Entscheidungsdatum: 2024-11-06
Aktenzeichen: 6 C 2/23
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2024:061124U6C2.23.0
Dokumenttyp: Urteil
Normen: Art 2 Abs 1 GG, Art 19 Abs 4 S 1 GG, § 42 Abs 2 VwGO, § 41 Abs 1 S 1 VwVfG, § 43 Abs 1 S 1 VwVfG, § 25 Abs 1 S 1 ERegG, § 25 Abs 1 S 3 ERegG, § 25 Abs 1 S 4 ERegG, § 45 Abs 1 S 1 ERegG, § 45 Abs 1 S 2 ERegG, § 45 Abs 2 S 1 ERegG, § 45 Abs 2 S 2 ERegG, § 45 Abs 1 S 3 ERegG, § 46 Abs 3 ERegG, § 77 Abs 3 S 2 Nr 3 ERegG
Vorinstanz: vorgehend VG Köln, 20. März 2023, Az: 18 K 5431/22, Urteil
Spruchkörper: 6. Senat
Klagebefugnis Zugangsberechtigter gegen regulierungsbehördliche Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten des Betreibers der Schienenwege
Die von der Regulierungsbehörde auf § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG gestützte Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten des Betreibers der Schienenwege greift mangels privatrechtsgestaltender Wirkung nicht in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit ein.
§ 25 Abs. 1 ERegG betrifft lediglich das zweipolige Rechtsverhältnis zwischen der Regulierungsbehörde und dem Betreiber der Schienenwege und entfaltet keine drittschützende Wirkung zu Gunsten von Zugangsberechtigten, die für ihren Geschäftsbetrieb auf die vertraglich geregelte Nutzung der Schienenwege angewiesen sind.
Im Rahmen von Drittanfechtungsklagen gegen die dem Betreiber der Schienenwege auf der Grundlage des § 45 ERegG erteilten Entgeltgenehmigungen können Zugangsberechtigte die inzidente Überprüfung der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten beanspruchen.
Die Revisionen der Klägerinnen gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Köln vom 20. März 2023 werden zurückgewiesen.
Die Klägerinnen tragen jeweils die Hälfte der Kosten des Revisionsverfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen.
1 Die Klägerinnen sind Eisenbahnverkehrsunternehmen im Schienengüterverkehr. Für ihren Geschäftsbetrieb sind sie auf die Nutzung der Schienenwege der zum Konzern der Deutschen Bahn AG gehörenden Beigeladenen zu 1 angewiesen. Entsprechend deren Nutzungsbedingungen Netz (NBN) schließen sie mit dieser jeweils jährlich für eine Netzfahrplanperiode einen Grundsatz-Infrastrukturnutzungsvertrag sowie darauf basierende Einzelnutzungsverträge über die einzelnen Trassen. Für die Trassennutzung erhebt die Beigeladene zu 1 ein Entgelt. Die Beigeladene zu 2 betreibt als einhundertprozentiges Tochterunternehmen der Beigeladenen zu 1 neben Schienenwegen auch Personenbahnsteige.
2 In dem Verwaltungsverfahren zur Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten der Beigeladenen nach § 25 Abs. 1 ERegG für die zweite Regulierungsperiode (Netzfahrplanperioden 2023/2024 bis 2027/2028) wurden die Klägerinnen auf ihren Antrag von der Bundesnetzagentur hinzugezogen und nahmen schriftsätzlich sowie im Rahmen der als Ersatz für die öffentliche mündliche Verhandlung durchgeführten Videokonferenz Stellung.
