Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 16. April 2024 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X.__ (Antragsteller), vertreten durch Y.__ und Bundesamt für Zivilluftfahrt BAZL I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1 Verordnung (EU) Nr. 965/2012 der Kommission vom 5. Oktober 2012 zur Festlegung technischer Vorschriften und von Verwaltungsverfahren in Bezug auf den Flugbetrieb gemäss der Verordnung (EG) Nr. 216/2008 des Europäischen Parlaments und des Rates, ABl. 2012 L 296/1.
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3/7 II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 11. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim BAZL ein. Dieses verwei- gerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauf- tragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 12. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 2
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Ver- waltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemes- senheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 3
Der Antragsteller verlangt vorliegend ein "internes Besprechungsprotokoll". Laut BAZL wurde das fragliche Dokument "fälschlicherweise als internes Besprechungsprotokoll bezeichnet." Einer der betroffenen Inspektoren habe vielmehr zur Vorbereitung einer internen Besprechung "auf der Seite des [Reklamationsschreibens] für sich Gegenargumente festgehalten". Das ersuchte Doku- ment umfasst somit das "Reklamationsschreiben" des Antragstellers sowie Kommentare eines Inspektors zu der in diesem beschriebenen Vorfeldkontrolle. Das "interne Besprechungsprotokoll" enthält in erster Linie Angaben, die sich auf die Person des Antragstellers beziehen, und damit Personendaten im Sinne von 5 Bst. a des Bundesgesetzes über den Datenschutz (Datenschutz- gesetz, DSG; SR 235.1).
Der Antragsteller hat sich in der Schlichtungssitzung dahingehend geäussert, dass sich sein Ge- such betreffend das "interne Besprechungsprotokoll" auf den Zugang zu seinen Personendaten bezieht. Gemäss Art. 3 Abs. 2 BGÖ richtet sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Per- sonendaten der Gesuchstellerin oder des Gesuchstellers enthalten, nach den Bestimmungen des Datenschutzgesetzes. Wie bereits an der Schlichtungsverhandlung vom Beauftragten dargelegt, findet das Öffentlichkeitsgesetz in diesen Fällen keine Anwendung.
Das "interne Besprechungsprotokoll" enthält in erster Linie Angaben vom resp. zum Antragsteller. Das Zugangsgesuch zu diesem Dokument ist nach Ansicht des Beauftragten somit durch das BAZL als Auskunftsbegehren i.S.v. Art. 25 f. DSG zu beurteilen. 4
Sofern angesichts der vorangehenden Ausführungen überhaupt noch Raum für die Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes im Zusammenhang mit dem Zugang zum "internen Besprechungs- protokoll" besteht, ist Folgendes festzuhalten.
Das BAZL führt aus, dass es sich bei dem verlangten Dokument um ein Dokument zum persönli- chen Gebrauch handle (Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ).
Als ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin, dem Autor oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie
2 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 3 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 4 Urteil des BGer 4A_277/2020 vom 18. November 2020, E. 5.3.
4/7 Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Gemäss den Erläuterungen zur Öffentlichkeitsver- ordnung vom 24. Mai 2006 ist das Kriterium des eng begrenzten Personenkreises gegeben, wenn die Dokumente, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (bspw. Dispositionen, handschriftliche Notizen, Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen), innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeiterinnen oder Mitarbeitern und Vorgesetzten ausgetauscht werden 5 , wobei dieser Austausch auf analogem wie auch elektroni- schem Weg stattfinden kann. Zu der in den 1990er Jahren in der Bundesverwaltung eingeführten E-Mail sind inzwischen weitere elektronische Übertragungskanäle wie z.B. die in der Bundesver- waltung verwendete SMS oder Threema Work hinzugekommen. Die Botschaft zum Öffentlich- keitsgesetz vom 12. Februar 2003 nennt als weitere Beispiele für Arbeitshilfsmittel Dispositionen, Kurzzusammenfassungen, mit Anmerkungen versehene Textentwürfe oder persönliche hand- schriftliche oder elektronische Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument. 6 Es ist anzumer- ken, dass die Natur der Aufzeichnung als Arbeitshilfsmittel nicht davon abhängen kann, ob es analog oder elektronisch übertragen und hernach aufgezeichnet wird. 7
Ein Inspektor hat im ersuchten Dokument seine Sichtweise betreffend die strittige Vorfeldkontrolle in Form elektronischer Anmerkungen auf dem "Reklamationsschreiben" des Antragstellers fest- gehalten. Aus den vorliegenden Unterlagen ist für den Beauftragten nachvollziehbar, dass das Dokument als Arbeitshilfsmittel resp. Gedankenstützte erstellt und verwendet wurde.
