Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
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Bern, 11. November 2014
Empfehlung
gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Mit E-Mail vom 19. April 2013 antwortete der Antragsteller dem ENSI, dass er mit den in Aussicht gestellten Kosten nicht einverstanden sei bzw. diese aufgrund der fehlenden Angaben über die Zusammensetzung nicht nachvollziehen könne. „Weder sind die in Aussicht gestellten Beilagen aufgelistet, noch machen Sie in Ihrem Schreiben detaillierte Angaben über Art und Gründe des mit der Herausgabe verbundenen Aufwands.“
Der Antragsteller teilte mit E-Mail vom 19. April 2013 dem Beauftragten mit, er habe dem ENSI mitgeteilt, dass er am Zugangsgesuch festhalte, jedoch einen Schlichtungsantrag für den Kostenpunkt stelle.
Der Beauftragte bestätigte dem Antragsteller am 22. April 2013 den Eingang des Schlichtungsantrages und forderte am 23. April 2013 das ENSI zur Einreichung einer Stellungnahme und Zustellung der fraglichen Dokumente auf.
Das ENSI reichte dem Beauftragten zusammen mit seiner Stellungnahme vom 1. Mai 2013 die fraglichen Dokumente ein und legte dar, wie es die voraussichtlichen Gebühren berechnet hat.
Am 22. Oktober 2014 fand eine Schlichtungsverhandlung statt, in welcher sich der Antragsteller und das ENSI nicht einigen konnten.
Mit Schreiben vom 23. Oktober 2014 bestätigte das ENSI, dass es anlässlich der Schlichtungsverhandlung vom 22. Oktober 2014 sich bereit erklärt hatte, den Kostenvoranschlag um 50 Prozent zu reduzieren, d.h. dass es für die Protokolle ohne Beilagen eine Gebühr von 500.- Franken und für die Protokolle mit Beilagen 4‘400.- Franken veranschlage, wobei sich diese Prognose über den Aufwand reduzieren würde, d.h., dass bei einem tatsächlich geringeren Aufwand dem Antragsteller nur dieser in Rechnung gestellt werde.
Auf die weitergehende Vorbringen und die sich in den Akten befindlichen Dokumente wird, soweit sie für die Empfehlung wesentlich sind, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen. II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung:
Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 VBGÖ die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ). 1
Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt.
1 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 13, RZ 8.
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Das Öffentlichkeitsgesetz und die Öffentlichkeitsverordnung enthalten keine Bestimmungen über Streitigkeiten bezüglich Gebühren im Stadium der Gesuchsbeurteilung (d.h. in Zusammenhang mit der Information über die voraussichtlichen Gebührenhöhe, Art. 16 Abs. 2 VBGÖ). In diesem Verfahrensstadium kann grundsätzlich kein Schlichtungsantrag eingereicht werden, weil die Behörde das Zugangsgesuch noch nicht materiell beurteilt hat. Ausnahmsweise ist ein Schlichtungsantrag in diesem Verfahrensstadium aber zulässig, wenn die angekündigte voraussichtliche Höhe der Gebühren derart exzessiv ist, dass sie eine abschreckende Wirkung auf die Aufrechterhaltung des Gesuchs hat und der Kostenvoranschlag somit einer materiellen Zugangsbeschränkung bzw. -verweigerung gleichkommt. 2
Der Antragsteller reichte beim ENSI ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ ein. Daraufhin informierte ihn das ENSI gemäss Art. 16 Abs. 2 VBGÖ über die zu erwartende Höhe der Gebühren. Der Antragsteller hielt gegenüber dem ENSI am Zugangsgesuch fest und informierte es gleichzeitig über die Einreichung eines Schlichtungsantrages. Im Schlichtungsantrag teilte er dem Beauftragten mit, er sei der Ansicht, dass der vom ENSI angekündigte Gebührenbetrag derart exzessiv sei, dass er eine abschreckende Wirkung auf die Aufrechterhaltung des Gesuches habe. Er führte aus, dass die veranschlagte Gebühr in der Höhe von 8‘800.- Franken für eine Herausgabe der Protokolle mit Beilagen nicht nachzuvollziehen sei. So fehle in der Antwort des ENSI u.a. jegliche Angaben zu Inhalt und Umfang der Beilagen. Die so veranschlagten Kosten entsprächen einem Aufwand von 88 Stunden, was angesichts der zu erwartenden Dokumenten überrissen sei. Es liege der Verdacht nahe, dass mit der Gebühr eine abschreckende Wirkung erzielt und ein Rückzug des Gesuches erreicht werden solle.
Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 BGÖ).
Der Beauftragte prüft seine Zuständigkeit von Amtes wegen. Da der Antragsteller vor der materiellen Stellungnahme des ENSI gemäss Art. 12 BGÖ einen Schlichtungsantrag eingereicht hat und nur die ihm gemäss Art. 16 Abs. 2 VBGÖ mitgeteilten voraussichtlichen Gebühren beanstandet, muss der Beauftragte prüfen, ob der Kostenvoranschlag des ENSI zu hoch eingeschätzt wurde und dieser allenfalls einer materiellen Zugangsverweigerung gleichkommt (Ziffer 12), mithin, ob der Antragsteller zur Einreichung eines Schlichtungsantrages berechtigt ist. Zur Klärung der Sachlage forderte der Beauftragte beim ENSI eine Stellungnahme und die Zustellung der entsprechenden Dokumente.
