Entscheidungsdatum: 2021-11-25
Aktenzeichen: 4 BN 13/21
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2021:251121B4BN13.21.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: Art 14 Abs 1 S 2 GG, Art 80 Abs 1 S 1 GG, § 1 Abs 7 BauGB, § 9 BauGB, § 9a BauGB, § 10 BauGB, § 35 Abs 1 Nr 1 BauGB, § 11 BauNVO
Vorinstanz: vorgehend Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, 9. Dezember 2020, Az: 3 S 1749/16, Urteil
Spruchkörper: 4. Senat
§ 11 BauNVO als taugliche Ermächtigungsgrundlage für ein Sondergebiet "Steuerung von Tierhaltungsanlagen", in dem Immissionszielwerte für Gerüche festgesetzt werden
Die gegen diese Entscheidung erhobene Verfassungsbeschwerde hat das Bundesverfassungsgericht mit Beschluss vom 14. Juni 2022 - 1 BvR 344/22 - nicht zur Entscheidung angenommen.
Die Beschwerde des Antragstellers gegen die Nichtzulassung der Revision in dem auf die mündliche Verhandlung vom 9. Dezember 2020 ergangenen Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg wird zurückgewiesen.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Beschwerdeverfahrens.
Der Wert des Streitgegenstandes wird für das Beschwerdeverfahren auf 30 000 € festgesetzt.
1 Die auf die Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
2 1. Grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO hat eine Rechtssache nur dann, wenn sie eine klärungsbedürftige Rechtsfrage des revisiblen Rechts aufwirft, die in dem angestrebten Revisionsverfahren beantwortet werden kann, sofern dies über den Einzelfall hinaus zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung oder zur Fortbildung des Rechts beiträgt (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 1961 - 8 B 78.61 - BVerwGE 13, 90 <91>). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor.
3 a) Die als rechtsgrundsätzlich bedeutsam aufgeworfene Frage,
Ermächtigt § 11 BauNVO eine Gemeinde dazu, Festsetzungen in Form eines zulässigen Immissionsanteils zu treffen, nach dem der Umweltvorsorgestandard so hoch angesetzt ist, dass dadurch auch bestimmte, grundsätzlich nach der gesetzlichen Zulässigkeitsbestimmung des § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB zulässige landwirtschaftliche Tierhaltungsbetriebe im Sondergebiet ausgeschlossen werden?,
rechtfertigt die Zulassung der Revision nicht. Die damit angesprochenen Rechtsfragen sind, soweit einer verallgemeinerungsfähigen Beantwortung zugänglich, in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt. Ein darüber hinausgehender neuerlicher Klärungsbedarf in Bezug auf die Reichweite verfassungsrechtlicher Grundsätze wird nicht aufgezeigt.
4 In der Rechtsprechung des Senats ist geklärt, dass besondere Festsetzungen über die Art der Nutzung, die sich gerade auch an dem durch die Immissionsträchtigkeit von Vorhaben herrührenden Störpotential festmachen kann, in Sondergebieten unmittelbar auf der Grundlage des § 11 BauNVO getroffen werden können; dabei kann auch dem Vorsorgegrundsatz Rechnung getragen werden (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 - 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25). Entgegen der Auffassung des Antragstellers besteht kein Anlass zu einer nochmaligen revisionsgerichtlichen Überprüfung, ob diese Ermächtigungsgrundlage vor dem Hintergrund der Anforderungen des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts bei der Ausgestaltung des Eigentums einschränkend verstanden werden muss.
5 Durch den Bebauungsplan als Satzung (§ 10 BauGB) und damit als Gesetz im materiellen Sinne bestimmt die Gemeinde nach der ihr gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB zugewiesenen Aufgabe Inhalt und Schranken des (Grund-)Eigentums (vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 22. Februar 1999 - 1 BvR 565/91 - NVwZ 1999, 979 <980> und vom 8. Dezember 2004 - 1 BvR 1238/04 - NVwZ-RR 2005, 227 <228>; Beschlüsse vom 10. Juli 1958 - 1 BvF 1/58 - BVerfGE 8, 71 <79> und vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <188, 192>). Die hierzu wegen des in Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG normierten einfachen Gesetzesvorbehalts erforderliche formell-gesetzliche Grundlage mit einer hinreichenden Regelungsdichte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Juli 1981 - 1 BvL 24/78 - BVerfGE 58, 137 <145>; siehe hierzu auch Dederer, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Dezember 2017, Art. 14 Rn. 819, 825) findet sich, was den festsetzungsfähigen Inhalt eines Bebauungsplans angeht, in § 9 BauGB. Sie wird ergänzt durch die auf der Grundlage des § 9a BauGB - und der Vorgängervorschriften - erlassene Baunutzungsverordnung (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Oktober 2011 - 4 CN 7.10 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 105 Rn. 10; Beschluss vom 31. Januar 1995 - 4 NB 48.93 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 76 S. 26).
6 Die Verordnungsermächtigung nach § 9a Nr. 1 bis 3 BauGB genügt den Anforderungen des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG; sie zielt auf die Normierung insbesondere von Baugebietstypen, die die Planungshoheit der Gemeinde durch einen Typenzwang einschränken (vgl. BVerwG, Urteil vom 8. Oktober 1998 - 4 C 1.97 - BVerwGE 107, 256 <261>). Dieser Aufgabe wird auch § 11 BauNVO gerecht, der entgegen der Ansicht des Antragstellers ungeachtet seiner tatbestandlichen Offenheit keine unzureichende Blankettermächtigung darstellt. Indem § 11 Abs. 1 BauNVO auf einen wesentlichen Unterschied zu den Baugebietstypen im Sinne der §§ 2 bis 10 BauNVO abstellt, wird die Gemeinde an die in § 1 Abs. 2 BauNVO enthaltene Typik der Baugebiete gebunden; ihr wird versagt, selbst neue Typen gerade von Baugebieten zu "erfinden" (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 7. Juli 1997 - 4 BN 11.97 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 22 S. 4 und vom 9. Juni 2016 - 4 B 8.16 - ZfBR 2016, 699 Rn. 4). In diesem Rahmen sind die Gestaltungsmöglichkeiten bei der Festsetzung von Sondergebieten gegenüber den Gebietsarten nach den §§ 2 bis 9 BauNVO, d.h. gemäß § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO, nicht beschränkt (BVerwG, Urteil vom 11. Juli 2013 - 4 CN 7.12 - BVerwGE 147, 138 Rn. 16).
7 Trotz der Weite der so vorgegebenen Festsetzungsmöglichkeiten genügen diese Bestimmungen den Anforderungen aus dem verfassungsrechtlichen Gebot, dass der Gesetzgeber wesentliche Vorgaben für die Grundrechtsverwirklichung selbst trifft (siehe BVerfG, Beschlüsse vom 8. August 1978 - 2 BvL 8/77 - BVerfGE 49, 89 <126 f.> und vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <195 f.>). Denn damit wird nur der Rahmen festgelegt, in dem sich die Bauleitplanung der Gemeinde nach Maßgabe des rechtsstaatlich begründeten und in § 1 Abs. 7 BauGB ausdrücklich normierten Abwägungsgebots vollzieht (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Dezember 1969 - 4 C 105.66 - BVerwGE 34, 301 <307 ff.> und vom 14. Februar 1975 - 4 C 21.74 - BVerwGE 48, 56 <63 f.>). Es erlaubt bei einer Planungsentscheidung einen besonders flexiblen und dem Einzelfall gerecht werdenden Ausgleich der schutzwürdigen Interessen der betroffenen Eigentümer und der Belange des Allgemeinwohls unter maßgeblicher Berücksichtigung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 - 1 BvR 1301/84 - BVerfGE 79, 174 <198>; Kammerbeschluss vom 19. Dezember 2002 - 1 BvR 1402/01 - NVwZ 2003, 727).
8 In dieser Abwägung ist von der Gemeinde insbesondere auch die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten eines Grundstücks als wichtiger Belang privater Eigentümerinteressen zu beachten (vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 13. März 2017 - 4 BN 25.16 - ZfBR 2017, 589 Rn. 5 m.w.N.). Eine von Gesetzes wegen unüberwindliche Planungssperre folgt demgegenüber nicht aus der Regelung über privilegiert zulässige landwirtschaftliche Vorhaben nach § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB. Eine gesetzgeberische "Ersatzplanung" für solche Vorhaben (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. Oktober 1967 - 4 C 86.66 - BVerwGE 28, 148 <150>) gilt nur für den Außenbereich und damit nur solange, als die Gemeinden nicht eigene verbindliche Planvorstellungen vorgeben.
9 b) Mit der Frage,
"Darf sich eine Gemeinde mit ihrer planerischen Bewertung zur Umweltvorsorge im Rahmen des § 11 BauNVO über die grundsätzliche gesetzgeberische Wertung, wonach landwirtschaftliche und gewerbliche Tierhaltungsbetriebe prinzipiell in den Außenbereich verwiesen werden, und die den Festlegungen der Technischen Bestimmungen der Geruchsimmissions-Richtlinie zur Feststellung und Beurteilung von Geruchsimmissionen (GIRL) zugrunde liegende Systemlogik der Technischen Norm in Bezug auf die Verträglichkeit landwirtschaftlicher Nutzungen im Außenbereich hinwegsetzen, obwohl sie sich nach ihrer von Umweltvorsorgeaspekten getragenen Planungskonzeption an dieser und deren Berechnungsmethodik bis hin zu den belästigungsrelevanten Kenngrößen orientiert hat?",
ist ein Klärungsbedarf ebenso wenig dargetan.
10 Wie bereits oben ausgeführt, gelten die Regelungen über die Zulassung von privilegierten Vorhaben im Außenbereich nur vorbehaltlich einer gemeindlichen Bauleitplanung, die ihrerseits den Anforderungen an eine rechtsstaatliche Abwägung genügen muss. Ob letzteres zutrifft, lässt sich nicht fallübergreifend, sondern jeweils nur bezogen auf die Umstände des Einzelfalles beantworten. Es bedarf auch nicht der Durchführung eines Revisionsverfahrens, um festzuhalten, dass es der Gemeinde im Rahmen ihrer planerischen Vorstellungen nicht verwehrt ist, Anleihen an technischen Regelungen ohne verbindlichen Rechtscharakter (BVerwG, Urteil vom 27. Juni 2017 - 4 C 3.16 - BVerwGE 159, 187 Rn. 12 m.w.N.) zu nehmen, sie diese zur Verfolgung ihrer Plankonzeption aber modifizieren kann. Dies gilt jedenfalls dann, wenn - wie hier - mit der Bauleitplanung nicht lediglich Ziele der immissionsschutzrechtlichen Gefahrenabwehr im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BImSchG verwirklicht werden sollen (siehe zur GIRL BVerwG, Beschluss vom 22. Mai 2014 - 7 B 3.14 - Buchholz 406.25 § 17 BImSchG Nr. 5 Rn. 9), sondern in zulässiger Weise dem Vorsorgegrundsatz Rechnung getragen werden soll (vgl. BVerwG, Urteile vom 14. April 1989 - 4 C 52.87 - Buchholz 406.11 § 9 BBauG/BauGB Nr. 36 S. 33 f., vom 28. Februar 2002 - 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25 S. 11 und vom 14. September 2017 - 4 CN 6.16 - BVerwGE 159, 356 Rn. 22).
11 c) Die Zulassung der Revision ist auch nicht wegen der in sachlichem Zusammenhang stehenden Fragen,
Lässt sich auf § 11 BauNVO eine emissionskontingentierende Festsetzung in einem Bebauungsplan stützen, die eine Bestimmung dessen, was zulässig ist, ausschließlich durch Rückrechnung von einer bestimmten Immissionsbezugslinie her als rein mathematischen Wert ermittelbar macht und die es der Zulassungsbehörde überlässt, nach Rückrechnung und unter Berücksichtigung des von der planenden Gemeinde vorgegebenen Umweltvorsorgestandards die Nutzungs- und Kombinationsmöglichkeiten im Tierbestand zu ermitteln, ohne damit noch berücksichtigen zu können, ob die übrig gebliebenen Nutzungsmöglichkeiten vom Vorhabenträger überhaupt realisierbar sind?,
Ist es für die rechtsstaatlich gebotene Bestimmtheit und Normenklarheit einer bebauungsplanerischen Festsetzung in Bezug auf ein Sondergebiet nach § 11 Abs. 2 BauNVO ausreichend, dass in einer Festsetzung bezüglich der Art der Nutzung eines Sondergebiets lediglich ein zulässiger Geruchsemissionsanteil festgesetzt wird, sodass weder für den Gemeinderat als Entscheidungsträger noch für den Festsetzungsadressaten aus der Festlegung erkennbar ist, welche Art der Nutzung zulässig oder unzulässig ist?,
geboten. Die Fragestellungen führen auf eine Unterscheidung, wie sie entsprechend bereits bei der ersten Frage aufgezeigt worden ist, und bedürfen auf dieser Grundlage keiner neuerlichen revisionsgerichtlichen Klärung.
12 Der Bebauungsplan als Rechtsnorm (§ 10 BauGB) und seine einzelnen Festsetzungen müssen dem im Rechtsstaatsprinzip verankerten Bestimmtheitsgebot entsprechen (BVerwG, Beschluss vom 14. Dezember 1995 - 4 N 2.95 - Buchholz 406.12 § 1 BauNVO Nr. 21 S. 5) und deswegen hinreichend klar und unmissverständlich sein. Bei den textlichen Festsetzungen können jedoch auch unbestimmte Rechtsbegriffe verwendet werden; diese müssen hinreichend bestimmbar sein, sodass erkennbar ist, welches Vorhaben innerhalb des Plangebiets zulässig ist und wann dies nicht mehr der Fall ist (BVerwG, Beschlüsse vom 24. Januar 1995 - 4 NB 3.95 - Buchholz 406.11 § 9 BauGB Nr. 75 S. 20 und vom 21. Dezember 2012 - 4 BN 32.12 - ZfBR 2013, 279). Dass nach diesen Vorgaben auch eine nur unter Zuhilfenahme besonderen Sachverstands vorzunehmende Rückrechnung von vorgegebenen, dass Störpotential einer Tierhaltungsanlage beschreibenden Parametern auf einen zulässigen Tierbestand keinen rechtlichen Bedenken begegnet, hat der Senat bereits entschieden (BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 - 4 CN 5.01 - Buchholz 406.12 § 11 BauNVO Nr. 25 S. 5 f.). Inwieweit sich aufgrund der Entscheidungen anderer Oberverwaltungsgerichte, auf die der Antragsteller verweist und mit denen sich das Normenkontrollgericht bereits auseinandergesetzt und auf die zugrunde liegenden abweichenden Fallkonstellationen verwiesen hat, ein zusätzlicher rechtsgrundsätzlicher Klärungsbedarf ergeben könnte, legt die Beschwerde nicht dar. Dies gilt insbesondere deswegen, weil die Frage, ob eine Planaussage dem Bestimmtheitserfordernis genügt, sich in aller Regel auf die Auslegung des Plans im Einzelfall bezieht und damit einer rechtsgrundsätzlichen Klärung nicht zugänglich ist (BVerwG, Beschluss vom 10. Juli 2018 - 4 BN 39.17 - juris Rn. 6 m.w.N.). Die Beschwerde zeigt nicht auf, dass der bundesrechtliche Maßstab für die Bestimmtheit von Rechtsnormen seinerseits entscheidungserhebliche ungeklärte Fragen von grundsätzlicher Bedeutung aufwirft (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. September 2014 - 4 B 49.14 - ZfBR 2015, 60 = juris Rn. 4).
13 Soweit die Beschwerde die Eignung des § 11 Abs. 2 BauNVO als Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzungen im Bebauungsplan in Zweifel zieht, ist wiederum - wie bereits zur ersten Frage - auf die Weite der der Gemeinde zu Gebote stehenden Festsetzungsmöglichkeiten zu verweisen, von denen sie allerdings nur nach Maßgabe des Abwägungsgebots Gebrauch machen darf. In diesem Rahmen ist den Belangen der betroffenen Grundeigentümer Rechnung zu tragen und dabei auch eine Einschränkung bislang bestehender Nutzungsmöglichkeiten zu berücksichtigen. Ein fallübergreifender Klärungsbedarf, der über die in der höchstrichterlichen Rechtsprechung hierzu aufgestellten Vorgaben hinausgeht, ist nicht dargelegt.
14 2. Die geltend gemachte Divergenzrüge führt ebenso wenig zur Zulassung der Revision.
15 Nach § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO ist die Revision zuzulassen, wenn das Urteil von einer Entscheidung (u.a.) des Bundesverwaltungsgerichts oder des Bundesverfassungsgerichts abweicht und auf dieser Abweichung beruht. Diese Abweichung setzt einen Widerspruch in einem abstrakten Rechtssatz voraus, also einen prinzipiellen Auffassungsunterschied über den Bedeutungsgehalt einer bestimmten Rechtsvorschrift oder eines Rechtsgrundsatzes (BVerwG, Beschluss vom 21. Dezember 2017 - 6 B 43.17 - Buchholz 421.2 Hochschulrecht Nr. 198 Rn. 4). In der Beschwerdebegründung muss nach § 133 Abs. 3 Satz 3 VwGO die Entscheidung bezeichnet werden, von der das Urteil abweicht. Der Beschwerde obliegt es, aus einer Entscheidung des Divergenzgerichts einen tragenden, abstrakten Rechtssatz zu einer revisiblen Rechtsvorschrift zu benennen und darzulegen, dass die Entscheidung der Vorinstanz auf einem abweichenden abstrakten Rechtssatz zu derselben Rechtsvorschrift beruht. Der Vorwurf, die Vorinstanz habe einen abstrakten Rechtssatz des Divergenzgerichts fehlerhaft oder gar nicht angewandt, genügt dagegen nicht (stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. August 1997 - 7 B 261.97 - Buchholz 310 § 133 <n.F.> VwGO Nr. 26 S. 14).
16 Von letzterem ist hier auszugehen, soweit die Beschwerde sich auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts beruft. Das Beschwerdevorbringen erschöpft sich in der Behauptung, die vom Normenkontrollgericht im Einzelfall vertretene Rechtsauffassung, wonach § 11 BauNVO eine taugliche Rechtsgrundlage für die Festsetzungen zur Begrenzung von Geruchsemissionen sei und ein dadurch bewirkter dauerhafter Nutzungsausschluss den Anforderungen des Abwägungsgebots entspreche, sei mit in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Rechtsgrundsätze nicht vereinbar.
17 Eine Divergenz zur Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ebenso wenig dargetan, weil nur Aussagen über im Rahmen des § 11 Abs. 2 BauNVO im jeweiligen Einzelfall möglichen Regelungen gegenübergestellt werden, ohne indes widersprechende Rechtssätze aufzuzeigen.
18 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 47 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 3, § 52 Abs. 1 GKG.