Sofern das Öffentlichkeitsgesetz überhaupt zur Anwendung gelangen sollte, handelt es sich nach Ansicht des Beauftragten bei dem "internen Besprechungsprotokoll" um ein Dokument zum per- sönlichen Gebrauch i.S.v. Art. 5 Abs. 3 Bst. c BGÖ, weshalb das BAZL an seiner Zugangsverwei- gerung festhalten könnte.
Das BAZL verweigert in seiner Stellungnahme an den Antragsteller des Weiteren den Zugang zu den verlangten Qualifikationsnachweisen. Als Grund für die Zugangsverweigerung führt die Be- hörde sinngemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG an, wenn sie geltend macht, dass "[d]iese Dokumente [...] zusammen mit den schulischen Zeugnissen, Dip- lomen, Zertifikaten, Leistungsbeurteilungen, Erfahrungsberichten und dergleichen Teil des Perso- naldossiers [sind] und [...] als solche [...] nicht der Herausgabepflicht nach BGÖ [unterliegen]."
Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetz- liche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Be- hörde hat amtliche Dokumente zugänglich zu machen oder die verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder die Privatsphäre resp. Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt der zuständigen Behörde bzw. der (angehörten) Drittperson. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 8
Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann. Ausnahmsweise kann der Zugang trotz möglicher Beeinträchtigung der Privatsphäre Dritter gewährt werden, wenn das öffentliche Interesse am Zugang überwiegt. Gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ sind Personendaten nach Möglichkeit zu anonymisieren. Daher gilt die Anonymisierungspflicht nicht absolut, sondern ist im Einzelfall zu beurteilen. 9 Sofern die Privatsphäre der betroffenen Person nicht beeinträchtigt ist, trifft die Behörde keine Anonymisierungspflicht. 10 Eine Anonymisierung könnte in diesen Fällen sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechts sein. Verlangt eine gesuch- stellende Person explizit Zugang zu Personendaten, so ist der Zugang gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 36 DSG zu beurteilen.
5 Bundesamt für Justiz, Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung – Erläuterungen, 24. Mai 2006, Ziff. 2, S. 3 6 BBl 2003 1999; s. auch Urteil des BVGer A-535/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.2.2. 7 Urteil des BVGer A-535/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.2.2. 8 Urteil des BVGer A-199/2018 vom 18. April 2019 E.3.2.2 m.H.; A-6003/2019 vom 18. November 2020 E. 2.1. 9 Urteil des BVGer A-6054/2013 vom 18. Mai 2015 E. 4.2.1. 10 FLÜCKIGER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 9, Rz. 13 f.
5/7 25. Relevant ist vorliegend Art. 36 Abs. 3 DSG. Demnach dürfen Behörden im Rahmen ihrer Informa- tionstätigkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten be- kannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffent- licher Aufgaben stehen (Bst. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (Bst. b). Die erste Voraussetzung ergibt sich bereits aus der Definition des amt- lichen Dokuments nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ. 11 Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Inte- ressenabwägung zwischen den privaten Interessen der betroffenen Personen am Schutz ihrer Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang zum amtlichen Dokument (und den darin enthaltenen Personendaten). 12
Vorliegend verlangt der Antragsteller Informationen über die Qualifikationen der Inspektoren A.__ und B.__. Eine Anonymisierung der Personendaten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ fällt demnach vorliegend nicht in Betracht. Somit ist das Zugangsgesuch bezüglich der Bekanntgabe dieser Per- sonendaten nach den Vorschriften des Datenschutzgesetzes zu beurteilen (Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 36 Abs. 3 DSG).
