Entscheidungsdatum: 2017-04-27
Aktenzeichen: 9 A 30/15
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2017:270417U9A30.15.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: Art 28 Abs 2 S 1 GG, § 7 S 1 BauGB, § 74 Abs 1 S 2 VwGO, § 74 Abs 4 S 2 VwVfG, § 74 Abs 5 VwVfG, § 17 S 2 FStrG
Spruchkörper: 9. Senat
Planfeststellung Straßenrecht; Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses; Planungshoheit in der Abwägungsentscheidung
Der Wille der Planfeststellungsbehörde, einer Gemeinde die Ausfertigung eines Planfeststellungsbeschlusses nicht nur zum Zwecke der Auslegung im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung, sondern auch individuell zuzustellen, muss eindeutig erkennbar sein.
Eine Gemeinde kann aufgrund ihrer Planungshoheit nur die abwägende Berücksichtigung konkreter Planungen und Planungsabsichten, nicht jedoch hiervon abweichender rein tatsächlicher Entwicklungen geltend machen.
1 Der Kläger wendet sich gegen den Planfeststellungsbeschluss der Regierung von Mittelfranken für den sechsstreifigen Ausbau der A 3 Frankfurt - Nürnberg im Abschnitt von östlich Schlüsselfeld bis östlich AS Höchstadt Nord (Bau-km 346+628 bis Bau-km 354+900) vom 16. September 2015.
2 Die A 3 durchschneidet im planfestgestellten, erstmals in den 1960er Jahren fertiggestellten Abschnitt das Gemeindegebiet des Klägers. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss beinhaltet neben der Fahrbahnerweiterung die abschnittsweise Errichtung von drei Lärmschutzwällen und einer Lärmschutzwand. Der Ausbau der in dem planfestgestellten Abschnitt gelegenen Tank- und Rastanlage Steigerwald wurde am 29. Februar 2016 gesondert planfestgestellt. Die Regierung von Mittelfranken stellte dem Kläger, der gegen den Plan Einwendungen erhoben hatte, am 17. September 2015 eine Ausfertigung des angefochtenen Beschlusses einschließlich eines festgestellten Plansatzes gegen Empfangsbekenntnis zu. In dem Begleitschreiben vom 15. September 2015 forderte sie den Kläger auf, den Planfeststellungsbeschluss sowie den Plansatz vom 19. Oktober bis zum 2. November 2015 zur Einsicht auszulegen.
3 Mit seiner am 1. Dezember 2015 erhobenen Klage rügt der Kläger eine Verletzung insbesondere seiner Planungshoheit aufgrund eines unzureichenden Lärmschutzes sowie einer zu großen Inanspruchnahme landwirtschaftlicher Flächen durch Lärmschutzwälle, die bei einer Errichtung von Lärmschutzwänden verringert werden könne.
4 Er beantragt,
den Planfeststellungsbeschluss mit integrierter Umweltverträglichkeitsprüfung für den 6-streifigen Ausbau der BAB A 3 Frankfurt - Nürnberg im Abschnitt von östlich Schlüsselfeld bis östlich AS Höchstadt Nord (Bau-km 346+628 bis Bau-km 354+900) im Bereich Wa., L., Mü. und Sch. der Regierung von Mittelfranken vom 16. September 2015 aufzuheben,
hilfsweise festzustellen, dass der Planfeststellungsbeschluss rechtswidrig ist und nicht vollzogen werden darf,
weiter hilfsweise den Beklagten zu verpflichten, den Planfeststellungsbeschluss unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts um weitere aktive Lärmschutzmaßnahmen zu ergänzen,
äußerst hilfsweise den Beklagten zu verurteilen, über die Ergänzung des Planfeststellungsbeschlusses unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.
5 Der Beklagte beantragt,
die Klage abzuweisen.
