Feldeggweg 1 3003 Bern Tel. +41 58 463 74 84, Fax +41 58 465 99 96 www.edoeb.admin.ch Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Bern, 4. Juni 2024 Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes im Schlichtungsverfahren zwischen X.__ (Antragsteller) und Eidgenössisches Institut für Metrologie (METAS)
I Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
2/7 stehen und die Beantwortung meiner Fragen bis zum 13. Oktober 2023. Es kann wohl kaum der Fall sein, dass von den Abklärungen vor Ort, welche [...] angeblich durchgeführt haben will, keine Unterlagen bei ihnen vorhanden sind." 3. Mit Schreiben vom 4. Oktober 2023 nahm das METAS zum Zugangsgesuch Stellung. Es führte aus, dass die beiden Gutachten im Auftrag der Staatsanwaltschaft und im Rahmen eines Gerichtsverfahrens erstellt worden seien. Gemäss Art. 3 BGÖ seien amtliche Dokumente in Strafverfahren sowie in Verfahren der Staats- und Verwaltungsrechtspflege vom Öffentlichkeitsgesetz ausgenommen. Die verlangten Dokumente könnten daher nicht herausgegeben werden. Das METAS wies den Antragsteller zudem darauf hin, dass er innert 20 Tagen beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) einen Schlichtungsantrag einreichen kann. 4. Am 13. Oktober 2023 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten ein. 5. Mit E-Mail vom 13. Oktober 2023 informierte der Beauftragte das METAS über den Eingang des Schlichtungsantrags und forderte es dazu auf, die betroffenen Dokumente sowie bei Bedarf eine ergänzende Stellungnahme einzureichen. 6. Mit E-Mails vom 27. Oktober 2023 und vom 6. November 2023 übermittelte das METAS dem Beauftragten die vom Zugangsgesuch betroffenen Dokumente und eine ergänzende Stellungnahme. Auf die Nachfrage des Beauftragten vom 31. Oktober 2023, ob die vom Zugangsgesuch erfassten und eingereichten Hilfsdokumente zu den beiden Gutachten Eingang in die Strafakten gefunden hätten, antwortete das METAS am 6. November 2023, dass ihm der genaue Inhalt der Strafakten nicht bekannt sei, aufgrund der Aussagen des Antragstellers in der Korrespondenz mit verschiedenen Amts- und Gerichtsstellen sei zu vermuten, dass er Kenntnis von solchen Unterlagen habe. 7. Am 7. Dezember 2023 informierte der Beauftragte den Antragsteller und das METAS, das Schlichtungsverfahren werde schriftlich durchgeführt, und gewährte beiden eine Frist bis zum 12. Dezember 2023 für die Einreichung einer ergänzenden Stellungnahme. Zusätzlich forderte er das Institut auf, ihm mitzuteilen, "[...] ob die vom Zugangsgesuch betroffenen Hilfsdokumente vom METAS bei einem Strafgericht eingereicht wurden, respektive uns einen Nachweis zu übermitteln, welche Dokumente das METAS bei einem Strafgericht eingereicht hat." 8. Mit E-Mail vom 10. Dezember 2023 reichte der Antragsteller eine ergänzende Stellungnahme ein. Darin führte er u. a. aus, dass der Sachverständige im Gutachten gegenüber der Staatsanwaltschaft angegeben habe, umfangreiche Abklärungen vor Ort durchgeführt zu haben. Es sei auffällig, dass im Ergänzungsgutachten unter "Grundlagen" keine Abklärungen vor Ort angeführt seien. Das METAS habe auch auf Nachfrage der Staatsanwaltschaft keine Messprotokolle zu den Akten gegeben, die Abklärungen vor Ort belegen würden. Auch in der Gerichtsverhandlung habe der Gutachter keine Unterlagen vorgelegt. Das METAS habe bis heute nicht auf die Anfragen des Antragstellers nach Unterlagen, Notizen etc. zu den Abklärungen vor Ort geantwortet und damit nicht nachgewiesen, dass die Abklärungen vor Ort tatsächlich stattgefunden hätten. Aus dem Gutachten gehe beispielsweise nicht hervor, welche Abstände die weissen Pfosten haben, welche laut Gutachten gemessen worden seien. In der E-Mail vom
3/7 einem Strafverfahren erstellt worden. Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 des Öffentlichkeitsgesetz (SR 152.3) unterstehen Dokumente eines Strafverfahrens nicht dem Öffentlichkeitsprinzip. Darunter fallen nach unserem Verständnis auch Hilfsdokumente zur Erstellung solcher Dokumente." II Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 10. Der Antragsteller reichte ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ beim METAS ein. Dieses verweigerte den Zugang zu den verlangten Dokumenten. Der Antragsteller ist als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt (Art. 13 Abs. 1 Bst. a BGÖ). Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht (Art. 13 Abs. 2 BGÖ). 11. Das Schlichtungsverfahren findet auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten statt, der das Verfahren im Detail festlegt. 1
Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 12. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. 2
1 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024. 2 GUY-ECABERT, in: BRUNNER/MADER [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz. 8.
