Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 462 43 95, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
Bern, 29. Januar 2014
Empfehlung
gemäss Art. 14 des Bundesgesetzes über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung
zum Schlichtungsantrag von
X (Antragsteller)
gegen
Kommission für Technologie und Innovation KTI
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
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Zur Liste B des Zugangsgesuches stellte sich die KTI auf den Standpunkt, dass an einer solchen kein überwiegendes öffentliches Interesse bestehe, da es sich dabei um nicht bewilligte Projekte handle. Hier stehe der Schutz der Privatsphäre der betroffenen Unternehmen gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ im Vordergrund, weshalb die entsprechende Liste nicht zugänglich gemacht werden könne. Schliesslich teilte die KTI dem Antragsteller folgendes mit: „Zu den bewilligten Projekten und den beteiligten Hochschulen geben wir jederzeit und gern Auskunft. Die KTI bezahlt die Forschungsgelder ausschliesslich an die Hochschulen aus und macht hierzu öffentlich, welche Projekte während den Sondermassnahmen gefördert wurden. Sie finden die Daten (Projekttitel und Hochschulen) in der ARAMIS-Datenbank 1
http://www.aramis.admin.ch/Default.aspx?page=Projektsuche. 2 “ 3. Am 21. März 2012 reichte der Antragsteller einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (Beauftragter) ein. In Bezug auf die Begründung der Zugangsverweigerung zur Liste A seines Zugangsgesuches führte der Antragsteller aus, dass Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht eine vollständige Zugangsverweigerung vorsehe, sofern durch eine Zugänglichmachung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden könnten, sondern die Einsicht auch bloss eingeschränkt werden könne. Weiter gehe aus der Begründung der Zugangsverweigerung seitens der KTI nicht hervor, weshalb schon nur die Nennung eines Unternehmens in Verbindung mit einem Projekttitel das Geheimhaltungsinteresse eines Marktteilnehmers verletzen solle. Alleine die Tatsache, dass das Unternehmen X am Forschungsprojekt Y beteiligt sei, könne seiner Ansicht nach keine Verletzung des Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses bedeuten. Darüber hinaus habe er – gerade um dem Schutz von Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnissen Rechnung zu tragen – in seinem Zugangsgesuch nicht um Zugang zu den detaillierten Projekt- Dossiers, sondern lediglich um Einsicht in eine Liste mit der Übersicht der geförderten Projekte inklusive der beteiligten Projektpartner ersucht. Im Hinblick auf die Begründung der Zugangsverweigerung zur Liste B rügte der Antragsteller, die KTI habe keine Interessenabwägung vorgenommen und sei auf das seinerseits dargestellte öffentliche Interesse gar nicht erst eingegangen. In diesem Zusammenhang wies er darauf hin, dass die KTI von insgesamt 1064 eingereichten Gesuchen 519 Gesuche gar nicht erst bearbeitet und demnach also nicht geprüft habe. Aufgrund der im September 2011 vom Bundesrat der KTI zusätzlich zugesprochenen Fördermittel im Umfang von 100 Millionen Franken sowie der Anzahl berücksichtigter bzw. nicht berücksichtigter Unternehmen dränge sich die Frage auf, inwiefern die Auswahl der geförderten Projekte nach für alle Marktteilnehmer transparenten Kriterien getroffen worden sei. Um den Anschein behördlicher Willkür auszuräumen und dem erläuterten öffentlichen Interesse an Transparenz Nachachtung zu verschaffen, sei es erforderlich, im Rahmen einer solch wichtigen politischen und wirtschaftlichen Massnahme eine minimale Kontrolle der Abläufe innerhalb der KTI zu gewährleisten. 4. Mit Schreiben vom 23. März 2012 bestätigte der Beauftragte gegenüber dem Antragsteller den Eingang seines Schlichtungsantrages und forderte zugleich die KTI auf, alle relevanten Dokumente sowie eine ausführliche Stellungnahme einzureichen.
1 Das Informationssystem ARAMIS beinhaltet Informationen zu Forschungs-, Entwicklungs- sowie Evaluationsprojekten der Schweizerischen Bundesverwaltung. Es soll, gestützt auf den Willen der Regierung und des Parlaments, den Interessierten Informationen über die vom Bund finanzierten oder durchgeführten Forschungsarbeiten liefern, die Koordination verbessern und Transparenz schaffen. Diese Webseite zur Suche relevanter Informationen ist Teil eines umfassenden Informationssystems der Bundesverwaltung (Zitat der Startseite von ARAMIS, www.aramis.admin.ch). 2 Zuletzt besucht am 9.1.2014.