6 Er erachtet die Klage als unzulässig; im Übrigen verteidigt er den Planfeststellungsbeschluss.
7 Die zulässige Klage ist sowohl mit ihrem auf die Aufhebung des Planfeststellungsbeschlusses gerichteten Hauptantrag als auch mit ihren auf die Feststellung der Rechtswidrigkeit und Nichtvollziehbarkeit des Planfeststellungsbeschlusses sowie auf die Festsetzung weitergehender Schutzauflagen gerichteten Hilfsanträgen unbegründet.
8 A. Die Klage ist zulässig.
9 1. Der Kläger hat die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Planfeststellungsbeschlusses erhoben und somit die Frist des § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO gewahrt.
10 Die Klagefrist begann entgegen der Ansicht des Beklagten nicht schon mit der Zustellung des Planfeststellungsbeschlusses an den Kläger am 17. September 2015, sondern gemäß § 17b FStrG, § 74 Abs. 5 Satz 3 VwVfG erst mit dem Ende der Auslegungsfrist am 2. November 2015 zu laufen und endete somit am 2. Dezember 2015. Zwar liegt es im Ermessen der Planfeststellungsbehörde, auch im Fall einer öffentlichen Bekanntmachung des Planfeststellungsbeschlusses einzelnen Betroffenen eine Ausfertigung des Planfeststellungsbeschlusses gemäß § 74 Abs. 4 VwVfG individuell zuzustellen mit der Folge, dass für diese die Klagefrist bereits ab der Individualzustellung läuft (BVerwG, Urteil vom 5. November 1997 - 11 A 54.96 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 34 S. 174). Das Gebot effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG, auf welches sich zur Geltendmachung ihrer Rechte aus Art. 28 Abs. 2 GG auch Gemeinden berufen können (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2008 - 7 C 10.08 - BVerwGE 132, 261 Rn. 32, 34, Gerichtsbescheid vom 27. Juli 1998 - 11 A 10.98 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 119 S. 54, Beschluss vom 13. September 1993 - 4 B 68.93 - NVwZ-RR 1994, 187 <188>; offengelassen bislang vom BVerfG, vgl. Kammerbeschluss vom 8. Dezember 2010 - 1 BvR 1188/10 - NVwZ 2011, 611 Rn. 12 m.w.N.; ablehnend Schmidt-Aßmann, in: Maunz/Dürig, GG, Stand September 2016, Art. 19 Abs. 4 Rn. 43), erfordert jedoch in diesem Fall, dass der Wille, der für die Auslegung nach § 74 Abs. 4 Satz 2, Abs. 5 VwVfG zuständigen Gemeinde eine Ausfertigung nicht nur zum Zwecke der Auslegung im Rahmen der öffentlichen Bekanntmachung, sondern auch individuell zuzustellen, eindeutig erkennbar ist. Denn nur so kann diese die für die Inanspruchnahme gerichtlichen Rechtsschutzes zu beachtende Frist bestimmen.
11 Diesen Anforderungen genügte die Übersendung des Planfeststellungsbeschlusses an den Kläger, der im Anhörungsverfahren die Beeinträchtigung eigener wehrfähigen Belange geltend gemacht hatte, nicht. Zwar führt das Begleitschreiben vom 15. September 2015 aus, dass dem Kläger der Planfeststellungsbeschluss gegen Empfangsbekenntnis zugestellt wird. Eine solche Zustellung erfolgt jedoch regelmäßig auch bei einer öffentlichen Bekanntmachung nach § 17 Satz 3 FStrG, § 74 Abs. 5 VwVfG, um eine ordnungsgemäße Auslegung zu gewährleisten. Für ein dahingehendes Verständnis des Begleitschreibens auch im vorliegenden Fall und gegen eine gleichzeitige Individualzustellung an den Kläger als Einwender spricht, dass ihm nur ein Exemplar des Planfeststellungsbeschlusses zugestellt und er verpflichtet wurde, "den" Planfeststellungsbeschluss - mithin die ihm übersandte Ausfertigung - zur Einsicht auszulegen. Sofern der Beklagte die Übersendung einer weiteren Ausfertigung als "Förmelei" erachtet, übersieht er, dass § 74 Abs. 4 Satz 1 VwVfG die Übersendung eines gesonderten Exemplars des Planfeststellungsbeschlusses für jede Individualzustellung vorschreibt und § 74 Abs. 5 VwVfG hiervon nur hinsichtlich derjenigen Betroffenen und Einwender befreit, denen gegenüber der Beschluss durch öffentliche Bekanntmachung zugestellt wird.