Die Gewichtung der privaten Interessen hat insbesondere anhand der Natur der in Frage stehen- den Daten, der Funktion bzw. Stellung der betroffenen Personen sowie möglicher Konsequenzen der Bekanntgabe zu erfolgen. 13 Hinsichtlich der Funktion und Stellung der betroffenen Person ist zu unterscheiden zwischen Personen des öffentlichen Lebens bzw. Verwaltungsangestellten in höheren Führungsfunktionen, hierarchisch nachgeordneten Verwaltungsangestellten und privaten Dritten. Verwaltungsangestellte können im Zusammenhang mit ihrer öffentlichen Funktion ihren Privatsphärenschutz nicht im gleichen Masse geltend machen wie private Dritte. Der in Art. 9 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Schutz gilt nicht in gleichem Masse für Mitarbeitende der öffentlichen Verwaltung. Ihre Personendaten sind im Zusammenhang mit der Ausübung ihrer Funktion grund- sätzlich nicht zu anonymisieren. 14 Es ist jedoch auch innerhalb der Verwaltungsangestellten zwi- schen höheren Führungspersonen und hierarchisch nachgeordnetem Behördenpersonal zu un- terscheiden. Verwaltungsangestellte in höheren Führungsfunktionen müssen sich unter Um- ständen auch die Bekanntgabe von besonders schützenswerten Personendaten gefallen lassen. Hierarchisch nachgeordnete Verwaltungsangestellte müssen sich zumindest gefallen lassen, dass bekannt wird, wer ein bestimmtes Dokument verfasst hat oder für ein bestimmtes Geschäft zuständig war. Unabhängig von der Stellung der Person dürfen Personendaten nicht bekanntge- geben werden, wenn dies nicht (leicht) wiedergutzumachende Nachteile für die Betroffenen zur Folge hat. 15 Rechtserhebliche Interessen können in diesem Zusammenhang bspw. Beeinträchti- gung des beruflichen Ansehens, des Rufes oder der beruflichen Stellung sein. 16 Nicht jede Be- kanntgabe von Personendaten stellt eine Verletzung der Privatsphäre dar, die eine systematische Verweigerung des Zugangs zu dem ersuchten Dokument rechtfertigen könnte. Die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit muss mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen. Mithin muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig sein. Geringfü- gige bloss unangenehme Konsequenzen reichen nicht aus, um ein überwiegendes privates Inte- resse geltend zu machen, ebenso wenig, wenn eine Beeinträchtigung der Persönlichkeit lediglich denkbar bzw. entfernt möglich ist. 17
Gleichzeitig ist das öffentliche Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten zu berücksichti- gen. Zum (allgemeinen) Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung (Art. 1 BGÖ) können wei- tere besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit treten. 18 Gemäss Art. 6 Abs. 2 VBGÖ kann das öffentliche Interesse am Zugang namentlich dann überwiegen, wenn die Zugänglichma- chung einem besonderen Informationsinteresse aufgrund wichtiger Vorkommnisse dient (Bst. a), wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbeson- dere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit
11 BVGE 2011/52 E. 7.1.1. 12 Urteil des BVGer A6108/2016 vom 28. März 2018 E. 7. 13 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13.Juli 2016 E. 6.1.3. 14 Urteil des BGer 1C_59/2020 vom 20. November 2020 E. 4.6.1. 15 Vgl. zum Ganzen Urteil des BVGer A-6054/2014 vom 23. Oktober 2014 E. 5.1.3.1. 16 BGE 142 II 340 E. 4.6.8. 17 Urteil des BGer 1C_14/2016 vom 23. Juni 2016 E. 3.4; Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3. 18 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5.
6/7 (Bst. b), oder wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen (Bst. c). 29. Vorliegend werden die Qualifikationsnachweise von zwei Verwaltungsangestellten ersucht. Doku- mente aus dem Personalverhältnis sind nicht grundsätzlich vom Anwendungsbereich des Öffent- lichkeitsprinzips ausgenommen. 19 In Bezug auf die Bekanntgabe von Lebensläufen und Leis- tungsnachweisen aus dem Personaldossier fällt laut Rechtsprechung jedoch eine Einsicht kaum je in Betracht. Dem Zugang zu Dokumenten aus den Personaldossiers stehen wohl regelmässig die privaten Interessen der einzelnen Angestellten entgegen, dies zumindest, wenn die Mitarbei- tenden in hierarchisch nachgeordneter Stellung tätig sind. 20 Im Vergleich zu den Verwaltungsan- gestellten in höheren Führungsfunktionen weisen sie weniger Einfluss auf die massgebenden Ent- scheidungen in der Verwaltung auf. So haben sie zwar damit zu rechnen, dass bekannt gemacht wird, wer in amtlicher Funktion wie handelt, nicht jedoch, dass ihre Qualifikationsnachweise be- kannt gegeben werden. Vorliegend sind die Inspektoren, soweit ersichtlich, eigenständig für die Vorfeldkontrollen zuständig. Es ist jedoch nicht ersichtlich, dass sie allein über das weitere Vor- gehen und allfällige Konsequenzen im Anschluss an eine solche Kontrolle entscheiden. Die bei- den betroffenen Inspektoren sind, soweit ersichtlich, somit jeweils in einer hierarchisch nachge- ordneten Stellung tätig. Für den Beauftragten ist die Beschränkung des Zugangs zu den Qualifikationsnachweisen somit vorliegend nachvollziehbar. 30. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis:
19 Urteil des BVGer A-535/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.4. 20 Urteil des BVGer A-535/2022 vom 18. Januar 2024 E. 3.4.
7/7 37. Die Empfehlung wird eröffnet: Einschreiben mit Rückschein (R) X.__ (Antragsteller) vertreten durch: Y.__
Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip Lena Hehemann Juristin Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip