Oberverwaltungsgericht NRW — 13 A 1617/23 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-08-12

Aktenzeichen: 13 A 1617/23

ECLI: ECLI:DE:OVGNRW:2026:0812.13A1617.23.00

Dokumenttyp: Beschluss

Spruchkörper: 13. Senat

Tenor

Der Antrag der Klägerin auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Minden vom 15. August 2023 wird abgelehnt.

Die Klägerin trägt die Kosten des Zulassungsverfahrens.

Der Streitwert wird auch für das Zulassungsverfahren auf 5.000 Euro festgesetzt.

Gründe

G r ü n d e :

Der Antrag auf Zulassung der Berufung hat keinen Erfolg. Die geltend gemachten Zulassungsgründe liegen nach den insoweit maßgeblichen Darlegungen der Klägerin (§ 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO) nicht vor. Es bestehen weder ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des angefochtenen Urteils im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO (dazu 1.) noch weist die Rechtssache eine grundsätzliche Bedeutung gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf (dazu 2.).

1. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit eines Urteils bestehen dann, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung der angegriffenen Entscheidung mit schlüssigen Gegenargumenten in Frage gestellt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 18. März 2022 - 2 BvR 1232/20 -, juris, Rn. 23.

Die Darlegung ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit des erstinstanzlichen Urteils gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 1 VwGO setzt voraus, dass sich der Kläger mit den entscheidungstragenden Annahmen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt und im Einzelnen darlegt, in welcher Hinsicht und aus welchen Gründen diese ernstlichen Zweifeln begegnen. Insbesondere hat er die konkreten Feststellungen tatsächlicher oder rechtlicher Art zu benennen, die er mit seiner Rüge angreifen will. Erforderlich ist eine schlüssige Gegenargumentation, die einen einzelnen tragenden Rechtssatz, eine konkrete Subsumtion oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung in Frage stellt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 6. August 2026 - 8 A 134/25 -, juris, Rn. 4 f., m. w. N.

Diesen Anforderungen genügt die Zulassungsbegründung nicht.

Das Verwaltungsgericht hat ausgeführt, die Feststellungsklage (§ 43 Abs. 1 VwGO) sei mit dem wörtlich gestellten Antrag,

„1. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 zu den Überschriften „Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“, „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ zu Unrecht erfolgt ist,

2. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 27. September 2021 zu den Überschriften „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ zu Unrecht erfolgt ist.“,

unzulässig, weil es an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis fehle. Es gehe nur um die Frage, ob die Tatbestandsmerkmale von bestimmten Normen erfüllt seien. Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses könnten aber nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein. Soweit der Antrag gemäß § 88 VwGO dahingehend umgedeutet werden könne, dass die Klägerin begehre,

festzustellen, dass sie nicht gegen die in den Prüfberichten der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 genannten Normen verstößt, wenn sie das Erzeugnis „K. - Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung“ in der Produktaufmachung und mit dem Internetauftritt, die Gegenstand der Prüfberichte der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 waren, in den Verkehr bringt,

sei die Feststellungsklage ebenfalls unzulässig, weil es auch insoweit an einem hinreichend konkreten Rechtsverhältnis fehle. Im Verhältnis zur Klägerin stehe nicht die „Anwendung“ entsprechender Normen in Rede. Der Beklagte als Untersuchungsanstalt bzw. amtliches Laboratorium beabsichtige nicht, gegenüber der Klägerin Normen „anzuwenden“ bzw. „zur Geltung zu bringen“. Hierzu sei er auch nicht berechtigt. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zum Beklagten ergebe sich auch nicht aus der geltend gemachten Bindungswirkung, welche die Prüfberichte nach Auffassung der Klägerin gegenüber den Ordnungsbehörden entfalten sollten. Eine solche Bindungswirkung sei nicht gegeben, folge insbesondere weder aus der VO (EU) 625/2017 noch aus dem IUAG NRW. Ungeachtet der vorgeschalteten Untersuchung durch ein amtliches Laboratorium bleibe es nach allgemeinen Grundsätzen dabei, dass die zuständige Behörde prüfen müsse, ob die Voraussetzungen für die Eingriffsnorm gegeben seien. Soweit nach der Klagebegründung auch in Erwägung zu ziehen sei, dass die Klägerin beantrage,

1. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 zu den Überschriften „Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“, „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber dem Rhein-Erft-Kreis zu Unrecht erfolgt ist,
2. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 27. September 2021 zu den Überschriften „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber der Stadt E. zu Unrecht erfolgt ist,

fehle der Klägerin für den so verstandenen Antrag das erforderliche Feststellungsinteresse. Ihre Beeinträchtigungen durch die vom Beklagten geäußerten Auffassungen in seinen Prüfberichten seien erst durch das Tätigwerden einzelner Ordnungsbehörden gegenüber den Händlern des streitgegenständlichen Erzeugnisses eingetreten. Dabei könne die Klägerin die Hinweise der Ordnungsbehörden an die Händler grundsätzlich in statthafter Weise zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung machen. Es gebe keinen schutzwürdigen Grund, den Beklagten - als nur mit einer Vorfrage zu dieser Beeinträchtigung beschäftigte Stelle - zum Gegner einer Feststellungsklage zu machen, zumal das Urteil keine Bindungswirkung gegenüber den an diesem Verfahren nicht beteiligten Ordnungsbehörden entfalte (§ 121 VwGO).