12 2. Entgegen der Ansicht des Beklagten ist dem Kläger darüber hinaus nicht bereits die Klagebefugnis abzusprechen. Für deren Vorliegen reicht die Möglichkeit einer Verletzung der gemeindlichen Planungshoheit dadurch aus, dass die Fachplanung wehrfähige Rechtspositionen der Gemeinde abwägungsfehlerhaft hintangestellt hat. Ob hingegen die geltend gemachten Belange tatsächlich abwägungsbeachtlich sind und ob sie fehlerfrei berücksichtigt wurden, betrifft in aller Regel - und auch hier - nicht die Zulässigkeit, sondern die Begründetheit der Klage (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. November 2002 - 9 VR 14.02 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 171 S. 132, s.a. Urteil vom 20. Mai 1998 - 11 C 3.97 - Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 18 S. 53).
13 B. Die Klage ist jedoch unbegründet.
14 1. Der angefochtene Planfeststellungsbeschluss verstößt nicht gegen § 7 Satz 1 BauGB.
15 Danach haben öffentliche Planungsträger, die nach § 4 oder § 13 BauGB beteiligt wurden, ihre Planungen dem Flächennutzungsplan insoweit anzupassen, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Aufgrund dieser, gemäß § 38 Satz 2 BauGB auch für die Planfeststellung überörtlich bedeutsamer Vorhaben geltenden Bindung darf sich der öffentliche Planungsträger nicht in Gegensatz zu der im Flächennutzungsplan dargestellten Grundkonzeption der Gemeinde setzen, sondern muss diese planerisch fortentwickeln (vgl. BVerwG, Urteil vom 24. November 2010 - 9 A 13.09 - BVerwGE 138, 226 Rn. 36 f., 39). Diesen Anforderungen genügt der angefochtene Beschluss, der lediglich die Verbreiterung des im Flächennutzungsplan des Klägers vom 21. Oktober 2000 in der Fassung der 6. Änderung vom 28. Juni 2010 enthaltenen Abschnitts der A 3 unter Beibehaltung des bisherigen Trassenverlaufs genehmigt. Dass hierfür Flächen in Anspruch genommen werden, für welche der Flächennutzungsplan eine landwirtschaftliche Nutzung ausweist, widerspricht dessen Grundkonzeption zudem auch deshalb nicht, weil derartige Darstellungen im Allgemeinen - und auch hier - keine qualifizierte Standortzuweisung sind, sondern dem Außenbereich nur die ihm nach dem Willen des Gesetzgebers ohnehin zukommende Funktion zuweisen (vgl. BVerwG, Urteile vom 20. Januar 1984 - 4 C 43.81 - BVerwGE 68, 311 <315 f.> und vom 22. Mai 1987 - 4 C 57.84 - BVerwGE 77, 300 <302>). Die Frage, ob der Vorhabenträger im Verfahren zur Aufstellung des Flächennutzungsplans beteiligt worden ist und ob er gegebenenfalls den Planungen widersprochen hat, kann daher dahingestellt bleiben.
16 2. Der Planfeststellungsbeschluss weist hinsichtlich der gemeindlichen Planungshoheit des Klägers keinen Abwägungsfehler auf.