4/7 Behörden und Gerichte und einen ordnungsgemässen Verfahrensablauf zu gewährleisten. 3
Gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ gilt das Öffentlichkeitsgesetz nicht für den Zugang zu amtlichen Dokumenten betreffend Strafverfahren. Der Zugang zu Dokumenten, die Teil der Verfahrensakten eines Strafverfahrens sind, wird in den entsprechenden Verfahrensgesetzen geregelt. Allerdings sind nicht alle Informationen und Dokumente, die einen Bezug zum Streitgegenstand eines Strafverfahrens aufweisen, als Dokumente eines Verfahrens im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ zu qualifizieren. 4
Der Bundesrat hat in seiner Botschaft zum Öffentlichkeitsgesetz darauf hingewiesen, dass Dokumente, die zwar in einem weiteren Zusammenhang mit einem Verfahren gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ stehen, aber keinen Eingang in die Verfahrensakten im engeren Sinn finden, grundsätzlich nach dem Öffentlichkeitsgesetz zugänglich sind. Der Schutz der freien Meinungs- und Willensbildung einer Behörde kommt in einem solchen Fall dann zur Anwendung, wenn die Bekanntmachung eines amtlichen Dokuments geeignet ist, den Verlauf eines hängigen Verfahrens oder vorbereitende Handlungen zu beeinflussen. 5
Gemäss Rechtsprechung des Bundesgerichts bezieht sich Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ auf Dokumente, die speziell das Verfahren im engeren Sinn betreffen, d.h. Dokumente, die von den Gerichts- oder Strafverfolgungsbehörden ausgehen oder die durch sie angeordnet worden sind oder ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren darstellen. Demnach kann "[d]ie Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes [...] nicht ausgeschlossen werden, wenn die fraglichen Dokumente im Rahmen des hängigen Verfahrens lediglich Beweismittel darstellen, die mit dem angefochtenen Entscheid weder in direktem Zusammenhang stehen noch eng mit dem Streitgegenstand verbunden sind; die Anwendung von Art. 3 Abs. 1 lit. a BGÖ auf einen solchen Fall käme einer bewussten Umgehung des Zwecks des Öffentlichkeitsgesetzes gleich, indem die angeforderten Dokumente einfach in einem beliebigen Verfahren beigebracht werden könnten, mit dem sie nur in einem losen Zusammenhang stehen [...]." 6
Unbestritten ist, dass die Gutachten im Auftrag der Staatsanwaltschaft Basel-Landschaft angeordnet worden sind. Soweit einzelne Dokumente, die Grundlage für die Erstellung der Gutachten waren und die gleichzeitig Strafakten im engeren Sinne entsprechend der Rechtsprechung sind, d.h. alle Dokumente, die ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren waren oder von den Strafverfolgungsbehörden erstellt wurden (z.B. Fotos und Video der Geschwindigkeitsüberschreitung), gelangt gemäss Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ das Öffentlichkeitsgesetz nicht zur Anwendung. In diesen Fällen sind die einschlägigen strafprozessualen Verfahrensbestimmungen zu beachten. 7
Bei abgeschlossenen Strafverfahren gelangt gemäss Art. 99 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung (Strafprozessordnung, StPO; SR.312.0) betreffend die Bearbeitung von Personendaten (also auch Akteneinsichtsgesuche) das Datenschutzrecht von Bund und Kantonen zur Anwendung.
Vorliegend verlangte der Antragsteller beim METAS Einsicht in ihn betreffende Unterlagen. Da es sich beim METAS um eine Bundesbehörde handelt, ist das Bundesgesetz über den Datenschutz anwendbar (Art. 2 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes über den Datenschutz, DSG; SR 235.1). 8
Das in Art. 25f. DSG statuierte Auskunftsrecht sieht in Abs. 1 vor, dass jede Person vom Verantwortlichen Auskunft darüber verlangen kann, ob Personendaten über sie bearbeitet werden, 9 wobei das Recht bei gegebenen Voraussetzungen gemäss Art. 26f. DSG eingeschränkt werden kann. 10
3 Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2; SCHWEIZER / WIDMER in Handkommentar BGÖ, Art. 3 Rz. 12. 4 BBl 2003 2008; Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2; BGE 147 I 47 E. 3.4. 5 BBl 2003 2008. 6 Urteil des BGer 1C_101/2023 vom 1. Februar 2024 E. 3.1.2. 7 SCHWEIZER/WIDMER, in: Handkommentar BGÖ, Art. 3, Rz. 10. 8 RIKLIN, in: Orell Füssli Kommentar zur StPO, 2. Aufl. Zürich 2014, Art. 99, Rz. 1. 9 GRAMIGNA, in: Blechta/Vasella [Hrsg.] Basler Kommentar zum Datenschutz 4. Aufl., Zürich 2024 (zit. BSK DSG) Art. 25 DSG, Rz. 4. 10 Urteil des BGer 4A_277/2020 vom 18. November 2020, E.5.3; BGE 138 III 425 E. 5.2; BGE 135 III 162 E. 3.3.1.