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II. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte zieht in Erwägung: A. Formelle Erwägungen: Schlichtungsverfahren und Empfehlung gemäss Art. 14 BGÖ 11. Gemäss Art. 13 BGÖ kann eine Person einen Schlichtungsantrag beim Beauftragten einreichen, wenn die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten einschränkt, aufschiebt oder verweigert, oder wenn die Behörde innert der vom Gesetz vorgeschriebenen Frist keine Stellungnahme abgibt. 12. Der Beauftragte wird nicht von Amtes wegen, sondern nur auf Grund eines schriftlichen Schlichtungsantrags tätig. 3 Berechtigt, einen Schlichtungsantrag einzureichen, ist jede Person, die an einem Gesuchsverfahren um Zugang zu amtlichen Dokumenten teilgenommen hat. Für den Schlichtungsantrag genügt einfache Schriftlichkeit. Aus dem Begehren muss hervorgehen, dass sich der Beauftragte mit der Sache befassen soll. Der Schlichtungsantrag muss innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde schriftlich eingereicht werden. 13. Der Antragsteller hat ein Zugangsgesuch nach Art. 10 BGÖ bei der KTI eingereicht und eine ablehnende Antwort erhalten. Als Teilnehmer an einem vorangegangenen Gesuchsverfahren ist er zur Einreichung eines Schlichtungsantrags berechtigt. Der Schlichtungsantrag wurde formgerecht (einfache Schriftlichkeit) und fristgerecht (innert 20 Tagen nach Empfang der Stellungnahme der Behörde) beim Beauftragten eingereicht. 14. Das Schlichtungsverfahren kann auf schriftlichem Weg oder konferenziell (mit einzelnen oder allen Beteiligten) unter Leitung des Beauftragten stattfinden. Die Festlegung des Verfahrens im Detail obliegt alleine dem Beauftragten. 4
3 BBl 2003 2023. 4 BBl 2003 2024.
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die Liste A (mit sämtlichen bewilligten Projekten) einen Teil der Liste B (mit sämtlichen eingereichten Projekten/Gesuchen) darstellt. Die Liste B umfasst demnach alle bewilligten Gesuche (= Liste A), alle abgelehnten Gesuche sowie schliesslich alle nicht behandelten Gesuche. Soweit im Folgenden von der Liste B gesprochen wird, sind damit – um Überschneidungen zu vermeiden – nur noch die in der Liste B enthaltenen abgelehnten bzw. nicht berücksichtigten Gesuche gemeint. 18. Zur Zugänglichkeit der Liste A machte die KTI mit Blick auf den Ausnahmekatalog in Art. 7 BGÖ geltend, die Nennung von Firmennamen in Verbindung mit konkreten Projekttiteln lasse Rückschlüsse auf geplante oder laufende Forschungsprojekte dieser Unternehmen zu, weshalb entsprechende Informationen dem Geschäftsgeheimnis gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ unterliegen würden. 19. Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ ist der Zugang zu amtlichen Dokumenten einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts-.oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Nach der Botschaft darf das Öffentlichkeitsprinzip nicht dazu führen, dass solche Geheimnisse ausserhalb der Verwaltung stehender Dritter offenbart werden müssen. 5 Fraglich ist, welche Unternehmensinformationen als Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis einzustufen sind. Ein Geheimnis muss, damit ein Geschäftsgeheimnis vorliegt, nach dem Gegenstand beschränkt sein und eine geschäftlich relevante Information betreffen. Als Geschäftsgeheimnisse kommen all jene Tatsachen in Betracht, welche in irgendeiner Weise für die Organisation und die geschäftliche Tätigkeit eines Unternehmens von Bedeutung sind. 6 Das Geschäftsgeheimnis betrifft Innen- sowie Aussenverhältnisse des Unternehmens, die für Konkurrenten wissenswert sind. Das Geschäftsgeheimnis hat folglich kaufmännische und betriebswirtschaftliche Tatsachen zum Gegenstand. 7 Beispiele für Geschäftsgeheimnisse sind etwa Absatzmög- lichkeiten, Preis- und Rabattpolitik, Kalkulationen, Informationen zur allgemeinen Geschäftslage sowie künftige geschäftliche Absichten, Planung zur Lancierung eines Produktes, Fehlschlag eines Projektes etc. 8
5 BBl 2003 2011 f. 6 CARL BAUDENBACHER/JOCHEN GLÖCKNER, in: Carl Baudenbacher, Lauterkeitsrecht, Kommentar zum Gesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), Basel 2001, Art.6 N 34. 7 RAMON MABILLARD, in: Peter Jung / Philipp Spitz (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG), Bern 2010, Art. 6 N 16. 8 Vgl. BAUDENBACHER/GLÖCKNER, (a.a.O.), Art. 6 N 34; MABILLARD, (a.a.O.), Art. 6 N 16. 9 Schweizerisches Strafgesetzbuch; SR 311.0. 10 Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb; SR 241. 11 BGE 80 IV 22 E. 2.a; 103 IV 283 E. 2.b; 109 Ib 47 E. 5.c; 118 Ib 547 E. 5. 12 BSK-StGB II - MARC AMSTUTZ / MANI REINERT, Art.162 N 11.