17 Die gemeindliche Planungshoheit vermittelt eine wehrfähige, in die Abwägung nach § 17 Satz 2 FStrG einzubeziehende Rechtsposition gegen fremde Fachplanungen auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben nachhaltig eine bestimmte Planung der Gemeinde stört, wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder erheblich gemeindliche Einrichtungen beeinträchtigt (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 28. April 2016 - 9 A 8.15 - juris Rn. 14 und vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - juris Rn. 58). Vorliegend kommt unter keinem dieser drei Gesichtspunkte ein Eingriff in die Planungshoheit des Klägers in Betracht.
18 a) Das Vorhaben stört keine konkreten und verfestigten Planungen des Klägers. Sein Einwand, die von der Autobahn ausgehenden Lärmimmissionen machten in mehreren Ortsteilen planerisch festgelegte bauliche Nutzungen unmöglich, weil sie die hierfür geltenden Grenzwerte überstiegen, ist unbegründet.
19 Eine nachhaltige Störung der kommunalen Planungshoheit kann insbesondere dann vorliegen, wenn sich ein vorhabenbedingter erheblicher Lärmzuwachs auf wesentliche Teile von Baugebieten auswirkt, die in Bebauungsplänen ausgewiesen sind. Die Planfeststellungsbehörde muss ferner auf noch nicht verfestigte, aber konkrete Planungsabsichten einer Gemeinde abwägend in der Weise Rücksicht nehmen, dass von der Gemeinde konkret in Betracht gezogene städtebauliche Planungsmöglichkeiten nicht unnötig verbaut werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2005 - 4 A 18.04 - BVerwGE 123, 152 <157>, Beschluss vom 2. August 2006 - 9 B 9.06 - Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 63 Rn. 6). Derartige Störungen sind hier nicht zu gewärtigen.
20 aa) Ausweislich der immissionstechnischen Untersuchungen werden in allen vom Kläger in Bauleitplänen ausgewiesenen Baugebieten die für die dort vorgesehene Art der baulichen Nutzung geltenden Grenzwerte der 16. BImSchV eingehalten. Lediglich an einem Wohngebäude im Ortsteil B. wird der Nachtgrenzwert überschritten. Dem trägt der Planfeststellungsbeschluss dadurch Rechnung, dass er hierfür dem Grunde nach einen Anspruch auf passiven Lärmschutz feststellt.
21 Der Einwand des Klägers, die der Planung zugrunde gelegte Verkehrsuntersuchung von Prof. Dr. K. vom März 2014 stehe im Widerspruch zu der im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr und digitale Infrastruktur erstellten Verkehrsverflechtungsprognose 2030, aus der sich ein höheres zu erwartendes Verkehrsaufkommen ergebe, führt nicht auf eine Fehlerhaftigkeit des angefochtenen Beschlusses. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erstreckt sich die Prüfungsbefugnis des Gerichts hinsichtlich der von einem Straßenbauvorhaben voraussichtlich ausgehenden Geräuschimmissionen allein darauf, ob die Lärm- und die ihr zugrunde liegende Verkehrsprognose methodisch fachgerecht erstellt worden sind, nicht auf fehlerhaften Annahmen beruhen und das Prognoseergebnis einleuchtend begründen (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. März 2009 - 9 A 39.07 - BVerwGE 133, 239 Rn. 105, Beschluss vom 23. Juni 2009 - 9 VR 1.09 - Buchholz 310 § 80 VwGO Nr. 81 Rn. 14). Dies wird vorliegend durch die unterschiedlichen Angaben der Lärmuntersuchung und der Verflechtungsprognose hinsichtlich der zu erwartenden Verkehrsentwicklung nicht in Zweifel gezogen. Hierzu hat Prof. Dr. K. in seiner Stellungnahme vom 16. Februar 2016 nachvollziehbar und überzeugend ausgeführt, dass die deutschlandweite Verflechtungsprognose in die vorliegende Untersuchung eingeflossen, jedoch zu grob sei, um isoliert betrachtet für projektbezogene Detailprognosen realistische Werte zu liefern. Denn sie erfasse nicht die nachgeordneten räumlichen Verbindungen, sondern konzentriere den prognostizierten Verkehr auf die Hauptverbindungen, insbesondere die Autobahnen, und erzeuge dort erhöhte Belastungen. Diesen zusätzlich anhand konkreter Zählungen im hier betroffenen Abschnitt belegten Ausführungen ist der Kläger nicht entgegen getreten.
