Entscheidungsdatum: 2017-01-18
Aktenzeichen: 8 C 1/16
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2017:180117U8C1.16.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: § 10 Abs 1 S 1 Nr 3 EntschG vom 13.07.2004, § 12 Abs 2 S 3 Halbs 2 EntschG vom 13.07.2004, § 47 Abs 1 VwVfG, § 4 VermG, § 5 VermG
Vorinstanz: vorgehend VG Cottbus, 15. August 2014, Az: 1 K 10/10, Urteil
Spruchkörper: 8. Senat
Wesen der Umdeutung nach § 47 VwVfG
Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG gilt der ursprüngliche fehlerhafte Verwaltungsakt kraft Gesetzes als mit der auf dasselbe Ziel gerichteten rechtmäßigen Regelung erlassen (Umdeutung).
Die verwaltungsgerichtliche Feststellung der Fortgeltung des ursprünglichen Verwaltungsaktes mit der fingierten Regelung ist Bestandteil der Rechtsfindung.
Die Behörden sind nach § 47 Abs. 1 VwVfG ermächtigt, durch eine Ermessensentscheidung verbindlich festzustellen, dass die Voraussetzungen für den Fortbestand des ursprünglichen Verwaltungsaktes mit einem anderen Regelungsgehalt vorliegen ("kann").
1 Die Klägerin wendet sich gegen die Festsetzung von Abführungsbeträgen zugunsten des Entschädigungsfonds.
2 Mit Bescheid vom 18. April 1996 stellte das Landesamt zur Regelung offener Vermögensfragen A. die Berechtigung der Rechtsnachfolger der vormaligen Inhaber des Unternehmens "Tuchfabrik ... S." in C., den Ausschluss eines Anspruchs auf Rückübertragung der Grundstücke und das Bestehen eines Anspruchs dem Grunde nach auf Entschädigung nach dem NS-Verfolgtenentschädigungsgesetz fest. Im Jahre 1938 waren dem Inhaber dieses Unternehmens, der zugleich Eigentümer des Betriebsgeländes war, auf der Grundlage der "Verordnung zur Ausschaltung der Juden aus dem deutschen Wirtschaftsleben" die Rechte zur Vertretung der Firma und die Befugnisse als Firmeninhaber entzogen worden. Das später von einem Treuhänder an die S.stoffgesellschaft mbH Sch. veräußerte Unternehmen wurde in den Kriegsjahren erheblich beschädigt; die Produktion wurde danach nicht wieder aufgenommen. Im Jahre 1948 wurde die S.gesellschaft mbH enteignet. Mit Bescheid vom 10. März 1997 stellte die Oberfinanzdirektion B. die Höhe des Anspruchs auf Entschädigung nach dem NS-Verfolgtenentschädigungsgesetz auf 6 332 608,15 DM fest; der Widerspruch der Berechtigten wurde mit Bescheid vom 22. Dezember 1997 zurückgewiesen.
3 Die Oberfinanzdirektion B. stellte mit Bescheid vom 1. März 1999 weiter fest, dass die Klägerin für die in einem Umfang von insgesamt 11 416 qm in ihr Verwaltungsvermögen gelangten Grundstücke des ehemaligen Betriebsgeländes einen Abführungsbetrag in Höhe von 231 516 DM an den Entschädigungsfonds zahlen muss. Nach Zurückweisung ihres Widerspruchs mit Bescheid vom 5. Oktober 1999 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Cottbus (Az.: 1 K 2027/99). Im Rahmen des vor dem Berichterstatter durchgeführten Termins zur Erörterung der Sach- und Rechtslage am 26. August 2005 erklärte die Vertreterin der Beklagten:
"Ich hebe den angefochtenen Bescheid vom 1. März 1999 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Oktober 1999 auf und sichere eine neue Entscheidung zu. Für den Fall der Klagerücknahme erkläre ich, gegenüber der Klägerin keine Kosten geltend zu machen."
4 Die Klägerin nahm daraufhin die Klage zurück.
5 Mit dem angefochtenen Bescheid vom 2. November 2009 nahm das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen den Bescheid der Oberfinanzdirektion B. vom 1. März 1999 insoweit zurück, als ein Abführungsbetrag von mehr als 211 174,31 DM (107 971,71 €) festgesetzt wurde (Ziffer 1). Von den im Bescheid vom 1. März 1999 genannten Flurstücken der ehemaligen Tuchfabrik S. seien lediglich Flächen mit einer Größe von 11 062 qm in das Verwaltungsvermögen der Klägerin gelangt. Demgegenüber sei eine im Bescheid vom 1. März 1999 nicht aufgeführte Teilfläche von 1 298 qm Bestandteil des Verwaltungsvermögens der Klägerin geworden. Insoweit setzte das Bundesamt im angefochtenen Bescheid (Ziffer 2) einen Abführungsbetrag von 12 669,26 € fest, der mit dem aufgrund des Bescheides vom 1. März 1999 zu viel gezahlten Abführungsbetrag verrechnet wurde. Die Fälligkeit des danach von der Klägerin noch zu zahlenden Differenzbetrages in Höhe von 2 268,72 € wurde auf den Zeitpunkt von zwei Monaten nach Zustellung des Bescheides festgesetzt.
6 Mit Urteil vom 15. August 2014 hat das Verwaltungsgericht Cottbus den Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 2. November 2009 aufgehoben, soweit in Ziffer 1 ein Abführungsbetrag von mehr als 107 469,03 € (210 191,17 DM) festgesetzt wurde, und die Klage im Übrigen abgewiesen. Die Teilrücknahmeerklärung nach Ziffer 1 des Bescheides vom 2. November 2009 gehe ins Leere, da der Bescheid vom 1. März 1999 durch die Erklärung der Sitzungsvertreterin des Bundesamtes zur Regelung offener Vermögensfragen im gerichtlichen Erörterungstermin am 26. August 2005 vorbehaltlos aufgehoben worden sei. Die Regelung in Ziffer 1 könne jedoch in einen Bescheid über die erneute Festsetzung eines Abführungsbetrages in Höhe von 107 971,71 € umgedeutet werden, der als solcher im Umfang von 107 469,03 € rechtmäßig sei. Nach § 47 Abs. 1 VwVfG sei auch das Gericht zur Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte befugt. Die in dieser Vorschrift genannten Voraussetzungen seien erfüllt. Tragfähige Anhaltspunkte dafür, dass die dem geschädigten Vermögen der Tuchfabrik S. zuzuordnenden Anteile der heutigen Flurstücke zu hoch angesetzt worden seien, habe die Klägerin nicht aufgezeigt. Aufgrund eines Rechenfehlers sei allerdings die für den Abführungsbetrag maßgebliche Gesamtfläche (11 014 qm) um 48 qm zu hoch angesetzt worden. Die gesetzliche Frist für die Festsetzung des Abführungsbetrages sei mit dem Erlass des Bescheides vom 2. November 2009 gewahrt. Der Umdeutung stehe auch nicht das Erfordernis der Zielgleichheit nach § 47 Abs. 1 VwVfG entgegen, da sowohl der fehlerhafte Teilrücknahmebescheid als auch der umgedeutete Festsetzungsbescheid darauf gerichtet seien, den von der Klägerin an den Entschädigungsfonds zu zahlenden Abführungsbetrag festzusetzen. Die weitere Festsetzung eines Abführungsbetrages in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides hinsichtlich einer Teilfläche des früheren Flurstücks ... sei ebenfalls nicht zu beanstanden. Entgegen der Auffassung der Klägerin sei die hier in Rede stehende Teilfläche nicht mittlerweile restituiert worden. Diese Fläche sei auch zum maßgeblichen Zeitpunkt der Vermögenszuordnung zum 3. Oktober 1990 nach dem Zuordnungsbescheid vom 12. Februar 1992 einem Kinderheim der Klägerin zugeordnet und damit deren Verwaltungsvermögen gewesen.
7 Mit ihrer Revision macht die Klägerin geltend, die Festsetzung des Abführungsbetrages sei erst nach Ablauf der Ausschlussfrist am 31. Dezember 2009 erfolgt. Die gegenteilige Auffassung des Verwaltungsgerichts beruhe auf der Annahme, für die Prüfung der formellen und materiellen Voraussetzungen des umgedeuteten Verwaltungsaktes vom 2. November 2009 sei nicht auf den Zeitpunkt der Umdeutung mit Verkündung des Urteils am 15. August 2014 abzustellen, sondern auf den Zeitpunkt des Erlasses des Verwaltungsaktes. Dieser Annahme liege eine verfahrensfehlerhafte Anwendung des § 47 VwVfG zugrunde, was zugleich einen Mangel des gerichtlichen Verfahrens begründe. In materiell-rechtlicher Hinsicht habe das Verwaltungsgericht verkannt, dass die Gerichte mit der Umdeutung eine vorrangig den Behörden obliegende Aufgabe wahrnähmen. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit des angefochtenen Verwaltungsaktes sei deshalb nicht der Zeitpunkt des Erlasses des ursprünglichen Verwaltungsaktes, sondern der Zeitpunkt der Umdeutung. Somit sei der Abführungsbetrag nach Ablauf der gesetzlichen Ausschlussfrist festgesetzt worden.
8 Die Klägerin beantragt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Cottbus vom 15. August 2014 zu ändern und den Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 2. November 2009 aufzuheben.
9 Die Beklagte beantragt,
die Revision zurückzuweisen.
10 Sie verteidigt das Urteil des Verwaltungsgerichts.
11 Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht ist im Einklang mit Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO) davon ausgegangen, dass der von der Klägerin angefochtene Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 2. November 2009 in einen Bescheid über die erneute Festsetzung eines Abführungsbetrages umzudeuten und im Umfang der Festsetzung von 107 469,03 € rechtmäßig ist.
12 1. Das Verwaltungsgericht hat nicht gegen Verfahrensrecht verstoßen.
13 Die Klägerin sieht einen Verfahrensmangel in der Annahme des Verwaltungsgerichts, die Frist für die Festsetzung des Abführungsbetrages nach § 12 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 Gesetz über die Entschädigung nach dem Gesetz zur Regelung offener Vermögensfragen (Entschädigungsgesetz - EntschG) in der hier maßgeblichen Fassung der Bekanntmachung vom 13. Juli 2004 (BGBl. I S. 1658), geändert durch Gesetz vom 12. Juli 2006 (BGBl. I S. 1466), spätestens bis zum 31. Dezember 2009, sei mit dem Erlass des Bescheides vom 2. November 2009 gewahrt. Aus der verfahrensrechtlichen Vorschrift des § 47 VwVfG folge, dass es für die Einhaltung der Frist auf den Zeitpunkt der - erst nach Fristablauf erfolgten - Umdeutung ankomme. Damit ist kein Verfahrensmangel i.S.d. § 137 Abs. 3 VwGO bezeichnet. Ein solcher liegt nur vor bei einem Verstoß gegen eine prozessrechtliche Vorschrift, die den äußeren Ablauf des gerichtlichen Verfahrens regelt (BVerwG, Beschluss vom 19. August 2013 - 5 B 47.13 - juris Rn. 7). Dazu zählt die Vorschrift des § 47 VwVfG nicht.
14 2. Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass der Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 2. November 2009 nur insoweit rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), als in Ziffer 1 ein Abführungsbetrag von mehr als 107 469,03 € festgesetzt wurde, ist mit Bundesrecht vereinbar.
15 a) Das Verwaltungsgericht hat Ziffer 1 dieses Bescheides, mit der der Bescheid der Oberfinanzdirektion B. vom 1. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Oktober 1999 insoweit zurückgenommen wurde, als ein Abführungsbetrag von mehr als 107 971,71 € festgesetzt wurde, in eine erneute Festsetzung eines Abführungsbetrages in jener Höhe umgedeutet. Diese Umdeutung einer Teilrücknahme der Festsetzung eines Abführungsbetrages in eine erneute Festsetzung gleich der Höhe des nach der angefochtenen behördlichen Entscheidung zu leistenden Betrages ist nicht zu beanstanden. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte durch die Verwaltungsgerichte unter den Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG zulässig. Eine gerichtliche Umdeutung setzt daher voraus, dass der umgedeutete Verwaltungsakt auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und dass die Voraussetzungen für seinen Erlass erfüllt sind (BVerwG, Urteile vom 23. November 1999 - 9 C 16.99 - BVerwGE 110, 111 <114 f.>, vom 18. September 2001 - 1 C 4.01 - BVerwGE 115, 111 <114> und vom 26. Juli 2006 - 6 C 20.05 - BVerwGE 126, 254 Rn. 101). Das Verwaltungsgericht hat zutreffend angenommen, dass diese Anforderungen an eine gerichtliche Umdeutung vorliegen.
