung des Unterrichts, Aktualisierung des Unterrichtsstoffes und Durchführung von Leistungsnachweisen (§ 14 Abs. 1 PVF). Der Arbeitszeitsaldo ergibt sich aus der geleisteten anrechenbaren Arbeitszeit abzüglich der Sollzeit gemäss Beschäftigungsgrad (§ 15 Abs. 1 PVF). Beim Wechsel des Studienjahrs darf bei vollem Beschäftigungsgrad ein positiver oder negativer Arbeitszeitsaldo im Umfang von höchstens 84 Stunden übertragen werden; bei einem Teilzeitpensum bemisst sich der Arbeitszeitsaldo nach dem Beschäftigungsgrad (§ 15 Abs. 2 PVF).
Als Überzeit gilt Arbeitszeit, die Dozierende auf Anordnung der Vorgesetzten für bestimmte, klar abgegrenzte Aufgaben zusätzlich zur Arbeitszeit gemäss Leistungsvereinbarung erbringen (§ 16 Abs. 1 PVF). Die Anordnung von Überzeit ist nur ausnahmsweise gestattet (§ 16 Abs. 2 PVF). Die Hochschulleitung sorgt gemäss § 18 PVF für die Einhaltung der Bestimmungen über die Überzeit und deren Abbau.
3.3
3.3.1 Bereits am 29. August 2000 hatte die Hochschulleitung der Beschwerdegegnerin gestützt auf die bis 31. Juli 2008 geltende Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 29. August 2000 eine Weisung zur Arbeitszeitanrechnung und -erfassung für Dozierende, Lehrbeauftragte und Mitarbeitende des Mittelbaus an der PHZH erlassen (Weisung Arbeitszeitanrechnung; PH-N. 2.19.1; abgelöst per 1. Januar 2022 durch die Weisung zur Jahresarbeitszeit an der PHZH vom 16. September 2021 [PH-N. 2.19.3]).
In § 3 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung wird wiederholt, dass für Lehrbeauftragte, Dozierende und Mitarbeitende des Mittelbaus mit Ausnahme der Mitglieder der Hochschulleitung und der Leitungskonferenz Jahresarbeitszeit gilt. Eine wöchentliche Sollarbeitszeit ist nicht vorgegeben (§ 4 Abs. 1 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Gestützt auf die individuelle Leistungsvereinbarung teilen die Mitarbeitenden ihre Nettojahresarbeitszeit unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der PHZH (in der Folge als "betriebliche Bedürfnisse" bezeichnet) frei ein (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Die individuelle Leistungsvereinbarung (ILV) bezeichnet nach § 5 Abs. 1 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung die den Mitarbeitenden zur Erfüllung ihrer Aufgaben in Lehre und Forschung, Entwicklung, Dienstleistung und persönlicher Weiterbildung sowie die zur Erfüllung von Querschnittsaufgaben erteilten Aufträge und weist planbare Absenzen aus. Sie gilt jeweils für das auf die Semesterdaten ausgerichtete Halbjahr (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Zu Semesterbeginn wird die ILV von den Mitarbeitenden auf elektronischem Weg zur Kenntnis genommen (§ 5 Abs. 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Die ILV kann während des Semesters Anpassungen erfahren (§ 5 Abs. 3 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Massgebend für die Anrechnung von Leistungen ist der Stand der ILV (ILV-Abrechnung) zu Semesterschluss (§ 11 Abs. 2 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung).
3.3.2 Gemäss § 12 Abs. 1 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung gelten die in der ILV vereinbarten Arbeitsstunden, die den für das Semester berechneten Anteil der Netto-Jahresarbeitszeit übersteigen, als angeordnete Überzeit. Darüber hinaus kann keine anrechenbare Überzeit generiert werden (§ 12 Abs. 1 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Zeichnet sich während des Semesters auf Grund besonderer Umstände eine Überschreitung der vereinbarten Stundendächer ab, zeigen dies die Mitarbeitenden der bzw. dem Vorgesetzten umgehend an (§ 12 Abs. 3 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Diese bzw. dieser entscheidet gegebenenfalls über die Anpassung der ILV (§ 12 Abs. 3 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung).
Verfügen Mitarbeitende während des Semesters infolge Wegfalls oder Anpassung geplanter Aufträge über freie Kapazität, zeigen sie dies ebenfalls der bzw. dem Vorgesetzten an (§ 13 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Bei unverschuldeter freier Arbeitskapazität sorgt die Arbeitgeberin für Lösungen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Frei verfügbare Stunden sind in der Regel zum Abbau von Überzeit zu verwenden (§ 13 Abs. 2 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Ansonsten können die Vorgesetzten neue Aufträge zuteilen (§ 13 Abs. 2 Satz 3 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Die ILV wird entsprechend angepasst (§ 13 Abs. 2 Satz 4 Weisung Arbeitszeitanrechnung).
