Eidgenössischer Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragter EDÖB
Feldeggweg 1, 3003 Bern Tel. 058 463 74 84, Fax 058 465 99 96 www.edoeb.admin.ch
Bern, 9. September 2016
Empfehlung nach Art. 14 des Öffentlichkeitsgesetzes
im Schlichtungsverfahren zwischen
X (Gesuchsteller nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ)
und
Bundesamt für Energie BFE
und
16 betroffene Drittpersonen (Antragsteller nach Art. 13 Abs. 1 Bst. c BGÖ)
I. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte stellt fest:
1 http://www.bfe.admin.ch/themen/00507/05318/index.html?lang=de Verordnung (EG) Nr. 443 / 2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. April 2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwagen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen, abrufbar unter: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/?uri=celex:32009R0443; Broschüre BFE, „Beim Autokauf ans Klima denken“, abrufbar unter: http://www.bfe.admin.ch/php/modules/publikationen/stream.php?extlang=de&name=de_383142828.pdf; FAQ-CO2- Emissionsvorschriften für Personenwagen, abrufbar unter http://www.bfe.admin.ch/themen/00507/05318/05600/index.html?lang=de (besucht am 6. September 2016). 2 Medienmitteilung des BFE vom 16. Juni 2016, abrufbar unter: http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=62211 (besucht am 6. September 2016). 3 Medienmitteilung des BFE vom 11. Juni 2015, abrufbar unter: http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=57605 (besucht am 6. September 2016).
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geprüft wird, ob eine Sanktion geschuldet ist. Dafür zuständig ist das Bundesamt für Strassen (ASTRA). Bei den Grossimporteuren muss die zugelassene Flotte im Durchschnitt den flottenspezifischen Zielwert erfüllen, unterschiedlich hohe CO2-Austösse verschiedenartiger Fahrzeuge können sich gegenseitig kompensieren. Der Vollzug bei den Grossimporteuren wird vom Bundesamt für Energie (BFE) zusammen mit dem ASTRA sichergestellt (Art. 130 der Verordnung über die Reduktion der CO2-Emissionen, CO2-Verordnung; SR 641.711). 4
4 Medienmitteilung des BFE vom 16. Juni 2016, abrufbar unter: http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/index.html?lang=de&msg-id=62211 (besucht am 6. September 2016).
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Kommt keine Einigung zustande oder besteht keine Aussicht auf eine einvernehmliche Lösung, ist der Beauftragte gemäss Art. 14 BGÖ gehalten, aufgrund seiner Beurteilung der Angelegenheit eine Empfehlung abzugeben. B. Materielle Erwägungen 13. Der Beauftragte prüft nach Art. 12 Abs. 1 der Verordnung über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsverordnung, VBGÖ; SR 152.31) die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Beurteilung des Zugangsgesuches durch die Behörde. Er prüft damit im
5 Botschaft zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ) vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963 (zitiert BBl 2003), BBl 2003 2024.
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Schlichtungsverfahren einerseits beispielsweise, ob die für das Zugangsgesuch zuständige Behörde den Begriff des amtlichen Dokumentes (Art. 5 BGÖ) sowie die in Art. 7 f. BGÖ vorgesehenen Ausnahmeklauseln oder die Bestimmungen in Bezug auf den Schutz der Personendaten (Art. 9 BGÖ) rechtmässig angewendet hat. Andererseits prüft er in jenen Bereichen, in denen das Öffentlichkeitsgesetz der Behörde bei der Bearbeitung eines Zugangsgesuches einen gewissen Ermessensspielraum verleiht (z.B. Art der Einsichtnahme in amtliche Dokumente), ob die von der Behörde gewählte Lösung auf die Umstände des jeweiligen Falls abgestimmt und angemessen ist. Dabei kann der Beauftragte entsprechende Vorschläge im Rahmen des Schlichtungsverfahrens machen (Art. 12 Abs. 2 VBGÖ) oder gegebenenfalls eine entsprechende Empfehlung erlassen (Art. 14 BGÖ). 6
Die Sanktion, welche bei Überschreiten der Zielvorgaben zu entrichten ist, hat keine strafrechtliche Komponente. Sie ist strukturell vielmehr eine Lenkungsabgabe, die dem Importeur Anreiz bieten soll, seine Fahrzeugflotte rasch zu verbessern. Für Einzelimporteure schafft die Sanktion den Anreiz, Personenwagen mit möglichst tiefen CO2-Emissionen zu importieren. 7 Daher ist Art. 3 Abs. 1 Bst. a BGÖ nicht zu prüfen.