Dem setzt die Klägerin nichts Durchgreifendes entgegen. Sie trägt vor, die Frage, wie §§ 1, 4 Abs. 1 IUAG NRW auszulegen seien, sei bisher nicht höchstrichterlich geklärt und vom Verwaltungsgericht nicht richtig beantwortet worden. § 1 IUAG NRW sei so zu verstehen, dass mit den in diesem Gesetz niedergelegten Normen eine Einheitlichkeit im Verwaltungshandeln erreicht werden solle. Um eine solche Einheitlichkeit zu erreichen, heiße es in § 2 Abs. 1 IUAG NRW, dass in den Regierungsbezirken diverse bisher zuständige Behörden in Untersuchungsanstalten zusammengeführt würden. Es solle nach diesen gesetzlichen Vorgaben eine Umstrukturierung dergestalt erfolgen, dass eine fachliche Bündelung erfolge. Auf welchen Gebieten diese Einheitlichkeit erreicht werden solle, ergebe sich dann aus § 4 Abs. 1 Satz 3 IUAG NRW, in dem auf Gutachten, Beurteilungen und Stellungnahmen hingewiesen werde.

Diese Ausführungen richten sich sinngemäß gegen die Ablehnung des vom Verwaltungsgericht ausgelegten Klageantrags,

festzustellen, dass sie nicht gegen die in den Prüfberichten der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 genannten Normen verstößt, wenn sie das Erzeugnis „K. - Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung“ in der Produktaufmachung und mit dem Internetauftritt, die Gegenstand der Prüfberichte der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 waren, in den Verkehr bringt.

Aus ihnen folgt aber nicht, dass das Verwaltungsgericht zu Unrecht vom Fehlen eines feststellungsfähigen Rechtsverhältnisses ausgegangen ist. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis setzt, wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat, voraus, dass zwischen den Parteien dieses Rechtsverhältnisses ein Meinungsstreit besteht, aus dem heraus sich eine Seite berühmt, ein bestimmtes Tun oder Unterlassen der anderen Seite verlangen zu können. Es müssen sich also aus dieser Rechtsbeziehung heraus bestimmte Rechtsfolgen ergeben können, was wiederum die Anwendung von bestimmten Normen auf den konkreten Sachverhalt voraussetzt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 2009 - 8 C 1.09 -, juris, Rn. 15.

An diesen Voraussetzungen fehlt es im Verhältnis zum Beklagten. Die Vorschriften des IUAG NRW regeln nicht das Verhältnis des Beklagten zur Klägerin, sondern das Verhältnis des Beklagten zu den u.a. für die Lebensmittelüberwachung zuständigen Behörden. Dies ergibt sich aus § 1 IUAG NRW, wonach das Gesetz die Grundlage für die Bildung einer effizienten, qualitativ homogenen und leistungsstarken hoheitlichen Untersuchungsstruktur für die Bereiche des Verbraucherschutzes in Nordrhein-Westfalen schafft. Nichts anderes folgt aus § 4 Abs. 1 IUAG NRW, der die Aufgaben der Untersuchungsanstalten beschreibt und in dem es heißt, jede Untersuchungsanstalt führt für das Land und für die Kommunen nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen Probenahmen mit Ausnahme der Probenahmen, die von den Kreisordnungsbehörden durchgeführt werden, Untersuchungen und Kontrollen auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Futtermittelrechts, der Tierseuchenbekämpfung einschließlich Früherkennung und Prävention, der Tiergesundheit und des Tierschutzes durch. Anders als von der Klägerin angenommen, wird der Beklagte danach nicht anstelle, sondern für die zuständigen Behörden tätig. Ihm kommt nur eine dienende Funktion zu. Dies bringt auch § 5 Satz 2 IUAG NRW zum Ausdruck, wonach die Kreisordnungsbehörden verpflichtet sind, sich innerhalb ihres Einzugsgebiets der jeweiligen Untersuchungsanstalt zu bedienen . Eigene Befugnisse räumt das IUAG NRW dem Beklagten gegenüber der Klägerin nicht ein.

Aus den Vorschriften des IUAG NRW folgt auch nicht, dass die vom Beklagten erstellten Gutachten Bindungswirkung entfalten. Sie dienen der Behörde, wovon das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen ist, vielmehr als wissenschaftliche Entscheidungsgrundlage. Diese hat die Ergebnisse bei Wahrnehmung ihrer Aufgaben deshalb eigenständig zu prüfen.