3 Mit an die Beigeladenen gerichtetem Beschluss vom 15. August 2022 (BK10-22-0023_E) legte die Bundesnetzagentur unter Nr. 1 Buchst. a) bis c) für die Dauer der zweiten Regulierungsperiode (Netzfahrplanperioden 2023/2024 bis 2027/2028) das Ausgangsniveau der Gesamtkosten der Beigeladenen zu 1 auf 6 332 Mio. €, davon 6 198 Mio. € endgültig und 134 Mio. € vorläufig, das Ausgangsniveau der Gesamtkosten der Beigeladenen zu 2 auf 88,8 Mio. €, davon 87,1 Mio. € endgültig und 1,7 Mio. € vorläufig, und das Ausgangsniveau der Gesamtkosten der beiden Beigeladenen gemeinsam auf 6 421 Mio. €, davon 6 285 Mio. € endgültig und 136 Mio. € vorläufig, fest. Mit Blick auf die vorläufigen Festlegungen ordnete sie an, dass von den Beigeladenen zusammen mit dem Antrag auf Genehmigung der Entgelte und Entgeltgrundsätze für die Netzfahrplanperiode 2023/2024 nach § 46 Abs. 1 ERegG weitere Unterlagen vorzulegen seien. Unter Nr. 2 des Beschlusses legte die Bundesnetzagentur die im Basisjahrzeitraum (Kalenderjahre 2019 bis 2021) durchschnittlich jährlich erbrachte und bis zum Jahr 2023 fortgeschriebene Betriebsleistung für die Beigeladenen fest.
4 Gegen den ihnen förmlich zugestellten Beschluss der Beklagten vom 15. August 2022 haben die Klägerinnen Klage erhoben und die Aufhebung des Beschlusses in seinem Tenor Nr. 1) Buchst. a) bis c) beantragt. In der Sache haben sie im Wesentlichen Verstöße gegen die Vorgabe einer kapitalmarktüblichen Verzinsung gemäß Ziff. 5.1 der Anlage 4 zum ERegG sowie die Rechtswidrigkeit der gemäß Ziff. 1.3 der Anlage 4 zum ERegG gewährten Fortschreibung der Kosten geltend gemacht.
5 Das Verwaltungsgericht hat die Klage mit Urteil vom 20. März 2023 als unzulässig abgewiesen, weil die Klägerinnen nicht klagebefugt im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO seien. Die endgültige Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten verletze offensichtlich und eindeutig kein subjektiv-öffentliches Recht der Klägerinnen. Eine Verletzung in dem Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG scheide aus, weil erst die Entgeltgenehmigung aufgrund der in § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG vorgesehenen privatrechtsgestaltenden Wirkung konkret in die Vertragsfreiheit der Zugangsberechtigten als Vertragsparteien eingreife. Der Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten hingegen berühre mangels Vorgabe konkreter Einzelpreise noch nicht die privatrechtlichen Rechtsverhältnisse zwischen den Beigeladenen und ihren Vertragspartnern. Zwar setze sich ein Fehler bei der Kostenberechnung als erstem Schritt des Entgeltregulierungsverfahrens regelmäßig sowohl in der als zweitem Schritt gemäß § 25 Abs. 2 ERegG festzulegenden Obergrenze der Gesamtkosten für jede Netzfahrplanperiode als auch in den nach § 45 Abs. 1 ERegG zu erteilenden Entgeltgenehmigungen als drittem Schritt fort. Konkret bezifferbar werde eine Betroffenheit infolge eines solchen Fehlers jedoch erst mit der Erteilung der jeweiligen Entgeltgenehmigung.
6 Die Klägerinnen seien nicht deshalb klagebefugt, weil § 25 Abs. 1 ERegG als Rechtsgrundlage für die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten auch ihrem Schutz zu dienen bestimmt sein könnte. Dem Wortlaut der Vorschrift seien keine Hinweise auf eine drittschützende Wirkung zu Gunsten der Zugangsberechtigten zu entnehmen. Vielmehr würden ausschließlich die Adressaten des Verwaltungsakts, nämlich die Betreiber der Schienenwege, hervorgehoben. Rechtssystematische Gesichtspunkte führten nicht zu einem abweichenden Ergebnis. Denn das Gesetz unterscheide zwischen den Stufen der Entgeltregulierung und nehme die privatrechtlichen Beziehungen des Betreibers der Schienenwege erst auf der dritten Stufe in den Blick. Die Regelung in § 77 Abs. 3 Nr. 3 ERegG zur Verfahrensbeteiligung von Personen oder Personenvereinigungen, deren Interessen durch die Entscheidung erheblich berührt würden und die die Regulierungsbehörde auf deren Antrag zu dem Verfahren hinzugezogen habe, enthalte keinen Hinweis auf ein dahinterstehendes materielles Recht des Beteiligten. Die Norm lasse für die Hinzuziehung wirtschaftliche Interessen genügen und stelle dies in das Ermessen der Regulierungsbehörde.