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Das erste Merkmal des Geheimnisses bedingt eine Tatsache, die relativ unbekannt ist, was gegeben ist, wenn diese nur einem engen Personenkreis geläufig ist. 13 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts geht der Geheimnischarakter einer Tatsache verloren, sobald sie offenkundig wird oder allgemein zugänglich ist. 14 Das zweite Merkmal des Geheimnisses besteht darin, dass die Nichtzugänglichkeit der betreffenden Information vom Geheimnisherrn gewollt ist. Der Geheimhaltungswille muss durch den Geheimnisherrn ausdrücklich bekundet oder aus den Umständen durch konkludentes Verhalten erkenntlich sein. 15 Er kann sich jedoch nur auf jene Tatsachen beziehen, die weder offenkundig noch allgemein zugänglich sind. Das dritte Merkmal des Geheimnisses ist erfüllt, wenn für die Geheimhaltung der Tatsachen ein objektiv berechtigtes Interesse nachgewiesen werden kann. Im Öffentlichkeitsgesetz richtet sich das öffentliche Interesse wie im Lauterkeitsrecht auf die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit von Unternehmen und damit auf die Unternehmenstätigkeit. Ein berechtigtes objektives Geheimhaltungsinteresse wird nur dann bejaht, wenn die geheim zu haltenden Informationen das Ergebnis wirtschaftlicher Vorgänge beeinflussen können. Das Geheimnis muss für das einzelne Unternehmen (d.h. nicht für einen Wirtschaftzweig) von wirtschaftlichem Wert und von Bedeutung für die Wettbewerbsfähigkeit sein. 16 Geheim sind nur wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen wird. 17 Von einem berechtigten Geheimhaltungsinteresse kann dann nicht gesprochen werden, wenn diese Interessen im Widerspruch zur Rechtsordnung stehen. 18
Für die Frage, welche konkreten Informationen vorliegend allenfalls einen erhöhten Schutzbedarf aufweisen könnten und der Zugang zu ihnen demnach möglicherweise einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern wäre, gilt es zunächst festzuhalten, welche Art von Informationen in den beiden von der KTI dem Beauftragten übergebenen Listen überhaupt vorhanden sind. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die KTI nicht exakt jene zwei Listen einreichte, welche der Antragsteller verlangt hatte (also eine Liste mit sämtlichen bewilligten Projekten, Liste A, und eine Liste mit allen eingereichten Projekten/Gesuchen, Liste B – vgl. Ziffer 1), sondern eine Liste mit allen behandelten Gesuchen (also den – z.T. unter Auflagen – bewilligten und den abgelehnten Gesuchen, nachfolgend: Liste 1) und eine Liste mit allen nicht behandelten Gesuchen (nachfolgend: Liste 2). Die Liste 1 besteht aus folgenden Spalten: Gesuchsnummer, Jahr, Status (= Entscheid), Forschungsstätte, Partnertyp, detaillierter Name des Partners und Projekttitel. Nicht angegeben wird in der an den Beauftragten ausgehändigten Liste 1 der jeweilige Förderbeitrag der KTI in CHF für die bewilligten Projekte. Darauf wird noch zurückzukommen sein (vgl. dazu hinten Ziffer 31). Die Liste 2 besteht aus folgenden Spalten: Projekttitel, federführender Forschungspartner und Hauptumsetzungspartner (Name Firma). Der Einfachheit und Übersichtlichkeit halber wird im Folgenden weiterhin von den beiden Listen A und B gesprochen (vgl Ziffer 17).
13 BSK-StGB II - MARC AMSTUTZ / MANI REINERT, Art.162 N 12. 14 BGE 80 IV 22; 88 II 319; ausführlich dazu BSK-StGB II, MARC AMSTUTZ / MANI REINERT, Art. 162 N 12; B AUDENBACHER/GLÖCKNER, (a.a.O.), Art. 6 N 6 ff.; MABILLARD, (a.a.O.), Art. 6 N 9 ff. 15 BAUDENBACHER/GLÖCKNER, (a.a.O.), Art. 6 N 16 ff.; MABILLARD, (a.a.O.), Art. 6 N 12. 16 BGE 109 Ib 47 E. 5.c; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., Art. 6 N 25 ff.; MABILLARD, a.a.O., Art. 6 N 11. 17 BERTIL COTTIER/RAINER J. SCHWEIZER/NINA WIDMER, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 7, RZ 41. 18 FRIEDRICH SCHOCH, Informationsfreiheitsgesetz, Kommentar, München 2009, § 6 RZ 50.