Insoweit einzelne Antragsteller erklärt haben, die vom BFE beabsichtigte Herausgabe der Daten gehe weiter als es die entsprechenden Vorschriften der Europäischen Union vorsehen, ist festzuhalten, dass diese Bestimmungen nicht massgebend sind. Entscheidend ist einzig, wie die Schweizer Gesetzgebung die Frage beantwortet, ob vorliegend Einsicht in die strittigen Vollzugsresultate gewährt werden muss. 8
Allerdings ist nun seit dem 1. Juni 2014 das Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention; SR 0.814.07) für die Schweiz in Kraft und daher zu berücksichtigen. Die Aarhus-Konvention (nachfolgend AK) hat den Zugang zu Umweltinformationen zum Gegenstand und verpflichtet die Vertragsparteien, diesen sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1 AK). Der Begriff „Informationen für die Umwelt“ wird in Art. 2 Abs. 3 AK präzisiert. Darunter fallen u.a. sämtliche Informationen über Faktoren wie Lärm sowie Tätigkeiten oder Massnahmen, die sich auf den Zustand von Umweltbestandteilen wie Luft, Atmosphäre, Wasser, Boden, Land, Landwirtschaft und natürliche Lebensräume, die Artenvielfalt und ihre Bestandteile sowie die Wechselwirkungen zwischen diesen Bestandteilen auswirken oder wahrscheinlich auswirken. Im Rahmen der Genehmigung der AK hat die Schweiz das Umweltschutzgesetz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) angepasst und in Art. 7 USG den Begriff „Umweltinformation“ definiert sowie mit Art. 10g USG eine Bestimmung eingefügt, wonach jede Person das Recht hat, in amtlichen Dokumenten enthaltene Umweltinformationen sowie Informationen im Bereich der Energievorschriften, die sich auf die Umwelt beziehen, einzusehen und von den Behörden Auskunft über den Inhalt dieser Dokumente zu erhalten. Nach dessen Abs. 2 richtet sich bei Behörden des Bundes der Anspruch nach dem Öffentlichkeitsgesetz. Artikel 23 BGÖ findet nur Anwendung auf Dokumente, die Informationen nach Absatz 1 im Bereich von Kernanlagen enthalten. Aufgrund dieser Anpassungen genügt das Öffentlichkeitsgesetz der AK. 9
6 GUY-ECABERT, in: Brunner/Mader [Hrsg.], Stämpflis Handkommentar zum BGÖ, Bern 2008 (zit. Handkommentar BGÖ), Art. 13, Rz 8. 7 Medienmitteilung des BFE vom 16. Dezember 2011, abrufbar unter: http://www.bfe.admin.ch/energie/00588/00589/00644/?lang=de&msg-id=42730 (besucht am 6. September 2016); HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich, Rz 2673. 8 Urteil des BVGer A-1156/2011 vom 22. Dezember 2011 E. 8.3.3; Vgl. dazu auch nachfolgend Ziffer 27. 9 http://www.bafu.admin.ch/recht/13960/13962/index.html?lang=de#sprungmarke0_0 (besucht am 6. September 2016); Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.5.4.1.
