Entscheidungsdatum: 2015-03-19
Aktenzeichen: 2 C 31/13
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2015:190315U2C31.13.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 1 BEDBPStruktG, § 4 Abs 1 Nr 3 BEDBPStruktG, Art 143b Abs 3 GG, Art 33 Abs 5 GG, § 4 PostPersRG, § 6 PostPersRG, § 8 PostPersRG
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 14. Dezember 2011, Az: OVG 6 B 13.10, Urteilvorgehend VG Berlin, 16. Juni 2010, Az: 26 A 76.08, Urteil
Spruchkörper: 2. Senat
Vorruhestand bei Beamten in Postnachfolgeunternehmen; Verhältnis zwischen betrieblichen und betriebswirtschaftlichen Belangen sowie amtsangemessener Beschäftigung
Betrieblicher Belang im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG ist jedes Interesse an der sachgerechten und reibungslosen Erfüllung der betrieblichen Aufgaben.
Betriebswirtschaftlicher Belang im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG ist jeder wirtschaftliche oder finanzielle Vorteil einer Weiterbeschäftigung des Beamten.
Betriebliche oder betriebswirtschaftliche Gründe können einem Antrag auf Zurruhesetzung dann nicht entgegengehalten werden, wenn der Beamte nicht amtsangemessen beschäftigt wird und seine amtsangemessene Beschäftigung auch nicht in absehbarer Zeit, d.h. in der Regel innerhalb von zwei Jahren, ermöglicht werden kann.
Liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 BEDBPStruktG vor, hat der Beamte einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung. Eine generelle und ausnahmslose Ablehnung der Zurruhesetzung ist ermessensfehlerhaft.
1 Der Kläger begehrt seine Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand.
2 Der 1954 geborene Kläger steht als Posthauptsekretär (BesGr A 8 BBesO) im Dienst der Beklagten und wurde der Deutschen Post AG zur Dienstleistung zugewiesen. Seit Jahresbeginn 2006 ist er bei der Niederlassung BRIEF Berlin Nord tätig und wird seit Februar 2010 im Stützpunkt Zehlendorf verwendet. Dort nimmt er Aufgaben der Verkehrsmengeneingabe sowie Tätigkeiten im Rahmen des Entwurfs von Begehungsplänen bei der Zustellung wahr.
3 Im März 2007 beantragte der Kläger, ihn zum 31. Dezember 2009 in den vorzeitigen Ruhestand zu versetzen. Diesen Antrag lehnte die Deutsche Post AG, Niederlassung BRIEF, mit der Begründung ab, der Kläger werde zwar seit Januar 2006 nicht im Regeleinsatz auf einem dauerhaften Personalposten verwendet und befinde sich im sog. personellen Überhang. Er werde jedoch amtsangemessen beschäftigt. Da die neu geschaffene Vorruhestandsregelung absoluten Ausnahmecharakter habe, müsse der Antrag abgelehnt werden. Der hiergegen eingelegte Widerspruch des Klägers blieb erfolglos.
4 Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, den Antrag des Klägers auf Zurruhesetzung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen; die Berufung des Klägers hat es zurückgewiesen. Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht im Wesentlichen ausgeführt: Einer Zurruhesetzung des Klägers stünden betriebliche Belange entgegen, weil sein Einsatz die auf regulären Arbeitsposten beschäftigten Mitarbeiter entlaste und eine qualitative Verbesserung der Arbeitsergebnisse ermögliche. Die Wahrnehmung von Aufgaben der Verkehrsmengeneingabe und die Erstellung von Begehungsplänen für die Zustellung sei auch amtsangemessen. Allein der Umstand, dass der Kläger seine Tätigkeit gelegentlich wechsle, führe nicht dazu, dass er wie ein Leiharbeitnehmer behandelt werde; vielmehr sei er dauerhaft in die Niederlassung BRIEF eingegliedert. Außerdem stünden der Zurruhesetzung des Klägers auch betriebswirtschaftliche Belange entgegen, weil nach der unternehmerischen Einschätzung der Beklagten eine Weiterbeschäftigung des Klägers betriebswirtschaftlich sinnvoller für das Unternehmen sei als seine Zurruhesetzung. Unbedenklich sei im Übrigen, dass die Deutsche Post AG generell aus Kostengründen von einer Anwendung der Vorruhestandsregelung absehe.