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19 Als Geheimnisherr über die kombinierte Information von Firmenname und konkretem Projekttitel kommt vorliegend nur das jeweilige betroffene Unternehmen selbst in Betracht, nicht etwa die KTI als potenzielle Informationslieferantin. 20 Gemäss Liste 1, welche die KTI dem Beauftragten anlässlich des Schlichtungsverfahrens einreichte, wurden im Rahmen des Sonderprogramms zur Innovationsförderung 2011 insgesamt 1090 Gesuche eingereicht, wovon 490 (teilweise mit und teilweise ohne Auflagen) bewilligt wurden. In der offiziellen Mitteilung auf der Website der KTI ( http://www.kti.admin.ch/aktuell/00021/00150/00151/index.html?lang=de, zuletzt besucht am 21.1.2014) ist hingegen von total 1064 Gesuchen die Rede, wovon 246 bewilligt und 299 abgelehnt worden seien. Woraus sich diese erhebliche Differenz ergibt, ist für den Beauftragten alleine aus dem entsprechenden Dokument nicht nachvollziehbar. Für die Frage der Zugänglichkeit der verlangten Informationen ist die genaue Zahl der bewilligten Gesuche schliesslich irrelevant.
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Genuss von staatlicher Förderung kommen und welche demgegenüber (allenfalls regelmässig) leer ausgehen oder nicht berücksichtigt werden. Ob das zweite Merkmal des Geheimnisbegriffs demnach gegeben ist, bleibt für den Beauftragten fraglich, kann vorliegend jedoch ohnehin offen bleiben, da sogleich auf das dritte Merkmal abgestellt werden kann. 26. Was das dritte Merkmal, nämlich das objektiv berechtigte Geheimhaltungsinteresse, anbelangt, so ist der Beauftragte der Ansicht, dass es der KTI im Rahmen des Schlichtungsverfahrens nicht gelungen ist, nachvollziehbar darzulegen – geschweige denn zu beweisen 21 –, dass die Bekanntgabe von Firmennamen in Kombination mit konkreten Projekttiteln tatsächlich zur Offenlegung von Geschäftsgeheimnissen und damit zu einem Wettbewerbsnachteil für die betroffenen Unternehmen führen würde. In Bezug auf einen angeblichen Wettbewerbsnachteil gibt der Beauftragte zu bedenken, dass die von der KTI geförderten Unternehmen ja gerade nicht in einem klassischen Wettbewerbsverhältnis zu weiteren, in derselben Branche tätigen Unternehmen stehen. Vielmehr sind diese in einem bestimmten Bereich an einem Forschungsprojekt beteiligt, welches ohne staatliche Förderung vermutlich gar nicht erst durchgeführt werden könnte. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass das jeweilige Projekt gerade nur mittels der Innovationsförderung durch den Bund realisierbar ist, da ansonsten eine gesetzliche Voraussetzung zur Vergabe von Fördermitteln fehlen würde (vgl. dazu Art. 19 Abs. 2 Bst. c des Bundesgesetzes über die Förderung der Forschung und der Innovation [Forschungs- und Innovationsförderungsgesetz, FIFG; SR 420.1]). Dazu kommt, dass es nach Ansicht des Beauftragten einem nicht unerheblichen Wertungswiderspruch gleich käme, wenn die KTI selbst durch den Einsatz von finanziellen Fördermitteln bis zu einem gewissen Grad Einfluss auf den „Wettbewerb“ bzw. auf den zukünftigen wirtschaftlichen Erfolg eines Unternehmens an einem bestimmten Markt nimmt, zugleich jedoch die Information darüber, welche Unternehmen mit welchen Projekten in welchem Rahmen gefördert wurden, zu schützenswerten Geschäftsgeheimnissen erklärt, welche der Öffentlichkeit nicht bekannt gegeben werden dürfen. Zumindest dürfte hier nicht primär die Bekanntgabe der geförderten Unternehmen und der jeweiligen Projekttitel Marktverzerrungen provozieren, sondern doch eher der gezielte Einsatz von staatlichen Fördergeldern. Daran vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass grundsätzlich jedes Unternehmen die Möglichkeit hat, mit einem qualitativ überzeugenden Gesuch an die KTI zu gelangen und um Förderbeiträge zu ersuchen. Staatliche Förderung ist selbstverständlich begrenzt und kann niemals für alle interessierten Unternehmen in ausreichendem Masse bereitgestellt werden. Schliesslich weist der Beauftragte darauf hin, dass einem allenfalls bestehenden Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Unternehmen aufgrund der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips auf Bundesebene und dem mit dem Öffentlichkeitsgesetz verfolgten Zweck, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern, ein bedeutendes öffentliches Interesse am Zugang der verlangten Informationen entgegensteht. Die aus dem Öffentlichkeitsgesetz resultierende Vermutung des freien Zugangs zu grundsätzlich allen amtlichen Informationen kann einzig mittels des Gegenbeweises über das Vorhandensein eines im Gesetz selbst vorgesehenen Ausnahmetatbestandes umgestossen werden (vgl. FN 21). Dieser Beweis ist der KTI nach Ansicht des Beauftragten nicht gelungen. Seiner Ansicht nach lässt eine kombinierte Offenlegung von Firmennamen und Projekttiteln keine mit hoher Wahrscheinlichkeit marktverzerrenden Rückschlüsse auf konkrete Tätigkeiten der betroffenen Unternehmen zu. Darüber hinaus wurden die Projekttitel ohnehin bereits veröffentlicht.