16 aa) Ziffer 1 des Bescheides vom 2. November 2009 war mit seinem ursprünglichen Regelungsgehalt fehlerhaft. Die Beklagte hatte den Bescheid vom 1. März 1999 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 5. Oktober 1999 im gerichtlichen Erörterungstermin am 26. August 2005 bereits in vollem Umfang aufgehoben. Die Teilrücknahme dieses Bescheides zur Reduzierung des festgesetzten Abführungsbetrages ging somit ins Leere und war aus diesem Grunde mit einem Fehler behaftet. Mit der Umdeutung der Teilrücknahme in eine erneute Festsetzung des Abführungsbetrages, die vom Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen in der geschehenen Verfahrensweise und Form hätte verfügt werden können, wird dasselbe Ziel ohne diesen Fehler erreicht. Vorliegend geht es auch nicht um eine nach § 47 Abs. 3 VwVfG ausgeschlossene Umdeutung einer gebundenen Entscheidung in eine Ermessensentscheidung (vgl. dazu bereits BVerwG, Urteil vom 28. Februar 1975 - 4 C 30.73 - BVerwGE 48, 81 <84 f.>), sondern um den umgekehrten Fall der Umdeutung einer Ermessensentscheidung (Teilrücknahme) in eine gebundene Entscheidung (Festsetzung des Abführungsbetrages nach § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG).
17 bb) Der gerichtlichen Umdeutung der Teilrücknahme der Festsetzung des Abführungsbetrages in eine erneute Festsetzung steht nicht die Ausschlussfrist gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 EntschG entgegen, wonach der Abführungsbetrag spätestens bis zum 31. Dezember 2009 festzusetzen war. Diese Frist ist eingehalten, da die in eine erneute Festsetzung des Abführungsbetrages umgedeutete Teilrücknahmeerklärung am 2. November 2009 erlassen wurde. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist für den Zeitpunkt der erneuten Festsetzung nicht stattdessen auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Umdeutung abzustellen. Denn bei der gerichtlichen Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes nach § 47 Abs. 1 VwVfG handelt es sich nicht um eine rechtsgestaltende Entscheidung, sondern um einen Akt der Rechtserkenntnis.
18 Vor Inkrafttreten des § 47 VwVfG hat das Bundesverwaltungsgericht eine Befugnis der Verwaltungsgerichte zur Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte aus dem Rechtsgedanken der Konversion nach § 140 BGB hergeleitet, dass eine einmal mit Willen der Beteiligten getroffene Regelung nicht unnötig rückgängig gemacht werden soll, wenn sie sich auf eine andere als die ursprünglich gedachte Grundlage stützen lässt. Ausgehend davon wurde das Wesen der Umdeutung darin gesehen, dass der ursprüngliche Verwaltungsakt mit derjenigen Regelung als erlassen gilt, welche die Behörde in Kenntnis der Fehlerhaftigkeit der tatsächlich vorliegenden Erklärung getroffen hätte; die gerichtliche Feststellung der fingierten Erklärung wurde als Akt richterlicher Erkenntnis angesehen (vgl. BVerwG, Urteile vom 11. November 1960 - 4 C 277.59 - BVerwGE 12, 9 <10 f.> und vom 28. Februar 1975 - 4 C 30.73 - BVerwGE 48, 81 <83>; Beschluss vom 1. Juli 1983 - 2 B 176.81 - NVwZ 1984, 645). § 47 VwVfG kodifiziert erstmals die in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Grundsätze zu einer aus § 140 BGB hergeleiteten Umdeutung fehlerhafter Verwaltungsakte (BT-Drs. 7/910 S. 66 f.). Somit handelt es sich auch bei der gerichtlichen Umdeutung nach Erlass des § 47 VwVfG um einen Erkenntnisakt. Bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG gilt der ursprüngliche fehlerhafte Verwaltungsakt kraft Gesetzes als mit der auf dasselbe Ziel gerichteten rechtmäßigen Regelung erlassen ("anderer Verwaltungsakt" i.S.d. § 47 Abs. 1 VwVfG). Eine dahingehende Feststellung des Verwaltungsgerichts ist Bestandteil der Rechtsfindung. Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass Ziffer 1 des Bescheides vom 2. November 2009 kraft Gesetzes als mit einer erneuten Festsetzung des Abführungsbetrages erlassen gilt. Damit ist die Festsetzung innerhalb der Frist des § 12 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 2 EntschG erfolgt.
19 Der Wortlaut der Vorschrift steht dieser Auslegung nicht entgegen. Insbesondere ist aus dem Wort "kann" in § 47 Abs. 1 VwVfG nicht zu schließen, dass die Umdeutung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes nur im Wege einer Ermessensentscheidung vorgenommen werden kann mit der Folge, dass sie den Verwaltungsgerichten mit Blick auf den Grundsatz der Gewaltenteilung verschlossen ist (so aber Baumeister, in: Obermayer/Funke-Kaiser, VwVfG, 4. Aufl. 2014, § 47 Rn. 31; Schulz, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 1. Aufl. 2014, § 47 Rn. 83; Gerhardt, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand Oktober 2015, § 113 Rn. 22; Schenke, DVBl. 1987, 641 <650 ff.>). § 47 VwVfG kodifiziert nicht nur die zuvor in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Voraussetzungen, unter denen die im ursprünglichen Verwaltungsakt getroffene fehlerhafte Regelung als durch eine andere rechtmäßige Regelung ersetzt gilt. Die Vorschrift ermächtigt darüber hinaus erstmals die Behörden, das Vorliegen dieser Voraussetzungen und damit eines Verwaltungsaktes mit einem fingierten anderen Regelungsgehalt verbindlich festzustellen. Im Unterschied zur gerichtlichen Umdeutung, die einen Akt der Rechtsanwendung darstellt, ist den Behörden für die verbindliche Feststellung der kraft Gesetzes fingierten Auswechslung des Regelungsgehalts des ursprünglichen Verwaltungsaktes Ermessen eingeräumt, was § 47 Abs. 1 VwVfG durch das Wort "kann" zum Ausdruck bringt. So kann es etwa bei Zweifeln über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 47 Abs. 1 VwVfG sachgerecht sein, den ursprünglichen Verwaltungsakt stattdessen aufzuheben und einen neuen Verwaltungsakt zu erlassen.
20 b) Die Feststellung des Verwaltungsgerichts, dass gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG i.V.m. den §§ 4 und 5 VermG ein Anspruch des Entschädigungsfonds auf Abführung eines Betrages in Höhe von 107 469,03 € besteht, lässt keinen Verstoß gegen Bundesrecht erkennen. Das gilt insbesondere hinsichtlich der von der Klägerin in der Vorinstanz als methodisch fehlerhaft gerügten Berechnung der Abführungsbeträge. Das Verwaltungsgericht hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts darauf abgestellt, dass es für die Bemessung des Abführungsbetrages auf den vor der Schädigung zuletzt festgestellten Einheitswert ankommt und daher die hier nach der Schädigung erfolgte Umwandlung der ehemaligen Betriebsgrundstücke in Acker- und Wegeflächen unbeachtlich ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2006 - 3 B 190.05 - Buchholz 428.41 § 10 EntschG Nr. 5). Hinsichtlich der in Ziffer 2 des Bescheides vom 2. November 2009 erstmals verfügten Festsetzung eines Abführungsbetrages für eine weitere Grundstücksteilfläche hat das Verwaltungsgericht angenommen, dass es für die Einordnung von Grundstücken als Verwaltungsvermögen i.S.d. § 10 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 EntschG auf die Verhältnisse am 3. Oktober 1990 ankommt. Das entspricht der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Urteil vom 14. Juni 2012 - 5 C 4.11 - BVerwGE 143, 203 Rn. 19 ff.). Das Verwaltungsgericht war auch befugt, den infolge eines Rechenfehlers in Ziffer 1 des Bescheides vom 2. November 2009 geringfügig zu hoch angesetzten Abführungsbetrag zu korrigieren (§ 113 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Notwendigkeit dieser Korrektur schließt die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Umdeutung nicht aus. Der ursprüngliche Bescheid kann nämlich vorliegend in einen betragsmäßig zutreffenden Teil, der umgedeutet wird, und einen überhöhten Teil, der aufgehoben wird, aufgespalten werden. Schließlich hat die Klägerin die der Ermittlung der Höhe des Abführungsbetrages zugrunde liegenden tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts nicht mit Verfahrensrügen angegriffen, so dass sie dem Revisionsverfahren zugrunde zu legen sind (§ 137 Abs. 2 VwGO).
21 3. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.