Entscheidungsdatum: 2018-01-10
Aktenzeichen: 4 BN 30/17
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2018:100118B4BN30.17.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 26 Abs 1 BNatSchG 2009
Vorinstanz: vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 13. Dezember 2016, Az: 14 N 15.873, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
Einbeziehung land- und forstwirtschaftlich genutzter Flächen in ein Landschaftsschutzgebiet
1 Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die ihr die Antragsteller beimessen.
2 1. Die Antragsteller möchten in dem angestrebten Revisionsverfahren grundsätzlich klären lassen,
ob der gemäß § 26 Abs. 1 BNatSchG tatbestandlich für den wirksamen Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung erforderliche Schutzgegenstand, der sich als flächenhafter Ausschnitt der Landschaft mit einheitlichem Gesamtcharakter darstellen muss, durch mehrere, räumlich voneinander getrennte Einzelgebiete gebildet werden kann, innerhalb derer sich wiederum die in der Landschaftsschutzgebietsverordnung festgelegten Schutzzwecke nur singulär - mithin nicht kumulativ - bzw. gar nicht verwirklichen lassen.
3 Die Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision, weil sie sich anhand des Gesetzeswortlauts und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres bereits im Verfahren der Nichtzulassungsbeschwerde beantworten lässt.
4 Nach § 26 Abs. 1 BNatSchG sind Landschaftsschutzgebiete rechtsverbindlich festgesetzte Gebiete, in denen aus einzeln benannten Gründen ein besonderer Schutz von Natur und Landschaft erforderlich ist.
5 Die Vorschrift enthält weder hinsichtlich der Größe noch des Zuschnitts nähere Angaben. Der Umgriff richtet sich nach dem Zweck des Schutzes, der erreicht werden soll (vgl. Mühlbauer, in: Lorz/Konrad/Mühlbauer/Müller-Walter/Stöckel, BNatSchG, 3. Aufl. 2013, § 26 Rn. 10). Schutzgegenstand ist eine Fläche, nicht bestimmte Einzelbestandteile oder Einzelobjekte (Schink, Naturschutz- und Landschaftspflegerecht Nordrhein-Westfalen, 1989, Rn. 595). Die großräumige Perspektive mag der Grund dafür sein, dass es sich bei Landschaftsschutzgebieten regelmäßig um großflächige Gebiete handelt. Innerhalb dieser Gebiete können sich Grundstücke befinden, welche die Kriterien für die Schutzausweisung nicht erfüllen. Sie dürfen in den Schutzumgriff nur einbezogen werden, wenn sie für den Schutz der schutzfähigen Flächen in irgendeiner Weise von Bedeutung sind, und sei es als Puffer- oder Randzone (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 3 Halbs. 2 BNatSchG sowie Schmidt-Räntsch, in: Gassner/Bendomir-Kahlo/Schmidt-Räntsch, BNatSchG, 2. Aufl. 2003, § 26 Rn. 11). Eine Unterschutzstellung von Grundstücken, die zum Schutzzweck keinen Beitrag leisten, ist nicht erforderlich. Auch kann es geboten sein, Grundstücke, die sich für eine Unterschutzstellung eignen, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit vom Schutzumgriff auszunehmen (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 5. Februar 2009 - 7 CN 1.08 - Buchholz 406.400 § 23 BNatSchG 2002 Nr. 1 Rn. 36). Die Existenz solcher Grundstücke kann dazu führen, dass das Schutzgebiet nicht in sich geschlossen ist, sondern aus Teilgebieten besteht, die nicht einmal eine Punktverbindung aufweisen. Dies nimmt das Bundesnaturschutzgesetz hin, wenn die Teilgebiete durch die vom Verordnungsgeber gesetzmäßig verfolgten Schutzzwecke verklammert sind. Davon ist auch der Verwaltungsgerichtshof ausgegangen (UA Rn. 41).
6 Die Schutzzwecke sind in § 26 Abs. 1 BNatSchG alternativ formuliert. Es ist also ausreichend, wenn eine der drei Zwecksetzungen verfolgt wird. Gleichwohl ist die - hier vorgenommene - Kumulation verschiedener Schutzgründe im Sinne einer multifunktionalen Unterschutzstellung zulässig (Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2. Aufl. 2017, § 26 Rn. 9). Verschiedene Bereiche können dabei mit unterschiedlichen Schutzzwecken belegt sein (Appel, in: Frenz/Müggenborg, BNatSchG, 2. Aufl. 2016, § 26 Rn. 11). Ob die Teilbereiche Bestandteile eines in sich geschlossenen Schutzgebiets oder räumlich voneinander getrennt sind, macht keinen Unterschied.