21 Der Behörde obliegt die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten, welche das Öffentlichkeitsgesetz aufstellt. Vgl. dazu BVGE 2011/52 E. 6; BBl 2003 2002; P ASCAL MAHON/OLIVIER GONIN, in: Brunner/Mader (Hrsg.), Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 6, RZ 11.
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Da der Antragsteller mit seinem Zugangsgesuch gerade um Offenlegung der Namen jener Unternehmen ersuchte, welche anlässlich des Sonderprogramms zur Innovationsförderung 2011 staatliche Unterstützung erhielten, fällt eine Anonymisierung nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ von vornherein ausser Betracht. 29. Nach Art. 9 Abs. 2 BGÖ sind Zugangsgesuche, die sich auf amtliche Dokumente beziehen, welche nicht anonymisiert werden können, nach Art. 19 des Datenschutzgesetzes 27 zu beurteilen. Nach Art. 19 Abs. 1 bis DSG dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz Personendaten bekanntgeben, wenn diese im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. Die erstgenannte Voraussetzung ist Ausfluss des datenschutzrechtlichen Zweckbindungsge- botes und ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs „amtliches Dokument“ nach Art. 5 Abs. 1 Bst. c BGÖ. 28 Die zweite Voraussetzung verlangt im Einzelfall eine Güterabwägung zwischen dem privaten Interesse einer Person am Schutz ihrer
22 Vgl. dazu insb. EDÖB Empfehlung vom 12.11.2012, EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 40; siehe zur Anonymisierungspflicht auch F LÜCKIGER, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Art. 9, RZ 20ff. 23 Vgl. dazu EDÖB Empfehlung vom 12.11.2012, EFK/Prüfbericht Immobilien, Ziff. 40. 24 BBl 2003 2016; FLÜCKIGER, a.a.O., RZ 22. 25 STEPHAN C. BRUNNER / ALEXANDRE FLÜCKIGER, Nochmals: Der Zugang zu amtlichen Dokumenten, die Personendaten enthalten, in: Jusletter 4. Oktober 2010, RZ 13. 26 DAVID ROSENTHAL/YVONNE JÖHRI, Handkommentar DSG, Art. 19 Abs. 1bis, RZ 48, Zürich 2008; Bundesamt für Justiz, Gutachten über die Zugänglichkeit nach dem Öffentlichkeitsgesetz von Angaben über Beratungsmandate, 5. Juli 2012, S. 17. 27 Bundesgesetz über den Datenschutz, DSG; SR 235.1. 28 Urteil des BVGer A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 7.1.1., m.w.H.