7 Der sich aus der Entstehungsgeschichte ergebende Sinn und Zweck des Eisenbahnregulierungsgesetzes sowie der konkreten Bestimmung führe ebenfalls nicht auf ein subjektives Recht der Zugangsberechtigten. Soweit nach § 3 Nr. 2 ERegG ein wesentliches Ziel des Gesetzes in der Wahrung der Interessen der Zugangsberechtigten auf dem Gebiet der Eisenbahnmärkte bei der Förderung und Sicherstellung eines wirksamen Wettbewerbs in den Eisenbahnmärkten bestehe, würden die Zugangsberechtigten nicht als Träger von Individualinteressen angesprochen, sondern als Teil des objektiven Allgemeininteresses am Bestehen von Wettbewerb im Bereich des Schienenverkehrs erfasst. Mit der Anreizregulierung und der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten als erstem Schritt verfolge das Gesetz keine anderen Ziele. Aus Art. 30 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU, der die Mitgliedstaaten verpflichte, den Infrastrukturbetreibern Anreize zur Senkung der mit der Fahrwegbereitstellung verbundenen Kosten und der Zugangsentgelte zu setzen, ergebe sich nichts Abweichendes.
8 Das Gebot effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) rechtfertige ebenfalls nicht die Annahme, den Klägerinnen stünden hinsichtlich der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten eigene Rechte zu. Denn diese Festlegung sei aufgrund ihrer Vorwirkungen im Rahmen von entsprechenden Drittanfechtungsklagen gegen darauf basierende Entgeltgenehmigungen im Verwaltungsrechtsstreit inzident auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen. In Bestandskraft könne der angegriffene Beschluss gegenüber den Klägerinnen schon deshalb nicht erwachsen, weil er ihnen gegenüber nicht wirksam geworden sei. Sie würden nicht nach § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG von dem Verwaltungsakt betroffen, da dieser nach dem Gesagten ihre rechtlichen Interessen nicht berühre. Die spätere Inzidentprüfung führe auch nicht zu mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes unvereinbaren Rechtsunsicherheiten. Zwar habe der Betreiber der Schienenwege ein Interesse an der Vorabprüfung seines Ausgangsniveaus der Gesamtkosten durch die Regulierungsbehörde, um möglichst schnell Sicherheit für die weiteren Schritte der Entgeltermittlung zu erhalten. Entsprechendes gelte für dessen Klagen gegen Beschlüsse zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten. Im Gegensatz zu diesen Fällen, in denen sich Urteile auf die gesamte Entgeltregulierung des Betreibers der Schienenwege auswirkten, könne die Drittanfechtungsklage gegen eine Entgeltgenehmigung, bei der die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten inzident überprüft werde, angesichts bloßer Inter-partes-Wirkung der gerichtlichen Entscheidung weder die Entgeltgenehmigung noch den Beschluss zum Ausgangsniveau der Gesamtkosten allgemein in Frage stellen.
9 Für die Annahme einer Klagebefugnis für Drittanfechtungsklagen gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten spreche schließlich nicht der Aspekt der Prozessökonomie. Im Gegenteil könnte die Annahme einer umfassenden Klagebefugnis gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten in Kombination mit dem drohenden Eintritt der Bestandskraft dazu führen, dass sämtliche Zugangsberechtigten bereits auf der ersten Stufe klagten, obwohl die Auswirkungen von etwaigen Fehlern in der Kostenkalkulation auf die spätere Entgeltgenehmigung nicht bekannt seien.
10 Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Revision verfolgen die Klägerinnen ihr Rechtsschutzziel weiter. Sie machen geltend, klagebefugt zu sein. Da die Bekanntgabe der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten auch ihnen gegenüber zu einer Bindung führe, könnten sie die Festlegung nicht im Rahmen einer späteren Drittanfechtungsklage gegen die Entgeltgenehmigungen inzident zur gerichtlichen Prüfung stellen. Folglich müsse die Möglichkeit, auf Art. 2 Abs. 1, Art. 19 Abs. 4 GG gestützt Rechtsschutz gegen die Entgeltgenehmigung zu erlangen, auch für die vorgelagerte Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten bestehen. Die Anfechtungsklage sei auch begründet, weil die Beklagte das Ausgangsniveau der Gesamtkosten der Beigeladenen rechtsfehlerhaft zu hoch festgelegt habe.