5 Mit der vom Senat zugelassenen Revision macht der Kläger insbesondere geltend, betriebliche oder betriebswirtschaftliche Belange könnten der Zurruhesetzung nur ausnahmsweise entgegenstehen.
6 Der Kläger beantragt,
das Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 14. Dezember 2011 und das Urteil des Verwaltungsgerichts Berlin vom 16. Juni 2010 aufzuheben und die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 26. September 2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 20. Februar 2008 zu verpflichten, den Kläger gemäß § 4 Abs. 1 BEDBPStruktG in den vorzeitigen Ruhestand zu versetzen.
7 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
8 Die Revision des Klägers ist unbegründet. Das Urteil des Oberverwaltungsgerichts verletzt Bundesrecht nicht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Versetzung in den vorzeitigen Ruhestand. Einer Versetzung des Klägers in den vorzeitigen Ruhestand stehen Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 des Gesetzes zur Verbesserung der personellen Struktur beim Bundeseisenbahnvermögen und in den Postnachfolgeunternehmen vom 27. Dezember 1993 - im Folgenden: BEDBPStruktG - (BGBl. I S. 2378 <2426>), zuletzt geändert durch Gesetz vom 21. November 2012 (BGBl. I S. 2299), entgegen.
9 § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 des genannten Gesetzes enthält eine Vorruhestandsregelung für Bedienstete der Postnachfolgeunternehmen. Danach können Beamtinnen und Beamte, die bei einem Postnachfolgeunternehmen in Bereichen mit Personalüberhang beschäftigt sind, bis zum 31. Dezember 2016 auf Antrag in den Ruhestand versetzt werden, wenn sie das 55. Lebensjahr vollendet haben (Nr. 1), ihre Verwendung in Bereichen mit Personalbedarf bei der sie beschäftigenden Aktiengesellschaft und in einem Tochter- oder Enkelunternehmen nicht möglich ist und der Aktiengesellschaft auch keine Verwendungsmöglichkeit in Verwaltungen bekannt ist (Nr. 2) und betriebliche oder betriebswirtschaftliche Belange nicht entgegenstehen (Nr. 3).
10 Der Begriff des "Bereichs mit Personalüberhang" im Sinne des § 4 Abs. 1 i.V.m. § 1 Nr. 2 BEDBPStruktG ist als Gegenbegriff zum "Bereich mit Personalbedarf" im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BEDBPStruktG zu verstehen. "Personalüberhang" bedeutet, dass mehr Bedienstete vorhanden sind als auf regulären - das heißt auf dauerhaft zur Aufgabenerledigung eingerichteten - Arbeitsposten beschäftigt werden. Der Begriff des "Bereichs" umschreibt eine abgegrenzte Einheit innerhalb des Unternehmens, nicht das gesamte Unternehmen. Er bezieht sich auf die Organisationseinheit, der der Beamte innerhalb des Postnachfolgeunternehmens zugeordnet ist, und die Qualifikations- bzw. Tätigkeitsebene des Beamten. Das Verwaltungsgericht hat "Bereich" im Sinne des § 1 Nr. 2 und des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BEDBPStruktG deshalb zutreffend definiert als den abstrakt-funktionalen Aufgabenbereich innerhalb einer Organisationseinheit des Postnachfolgeunternehmens, der von Beamten eines bestimmten Statusamts oder vergleichbar eingestuften Tarifbeschäftigten wahrgenommen wird.
11 Ein Beamter hat gemäß Art. 33 Abs. 5 GG einen verfassungsrechtlich verbürgten Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung. Das bedeutet, dass ihm ein abstrakt-funktionelles Amt und ein konkret-funktionelles Amt übertragen werden muss, deren Wertigkeit der Bedeutung des statusrechtlichen Amtes entspricht. Dem Beamten darf kein dienstlicher Aufgabenbereich übertragen werden, der in Anbetracht seines Statusamtes "unterwertig" ist (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1985 - 2 BvL 16/82 - BVerfGE 70, 251 <266>; BVerwG, Urteil vom 11. Dezember 2014 - 2 C 51.13 - IÖD 2015, 64 <69> m.w.N.).