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Der Gesuchsteller möchte Zugang zu den CO2-Informationen der einzelnen Grossimporteure/Emissionsgemeinschaften. Dabei handelt es sich klarerweise um Umweltinformationen im Sinne von Art. 2 Abs. 3 AK sowie Art. 7 USG. Es sind zudem Umweltinformationen im Bereich der Energievorschriften, welche sich auf die Umwelt auswirken, weshalb auch die Voraussetzung nach Art. 10g Abs. 1 USG gegeben ist. Somit ist grundsätzlich die AK einschlägig. Gründe für eine Zugangsverweigerung sind abschliessend in Art. 4 Abs. 3 AK aufgezählt. 10 Nach einem jüngsten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist davon auszugehen, dass das schweizerische Recht den Anforderungen der AK grundsätzlich entspricht bzw. so auszulegen ist, dass es den Anforderungen der AK Rechnung trägt. 11
Hinsichtlich des von einzelnen Antragstellern vorgebrachten Einwands, es fehle für die Veröffentlichung der verlangten Informationen eine Rechtsgrundlage in der CO2-Verordnung, ist zu bemerken, dass sich das nur auf die aktive Behördeninformation beziehen kann, welche von der passiven Behördeninformation gemäss Öffentlichkeitsgesetz zu unterscheiden ist. 12
Erinnert wird jedoch daran, dass Art. 19 Abs. 1bis DSG sowohl für die aktive als auch für die passive Behördeninformation gilt. 13 Nach einem jüngsten Urteil des Bundesgerichts trägt diese Bestimmung dem Anliegen des „open government“ Rechnung. 14 Konkret ist zu beachten, dass mit dem Erlass des Öffentlichkeitsgesetzes nun jede Person einen Rechtsanspruch auf Zugang zu amtlichen Dokumenten hat, der unabhängig vom Nachweis besonderer Interessen besteht (Art. 6 Abs. 1 BGÖ). Ein entsprechendes Zugangsgesuch nach Öffentlichkeitsgesetz ist beim BFE eingereicht worden, weshalb die Bekanntgabe der verlangten Vollzugsresultate nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes zu behandeln ist, wobei vorliegend auch die AK zu berücksichtigen ist. Eine Behörde kann allerdings mit einer aktiven Veröffentlichung von Informationen den Anspruch auf Zugang zum amtlichen Dokument nach Öffentlichkeitsgesetz erfüllen (Art. 6 Abs. 3 BGÖ). 15 Auf diese Weise kann sich die Verwaltung den Aufwand ersparen, jeweils auf Gesuch hin den Zugang zu den Vollzugsresultaten der Grossimporteure/Emissionsgesellschaften gewähren zu müssen. 16 Da das BFE die vom Gesuchsteller verlangten einzelnen Vollzugsresultate nicht in einem Publikationsorgan oder im Internet veröffentlicht hat, bleibt der Anspruch nach Art. 6 Abs. 1 BGÖ aufrecht. Betreffend die aktive Behördeninformation ist an dieser Stelle zu ergänzen, dass Art. 5 AK eine Bestimmung vorsieht, die die aktive Umweltinformation regelt. Demnach müssen Behörden Informationen über die Umwelt auf transparente Weise zur Verfügung stellen. Sie sollen dies vor allem mittels Listen, Registern oder Datensammlungen tun. 17
10 Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.5 und 7.5.3. 11 Urteil des BVGer A-4186/2015 vom 28. Januar 2016 E. 7.5.2 ff. 12 Vgl. zum Ganzen BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, in ZBl 2010, S. 595 ff; Empfehlung EDÖB vom 10. August 2016: ombudscom / Geltungsbereich BGÖ , Ziffer 37. 13 EHRENSBERGER, Basler Kommentar zum Öffentlichkeitsgesetz (zit. BSK DSG/BGÖ), 3. Aufl. Basel 2014, Art. 19 N 43 ff, 14 Vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 6.4.1. 15 MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 6, Rz 66; vgl. dazu BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, in ZBl 2010, Seite 595 ff. 16 MAHON/GONIN, Handkommentar BGÖ, Art. 6, Rz 66. 17 Vgl. Botschaft zur Genehmigung und Umsetzung der Aarhus-Konvention und von deren Änderung vom 28. März 2012, BBl 2012 4323 (zit. BBl 2012), BBl 2012 4342 f.; http://www.bafu.admin.ch/recht/13960/13962/index.html?lang=de (besucht am 6. September 2016).
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Aufgrund des in Art. 6 BGÖ verankerten Öffentlichkeitsprinzips besteht eine widerlegbare gesetzliche Vermutung zugunsten des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten. Die betroffene Behörde hat die verlangte Auskunft zu erteilen, es sei denn, sie kann nachweisen, dass ein Ausnahmetatbestand nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ erfüllt ist, ein besonderer Fall von Art. 8 BGÖ vorliegt oder Personendaten (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 BGÖ) zu schützen sind. Die objektive Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten obliegt mithin der Behörde. Misslingt ihr der Beweis, ist der Zugang grundsätzlich zu gewähren. 18
Das BFE will dem Gesuchsteller den Zugang zu den einzelnen Vollzugsresultaten gewähren. Damit sind die Antragsteller, d.h. private (natürlichen und juristischen) Personen, nicht einverstanden. Insofern sich diese auf private Interessen beziehen, obliegt diesen die Beweislast zur Widerlegung der Vermutung des freien Zugangs zu den amtlichen Dokumenten.
Einige der Antragsteller erklärten, mit der Herausgabe der Vollzugsresultate würden Geschäftsgeheimnisse gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ offengelegt. Zudem befürchten einzelne einen Imageschaden.
Für die Geschäfts- und Betriebsgeheimisse, welche in Art. 4 Abs. 4 Bst. d AK geregelt sind, gilt Art. 7 Abs. 1 BGÖ. Allerdings sind nach AK Informationen über Emissionen, die für den Schutz der Umwelt von Bedeutung sind, bekannt zu geben. Demzufolge richtet sich der Zugang nach dem BGÖ, es sei denn, es handelt sich um Geschäfts- und Fabrikationsgeheimnisse, welche Emissionen betreffen, die für den Schutz der Umwelt von Bedeutung sind. 19
Nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ kann der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert werden, wenn Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden. Dabei handelt es sich nicht um alle Geschäftsinformationen, über welche die Verwaltung verfügt, sondern nur um wesentliche Daten, deren Kenntnisnahme durch die Konkurrenz Marktverzerrungen bewirken bzw. dazu führen würde, dass dem betroffenen Unternehmen ein Wettbewerbsvorteil genommen bzw. ein Wettbewerbsnachteil verschafft wird. Als Geheimnis wird dabei jede in Beziehung mit dem betroffenen Geheimnisträger stehende Tatsache qualifiziert, welche weder offenkundig noch allgemein zugänglich ist (relative Unbekanntheit), an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Interesse hat (objektives Geheimhaltungsinteresse) und welche der Geheimnisherr geheim halten will (subjektives Geheimhaltungsinteresse). 20 Ein pauschaler Verweis auf Geschäftsgeheimnisse genügt nicht.
Der Geheimnisherr bzw. die zuständige Behörde hat konkret und im Detail aufzuzeigen, inwiefern eine Information vom Geschäftsgeheimnis geschützt ist. Allgemeine und grundsätzliche Überlegungen genügen nicht. 21
18 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2015 E.3.2.1. 19 BBl 2012 4355 f. 20 Eingehend zum Geschäftsgeheimnis vgl. Urteil des BGer 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. E. 5.2.2.1 ff. 21 Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.5.3; Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E.5.1.
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Während einige Antragsteller nur ihren Geheimhaltungswillen äusserten, argumentieren andere, es handle sich bei den Vollzugsresultaten um wesentliche Unternehmensdaten, deren Veröffentlichung und damit Kenntnisnahme durch Konkurrenten Marktverzerrungen bewirken und zu einem Wettbewerbsnachteil führen könne. Sanktionsbeträge hätten auch einen direkten Einfluss auf die Preiskalkulation. Die Kenntnisnahme allfälliger Sanktionen durch Wettbewerber, hätte zur Folge, dass diese direkt Rückschlüsse auf die zukünftige Preispolitik des Unternehmens ziehen können. Werte wie die durchschnittlich massgebenden gewichteten CO2-Emissionen, die individuelle Zielvorgabe und eine allfällige Zielwertüberschreitung könnte dem Wettbewerb direkt dazu dienen, zukünftige Vertriebsstrategien, Preiszersetzungen und Nachlassprogramme des Unternehmens zu erkennen. Die verlangten Informationen hätten eine direkten Einfluss auf das Geschäftsergebnis, da allfällige Sanktionen direkten Eingang in die Rechnungslegung der Unternehmen fänden und unter anderem einen Faktor zur Preiskalkulation darstellen würden. Befürchtet wird, dass Geschäftspartner die Geschäftsbeziehung abbrechen würden, da ihr sonst ihr Risiko, mit Repressalien von internationalen Herstellern konfrontiert zu werden, zu gross wäre, was insbesondere für Lieferanten gelte, die CO2 verkauft hätten. Das hätte auch Auswirkungen auf die Parallelimporte. Auch werde mit der Offenlegung des Zahlenmaterials eine quantitative Vergleichbarkeit verschiedener, unterschiedlicher Strategien erzwungen. Die Strategien der einzelnen Grossimporteure, wie sie ihre Ziele erreichen würden, sei ein Geschäftsgeheimnis. Schliesslich würden in der Schweiz – im Gegensatz zur Europäischen Union – nicht die Resultate der Hersteller respektive der Marken veröffentlicht. So lasse sich aus den Resultaten der Grossimporteure respektive der Pools, keine korrekten Aussagen über die einzelnen Marken ableiten.