11 Die Beklagte und die Beigeladenen treten der Revision entgegen. Während die Beigeladenen das Prozessurteil des Verwaltungsgerichts verteidigen, hält die Beklagte die Klage für zulässig, aber unbegründet.
12 Die wegen des Ausschlusses der Berufung gemäß § 132 Abs. 1, § 135 VwGO i. V. m. § 77a Abs. 3 Satz 1 des Eisenbahnregulierungsgesetzes (ERegG) vom 29. August 2016 (BGBl. I S. 2082) in der Fassung des Gesetzes vom 9. Juni 2021 (BGBl. I S. 1737) statthaften Revisionen der Klägerinnen gegen das erstinstanzliche Urteil sind unbegründet und daher zurückzuweisen (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Verwaltungsgericht hat die Klage gegen die in Nr. 1 Buchst. a) bis c) des Beschlusses der Bundesnetzagentur vom 15. August 2022 enthaltene Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten der Beigeladenen für die zweite Regulierungsperiode (Netzfahrplanperioden 2023/2024 bis 2027/2028) zu Recht als unzulässig erachtet, weil die Klägerinnen nicht im Sinne des § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt sind.
13 Nach § 42 Abs. 2 VwGO ist die Klage, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch den Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Die Klagebefugnis setzt voraus, dass die Verletzung eigener Rechte des Klägers auf der Grundlage des Klagevorbringens als möglich erscheint. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können (stRspr, vgl. BVerwG, Urteile vom 10. Oktober 2012 - 6 C 36.11 - BVerwGE 144, 284 Rn. 17, vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 11, vom 15. Juli 2020 - 6 C 6.19 - BVerwGE 169, 177 Rn. 15 und vom 20. Oktober 2021 - 6 C 8.20 - BVerwGE 174, 1 Rn. 20, jeweils m. w. N.). So verhält es sich hier.
14 1. Das Verwaltungsgericht hat zu Recht die Möglichkeit einer Verletzung der Klägerinnen in dem - nach Art. 19 Abs. 3 GG auf sie als juristische Personen des Privatrechts grundsätzlich anwendbaren - Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit aus Art. 2 Abs. 1 GG verneint. Denn die Klägerinnen sind weder Adressaten des - ausschließlich an die Beigeladenen gerichteten - Beschlusses vom 15. August 2022 noch können sie sich unter dem Gesichtspunkt eines Eingriffs in die Vertragsfreiheit auf dieses Grundrecht berufen. Anders als die Entgeltgenehmigung (a)) hat die vorausgehende Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten keine privatrechtsgestaltende Wirkung (b)). Sie entfaltet auch keine die Höhe der Entgelte unmittelbar determinierende Vorwirkung (c)).
15 a) In Bezug auf die Ex-ante-Entgeltregulierung im Telekommunikations- und Postrecht geht der Senat in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass Entgeltgenehmigungen in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit nicht nur des regulierten Unternehmens, sondern auch seiner Kunden als seinen Vertragspartnern eingreifen. Denn den Entgeltgenehmigungen kommt gemäß § 44 Abs. 1 und 2 TKG 2021 (§ 37 Abs. 1 und 2 TKG 2004) bzw. § 48 Abs. 1 und 2 PostG (§ 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 PostG 1997) privatrechtsgestaltende Wirkung in Bezug auf die Verträge zu, die über die Erbringung von entgeltregulierten Leistungen geschlossen werden. Art. 2 Abs. 1 GG vermittelt den mit dem entgeltregulierten Unternehmen vertraglich verbundenen Kunden deshalb Drittschutz. Mit einer Anfechtungsklage können sie die Aufhebung der dem regulierten Unternehmen erteilten Entgeltgenehmigung - gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO mit Wirkung inter partes - erreichen, wenn die Entgeltgenehmigung gegen die einfachgesetzlichen Vorschriften zur Regelung der Entgelthöhe verstößt (vgl. für das Telekommunikationsrecht: BVerwG, Urteile vom 25. November 2009 - 6 C 34.08 - Buchholz 442.066 § 31 TKG Nr. 1 Rn. 13, 30, vom 25. Februar 2015 - 6 C 37.13 - BVerwGE 151, 268 Rn. 18, 53 und vom 1. April 2015 - 6 C 38.13 - Buchholz 442.066 § 35 TKG Nr. 10 Rn. 18, 52; für das Postrecht: BVerwG, Urteile vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 12 ff., 20 ff., vom 27. Mai 2020 - 6 C 1.19 - BVerwGE 168, 178 Rn. 21 ff. und vom 12. Juni 2024 - 6 C 9.22 - NVwZ 2024, 1585 Rn. 30).