Das ENSI antwortete dem Beauftragten in seiner Stellungnahme vom 1. Mai 2013, es habe bei der Berechnung des voraussichtlichen Arbeitsaufwandes den Umfang und die Anzahl folgender Dokumente zugrunde gelegt:
2 Vgl. Bundesamt für Justiz und Eidg. Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, Ziff. 8.2.7; BURKERT, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 17, RZ 39 ff.; Empfehlung vom 4. Dezember 2012: EFK / Bericht Elektronische Kriegsführung, Ziff.10 ff.
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Stunden veranschlage. Unter Berücksichtigung des 4-Augen-Prinzips sei beim Kostenvoranschlag pro Seite lediglich ein Aufwand von maximal 0.1 Stunde pro Person budgetiert worden. Somit ergebe dies für die Herausgabe der Protokolle ohne Beilagen (49 Seiten) einen Aufwand von 10 Personenstunden, was einen Betrag von 1‘000.- Franken ausmache. Für die Herausgabe der Protokolle mit Beilagen (440 Seiten) sei mit einem Aufwand von 88 Personenstunden, also 8‘800.- Franken, zu rechnen. 18. Der Antragsteller hat über diese zusätzlich dem Beauftragten mitgeteilten Detailinformationen nicht damals nicht verfügt. So konnte er sich auch kein genaues Bild über die Berechnung des Kostenvoranschlages machen. Weder hatte er Kenntnis über die von seinem Zugangsgesuch betroffenen Dokumente, nämlich Anzahl und Umfang der Protokolle sowie Anzahl und Umfang der Beilagen, noch war ihm ersichtlich, anhand welcher Kriterien das ENSI den Arbeitsaufwand berechnet hat. Bei der Einschätzung des Kostenvorschlages ist nicht nur die Höhe der voraussichtlich zu erwartenden Kosten ein wesentliches Kriterium, sondern insbesondere wofür und wie die Kosten berechnet werden. 19. Der Beauftragte kam aufgrund einer summarische Einschätzung der Gebührenberechnung sowie in Berücksichtigung der Tatsache, dass dem Antragsteller die notwendigen Basisinformationen für die Nachvollziehbarkeit des Kostenvoranschlag vom ENSI nicht mitgeteilt wurden, zum Schluss, dass der Kostenvoranschlag auf den Antragsteller eine abschreckende Wirkung und Einfluss auf die Aufrechterhaltung des Gesuches haben kann. Demzufolge ist der Beauftragte bereits im Stadium des Zugangsgesuchsverfahrens auf den Schlichtungsantrag des Antragstellers eingetreten. 20. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten. 3
3 BBl 2003 2024. 4 Urteil des BGer 1C_550/2013 Urteil vom 19. Dezember 2013. 5 Vgl. eingehend zur Gebührenfrage Empfehlung vom 7. August 2013: BLW / Empfängerlisten Verkäsungs- und Siloverzichtszulage, Ziff. 62 ff.; Empfehlung vom 12. November 2012: EFK / Prüfbericht Immobilien sowie Empfehlung vom 4. Dezember 2012: EFK / Bericht Elektronische Kriegsführung.
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Gebühren muss daher im Einklang mit dem Öffentlichkeitsgesetz stehen. Es kann auch von einem Verbot der Abschreckungswirkung der Gebührenbemessung gesprochen werden. Demzufolge ist eine prohibitive Wirkung für potentielle Antragsteller zu vermeiden. 6
Aufgrund dessen und des Inhalts der Folien ist nach Ansicht des Beauftragten die angekündigte Arbeitsdauer von 44 Stunden für die 440 Seiten zu hoch eingeschätzt. Demnach sind die angekündigten Gebühren (4‘400 Franken, 100 Franken x 44 Stunden) unverhältnismässig (selbst für die vertiefte materielle Beurteilung allfälliger Ausnahmegründe nach Art. 7 f. BGÖ und der Anhörung Dritter). Die veranschlagten Gebühren haben zudem offensichtlich eine abschreckende Wirkung auf die Aufrechterhaltung des Zugangsgesuchs. Daher ist auch der um die Hälfte reduzierte Gebührenbetrag von 4‘400 Franken (ursprünglich 8‘800 Franken) exzessiv, so dass er im Ergebnis einer Zugangsbeschränkung bzw. -verweigerung gleich kommt.
6 Vgl. dazu auch Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin VG 2 K 232.13 vom 10. Juli 2014, Ziff. 1 m.w.H. 7 Vgl. dazu Empfehlung vom 12. November 2012: EFK / Prüfbericht Immobilien, Ziff. 65. 8 Vgl. dazu Empfehlung vom 12. November 2012: EFK / Prüfbericht Immobilien, Ziff. 63.
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X, vertreten durch Y
Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat ENSI 5200 Brugg
Hanspeter Thür