Soweit die Klägerin den Vergleich zu § 21 Abs. 4 AMG zieht, kann sie, wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend aufgeführt hat, daraus für die hier vorliegende Sachverhaltskonstellation nichts für sich herleiten. Diese Vorschrift räumt den zuständigen Bundesbehörden eigene Entscheidungskompetenzen ein, wenn es dort heißt, dass die zuständige Bundesoberbehörde, also etwa das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte - BfArM (vgl. § 77 Abs. 1 und 2 AMG), unabhängig von einem Zulassungsantrag nach Absatz 3 oder von einem Genehmigungsantrag nach § 21a Absatz 1 oder § 42 Absatz 2, auf Antrag einer zuständigen Landesbehörde über die Zulassungspflicht eines Arzneimittels, die Genehmigungspflicht einer Gewebezubereitung oder über die Genehmigungspflicht einer klinischen Prüfung, „entscheidet “. Die Vorschrift enthält demgemäß - anders als das IUAG NRW in Bezug auf den Beklagten - eine behördliche Ermächtigungsgrundlage für einen im Außenverhältnis Regelungswirkung entfaltenden feststellenden Verwaltungsakt.

Erfolglos verweist die Klägerin ferner auf Schreiben der Stadt E.. Diese hatte der Klägerin unter dem 3. Februar 2022 mitgeteilt, dass die am 10. August 2021 in einem U.-Markt in Bonn entnommene Produktprobe dem CVUA-OWL zugeführt und dort von der Sachverständigen Frau Dr. A. untersucht/begutachtet worden sei. Das Ergebnis der Untersuchung sei dem Entnahmebetrieb mit Info-Schreiben vom 13. Januar 2022 mit der Bitte an den U.-Markt übermittelt worden, nur noch Produkte in den Verkehr zu bringen, die den rechtlichen Anforderungen entsprechen. Für etwaige weitergehende Maßnahmen sei die für den Hersteller des Produktes zuständige Behörde, hier das Landratsamt Erding, zu unterrichten. Was die Klägerin in Bezug auf das für die Feststellungsklage erforderliche Rechtsverhältnis aus diesem Schreiben herleiten will, erschließt sich nicht.

Soweit die Klägerin im Übrigen in Frage stellen will, dass das Verwaltungsgericht das Feststellungsinteresse in Bezug auf den Antrag,

1. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 zu den Überschriften „Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“, „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber dem Rhein-Erft-Kreis zu Unrecht erfolgt ist,
2. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 27. September 2021 zu den Überschriften „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber der Stadt E. zu Unrecht erfolgt ist,

verneint hat, wenn sie moniert, dass eine Beschwer gegeben sei, weil Gutachten des Beklagten an andere für die Lebensmittelüberwachung zuständige Behörden weitergegeben würden und diese Gegenstand weiterer gerichtlicher Auseinandersetzungen mit der Stadt Bonn, der Stadt Karlsruhe und dem Landkreis Erding seien, fehlt es an der gemäß § 124a Abs. 4 Satz 4 VwGO erforderlichen Auseinandersetzung mit den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, wonach die Klägerin sich mit einer Klage gegen die Ordnungsbehörden wenden müsse. Die von ihr hierzu geltend gemachten rein prozessökonomischen Erwägungen gehen an der Argumentation des Verwaltungsgerichts vorbei.

2. Die Berufung ist ferner nicht wegen der geltend gemachten grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung im Sinne dieser Vorschrift, wenn sie eine konkrete noch nicht geklärte Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, deren Beantwortung sowohl für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts von Bedeutung war als auch für die Entscheidung im Berufungsverfahren erheblich sein wird und die über den konkreten Fall hinaus wesentliche Bedeutung für die einheitliche Anwendung oder für die Weiterentwicklung des Rechts hat. Dabei ist zur Darlegung des Zulassungsgrundes die Frage auszuformulieren und substantiiert anzuführen, warum sie für klärungsbedürftig und entscheidungserheblich gehalten und aus welchen Gründen ihr Bedeutung über den Einzelfall hinaus zugemessen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Juli 2026 - 9 A 1369/22 -, juris, Rn. 21 f., m. w. N.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Die Klägerin wirft schon keine allgemein klärungsbedürftige Frage auf, wenn sie meint, es sei grundsätzlich klärungsbedürftig und bisher höchstrichterlich noch nicht geklärt, wie die Vorschriften des IUAG NRW auszulegen seien. Wie die Vorschriften des IUAG NRW im vorliegenden Zusammenhang zu verstehen sind, lässt sich für den in Rede stehenden Sachverhalt überdies auch ohne Durchführung eines Berufungsverfahrens klären. Insoweit wird auf die Ausführungen zu 1. verwiesen.

Für das Vorliegen des allenfalls sinngemäß geltend gemachten Zulassungsgrunds des § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO hat die Klägerin schon nichts dargetan (§ 124 Abs. 4 Satz 4 VwGO).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 47 Abs. 1 und 3, 52 Abs. 1 GKG.

Der Beschluss ist unanfechtbar (§ 152 Abs. 1 VwGO, §§ 68 Abs. 1 Satz 5, 66 Abs. 3

Satz 3 GKG).