22 Sein weiterer Einwand, die Lärmprognose lasse den Ausbau der Tank- und Rastanlage Steigerwald unberücksichtigt, ist gleichfalls unbegründet. Derartige Nebenbetriebe dienen den Belangen der Verkehrsteilnehmer der Bundesautobahnen (§ 15 Abs. 1 FStrG) und verursachen damit kein zusätzliches Verkehrsaufkommen, welches im Rahmen der Verkehrs- und Lärmprognose für den vorliegenden Abschnitt hätte berücksichtigt werden müssen. Soweit der Ausbau der Anlage zu einem erhöhten Lärmaufkommen aufgrund ihrer Inanspruchnahme durch mehr Verkehrsteilnehmer führen kann, war dies im dortigen Planfeststellungsverfahren zu berücksichtigen. Im Übrigen trägt der angefochtene Planfeststellungsbeschluss den Bedenken des Klägers dadurch Rechnung, dass er Lärmschutzmaßnahmen, die im Planfeststellungsverfahren der Tank- und Rastanlage nur als freiwillige Maßnahmen aufgeführt sind, verbindlich festsetzt.
23 bb) Soweit der Kläger geltend macht, im Ortsteil W. habe sich der Bereich, der im Flächennutzungsplan als "gemischte Baufläche (M)" dargestellt werde, zu einem Wohngebiet gewandelt, dessen Lärmgrenzwerte das Vorhaben überschreite, führt dies ebenfalls auf keine Beeinträchtigung seiner Planungshoheit. Eine Gemeinde kann aufgrund ihrer Planungshoheit nur die abwägende Berücksichtigung konkreter Planungen und Planungsabsichten, nicht jedoch hiervon abweichender rein tatsächlicher Entwicklungen geltend machen. Darüber hinaus befinden sich ausweislich des Planfeststellungsbeschlusses in dem vorgenannten Bereich weiterhin aktive landwirtschaftliche Betriebe, die gemäß § 5 BauNVO Dorfgebieten vorbehalten sind. Die hierfür gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 3 der 16. BImSchV geltenden Immissionsgrenzwerte werden durch das planfestgestellte Vorhaben nicht überschritten.
24 cc) Schließlich ist auch der Einwand unbegründet, die Schutzbedürftigkeit des südwestlich von W. gelegenen Campingplatzes sei fehlerhaft bewertet worden. Der Flächennutzungsplan stellt diesen Bereich als "Sonderbaufläche" dar und vermittelt ihm damit nicht den vom Kläger geltend gemachten Schutzanspruch eines allgemeinen Wohngebiets. Aus dem Umstand, dass der Flächennutzungsplan zeitlich nach dem Bau der Autobahn datiert, folgt vielmehr, dass der Kläger bei dessen Aufstellung offensichtlich selbst nicht von einer Unvereinbarkeit der Campingplatznutzung mit der nahe gelegenen Autobahn ausgegangen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 S. 15 Rn. 22).
25 b) Das planfestgestellte Vorhaben entzieht darüber hinaus nicht wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren Planung. Die Errichtung von Lärmschutzwällen statt -wänden erfüllt diese Voraussetzung ungeachtet des höheren Flächenverbrauchs offenkundig nicht.