Demgegenüber argumentierte das BFE, dass es bereits bei aktuellen Vollzugsresultaten fraglich sei, ob eine Veröffentlichung der Informationen aller Grossimporteure tatsächlich Marktverzerrungen zur Folge hätte. Im vorliegenden Fall handle es sich jedoch um zwei Jahre alte Informationen und in der Regel dürfte das Interesse an einer Geheimhaltung mit der Zeit abnehmen. Daher sähe es kaum, inwiefern die Veröffentlichung der Informationen aus dem Jahr 2014 noch eine entsprechende Relevanz für die Betroffenen haben könnte. Zudem ginge im Vergleich mit der EU die Veröffentlichung nur betreffend Sanktionsbetrag weiter. Dieser werde in der EU nicht veröffentlicht, liesse sich allerdings aus den übrigen Angaben berechnen. Daher sei dieses Argument nicht stichhaltig.
Die diesbezüglich beweisbelasteten Antragsteller äussern – wenn überhaupt – lediglich pauschal, die Bekanntgabe der Vollzugsresultate würden zu Marktverzerrungen führen und die betroffenen Unternehmen würden einen Marktnachteil erleiden. Welche wirtschaftlichen Schäden ihnen konkret drohen, zeigten sie nicht auf. Vielmehr erscheint das von den Antragstellern geltend gemachte Schadensrisiko rein hypothetisch und bloss entfernt möglich zu sein. 22 Zudem ist dem BFE zuzustimmen, wonach mit zunehmender zeitlicher Distanz die geschäftliche Relevanz der verlangten Vollzugsresultate abnimmt und somit auch die Wahrscheinlichkeit, dass die Gewährung des Zugangs zu einer ernsthaften Beeinträchtigung führt. 23 Insoweit letztlich die Antragsteller einen Imageschaden befürchten, ist zu bemerken, dass dieser nicht nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ, sondern nachfolgend nach Art. 9 BGÖ i.V. mit Art. 7 Abs. 2 BGÖ zu prüfen ist. 24
Als Zwischenfazit wird festgehalten, dass die Antragsteller nicht hinreichend begründet haben, dass mit dem Zugang zu den Vollzugresultaten für das Jahr 2014 schützenswerte
22 Urteil des BGer 1C_137/2016 vom 27. Juni 2016 E. 3.2. 23 Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.1.1. 24 Urteil des BVGer A-3829/2015 vom 26. November 2015 E. 7.3.
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Geschäftsgeheimnisse gemäss Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ offenbart würden. Bei diesem Resultat braucht Art. 4 Abs. 4 Bst. d AK nicht mehr geprüft zu werden, ob Emissionen, welche Geschäftsgeheimnisse darstellten, in Anwendung der AK bekannt zu geben wären. 30. Einige Antragsteller argumentierten, das BFE habe die vertrauliche Verwendung der Unterlagen zugesichert und dies sei auf dem Antragsformular auch vermerkt. 31. Das BFE erläuterte, die Zusicherung der Vertraulichkeit seitens des BFE spiele nach den Vorgaben des Öffentlichkeitsgesetzes nur bei freiwillig übermittelten Informationen eine Rolle. Die Grossimporteure seien allerdings gemäss CO2-Gesetz und -Verordnung verpflichtet, diese Informationen zu liefern. Somit stehe die Zusicherung der Vertraulichkeit einer Herausgabe der Vollzugsresultate nicht entgegen. 32. Für Informationen eines Dritten, der der Behörde Informationen zur Verfügung gestellt hat, ohne dafür rechtlich verpflichtet zu sein, steht Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ (Zusicherung der Vertraulichkeit) materiell in Einklang mit Art. 4 Abs. 4 Bst. g AK. 25 Ersterer findet ausschliesslich Anwendung, wenn folgende drei Kriterien kumulativ erfüllt sind: Die Information muss von einer Privatperson stammen. Sodann müssen die betreffenden Informationen von sich aus, d.h. nicht im Rahmen einer gesetzlichen oder vertraglichen Verpflichtung abgegeben worden sein, und schliesslich muss die Verwaltung die Zusicherung der Vertraulichkeit auf ausdrückliches Verlangen des Informanten hin erteilt haben. 26
Im zu prüfenden Fall kann nicht von einer freiwilligen Übermittlung der Vollzugsresultate gesprochen werden. Die Grossimporteure sind nach der CO2-Gesetzgebung verpflichtet, dem BFE die Daten im Zusammenhang mit dem Vollzug der CO2-Emmissionsvorschriften für Personenwagen zu liefern. Die Umgehung der Meldepflicht durch die Grossimporteure stellt eine Rechtsverletzung dar und kann folglich kein schützenswertes Interesse im Sinne des Öffentlichkeitsgesetzes darstellen. Demzufolge fehlt bereits ein erforderliches Element für die Anwendbarkeit der Ausnahmebestimmung.
Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist aufgrund der fehlenden Freiwilligkeit nicht anwendbar. Somit bleibt auch kein Platz für die Anwendbarkeit von Art. 4 Abs. 4 Bst. g AK.
Letztlich bleibt zu prüfen, ob der Bekanntgabe der Vollzugsresultate der Schutz der Personendaten entgegensteht. Die Vertraulichkeit personenbezogener Daten wird in Art. 4 Abs. 4 Bst. f AK geregelt, wobei kein Schutz für juristische Personen vorgesehen ist. Für den Datenschutz natürlicher Personen sind die Regelungen der Konvention deckungsgleich mit dem nationalen Recht. Für die juristischen Personen richtet sich das Verfahren nach den massgeblichen Bestimmungen des BGÖ und des DSG. 27
So erklärten einige Antragsteller, das BFE hätte die Personendaten gemäss Art. 9 Abs. 1 BGÖ vollständig anonymisieren müssen. Der Schutzbereich des Datenschutzgesetzes umfasse auch die juristischen Personen. Eine Anonymisierung sei für das BFE mit geringem Aufwand möglich. Dieses hätte aber mit seiner Vorgehensweise dem Art. 9 Abs. 1 BGÖ jeden Sinngehalt genommen.
Nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter
25 BBl 2012 4357. 26 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 8; Urteil des BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2016 E. 9.3.4. 27 BBl 2012 4356.
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beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Sodann sind nach Art. 9 Abs. 1 BGÖ Daten in amtlichen Dokumenten nach Möglichkeit zu anonymisieren. Ist eine Anonymisierung nicht möglich, ist das Zugangsgesuch gemäss Art. 9 Abs. 2 BGÖ nach Art. 19 DSG zu prüfen. 28 Diese Anonymisierungspflicht gilt indessen nicht absolut. Sie richtet sich nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls und muss insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 BV) Rechnung tragen. In bestimmten Fällen kann eine Anonymisierung sogar eine unverhältnismässige Beschränkung des Zugangsrechtes darstellen, namentlich dann, wenn sich das Zugangsgesuch auf Personendaten bezieht, zu welchen der Zugang begehrt wird. 29
28 Urteil des BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 7. 29 Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E.3.4; Urteil des BGer 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E.5.2.2. 30 Vgl. Urteil des BGer 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3.4. 31 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.2. 32 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.3.
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33 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.1.5. 34 Vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Rz 2431 ff.
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hypothetische Befürchtungen genügen nicht. Zwar könnte ein gewisser Reputationsschaden mit der Veröffentlichung der Vollzugsdaten eintreten, was jedoch hinzunehmen wäre. 35 In Bezug auf die Gefahr einer fehlerhaften Interpretation gilt es zu bedenken, dass es dem Gesuchsteller überlassen ist, wie er das Dokument interpretiert bzw. auslegt. 36 Insgesamt sind nach Ansicht des Beauftragten nicht mehr als geringfügige oder bloss unangenehme Konsequenzen zu erwarten, weshalb er dem BFE diesbezüglich beipflichtet. Zu bemerken bleibt letztlich, dass einige Grossimporteure mit der Veröffentlichung ihrer Zahlen einverstanden sind und die überwiegende Mehrheit sich nicht explizit gegen die Veröffentlichung der Vollzugsresultate ausgesprochen hat und darin keine Beeinträchtigung ihrer Privatsphäre erkennen kann. 45. Als Zwischenfazit kann festgehalten werden, dass insgesamt das private Interesse der Grossimporteure am Schutz der Privatsphäre nicht besonders gewichtig erscheint. 46. Das BFE berief sich in Bezug auf das öffentliche Interesse am Zugang auf das allgemeine Informationsinteresse gemäss Öffentlichkeitsgesetz. Die Veröffentlichung der Daten erlaube bessere Rückschlüsse auf die Wirksamkeit der CO2-Gesetzgebung bzw. der Emissionsvorschriften. Auch diene sie umfassenden Informationen der Konsumenten, zumal diese daraus Rückschlüsse auf die Geschäftspraktiken der Importeure ziehen können, was unter Umständen den Kaufentscheid beeinflusse. Ein umweltbewusster Konsument könnte beispielsweise Importeure emissionsarmer ineffizienter Fahrzeuge bevorzugen oder Importeure emissionsarmer Fahrzeuge, die sich mit Importeuren ineffizienter Fahrzeuge poolen, meiden. Zudem sei möglicherweise retrospektiv in Erfahrung zu bringen, ob allenfalls die Sanktionen auf den Kaufpreis abgewälzt würden. Zudem sei auch die Bedeutung der Materie wichtig. Je grösser die politische oder gesellschaftliche Bedeutung eines bestimmten Aufgabenbereiches sei, umso eher rechtfertige sich der Zugang zu den Dokumenten. Vorliegend könne davon ausgegangen werden, dass angesichts der Vielzahl von betroffenen Konsumenten und den teilweise nicht unerheblichen finanziellen Konsequenzen der Sanktionen auf die Preisgestaltung der Importeure eine relativ grosse Bedeutung der Materie gegeben sei. 47. Diese Einschätzung des BFE zeigt sowohl das allgemeine Informationsinteresse nach Öffentlichkeitsgesetz als auch besondere öffentliche Interessen nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ auf. Laut BFE ist der Strassenverkehr in der Schweiz für einen erheblichen Teil der CO2- Emissionen verantwortlich und das Potential für Einsparungen vor allem bei Personenwagen sehr gross ist. 37 Die Schweiz betreibt eine aktive Politik zur Verminderung der Treibhausgase. Eine dieser Massnahmen sind die CO2-Vorschriften für Personenwagen. 38 Daher ist die Überprüfung der Wirksamkeit der CO2-Gesetzgebung generell von grosser Bedeutung. Schliesslich sind, entgegen der Meinung einzelner Grossimporteure, sehr wohl besondere öffentliche Interessen nach Art. 6 Abs. 2 VBGÖ erkennbar. In Ergänzung zu dem von BFE ausführlich dargelegten besonderen öffentlichen Interessen sind noch weitere gewichtig. Gemäss der Akademie der Naturwissenschaften Schweiz (SCNAT) steht die Verminderung des CO2-Austosses in Beziehung mit der Luftverschmutzung und damit verbundenen drohenden Gesundheitsschäden. 39 Das Bundesamt für Umwelt BAFU erwähnt seinerseits auf seiner
35 Vgl. dazu auch BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 7.2.3. 36 Vgl. BVGer A-4571/2015 vom 10. August 2016 E. 5.5; BVGer A-7874/2015 vom 15. Juni 2015 E. 6.1. 37 FAQ BFE „Warum werden solche Vorschriften eingeführt?, abrufbar unter http://www.bfe.admin.ch/themen/00507/05318/05600/index.html?lang=de und http://www.bfe.admin.ch/php/modules/publikationen/stream.php?extlang=de&name=de_383142828.pdf (besucht am 6. September 2016). 38 http://www.bafu.admin.ch/klima/13877/14510/index.html?lang=de (6. September 2016). 39 http://www.naturwissenschaften.ch/service/publications/75440-vernehmlassungsverfahren-zu-den-massnahmen-zur- einhaltung-der-reduktionsziele-des-co2-gesetzes-stellungnahme-von-proclim--und-occc (besucht am 6. September 2016).
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Website Auswirkungen des Klimawandels auf die natürlichen Systeme, Gesellschaft und Wirtschaft. 40 Bei den gesellschaftlichen Auswirkungen nennt es neben Landwirtschaft und Tourismus auch explizit die Gesundheit. Es hält fest, dass sich die Veränderungen der Extremtemperaturen direkt auf die Gesundheit der Menschen auswirken würden. 41 Somit ist nicht von der Hand zu weisen, dass die CO2-Emissionen die Gesundheit direkt betreffen. Es besteht daher ein erhebliches öffentliches Interesse zu wissen, ob die einzelnen Grossimporteure ihren Verpflichtungen nachkommen und ihren Beitrag zur Gesundheit der Allgemeinheit leisten (Art. 6 Abs. 2 Bst. b VBGÖ). Schliesslich ist ein weiteres öffentliches Interesse darin zu erblicken, dass die Öffentlichkeit selbst prüfen kann, ob das BFE dafür sorgt, dass entsprechende Sanktionen bei Nichteinhaltung der Zielvorgaben ausgesprochen werden. Eine Medienmitteilung im Sinne einer aktiven Behördeninformation vermag dem Öffentlichkeitsprinzip nicht zu genügen. Vielmehr soll die Öffentlichkeit unmittelbar und gestützt auf die Vollzugsresultate und damit auf die primäre Datenquelle sich ein eigenes Bild machen können. 42 Dies stärkt ihr Vertrauen in das Verwaltungshandeln des BFE. 48. Als Zwischenfazit ist nach Einschätzung des Beauftragten insgesamt von erheblichen öffentlichen Interessen auszugehen, weshalb er der Einschätzung des BFE beipflichtet. 49. Werden die privaten Interessen der Antragsteller auf Geheimhaltung der einzelnen Vollzugsresultate mit dem öffentlichen Interesse an Transparenz gegeneinander abgewogen, ergibt sich, dass das öffentliche Interesse am Zugang zu den Vollzugsresultaten überwiegt (Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG sowie Art. 6 Abs. 2 Bst. b BGÖ). Es besteht weder nach BGÖ noch nach AK ein datenschutzrechtlicher Ausnahmegrund. 50. Somit stützt der Beauftragte insgesamt die vom BFE vorgenommene datenschutzrechtliche Interessenabwägung, wonach es die Vollzugsresultate für das Jahr 2014 gestützt auf Art. 19 Abs. 1bis DSG bekannt geben will. Die Herausgabe der Vollzugsresultate ist zudem verhältnismässig und zumutbar, da insbesondere die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Grossimporteure, wenn überhaupt, lediglich gering eingeschränkt werden. 51. Zusammengefasst gelangt der Beauftragte damit zu folgendem Ergebnis: Die Antragsteller wiesen den Ausnahmegrund nach Art. 7 Abs. 1 Bst. g BGÖ nicht rechtsgenüglich nach. Die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 Bst. h BGÖ ist aufgrund fehlender Freiwilligkeit nicht anwendbar. Die Interessenabwägung nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 9 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG sowie Art. 6 Abs. 2 VBGÖ zeigt das überwiegende öffentliche Interesse am Zugang zu den Vollzugsresultaten des Jahres 2014 und steht im Einklang mit der AK.
III. Aufgrund dieser Erwägungen empfiehlt der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte: 52. Das Bundesamt für Energie BFE gewährt dem Gesuchsteller den Zugang zu den Vollzugsresultaten CO2-Emission für das Jahr 2014. 53. Die Antragsteller und der Gesuchsteller können innerhalb von 10 Tagen nach Erhalt dieser Empfehlung beim Bundesamt für Energie BFE den Erlass einer Verfügung nach Art. 5 des
40 http://www.bafu.admin.ch/klima/13877/14399/index.html?lang=de besucht am 6. September 2016). 41 http://www.bafu.admin.ch/klima/13877/14399/14404/index.html?lang=de (besucht am 6. September 2016). 42 Urteil des BVGer A-8073/2015 vom 13. Juli 2016 E. 6.2.3.1.
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Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (Verwaltungsverfahrensgesetz, VwVG; SR 172.021) verlangen, wenn sie mit der Empfehlung nicht einverstanden sind (Art. 15 Abs.1 BGÖ). 54. Das Bundesamt für Energie BFE erlässt eine Verfügung, wenn es mit der Empfehlung nicht einverstanden ist (Art. 15 Abs. 2 BGÖ). 55. Das Bundesamt für Energie BFE erlässt die Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang dieser Empfehlung oder nach Eingang eines Gesuches um Erlass einer Verfügung (Art. 15 Abs. 3 BGÖ). 56. Diese Empfehlung wird veröffentlicht. Zum Schutz der Personendaten der am Schlichtungsverfahren Beteiligten wird der Name der Antragsteller sowie des Zugangsgesuchstellers anonymisiert (Art. 13 Abs. 3 VBGÖ). 57. Die Empfehlung wird eröffnet:
Einschreiben mit Rückschein (R) an 16 Antragsteller
Einschreiben mit Rückschein (R) Bundesamt für Energie BFE 3003 Bern
Einschreiben mit Rückschein (R), teilweise anonymisiert X, [Gesuchsteller]
Jean-Philippe Walter