Gemäss § 17 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung werden in früheren Semestern vereinbarte und abgerechnete, positive oder negative Abweichungen von der Nettojahresarbeitszeit, die zwischenzeitlich nicht ausgeglichen wurden, zu Semesterbeginn auf die neue ILV übertragen. Für negative Abweichungen beschränkt sich der Übertrag aus zwei ILV-Perioden – bei einem Vollpensum – auf maximal 126 Stunden (§ 17 Abs. 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Anerkannte positive oder negative Arbeitszeitsaldi sind so rasch als möglich abzubauen (§ 18 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Kann ein negativer Saldo aus betrieblichen oder triftigen persönlichen Gründen im nachfolgenden Semester nicht ausgeglichen werden, wird er im Umfang, der (bei einem Vollpensum) 150 Stunden übersteigt, aufgrund einer Verfügung der Personalabteilung reduziert (§ 18 Abs. 3 Satz 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung). Bei einer Ablehnung von zumutbaren Aufträgen zur Reduktion des negativen Saldos entfällt die Begrenzung (§ 18 Abs. 3 Satz 2 Weisung Arbeitszeitanrechnung).
4.
4.1 Nach dem Gesagten erbringen die Dozierenden der Beschwerdegegnerin ihre Arbeitsleistung grundsätzlich nach dem Modell der Jahresarbeitszeit mit flexibler Zeiteinteilung. Dies ermöglicht eine Anpassung der Arbeitszeit an Schwankungen der Arbeitsbelastung, indem die Mitarbeitenden während Perioden mit erhöhtem Arbeitsvolumen bzw. erhöhter Nachfrage nach ihren Leistungen mehr arbeiten und diese Zeit in Perioden mit verminderter Arbeitslast kompensieren. Das Ziel ist ein (möglichst) ausgeglichener Zeitsaldo am Ende des Jahres. Massgebliche Betrachtungsperiode ist dabei das Studienjahr und nicht das Kalenderjahr (vgl. § 15 Abs. 2 und § 17 Abs. 1 PVF; neu auch ausdrücklich §§ 3 f. der Weisung zur Jahresarbeitszeit an der Pädagogischen Hochschule Zürich vom 16. September 2021). Entsprechend darf im Fall der Beschwerdeführerin, die mit einem Pensum von 80 % bei der Beschwerdegegnerin beschäftigt ist, beim Wechsel des Studienjahrs, das heisst nach Abschluss des Frühjahrssemesters, ein positiver oder negativer Arbeitszeitsaldo im Umfang von maximal 67,2 Stunden auf das neue Semester übertragen werden (§ 15 Abs. 2 PVF). Für den Semesterwechsel während des (Studien-)Jahrs bestimmt § 17 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung ergänzend, dass der in den zwei vorangegangenen Semestern entstandene negative Arbeitszeitsaldo nicht mehr als 126 bzw. im Fall der Beschwerdeführerin 100,8 Stunden betragen darf und im darüber hinausgehenden Umfang zu kürzen ist. Ob diese Regelung mit § 15 Abs. 2 PVF vereinbar ist, kann offenbleiben.
4.2 Hier überschritt der Arbeitszeitsaldo der Beschwerdeführerin am Ende des Herbstsemesters 2021 weder den Grenzwert nach § 17 Abs. 1 Weisung Arbeitszeitanrechnung noch jenen von § 15 Abs. 2 PVF. Am Ende des Frühjahrssemesters 2022 war der vormals negative Saldo sodann komplett ausgeglichen. Stattdessen wies die Beschwerdeführerin zum Ende des Studienjahrs 2021/2022 einen positiven Arbeitszeitsaldo auf und sah sich die Beschwerdegegnerin gehalten, die über den Grenzwert nach § 15 Abs. 2 PVF von 67,2 Stunden hinausgehende Arbeitszeit auszubezahlen.
4.3 Die Beschwerdeführerin hat demnach keinen Anspruch auf Ausgleich ihres negativen Arbeitszeitsaldos per 31. Dezember 2021. Dabei ist unerheblich, wer die Minusstunden zu verantworten hat. Entgegen der Beschwerde war die Beschwerdegegnerin aufgrund der geltenden Arbeitszeitregelung nicht verpflichtet, der Beschwerdeführerin im Herbstsemester Aufträge mindestens im Umfang ihrer halben Netto-Jahresarbeitszeit zuzuweisen, sondern war innerhalb klar definierter Grenzen ein Ausgleich von Minusstunden im Herbstsemester durch Mehrstunden im Frühjahrssemester zulässig.
Die Beschwerde ist folglich abzuweisen.
5.
Gemäss § 65a Abs. 3 Satz 1 VRG werden in personalrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis Fr. 30'000.- keine Gerichtskosten auferlegt. Dieser Streitwert wird vorliegend nicht erreicht, weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind.
Der unterliegenden Beschwerdeführerin steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in ihrem amtlichen Wirkungskreis tätig gewordenen Beschwerdegegnerin ist praxisgemäss ebenfalls keine Parteientschädigung zuzusprechen (vgl. VGr, 22. November 2023, VB.2023.00224, E. 8.2 mit Hinweis).
6.
Weil der Streitwert weniger als Fr. 15'000.- beträgt, ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, sofern sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde offen (Art. 113 ff. BGG).
Demgemäss erkennt der Einzelrichter:
Die Beschwerde wird abgewiesen.
Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 145.-- Zustellkosten,
Fr. 645.-- Total der Kosten.
Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.
Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.
Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.
Mitteilung an:
a) die Parteien;
b) die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen.