Entscheidungsdatum: 2020-07-24
Aktenzeichen: 4 B 18/19
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2020:240720B4B18.19.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: § 153 BauGB, § 154 Abs 1 BauGB, § 154 Abs 2 BauGB, § 4 Abs 1 S 1 ImmoWertV
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, 11. Oktober 2018, Az: OVG 2 B 8.17, Urteilvorgehend VG Berlin, 30. März 2016, Az: 19 K 235.12
Spruchkörper: 4. Senat
Kausalitätserfordernis der Bodenwerterhöhung bei Sanierungsausgleichsbeiträgen
Die Beschwerde des Beklagten gegen die Nichtzulassung der Revision in dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 11. Oktober 2018 wird zurückgewiesen.
Der Beklagte trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 37 400 € festgesetzt.
1 Die auf § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO gestützte Beschwerde bleibt ohne Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die grundsätzliche Bedeutung, die der Beklagte ihr beimisst.
2 Grundsätzlich bedeutsam ist eine Rechtssache, wenn in dem angestrebten Revisionsverfahren die Klärung einer bisher höchstrichterlich ungeklärten, in ihrer Bedeutung über den der Beschwerde zugrunde liegenden Einzelfall hinausgehenden, klärungsbedürftigen und entscheidungserheblichen Rechtsfrage des revisiblen Rechts (§ 137 Abs. 1 VwGO) zu erwarten ist. In der Beschwerdebegründung muss dargelegt (§ 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO), also näher ausgeführt werden, dass und inwieweit eine bestimmte Rechtsfrage des revisiblen Rechts im allgemeinen Interesse klärungsbedürftig und warum ihre Klärung in dem beabsichtigten Revisionsverfahren zu erwarten ist (stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>, vom 14. Oktober 2019 - 4 B 27.19 - ZfBR 2020, 173 Rn. 4 und vom 12. Mai 2020 - 4 BN 3.20 - juris Rn. 3).
3 1. Die Beschwerde hält die Fragen für grundsätzlich bedeutsam,
ob eine nach dem Qualitätsstichtag mit den Zielen und Zwecken der Sanierung übereinstimmende qualitative Entwicklung des Sanierungsgebiets nicht sanierungsbedingt i.S.v. §§ 153, 154 Abs. 1 und 2 BauGB sein kann, sowie
ob Sachverhalte, die weder am Qualitätsstichtag bzw. vor Beginn des Sanierungseinflusses bekannt noch vorhersehbar gewesen sind, in den sanierungsunbeeinflussten Anfangswert nach §§ 153 Abs. 1, 154 Abs. 1 und 2 BauGB eingerechnet werden.
4 Diese Fragen führen nicht zur Zulassung der Revision, weil sie sich auf der Grundlage der vorhandenen Rechtsprechung und mit Hilfe der üblichen Regeln sachgerechter Gesetzesinterpretation ohne Weiteres beantworten lassen (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> und vom 16. November 2004 - 4 B 71.04 - NVwZ 2005, 449 <450>).
5 Nach § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB hat der Eigentümer eines im förmlich festgelegten Sanierungsgebiet gelegenen Grundstücks zur Finanzierung der Sanierung an die Gemeinde einen Ausgleichsbetrag in Geld zu entrichten, der der durch die Sanierung bedingten Erhöhung des Bodenwerts seines Grundstücks entspricht. Die durch die Sanierung bedingte Erhöhung des Bodenwerts des Grundstücks besteht gemäß § 154 Abs. 2 BauGB aus dem Unterschied zwischen dem Bodenwert, der sich für das Grundstück ergeben würde, wenn eine Sanierung weder beabsichtigt noch durchgeführt worden wäre (Anfangswert), und dem Bodenwert, der sich für das Grundstück durch die rechtliche und tatsächliche Neuordnung des förmlich festgelegten Sanierungsgebiets ergibt (Endwert). Aus diesem Regelungszusammenhang ergibt sich, dass allein diejenige Erhöhung des Bodenwerts abzuschöpfen ist, die kausal auf die Sanierung zurückzuführen ist (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2018 - 4 B 66.17 - ZfBR 2018, 478 Rn. 10).
6 Anfangs- und Endwert sind auf denselben Zeitpunkt zu ermitteln (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 4 C 31.13 - NVwZ 2015, 531 Rn. 6). Von diesem Wertermittlungsstichtag ist der Qualitätsstichtag zu unterscheiden. Er bezeichnet den Zeitpunkt, auf den sich der für die Wertermittlung maßgebliche Grundstückszustand bezieht (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 1 ImmoWertV). Der Qualitätsstichtag für den Anfangswert ist grundsätzlich durch den Zeitpunkt des beginnenden Sanierungseinflusses bestimmt und damit dem Wertermittlungsstichtag vorgelagert (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2018 - 4 B 66.17 - ZfBR 2018, 478 Rn. 11 f.; Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2020, § 154 Rn. 96 und Rn. 131 ff.; Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 9. Aufl. 2020, VI Rn. 318 ff. und 556).
7 Die Vorinstanz nimmt für sich in Anspruch, nicht von der bisherigen Dogmatik und Systematik des Sanierungsrechts abzuweichen, sondern lediglich den Besonderheiten des vorliegenden Einzelfalls Rechnung zu tragen (UA S. 9 unter Verweis auf OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Juli 2017 - 2 B 1.16 - juris Rn. 58). Zur Überzeugung des Oberverwaltungsgerichts lag wegen der gleichzeitig mit der Sanierung wirksam gewordenen Effekte der Wiedervereinigung sowie der herausragenden Lage und Qualität des damit für Investoren höchst attraktiven Gebiets ein Sonderfall vor, in dem es gewiss sei, dass es auch ohne die Sanierung zu einer qualitativen Fortentwicklung des Gebiets und einer entsprechenden Bodenwerterhöhung gekommen wäre. Daher sei nicht die gesamte, im Zielbaumverfahren durch einen Qualitätsvergleich zwischen dem Zustand des Sanierungsgebiets vor Beginn des Sanierungseinflusses und dem Zustand nach der Sanierung ermittelte Bodenwertsteigerung durch die Sanierung bedingt (UA S. 10 ff. und S. 13 f.). Hieran ist der Senat mangels Verfahrensrügen gebunden (vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. März 2018 - 4 B 66.17 - ZfBR 2018, 478 Rn. 12). Steht im Einzelfall aber mit Gewissheit (und nicht nur spekulativ) fest, dass eine Bodenwerterhöhung auch ohne die Sanierung eingetreten wäre und daher nicht durch die Sanierung bedingt ist, darf sie sich nach § 154 Abs. 1 Satz 1 BauGB nicht in dem Ausgleichsbetrag niederschlagen (BVerwG, Beschluss vom 15. März 2018 - 4 B 66.17 - ZfBR 2018, 478 Rn. 12; Möller, in: Schrödter, BauGB, 9. Aufl. 2019, § 153 Rn. 14; kritisch Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2020, § 153 Rn. 56).
8 Der Beklagte verweist demgegenüber auf einen weiten Kausalitätsbegriff, nach dem sanierungsbedingt diejenige Erhöhung des Bodenwerts ist, die durch die Gesamtheit der Einzelmaßnahmen, die durch den Oberbegriff der Sanierung zusammengefasst werden, hervorgerufen wird (vgl. Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2020, § 154 Rn. 101). Er macht geltend, eine Aufschlüsselung der sanierungs- und entwicklungsbedingten Werterhöhungen nach einzelnen Entwicklungsmaßnahmen sei weder erforderlich noch von der durch die Rechtsprechung anerkannten Zielbaummethode vorgesehen. Dies trifft indes nicht den vom Tatsachengericht festgestellten Sonderfall, in dem feststeht, dass die ermittelte Bodenwerterhöhung nicht vollständig auf der Sanierung beruht. Aus dem Verweis des Beklagten auf die Spiegelbildlichkeit der Regelungen zur Bemessung von Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen nach § 153 BauGB und Ausgleichsbeträgen nach § 154 BauGB folgt nichts anderes. Auch für die Bemessung von Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen nach § 153 Abs. 1 Satz 1 BauGB werden Werterhöhungen, die lediglich durch die Aussicht auf die Sanierung, durch ihre Vorbereitung oder ihre Durchführung eingetreten sind, nur insoweit berücksichtigt, als der Betroffene diese Werterhöhungen durch eigene Aufwendungen zulässigerweise bewirkt hat. Die Frage der Kausalität stellt sich damit für Ausgleichs- und Entschädigungsleistungen in gleicher Weise (vgl. BGH, Urteil vom 12. Januar 1984 - III ZR 103/82 - BGHZ 89, 338 <346> zu § 23 Abs. 2 StBauFG). Dies wirkt sich beispielsweise bei der Berücksichtigung sogenannter externer Effekte aus, also werterhöhender Effekte, die im Regelfall von außen in das Sanierungsgebiet hereingetragen werden und in keinem kausalen Zusammenhang mit der Sanierungsmaßnahme stehen. Liegen solche Effekte vor, sind sie unabhängig davon zu berücksichtigen, ob sie vor dem Beginn der Sanierungsmaßnahme bekannt waren oder nicht (vgl. hierzu Kleiber/Fieseler, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand Februar 2020, § 153 Rn. 68; Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 9. Aufl. 2020, VI Rn. 337 ff.). Gegenteiliges lässt sich auch der von der Beschwerde angeführten Rechtsprechung nicht entnehmen.
9 2. Als klärungsbedürftig wirft die Beschwerde die Fragen auf,
ob Bodenwertsteigerungen, die auf Mittel anderer öffentlicher Auftraggeber nach § 164a Abs. 1 Satz 2 BauGB zurückzuführen sind, kausal i.S.d. § 154 BauGB sind, sowie
ob steuerliche Abschreibungsmöglichkeiten nach § 7h EStG sowie Investitionszulagen nach § 3a Investitionszulagengesetz nicht sanierungsbedingt sind.
10 Diese Fragen sind in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig, weil sie sich nicht in verallgemeinerungsfähiger Weise beantworten lassen, sondern der Würdigung der Gegebenheiten des Einzelfalls bedürfen. Das Berufungsgericht stellt für seine Annahme, bestimmte Fördermittel seien nicht ausnahmslos als sanierungsbedingt anzusehen, entscheidend darauf ab, dass die Förderung ausweislich der zugrunde liegenden Verwaltungsvereinbarung nicht an die Festsetzung eines Sanierungsgebiets gebunden gewesen sei, sondern die Ausweisung eines städtebaulichen Erhaltungsgebiets vorausgesetzt habe. Die Förderung sei im konkreten Fall vor der förmlichen Festlegung des Sanierungsgebiets aufgenommen worden und auch die Erhaltungsverordnung sei vor der Sanierungssatzung erlassen worden (UA S. 23 f.). Die weiteren Vergünstigungen und Förderungen beträfen ebenfalls Maßnahmen an Gebäuden in städtebaulichen Erhaltungsgebieten, wobei mit dem Erlass der Erhaltungsverordnung - wie ausgeführt - auch ohne die Sanierung zu rechnen gewesen sei (UA S. 24).
11 3. Die Beschwerde sieht weiterhin als klärungsbedürftig an,
wer für die nach dem Qualitätsstichtag behauptete sanierungsgerechte Eigenentwicklung eines Sanierungsgebiets beweispflichtig ist.
12 Diese Frage lässt sich ohne Durchführung eines Revisionsverfahrens klären (BVerwG, Beschlüsse vom 24. August 1999 - 4 B 72.99 - BVerwGE 109, 268 <270> und vom 16. November 2004 - 4 B 71.04 - NVwZ 2005, 449 <450>). Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts beantwortet sich die Frage, wer die Feststellungs- oder Beweislast trägt, aus dem jeweils anzuwendenden materiellen Recht. Ist dem anzuwendenden materiellen Rechtssatz dazu nichts zu entnehmen, gilt in der Regel der Grundsatz, dass jeder Beteiligte die Beweislast für das Vorhandensein aller Voraussetzungen der ihm günstigen Rechtsnormen trägt (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 5.06 - BVerwGE 129, 100 Rn. 53 m.w.N.). Für das Vorliegen einer sanierungsbedingten Bodenwertsteigerung ist hiervon ausgehend nach den §§ 153 Abs. 1, 154 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 BauGB die Gemeinde beweispflichtig (Stemmler, in: Berliner Kommentar zum BauGB, Stand April 2020, § 153 Rn. 8). Dies schließt es aus, die Behauptung fehlender Kausalität als "Einwendung" gegen den Erhebungsanspruch zu behandeln mit der Folge, dass der Kläger für die diese Einwendung tragenden Umstände beweispflichtig wird (vgl. zum Erschließungsbeitragsrecht BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2007 - 9 C 5.06 - BVerwGE 129, 100 Rn. 53).
13 4. Die Beschwerde wirft die Frage auf,
ob die gerichtliche Kontrolle auf Plausibilität wegen der besonderen Sachgesetzlichkeit der Wertermittlung und der prozeduralen Ausgestaltung des Bewertungsverfahrens auf die Zusammensetzung des Sachverständigenausschusses, das Verfahren, das Abwägungsergebnis und dessen abschließende Begründung durch den Sachverständigenausschuss beschränkt ist mit der Folge, dass fachliche Inhalte bei der diskursiven Wissensverarbeitung während des Erarbeitungsprozesses nicht einzubeziehen sind.
14 Diese Frage führt nicht zur Zulassung der Revision, weil die maßgeblichen Grundsätze zur gerichtlichen Kontrolle von Ausgleichsbetragsbescheiden in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits geklärt sind. Aus der Garantie effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) folgt grundsätzlich die Pflicht der Gerichte, die angefochtenen Entscheidungen der Behörden in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vollständig nachzuprüfen (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Oktober 2018 - 1 BvR 2523/13 u.a. - BVerfGE 149, 407 Rn. 19). Dies schließt jedoch nicht aus, dass durch den Gesetzgeber eröffnete Gestaltungs-, Ermessens- und Beurteilungsspielräume sowie die Tatbestandswirkung von Exekutivakten die Durchführung der Rechtskontrolle durch die Gerichte einschränken (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 4 C 31.13 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 7 Rn. 11). Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist den Gemeinden bei der Bewertung von Grundstücksflächen ein Wertermittlungsspielraum eingeräumt, der nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle zugänglich ist. Der Gesetzgeber hat keine ausdrückliche Regelung zur Methode der Wertermittlung und zur Notwendigkeit eines Wertermittlungsspielraums getroffen. Die Vorgaben der Wertermittlungsverordnung bzw. der Immobilienwertermittlungsverordnung machen aber deutlich, dass sich zur Bewertung von Grundstücken lediglich allgemeine Grundsätze aufstellen lassen. Mit der Errichtung (und Beibehaltung) von unabhängigen Gutachterausschüssen gemäß § 192 BauGB trägt der Gesetzgeber zudem den besonderen Sachgesetzlichkeiten der Wertermittlung Rechnung. Die Einräumung eines Wertermittlungsspielraums folgt aus diesem Regelungssystem und beruht auf der Erkenntnis, dass die eigentliche Bewertung immer nur eine Schätzung darstellen kann und Erfahrung und Sachkunde voraussetzt, über die ein Gericht weniger verfügt als die Mitglieder der Gutachterausschüsse (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 4 C 31.13 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 7 Rn. 10 ff.).
15 Ein derartiger Wertermittlungsspielraum ist jedoch beschränkt. Er erstreckt sich nicht auf die rechtlichen und tatsächlichen Grundlagen der Bewertung. Ob eine Bewertung auf zutreffenden Voraussetzungen beruht, dürfen die Verwaltungsgerichte in vollem Umfang prüfen; sie müssen es, wenn die Beteiligten darüber streiten. Soweit der Wertermittlungsspielraum reicht, findet eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle in Form einer Plausibilitätskontrolle statt (BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 - 4 C 31.13 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 7 Rn. 12 unter Verweis auf Urteil vom 17. Mai 2002 - 4 C 6.01 - Buchholz 406.11 § 154 BauGB Nr. 4 S. 12 f.).
16 Weiteren grundsätzlichen Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf. Die Frage, ob sich eine Wertermittlung im Einzelfall als plausibel oder unplausibel erweist und aus welchen Umständen sich diese Wertung ergibt, ist nicht abstrakt klärungsfähig, sondern kann nur in Abhängigkeit von den konkreten Gegebenheiten des Einzelfalls beantwortet werden. Insbesondere lässt sich aus dem Maßstab der Plausibilität keine generelle Beschränkung der gerichtlichen Kontrolle auf bestimmte Prüfungsgegenstände ableiten, wie dies von der Beschwerde angenommen wird.
17 5. Die Beschwerde sieht als grundsätzlich klärungsbedürftig an,
ob aus dem abgabenrechtlichen Charakter der sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetragsforderung folgt, dass bei der Erarbeitung eines allgemeingültigen nicht normierten Verfahrens zur Bewertung sanierungsbedingter Bodenwertsteigerungen in Sanierungsgebieten Praktikabilitätserwägungen Vorrang vor Gesichtspunkten der Ermittlungsgenauigkeit eingeräumt werden darf und dabei auch Bewertungs- und Ermittlungsunschärfen in Kauf genommen werden können, um die Festsetzung und Erhebung der Forderung handhabbar zu halten.
18 Diese Frage ist nicht abstrakt klärungsfähig. Sie lässt sich nicht losgelöst von den jeweiligen Einzelfallumständen beantworten. Die tatrichterliche Würdigung kann nicht mit der Grundsatzrüge angegriffen werden.
19 6. Schließlich bezeichnet die Beschwerde als grundsätzlich klärungsbedürftig,
ob es die Verpflichtung der Verwaltungsgerichte zur Spruchreifmachung (§§ 86 Abs. 1 Satz 1, 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO) gebietet, in Fällen, in denen ein Ausgleichsbetragsbescheid nach § 154 Abs. 2 BauGB teilweise rechtswidrig ist, weil die Behörde den ihr zustehenden Wertermittlungsspielraum fehlerhaft ausgefüllt hat und zur Festsetzung der zutreffenden Höhe des Ausgleichsbetrages eine wertermittelnde Feststellung der Behörde notwendig ist, den Bescheid insoweit aufrechtzuerhalten, als er sich nach Maßgabe einer Plausibilitätsprüfung als rechtmäßig erweist, und
ob in solchen Fällen eine Entscheidung nach § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO zu treffen ist.
20 Zur Erläuterung legt die Beschwerde dar, im Zentrum der Ermittlung eines sanierungsrechtlichen Ausgleichsbetrages stehe ein Vorgang der Wertermittlung. Der der Kommune insoweit eingeräumte und nur eingeschränkter gerichtlicher Kontrolle unterliegende Wertermittlungsspielraum existiere aber nur in einem bestimmten Korridor, der nach unten wie oben begrenzt sei. Soweit nach dem abgeschwächten Maßstab der Plausibilität das Gericht einen von der Kommune festgesetzten Ausgleichsbetrag für berechtigt ansehe, sei er aufrechtzuerhalten.
21 Diese Darlegung geht an dem Urteil des Oberverwaltungsgerichts vorbei und setzt sich mit dessen Begründung nicht auseinander (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. Januar 2013 - 4 BN 29.12 - BRS 81 Nr. 48 Rn. 3). Nach den Feststellungen der Vorinstanz erweist sich im vorliegenden Fall das angewandte Wertermittlungsverfahren, die Zielbaummethode, als nicht geeignet, den tatsächlichen Umständen Rechnung zu tragen (UA S. 11 ff.). Angesichts der vorliegenden Besonderheiten bedürfe es einer ergänzenden Bestimmung der Bodenwertsteigerungen, die ohne förmliche Sanierungssatzung aufgrund privater Investitionen zu erwarten gewesen wären. Welche Wertermittlungsmethode insofern zugrunde zu legen bzw. ob der Ausgleichsbetrag insgesamt in einem anderen Wertermittlungsverfahren zu bestimmen sei, müsse der Beklagte festlegen (UA S. 31 f. unter Verweis auf OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 10. Juli 2017 - 2 B 1.16 - juris Rn. 68).
22 Danach liegt kein Fall vor, in dem das Gericht auf der Grundlage der von der Gemeinde im Rahmen ihres Wertermittlungsspielraums getroffenen Entscheidungen den zutreffenden Betrag der Höhe nach ermitteln oder einen jedenfalls geschuldeten Mindestbetrag errechnen könnte (vgl. hierzu BVerwG, Urteile vom 27. Januar 1982 - 8 C 12.81 - BVerwGE 64, 356 <357> und vom 10. Juni 2009 - 9 C 2.08 - BVerwGE 134, 139 Rn. 40; Beschluss vom 4. September 2008 - 9 B 2.08 - Buchholz 310 § 113 Abs. 1 VwGO Nr. 32 Rn. 8). Vielmehr erweist sich nach den Feststellungen des Berufungsgerichts das gewählte Wertermittlungsverfahren selbst als ungenügend, so dass es bereits an den Grundlagen fehlt, um die Festsetzung nachvollziehen und gegebenenfalls teilweise aufrechterhalten zu können.
23 Soweit die Beschwerde ihre Frage auf § 113 Abs. 2 Satz 2 VwGO stützt, gilt nichts anderes. Auch diese Vorschrift setzt voraus, dass das Gericht die zur Errechnung des geschuldeten Betrages notwendigen Verhältnisse angeben und bestimmen kann.
24 Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf § 47 Abs. 1 und 3, § 52 Abs. 3 Satz 1 GKG.