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Privatsphäre und dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten. 29 Art. 6 Abs. 2 VBGÖ liefert Anhaltspunkte, wann das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen kann. Ein überwiegendes öffentliches Interesse ist namentlich denkbar, wenn die Zugänglichmachung einem besonderen Informationsinteresse der Öffentlichkeit dient, insbesondere aufgrund wichtiger Vorkommnisse (Art. 6 Abs. 2 Bst. a VBGÖ) oder wenn es um Dokumente geht, die im Zusammenhang mit der Gewährung namhafter wirtschaftlicher Vorteile an Einzelne stehen (Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ). Unproblematisch ist zudem eine Publikation, bei welcher es nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls unwahrscheinlich ist, dass sie die Privatsphäre der betroffenen Person beeinträchtigt. Ob vorliegend ein überwiegendes öffentliches Interesse an der Herausgabe der Dokumente und insbesondere an den darin enthaltenen Personendaten besteht, gilt es nachfolgend zu prüfen. 30. Dem Öffentlichkeitsgesetz ist per se ein bedeutendes öffentliches Interesse inhärent. Dies ergibt sich deutlich aus dem Zweckartikel des Gesetzes (Art. 1 BGÖ), wonach die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung gefördert werden soll. Sinn und Zweck des Öffentlichkeitsgesetzes ist es letztlich zu verhindern, dass innerhalb der Verwaltung Geheimbereiche mit einem erhöhten Missbrauchspotential entstehen können. Mangelnde Verwaltungsöffentlichkeit fördert Spekulationen darüber, ob die Verwaltung Einzelne ungebührlich benachteiligt oder privilegiert. 30 Werden bedeutende finanzielle Vorteile gewährt, so ist die Gefahr von Ungleichbehandlungen zwischen den Bittstellern besonders gross und damit auch das öffentliche Interesse an Transparenz. 31
Eine solche Sonderbeziehung, wie sie in Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ beschrieben wird, liegt nach Ansicht des Beauftragten zwischen den staatlich geförderten Unternehmen und der KTI ohne Zweifel vor. Im Zusammenhang mit Dokumenten betreffend solche Sonderbeziehungen verweist der Beauftragte auf seine bisherige Praxis etwa im Zusammenhang mit Subventionsempfängern 32 oder Auftragnehmern bei öffentlichen Beschaffungen 33 . Diese Konstellationen sind durchaus vergleichbar und wurden vom Verordnungsgeber durch den Erlass von Art. 6 Abs. 2 Bst. c VBGÖ gesetzlich normiert bzw. die Interessenabwägung für Fälle solcher Sonderbeziehungen bereits teilweise vorweggenommen. Vorliegend spricht die Notwendigkeit nachvollziehen zu können, wie die genaue Verwendung und Aufteilung von Steuergeldern in der Höhe von 100 Millionen Franken durch die KTI erfolgte, klar für ein überaus gewichtiges öffentliches Interesse. Hingegen vermag ein allfälliges Geheimhaltungsinteresse der betroffenen Unternehmen an ihrem Firmennamen in Kombination mit dem entsprechenden Projekttitel das gewichtige öffentliche Interesse keinesfalls aufzuwiegen, sind doch die ohnehin bereits publizierten Projekttitel in einer Art und Weise formuliert, dass sich daraus kaum konkrete, einem Konkurrenten tatsächlich vorteilhafte Erkenntnisse ableiten lassen. Auch weil mit Blick auf die Anforderungen an Fördergesuche (vgl. Art. 19 Abs. 2 FIFG) trotz Erfüllung aller Kriterien kein Rechtsanspruch eines einzelnen Unternehmens auf Erhalt von Bundesfördermitteln besteht, erscheint eine minimale Kontrolle der Innovationsförderpraxis durch die KTI umso notwendiger. Nur damit kann im Ergebnis nachvollzogen werden, anhand welcher Kriterien die KTI das einzelne Gesuch beurteilt hat. Eine solche Kontrolle ist letztlich
29 Urteil des BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.4. und 5.4. 30 BGE 136 II 399 E. 2.1; Urteile des BVGer A-3609/2010 vom 17. Februar 2011 E. 4.1. und A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 E. 3. 31 STEPHAN C. BRUNNER, Öffentlichkeit der Verwaltung und informationelle Selbstbestimmung: Von Kollisionen und Verkehrsregeln, Sonderdruck aus: Selbstbestimmung und Recht, Festgabe für Rainer J. Schweizer zu 60. Geburtstag, Schulthess 2003, S. 52. 32 Vgl. dazu insbesondere EDÖB Empfehlung vom 7.8.2013: BLW/Empfängerlisten Verkäsungs- und Siloverzichtszulage. 33 Vgl. dazu insbesondere EDÖB Empfehlung vom 23.12.2013: BBL/Dokumente zur Auswertung bzw. Statistik des Beschaffungscontrollings 2011 für alle Departemente und die Bundeskanzlei.