7 2. Die Antragsteller halten die Fragen für grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob es § 26 BNatSchG i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 2 Halbs. 2 BNatSchG erlaubt, auf der tatbestandlichen Ebene der Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit (Erforderlichkeit des Schutzes) sowie auf der Ebene des Normsetzungsermessens und der Abwägung (Verhältnismäßigkeit des Schutzes) einen Schutzgegenstand für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung festzulegen, der im Verhältnis zu nur punktuell vorhandenen, flächenmäßig stark untergeordneten naturschutzfachlich bedeutsamen und damit nur punktuell schutzwürdigen Flächenbereichen erkennbar überwiegend durch intensivland- bzw. forstwirtschaftliche Flächen sowie durch Flächen mit sonstiger landschaftsfremder Nutzung gebildet wird; dies insbesondere dann, wenn sich auf letzteren Flächen die Schutzzwecke der Verordnung nicht verwirklichen lassen,
und
ob die durch § 26 BNatSchG tatbestandlich für die Erforderlichkeit des Erlasses einer Landschaftsschutzgebietsverordnung gebildeten Grenzen sowie auf der Ebene des Normsetzungsermessens (Abwägung/Verhältnismäßigkeit) gebildeten Grenzen für den Erlass einer Landschaftsschutzgebietsverordnung in einer die Unwirksamkeit der Landschaftsschutzgebietsverordnung herbeiführenden Art und Weise überschritten sind, wenn die per se landschaftsfremd genutzten Flächen den weit überwiegenden Flächenanteil im Innenbereich des Gebietsumgriffs der Landschaftsschutzgebietsverordnung ohne erkennbare Pufferfunktion für nur punktuell schutzwürdige untergeordnete Flächen bilden, und ob insoweit nicht § 20 Abs. 2 BNatSchG in seinen einzelnen Schutzkategorien zu entnehmenden kleinräumigen Schutz von nur punktuell schutzwürdigen Bereichen auf Erforderlichkeits- und Verhältnismäßigkeitsebene der Vorrang einzuräumen ist.
8 Auch diese Fragen, die einer gemeinsamen Antwort zugänglich sind, führen nicht zur Zulassung der Revision. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits entschieden (BVerwG, Beschluss vom 1. Februar 2007 - 7 BN 1.07 - juris Rn. 7), dass § 26 BNatSchG es zulässt, in Landschaftsschutzgebiete auch intensiv land- oder forstwirtschaftlich genutzte Flächen einzubeziehen. Allerdings muss der mit der Festsetzung des Landschaftsschutzgebiets verfolgte Schutzzweck (vgl. § 22 Abs. 1 Satz 2 BNatSchG) dies rechtfertigen. Das ist beispielsweise der Fall, wenn es Zweck der Verordnung ist, offene, zusammenhängende Grünlandbereiche für das Landschaftsbild zu erhalten, oder wenn - wie hier (UA Rn. 46) - die Einbeziehung land- oder forstwirtschaftlicher Flächen dem Erhalt von Blickbeziehungen auf schutzwürdige Randflächen dient. Ob derartige Flächen in ein Landschaftsschutzgebiet einbezogen werden, liegt im "Normsetzungsermessen" des naturschutzrechtlichen Normgebers. Dieses Ermessen ist - darin ist den Antragstellern beizupflichten - durch die Grundsätze der Erforderlichkeit und der Verhältnismäßigkeit beschränkt. Aus ihnen lässt sich aber nicht generalisierend ableiten, welchen Anteil am gesamten Schutzgebiet die land- oder forstwirtschaftlichen Flächen höchstens haben dürfen. Das ist vielmehr eine Frage der konkreten Umstände des Einzelfalles. Diese Grundsätze zum "Normsetzungsermessen" gelten in gleicher Weise für die Wahl der Schutzkategorie, wenn für eine Unterschutzstellung mehrere Alternativen des § 20 Abs. 2 BNatSchG in Betracht kommen.
9 3. Die Antragsteller möchten im Revisionsverfahren geklärt wissen,
ob § 20 Abs. 2 Nr. 4, § 22 Abs. 1 und § 26 BNatSchG eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (u.a. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) sowie des Rechtsstaatsgebots des Art. 20 Abs. 3 GG genügende Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Landschaftsschutzgebietsverordnungen darstellen.
10 Die Frage löst die Zulassung der Grundsatzrevision schon deshalb nicht aus, weil sie für den Verwaltungsgerichtshof nicht maßgeblich war. Es gehört nicht zu den Aufgaben des Bundesverwaltungsgerichts, Rechtsfragen zu klären, die sich die Vorinstanz nicht gestellt und die sie deshalb auch nicht beantwortet hat (BVerwG, Beschlüsse vom 25. April 2016 - 4 B 10.16 - juris Rn. 5 und vom 11. April 2017 - 4 B 11.17 - ZfBR 2017, 587 Rn. 11).
11 4. Die Antragsteller bezeichnen die Fragen als grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob es im Zusammenhang mit der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs einer Landschaftsschutzgebietsverordnung einen Verstoß gegen das Willkürverbot des Art. 3 Abs. 1 GG und den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit (als Ausprägung des Rechtsstaatsprinzips des Art. 20 Abs. 3 GG) darstellt, wenn
erkennbar naturschutzfachlich bedeutsame Flächenbereiche im unmittelbaren Nahbereich zum tatsächlich gewählten Grenzverlauf der Landschaftsschutzgebietsverordnung durch den Verordnungsgeber ausgespart und nicht in den Gebietsumgriff der Landschaftsschutzgebietsverordnung aufgenommen werden, obwohl diese Flächen dem Schutzzweckcharakter der in der Landschaftsschutzgebietsverordnung festgelegten Schutzzwecke in vollem Umfang entsprechen,
vermeintlich aus Sicht des Verordnungsgebers notwendige Pufferzonen zu punktuell im Schutzgebietsumgriff vorhandenen identischen naturschutzfachlich bedeutsamen Flächen ohne erkennbaren Differenzierungsgrund mit unterschiedlichen Abständen zu diesen Flächen festgelegt werden,
und
ob es im Zusammenhang mit der Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs in der Landschaftsschutzgebietsverordnung einen Verstoß gegen den (verfassungsrechtlich verbürgten) Bestimmtheitsgrundsatz darstellt, wenn die Abgrenzung teilweise weder anhand von Flurstücksgrenzen noch anhand von im Gelände erkennbaren Merkmalen (Wege, Straßen etc.) erfolgt und deshalb die Grenzen teilweise in der freien Natur durch den Normverpflichteten nicht erkennbar sind.
12 Die Frage der Vereinbarkeit einer - wie hier - landesrechtlichen Verordnung mit Bundesverfassungsrecht ist kein taugliches Objekt einer Nichtzulassungsbeschwerde. Wird mit der Beschwerde gerügt, die Verordnung verstoße gegen Bundesverfassungsrecht, kann die Revision nur zugelassen werden, wenn näher dargelegt wird, inwiefern die gegenüber der Verordnung als korrigierender Maßstab angeführte verfassungsrechtliche Norm ihrerseits ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 21. Dezember 1994 - 4 B 266.94 - NVwZ 1995, 601 = juris Rn. 6 und vom 30. Juni 2003 - 4 B 35.03 - Buchholz 310 § 108 Abs. 1 VwGO Nr. 26 = juris Rn. 4). Dem werden die Antragsteller nicht gerecht. Sie machen geltend, Art. 3 Abs. 1 GG gebiete die gleiche Behandlung gleicher Sachverhalte, wenn sich kein nachvollziehbarer Differenzierungsgrund ergebe (Beschwerdebegründung S. 28), und leiten aus dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot her, dass eine Rechtsnorm ihre Wirkungsreichweite in ausreichender Form selbst festlegen müsse (Beschwerdebegründung S. 31). Das ist allerdings bereits Standard (vgl. nur BVerfG, Beschlüsse vom 27. Februar 2007 - 1 BvR 1982/01 - BVerfGE 117, 302 <311> zu Art. 3 Abs. 1 GG und vom 3. März 2004 - 1 BvF 3/92 - BVerfGE 110, 33 <53 f.> zum Gebot der Normenbestimmtheit). Noch klärungsbedürftige Fragen formulieren die Antragsteller nicht.
13 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i.V.m. § 100 Abs. 1 ZPO und die Streitwertfestsetzung auf § 47 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.