12 Der bei einem privaten Unternehmen beschäftigte Beamte hat zwar kein "Amt". Es kann deshalb bei dem privaten Unternehmen auch keine "amtsangemessene Beschäftigung" im engeren Sinne geben. Allerdings bestimmt Art. 143b Abs. 3 Satz 1 GG, dass die bei der Deutschen Bundespost tätigen Bundesbeamten auf die Postnachfolgeunternehmen "unter Wahrung ihrer Rechtsstellung" beschäftigt werden. Die gemäß Art. 143b Abs. 3 Satz 3 GG erforderliche bundesgesetzliche Bestimmung des Näheren ist im Postpersonalrechtsgesetz geregelt. § 8 PostPersRG ordnet an, dass gleichwertige Tätigkeiten bei den Aktiengesellschaften als amtsgemäße Funktionen gelten. Die Gleichwertigkeit der einem Beamten übertragenen Tätigkeit ist aufgrund eines Funktionsvergleichs mit den Tätigkeiten bei der früheren Bundespost zu beurteilen. Eine nach diesem Maßstab gleichwertige Tätigkeit gilt als amtsangemessene Beschäftigung (vgl. BVerwG, Urteile vom 3. März 2005 - 2 C 11.04 - BVerwGE 123, 107 <113> und vom 5. Juni 2014 - 2 C 22.13 - BVerwGE 150, 1 Rn. 15).
13 Der Anspruch auf amtsangemessene Beschäftigung erfordert stets die Übertragung eines dem jeweiligen Statusamt entsprechenden Aufgabenbereichs. Notwendig ist daher - wie der Senat bereits für den Fall einer (hier nicht vorliegenden) dauerhaften Zuweisung nach § 4 Abs. 4 Satz 2 PostPersRG entschieden hat - zum einen die Übertragung eines allgemein bei dem betreffenden Unternehmen möglichen Aufgabenkreises, die wie bei einem abstrakt-funktionellen Amt den Kreis der dort amtsangemessenen Tätigkeiten festlegt, und zum anderen die Übertragung eines konkreten Aufgabenbereichs, die - als Teilmenge des allgemein möglichen Aufgabenbereichs - wie bei einem konkret-funktionellen Amt den Kreis der aktuell zu erfüllenden amtsangemessenen Aufgaben bestimmt. Die dem Beamten möglichen und die von ihm aktuell konkret zu erfüllenden Aufgabenbereiche - entsprechend dem abstrakt-funktionellen Amt und dem konkret-funktionellen Amt - müssen festgelegt werden (BVerwG, Beschluss vom 3. April 2014 - 2 B 70.12 - IÖD 2014, 124 <127>; Urteil vom 5. Juni 2014 - 2 C 22.13 - BVerwGE 150, 1 Rn. 24, jeweils zu § 4 Abs. 4 Satz 2 PostPersRG).
14 Ist der Beamte in diesem Rahmen auf einem regulären Arbeitsposten beschäftigt oder kann er auf einem solchen Arbeitsposten beschäftigt werden, fehlt es an der Voraussetzung des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BEDBPStruktG, wenn die Wertigkeit des Arbeitspostens der des Statusamtes des Beamten entspricht. Ist der Beamte zwar nicht auf einem regulären Arbeitsposten, aber entsprechend der Wertigkeit seines Statusamtes beschäftigt oder kann er entsprechend beschäftigt werden, fehlt es an der Voraussetzung des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG, wenn betriebliche oder betriebswirtschaftliche Belange entgegenstehen.
15 Die beiden letztgenannten Begriffe sind weit zu verstehen: Betriebliche Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG erfassen jedes Interesse an der sachgerechten und reibungslosen Erfüllung der betrieblichen Aufgaben. Für betriebswirtschaftliche Belange im Sinne dieser Bestimmung genügt jeder wirtschaftliche oder finanzielle Vorteil aus einer Weiterbeschäftigung des Beamten.