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nur durch die Offenlegung der verlangten Liste möglich. Was allenfalls bestehende Geheimhaltungsinteressen der betroffenen Unternehmen anbelangt, ist der Beauftragte der Ansicht, dass es kaum je möglich sein kann, ein überwiegendes privates Interesse an der Geheimhaltung eines gesamten Verwaltungszweiges, nämlich der Innovationsförderung durch die KTI, vernünftig zu begründen. Solange die KTI unter Hinweis auf die Geheimhaltungsinteressen von betroffenen Unternehmen unter Verschluss halten will, wessen Gesuch bewilligt und wessen Gesuch abgelehnt wurde, sowie wer im Zusammenhang mit welchem Projekt welchen Förderbeitrag erhalten hat, versucht sie, die ihr von Gesetzes wegen übertragene Aufgabe (vgl. Art. 21 ff. FIFG, insb. Art. 24 FIFG) mehr oder weniger gänzlich der mit dem Öffentlichkeitsgesetz eingeführten Verwaltungsöffentlichkeit zu entziehen. Dies dürfte letztlich sogar gegen den Zweckartikel des Forschungs- und Innovationsförderungs- gesetzes selbst verstossen, wonach dieses Gesetz u.a. „die wirtschaftliche und wirksame Verwendung der Bundesmittel für die wissenschaftliche Forschung und die wissenschaftsbasierte Innovation sicherstellen“ soll (Art. 1 Bst. e FIFG). Ob diese Verwendung schlussendlich wirtschaftlich und wirksam ist, ist nicht zuletzt mittels einer minimalen Kontrolle der Förderpraxis der KTI durch die Öffentlichkeit sicherzustellen. Im Ergebnis kommt der Beauftragte zum Schluss, dass an einer Bekanntgabe der Namen der geförderten Unternehmen inkl. den entsprechenden Projekttiteln sowie den weiteren mittels Liste A heraus verlangten Informationen ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht. 31. An dieser Stelle ist in aller Kürze auf den bereits angesprochenen (siehe Ziffer 22) Umstand einzugehen, dass in der von der KTI eingereichten Liste der bewilligten Projekte (Teil der Liste 1) die jeweiligen Förderbeiträge pro Unternehmen nicht enthalten sind. Der Beauftragte geht davon aus, dass der Antragsteller die entsprechenden Beträge genauso in Erfahrung bringen wollte, obgleich er dies in seinem Zugangsgesuch nicht explizit so formulierte. Nach der Formulierung des Antragstellers dürfte das Zugangsgesuch aber nach Treu und Glauben so auszulegen sein 34 , dass er nicht nur wissen wollte, welche Unternehmen mit welchen Projekten gefördert wurden, sondern auch, welche Förderbeiträge geflossen sind. Weiter ist davon auszugehen, dass es der KTI mit Blick auf Art. 5 Abs. 2 BGÖ (Erstellen eines amtlichen Dokuments durch einen einfachen elektronischen Vorgang) ohne besonderen Aufwand möglich ist, in der bereits erstellten Liste bei allen bewilligten Projekten den entsprechenden Förderbeitrag in einer weiteren Spalte einzusetzen, sofern nicht ohnehin bereits ein entsprechendes Originaldokument besteht, welches dem Antragsteller ausgehändigt werden kann. Dass ein entsprechendes Dokument ohnehin verfügbar sein sollte, ist bereits deshalb anzunehmen, weil es der KTI selbst zu jedem Zeitpunkt möglich sein muss, die Kontrolle über die Verteilung der im Rahmen des Sonderprogrammes zur Innovationsförderung bereitgestellten Fördergelder zu behalten. 32. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zum Ergebnis, dass die KTI dem Antragsteller die Liste mit allen bewilligten Projekten im Rahmen des Sonderprogramms zur Innovationsförderung 2011, inklusive Angaben der zuständigen Forschungsstelle sowie der beteiligten Projektpartner (exportorientierte Unternehmen)“ (Liste A) und den entsprechenden Förderbeträgen, zugänglich machen muss. 33. Weiter verlangte der Antragsteller in seinem Zugangsgesuch von der KTI auch eine Liste sämtlicher eingereichten Projekte/Gesuche im Rahmen des Sonderprogramms zur Innovationsförderung 2011 (Liste B, vgl. Ziffer 1) und damit auch die Herausgabe der Informationen, welche Gesuche von welchen Unternehmen abgelehnt bzw. gar nicht erst geprüft wurden.