16 Diese Rechtsprechung lässt sich auf die eisenbahnrechtliche Entgeltregulierung übertragen. Nach § 45 Abs. 1 Satz 1 ERegG sind die Entgelte eines Betreibers der Schienenwege für das Erbringen des Mindestzugangspakets einschließlich der Entgeltgrundsätze nach Anlage 3 Nummer 2 von der Regulierungsbehörde zu genehmigen. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Genehmigung sind in § 45 Abs. 1 Satz 2 und 3 ERegG geregelt. § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG bestimmt, dass der Betreiber der Schienenwege für das Erbringen des Mindestzugangspakets keine anderen als die genehmigten Entgelte vereinbaren darf. Ist in einem Vertrag eine Entgeltvereinbarung wegen Verstoßes gegen § 45 Abs. 2 Satz 1 ERegG unwirksam, gilt das jeweils genehmigte Entgelt als vereinbart (§ 45 Abs. 2 Satz 2 ERegG). Die Regelungen in § 45 Abs. 2 Satz 1 und 2 ERegG entsprechen somit denjenigen in § 44 Abs. 1 und 2 TKG (§ 37 Abs. 1 und 2 TKG 2004) bzw. § 48 Abs. 1 und 2 PostG (§ 23 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 PostG 1997). Ebenso wie telekommunikationsrechtliche oder postrechtliche Entgeltgenehmigungen haben somit auch eisenbahnrechtliche Entgeltgenehmigungen eine rechtsgestaltende Wirkung in Bezug auf die über die Erbringung von entgeltregulierten Leistungen geschlossenen Verträge. Sie beeinträchtigen daher die als Ausprägung des Grundrechts der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit.
17 b) Anders als den auf der Grundlage des § 45 ERegG erteilten eisenbahnrechtlichen Entgeltgenehmigungen kommt der auf § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG gestützten Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten des Betreibers der Schienenwege keine rechtsgestaltende Wirkung in Bezug auf Verträge zu, die über die Erbringung von entgeltregulierten Leistungen geschlossen werden.
18 Nach dem Wortlaut von § 45 Abs. 2 Satz 1 und 2 ERegG beziehen sich sowohl das Verbot von Abweichungen als auch die Ersetzungswirkung ausschließlich auf die genehmigten Entgelte. Bei der in § 25 Abs. 1 ERegG vorgesehenen Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten handelt es sich hingegen um einen der Entgeltgenehmigung vorausgehenden Verfahrensschritt, der als Bestandteil der sogenannten Anreizsetzung in einem gesetzessystematisch getrennten Abschnitt geregelt wird. Sinn und Zweck der Regelung in § 45 Abs. 2 ERegG führen zu keiner abweichenden Auslegung. Der Begründung des Gesetzentwurfs zufolge soll verhindert werden, dass durch andere als die genehmigten Preise der Wettbewerb beeinträchtigt wird (BT-Drs. 18/8334 S. 205). Als bloße Referenzgröße für das weitere Entgeltgenehmigungsverfahren ist das Ausgangsniveau der Gesamtkosten jedoch weder Bestandteil der zwischen dem Betreiber der Schienenwege und den zugangsberechtigten Unternehmen geschlossenen Nutzungsverträge noch kann es wie genehmigte Preise zu einer Beeinträchtigung des Wettbewerbs führen.