5/7 22. Soweit Dokumente im betreffenden METAS-Dossier Strafakten im engeren Sinn darstellen, ist Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ einschlägig. Diese Dokumente sind somit nicht vom sachlichen Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgesetzes erfasst. Das METAS beurteilt das Zugangsgesuch zu diesen Dokumenten als Auskunftsbegehren i.S.v. Art. 25f. DSG. 23. In Bezug auf alle Dokumente, die das METAS für die Ausarbeitung der beiden Gutachten selbst erstellt hat, konnte das METAS nach Ansicht des Beauftragten bis anhin nicht hinreichend belegen, dass diese überhaupt Eingang in die Verfahrensakten gefunden haben. Darüber hinaus können diese Dokumente den Verlauf eines hängigen Verfahrens nicht mehr beeinflussen, da vorliegend das Strafverfahren rechtskräftig abgeschlossen ist. Es besteht somit weder die Gefahr der Behinderung des laufenden Strafverfahrens noch die Beeinträchtigung der Willensbildung der entsprechenden Gerichte. Weiter stellten diese Dokumente mutmasslich weder ein zentrales Beweismittel im Strafverfahren dar noch wurden sie durch Strafverfolgungsbehörden erstellt oder angeordnet (von der Staatsanwaltschaft direkt angeordnet wurden nur die Gutachten, nicht aber die Hilfsdokumente). 24. Aus diesen Gründen ist nach Ansicht des Beauftragten Art. 3 Abs. 1 Bst. a Ziff. 2 BGÖ für jene Dokumente, die das METAS für die Ausarbeitung der beiden Gutachten selbst erstellt hat, nicht einschlägig. 25. Gemäss Art. 3 Abs. 2 BGÖ richtet sich der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten der gesuchstellenden Person enthalten, nach dem Datenschutzgesetz. Wie andere spezialrechtlich geregelte Zugangsrechte hat das datenschutzrechtliche Auskunftsrecht, sofern seine Voraussetzungen vorhanden sind, grundsätzlich Vorrang. 11 Gemäss Art. 5 Bst. a DSG gelten als Personendaten alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare natürliche Person beziehen. Enthalten die von einem Zugangsgesuch betroffenen Dokumente neben den Personendaten des Antragstellers auch Personendaten von Dritten, handelt es sich dabei um ein sogenanntes gemischtes Zugangsgesuch. Gemäss Lehre zum Öffentlichkeitsgesetz sind bei solchen diejenigen Passagen der betroffenen Dokumente als Auskunftsgesuch nach Datenschutzgesetz zu beurteilen, die tatsächlich Personendaten der gesuchstellenden Person enthalten; die übrigen Passagen sind nach den Bestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes zu behandeln. 12
11 STAMM-PFISTER, in: BSK BGÖ, Art. 3 BGÖ, Rz. 30. 12 SCHWEIZER / WIDMER in: Handkommentar BGÖ, Art. 3, Rz. 1 und 57 ff.; Häufig gestellte Fragen zur Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzip in der Bundesverwaltung des Bundesamts für Justiz und des Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (zit. FAQ vom BJ und vom EDÖB), Frage 3.2.2.
6/7 Art. 3 Abs. 2 BGÖ ebenfalls nach dem Datenschutzgesetz zu beurteilen. Der Zugang zu diesen Dokumenten richtet sich somit wiederum nach Art. 25f. DSG (s. Ziff. 21). 28. Das METAS beurteilt das Einsichtsgesuch betreffend die Dokumente, die es selbst erstellt hat, in Anwendung von Art. 3 Abs. 2 BGÖ ebenfalls als Auskunftsbegehren i. S. v. Art. 25f. DSG. 29. Zusammenfassung: Das METAS beurteilt das gesamte Einsichtsgesuch als Auskunftsbegehren gemäss Art. 25f. DSG.
(Dispositiv auf der nächsten Seite)
7/7 III Aufgr und dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 30. Das Eidgenössische Institut für Metrologie METAS behandelt das Einsichtsgesuch des Antragstellers als Auskunftsbegehren nach Datenschutz im Sinne der Erwägungen in Ziffer 21 bzw. 27. 31. Der Antragsteller kann innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim METAS den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 VwVG, SR 172.021 verlangen, wenn er mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 1 BGÖ). 32. Das Eidgenössische Institut für Metrologie METAS erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 33. Das Eidgenössische Institut für Metrologie METAS erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 34. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name des Antragstellers anonymisiert. (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 35. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (AR) X.__
Einschreiben mit Rückschein (AR) Eidgenössisches Institut für Metrologie Lindenweg 50 3003 Köniz
Reto Ammann Leiter Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip Julian Sonderegger Jurist Direktionsbereich Öffentlichkeitsprinzip