34 Vgl. zur Problematik das Urteil des BVGer 4962/2012 vom 22. April 2013, E.3., m.w.H.
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getätigte Innovationsförderung der KTI zu machen und damit eine minimale Kontrolle ihrer Bewilligungspraxis vorzunehmen (vgl. Ausführungen in Ziffer 30). 36. Schliesslich gibt der Beauftragte zu bedenken, dass die vorliegend zu beurteilenden Informationen (u.a. Firmennamen in Kombination mit Projekttiteln und damit Personendaten) in beiden Listen mit Blick auf ihre datenschutzrechtliche Qualität als eher unproblematisch zu qualifizieren sind. Einerseits ist durch eine entsprechende Bekanntgabe nach Ansicht des Beauftragten keine Beeinträchtigung der Privatsphäre der betroffenen Unternehmen zu befürchten, andererseits ist für den Beauftragten auch nicht nachvollziehbar, inwiefern Unternehmen, deren Gesuch abgelehnt oder gar nicht erst behandelt wurde, im Falle einer Offenlegung dieser Information in Zukunft mit negativen Konsequenzen zu rechnen hätten oder potentielle Gesuchsteller von der Einreichung eines Gesuches an die KTI abgehalten werden sollten. Auch erachtet der Beauftragte den Einwand der KTI als nicht genügend substantiiert, wonach die betroffenen Unternehmen durch eine Bekanntgabe der Liste B mit grosser Wahrscheinlichkeit wirtschaftliche Einbussen hinzunehmen hätten. Schliesslich äusserte die KTI die Befürchtung, eine Offenlegung der beiden Listen würde im Ergebnis auch deren eigene Geschäftstätigkeit torpedieren sowie zur Vereitelung der Erfüllung ihrer gesetzlichen Aufgabe führen, da potentielle Gesuchsteller von einer Gesuchseinreichung abgehalten werden könnten. Darüber hinaus würde durch eine Offenlegung der verlangten Informationen die Akzeptanz und Nutzung der Innovationsförderung durch die KTI massiv sinken und der daraus resultierende volkswirtschaftliche Schaden sowie der Reputationsschaden für die KTI wären gravierend. All diese Befürchtungen der KTI wurden nach Ansicht des Beauftragten ebenfalls unzureichend substantiiert vorgetragen. Sie erscheinen daher nicht nachvollziehbar, entbehren seiner Ansicht nach sogar jeder Grundlage. Weiter erinnert der Beauftragte daran, dass die KTI eine ihr gesetzlich übertragene Aufgabe zu erfüllen hat, und dabei seit Inkraftsetzung des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 grösstmöglicher Transparenz verpflichtet ist. Befürchtungen über allfällige Imageprobleme der eigenen Behörde oder Bedenken hinsichtlich eines nicht weiter begründeten volkswirtschaftlichen Schadens stehen im Rahmen der Ausnahmebestimmungen des Öffentlichkeitsgesetzes, welche abschliessend sind, nicht im Zentrum der rechtlichen Prüfung über die Zugänglichkeit der verlangten Informationen. In Bezug auf die vorgetragenen Befürchtungen in Bezug auf allfällige negative Konsequenzen für die betroffenen Unternehmen sei zudem daran erinnert, dass das vorliegend zur Diskussion stehende Projektbewilligungsverfahren freiwillig ist und jedes Unternehmen frei entscheiden kann, ob es sich mit einem entsprechenden Gesuch an die KTI wenden wolle. 37. Im Zusammenhang mit all den von der KTI geäusserten Befürchtungen erinnert der Beauftragte abschliessend nochmals daran, dass zumindest die konkreten Projekttitel jener Gesuche, welche bewilligt wurden, in der ARAMIS-Datenbank öffentlich zugänglich gemacht wurden (vgl. Ziffer 23). In Ergänzung dieser bereits veröffentlichten Projekttitel ist bei jedem bewilligten Projekt in der Datenbank auch noch eine Kurzzusammenfassung (Abstract) über den Gegenstand des jeweiligen Projektes aufgeschaltet, aus welcher bereits deutlich präzisere Informationen entnommen werden können, als aus dem Projekttitel selbst. Weshalb nun die Bekanntgabe des Projekttitels in Kombination mit dem Namen des im jeweiligen Projekt involvierten Unternehmen zu all den negativen Konsequenzen führen sollte, welche von der KTI befürchtet und anlässlich des Schlichtungsverfahrens geäussert wurden, ist für den Beauftragten nicht nachvollziehbar. Dies gilt sowohl für die Liste A mit den bewilligten als auch für die Liste B mit den abgelehnten und nicht berücksichtigten Gesuchen. Einziger Unterschied zwischen diesen Listen ist im Kern, dass die in der Liste B erwähnten Unternehmen allesamt nicht in den Genuss staatlicher Förderung gekommen sind. Wie oben dargelegt (vgl. Ziffer 29 ff. und 34 ff.), besteht nach Ansicht des Beauftragten aber am Zugang zu beiden Listen ein überwiegendes öffentliches Interesse.
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Kommission für Technologie und Innovation KTI Effingerstrasse 27 3003 Bern
Hanspeter Thür