16 Diese Auslegung folgt aus dem Gesetzeszweck und der Gesetzessystematik. Der Bedeutungsgehalt unbestimmter Rechtsbegriffe wie etwa "dienstlicher Belang", "öffentliches Interesse" oder "dienstlicher Grund" erschließt sich aus der Zweckbestimmung und Zielsetzung der jeweiligen gesetzlichen Regelung sowie aus dem systematischen Zusammenhang, in den der Begriff hineingestellt ist (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 9. Februar 1972 - 6 C 20.69 - BVerwGE 39, 291 <296>, vom 29. April 2004 - 2 C 21.03 - BVerwGE 120, 382 <384> und vom 30. März 2006 - 2 C 23.05 - DVBl 2006, 1191 <1192>). Auch wenn dabei die organisatorischen und personalwirtschaftlichen Entscheidungen, die der Dienstherr in Ausübung seines Organisationsrechts getroffen hat, regelmäßig zugrunde zu legen sind, handelt es sich um Rechtsbegriffe, die der vollen gerichtlichen Überprüfung unterliegen (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2009 - 2 C 68.08 - Buchholz 232.0 § 46 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 16).
17 Zweck des Gesetzes zur Verbesserung der personellen Struktur beim Bundeseisenbahnvermögen und in den Postnachfolgeunternehmen ist in erster Linie die Ermöglichung eines im Hinblick auf die technologische Entwicklung und die Wettbewerbssituation notwendigen Personalabbaus. Die Vorruhestandsregelung ergänzt die vorhandenen Möglichkeiten, nicht mehr benötigtes Personal anderweitig oder zeitweise unterwertig einzusetzen, durch die Möglichkeit, nicht oder nicht mehr amtsangemessen zu beschäftigende Beamte in den (Vor-)Ru-hestand zu versetzen. Der Vorruhestand ist damit ein "Instrument zum sozialverträglichen Personalabbau" mit Ausnahmecharakter (BT-Drs. 16/1938, S. 1 ff.).
18 Das weite Verständnis der betrieblichen und betriebswirtschaftlichen Belange folgt auch daraus, dass § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG anders als andere Regelungen für Beamte der Postnachfolgeunternehmen und als andere Vorschriften des vorzeitigen Ruhestands keine Qualifizierung der Belange als "dringend" oder "zwingend" vorsieht.
19 Nach § 4 Abs. 4 Satz 1 Postpersonalrechtsgesetz - PostPersRG - kann dem Beamten mit seiner Zustimmung vorübergehend eine Tätigkeit bei einem Unternehmen zugewiesen werden, wenn die Aktiengesellschaft, bei der er beschäftigt ist, hieran ein "dringendes betriebliches oder personalwirtschaftliches Interesse" hat. Nach § 6 PostPersRG können Beamte vorübergehend auf einem anderen Arbeitsposten von geringerer Bewertung verwendet werden, wenn "betriebliche" Gründe es erfordern. Es ist naheliegend, dass § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG an die in § 4 Abs. 4 Satz 1 und § 6 PostPersRG verwendeten Begriffe anknüpft und "betriebliche Belange" (auch) deshalb weniger gewichtig sind als "dringende betriebliche Belange".
20 Die systematische Betrachtung mit anderen Regelungen des vorzeitigen Ruhestands bestätigt dieses Ergebnis. § 4 BEDBPStruktG ist in seiner Normstruktur Bestimmungen zur Gewährung von Altersteilzeit und Teilzeit vergleichbar, bei denen die Gewährung davon abhängt, dass "dienstliche Belange" (vgl. nur § 91 Abs. 1 BBG), "dringende dienstliche Belange" (vgl. nur § 72b BBG a.F., § 93 Abs. 1 Nr. 4 BBG) oder "zwingende dienstliche Gründe" (vgl. § 76c DRiG in der bis zum 31.03.2009 geltenden Fassung) nicht entgegenstehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 29. April 2004 - 2 C 21.03 - BVerwGE 120, 382 <384> m.w.N., vom 30. März 2006 - 2 C 23.05 - Buchholz 236.2 § 76c DRiG Nr. 1 Rn. 15 ff. und vom 25. Juni 2009 - 2 C 68.08 - Buchholz 232.0 § 46 BBG 2009 Nr. 1 Rn. 16), enthält Qualifizierungen wie "dringend" oder "zwingend" selbst jedoch nicht.