26 c) Schließlich werden durch das planfestgestellte Vorhaben keine gemeindlichen Einrichtungen des Klägers erheblich beeinträchtigt. Der für die Kindertagesstätte "Kleine Strolche" gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 der 16. BImSchV geltende Tagesgrenzwert von 57 dB(A) wird nicht überschritten. Zwar enthalten die immissionstechnischen Untersuchungen keine individuelle Berechnung der dort zu erwartenden Lärmwerte. Auch liegt entgegen dem Vortrag des Beklagten der die Grenzwerte einhaltende Immissionsort Nr. 68 nicht unmittelbar neben der Tagesstätte, sondern im Inneren des Baugebiets "Im O.". Jedoch wird in der Verkehrslärmprognose ein Beurteilungspegel von 57 dB(A) nur an den der Autobahn sehr viel näher gelegenen Immissionsorten Nr. 135 und 136 erreicht und selbst dort nicht überschritten. Auch die für den "Kronensaal" geltenden Grenzwerte von 64 dB(A) tagsüber und 54 dB(A) nachts (§ 2 Abs. 1 Nr. 3 der 16. BImSchV) werden an keinem Immissionsort überschritten. Eine Beeinträchtigung gemeindlicher Einrichtungen des Klägers ist daher ausgeschlossen.
27 d) Soweit Lärmschutzgesichtspunkte auch unterhalb der Erheblichkeitsschwelle des § 2 Abs. 1 16. BImSchV abwägungsrelevant sind (vgl. BVerwG, Beschluss vom 5. März 1999 - 4 A 7.98 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 149 S. 20), trägt der Planfeststellungsbeschluss dem mit dem Hinweis Rechnung, dass das Vorhaben zu einer erheblichen Verringerung der bisherigen Lärmbelastung führt. Danach bestand kein Anlass, Lärmschutzbelange weitergehend zu berücksichtigen und zusätzliche Lärmschutzmaßnahmen in Erwägung zu ziehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 23. November 2005 - 9 A 28.04 - BVerwGE 124, 334 <345>).
28 3. Schließlich beeinträchtigt das planfestgestellte Vorhaben nicht das Selbstgestaltungsrecht des Klägers.
29 Abwehransprüche erwachsen aus diesem in den Schutzbereich des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG fallenden Recht allenfalls dann, wenn die Gemeinde durch Maßnahmen betroffen wird, die das Ortsbild entscheidend prägen und hierdurch nachhaltig auf das Gemeindegebiet und die Entwicklung der Gemeinde einwirken (BVerwG, Urteile vom 30. Mai 2012 - 9 A 35.10 - Buchholz 407.4 § 17 FStrG Nr. 225 Rn. 36 und vom 15. Dezember 2016 - 4 A 4.15 - juris Rn. 59). Diese Erheblichkeitsschwelle erreicht die Planung des Beklagten nicht. Weder von der Verbreiterung der Autobahn, die entlang der Bestandstrasse erfolgt, noch von der Errichtung der Lärmschutzwälle geht eine wesentliche zusätzliche Zerschneidungswirkung aus. Dies sieht letztlich auch der Kläger so, der keinen Verzicht auf eine Lärmschutzmaßnahme, sondern deren Ersetzung durch eine - gleich hohe - Lärmschutzwand mit der Begründung fordert, landwirtschaftliche Flächen würden hierdurch weniger stark in Anspruch genommen. Der Schutz landwirtschaftlicher Flächen vor einer Inanspruchnahme für Lärmschutzmaßnahmen jedoch entgegen der Ansicht des Klägers nicht dessen Selbstgestaltungsrecht.
30 Im Übrigen begegnete die Rechtmäßigkeit des Planfeststellungsbeschlusses selbst dann keinen Bedenken, wenn der Kläger von dem Vorhaben in seinem Selbstgestaltungsrecht betroffen wäre. Denn der Planfeststellungsbehörde bleibt es im Rahmen des Abwägungsgebotes unter dem Vorbehalt der Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit unbenommen, gegenläufigen Belangen den Vorrang einzuräumen (BVerwG, Urteil vom 6. November 2013 - 9 A 9.12 - Buchholz 11 Art. 28 GG Nr. 165 Rn. 26). Dem hat der Beklagte vorliegend mit dem Hinweis auf die höheren Kosten einer Lärmschutzwand sowie der besseren landschaftlichen Einbindung eines Lärmschutzwalls hinreichend Rechnung getragen.
31 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.