21 Allerdings bedarf § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG insoweit der einschränkenden Auslegung, als betriebliche oder betriebswirtschaftliche Gründe einem Antrag auf Zurruhesetzung dann nicht entgegengehalten werden können, wenn der Beamte nicht einer amtsangemessenen Beschäftigung gleichwertig eingesetzt wird und eine solche Beschäftigung auch nicht in absehbarer Zeit, d.h. in der Regel innerhalb von zwei Jahren, ermöglicht werden kann. Hinsichtlich der Länge des insoweit zu betrachtenden Zeitraums kann die gesetzliche Wertung in § 27 Abs. 2, Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BBG herangezogen werden, wonach eine Abordnung auch ohne Zustimmung des Beamten zu einer nicht dem bisherigen Amt entsprechenden Tätigkeit möglich ist, wenn sie nicht länger als zwei Jahre dauert (Lenders/Weber, PostPersRG, 2. Aufl. 2014, § 6 Rn. 6).
22 Liegen alle tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 BEDBPStruktG vor, hat die zuständige Stelle über die Zurruhesetzung nach Ermessen zu entscheiden (§ 40 VwVfG). Der Beamte hat einen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidung, weil die Vorruhestandsregelung des § 4 BEDBPStruktG zwar in erster Linie dem Wettbewerbsinteresse des Postnachfolgeunternehmens zu dienen bestimmt ist, daneben aber auch Fürsorgeaspekten gegenüber den nicht oder nicht amtsangemessen beschäftigten Beamten Rechnung trägt (vgl. BT-Drs. 16/1938 S. 1) und somit subjektiv-rechtliche Qualität zugunsten der bei den Postnachfolgeunternehmen beschäftigten Beamten hat. Eine Ermessensbetätigung, die eine Zurruhesetzung und damit die Anwendung des Gesetzes generell ausschließt, ist damit nicht vereinbar.
23 Nach diesen Maßstäben hat der Kläger keinen Anspruch auf Zurruhesetzung aufgrund von § 4 Abs. 1 BEDBPStruktG. Die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass der Kläger sich in einem Bereich mit Personalüberhang befindet, ist von den Beteiligten - auch im Revisionsverfahren - ebenso wenig in Frage gestellt worden wie das ebenfalls vom Oberverwaltungsgericht festgestellte, der Wertigkeit seines Statusamts entsprechende, Niveau seiner Beschäftigung. Der Antrag auf Versetzung in den Ruhestand scheitert zwar nicht an dem Fehlen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 Nr. 2 BEDBPStruktG, denn der Kläger hat keinen regulären Arbeitsposten (auf amtsangemessenem Niveau) inne und einen solchen auch nicht in Aussicht. Jedoch stehen seiner Versetzung in den Ruhestand betriebliche und betriebswirtschaftliche Belange im Sinne des § 4 Abs. 1 Nr. 3 BEDBPStruktG entgegen. Nach den tatsächlichen Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts trägt die Tätigkeit des Klägers zur sachgerechten Aufgabenerfüllung seines Betriebes bei und begründet damit einen betrieblichen Belang. Auch ist nach diesen Feststellungen seine Weiterbeschäftigung für das Unternehmen wirtschaftlicher als seine Zurruhesetzung, was einen betriebswirtschaftlichen Belang darstellt. Der Kläger ist dauerhaft in den Betrieb eingegliedert und die ihm zugeordnete Tätigkeit ist nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts ihrem Niveau nach amtsangemessen.
24 Da es hiernach bereits an den tatbestandlichen Voraussetzungen für eine Ermessensbetätigung fehlt, sind die - rechtsfehlerhaften - Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach eine generelle Ermessensausübung der Beklagten zu Lasten der Beamten zulässig sei, nicht entscheidungstragend.
25 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.