19 c) Ob die Annahme eines Eingriffs in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit ausnahmsweise bei solchen regulierungsbehördlichen Entscheidungen im Entgeltermittlungsverfahren gerechtfertigt ist, deren Inhalt die Höhe der mit privatrechtsgestaltender Wirkung genehmigten Entgelte unmittelbar determiniert, bedarf hier keiner Entscheidung. Denn die Vorwirkungen auf die Entgelthöhe, die von einer auf § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG gestützten Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten ausgehen, erreichen die genannte Schwelle offensichtlich nicht. Im Unterschied etwa zum postrechtlichen Price-Cap-Verfahren gemäß § 21 Abs. 1 Nr. 2 PostG 1997 (vgl. jetzt § 42 Abs. 2 Nr. 2 PostG 2024) i. V. m. § 1 Abs. 2 sowie §§ 4, 5 und 8 Abs. 1 PEntgV (vgl. jetzt §§ 45 und 46 PostG 2024), bei dem die zulässige Höhe des durchschnittlichen Entgelts der in einem Korb zusammengefassten Dienstleistungen abstrakt bereits auf der ersten Verfahrensstufe des Maßgrößenbeschlusses bestimmt wird (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. August 2015 - 6 C 8.14 - BVerwGE 152, 355 Rn. 30), bestehen im Rahmen der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung auf den weiteren Verfahrensstufen umfangreiche Entscheidungsbefugnisse sowohl des regulierten Unternehmens als auch der Regulierungsbehörde, die sich auf die Entgelthöhe erheblich auswirken können.
20 So hängt die als zweiter Verfahrensschritt auf der Grundlage des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten zu bestimmende Obergrenze der Gesamtkosten (§ 25 Abs. 2 ERegG) generell von der Bestimmung der Höhe des - hinzuzurechnenden - Inflationsfaktors nach § 28 Abs. 1 ERegG sowie des - abzuziehenden - Produktivitätsfortschrittsfaktors nach § 28 Abs. 2 ERegG ab. Die Bestimmung der Obergrenze gilt zudem nur "vorbehaltlich des § 29 Absatz 5" ERegG. Dann, wenn eine qualifizierte Regulierungsvereinbarung im Sinne des § 29 Abs. 2 ERegG besteht - was wiederum ein Anerkennungsverfahren gemäß § 30 ERegG voraussetzt - muss die Regulierungsbehörde gemäß § 29 Abs. 5 ERegG feststellen, in welcher Höhe das Ausgangsniveau der Gesamtkosten durch Mittel gedeckt wird, die Gegenstand der qualifizierten Regulierungsvereinbarung sind; insoweit ist bei der Ermittlung der Obergrenze der Gesamtkosten weder ein Inflationsausgleich noch ein Produktivitätsfortschritt anzurechnen. Darüber hinaus hat die Regulierungsbehörde gemäß § 25 Abs. 3 bis 5 ERegG auf Antrag eine Anpassung der Obergrenze der Gesamtkosten nach Maßgabe des in Anlage 4 Nummer 6 geregelten Verfahrens vorzunehmen, wenn sich aus einer qualifizierten Regulierungsvereinbarung ein gegenüber dem Ausgangsniveau der Gesamtkosten mehr als geringfügig veränderter Aufwand für Instandhaltung oder Ersatzinvestitionen für ein Jahr innerhalb der Regulierungsperiode ergibt. Schließlich muss die Regulierungsbehörde gemäß § 26 Abs. 1 Satz 1 ERegG auf Antrag oder von Amts wegen prüfen, ob der errechnete Wert für den jeweiligen Betreiber tatsächlich erreichbar ist, und gegebenenfalls Anpassungen vornehmen.
21 Der Betreiber der Schienenwege hat auf der dritten Verfahrensstufe gemäß § 26 Abs. 2 Satz 1 ERegG die Entgelte für die einzelnen Verkehrsdienste und deren Marktsegmente auf der Grundlage der §§ 23 und 31 bis 41 ERegG festzulegen, wobei die mit den Betriebsleistungen nach § 25 Abs. 1 ERegG gewichtete Summe dieser Entgelte die Obergrenze der Gesamtkosten nicht übersteigen darf (§ 26 Abs. 2 Satz 2 ERegG). Damit der Betreiber der Schienenwege die ihm entstehenden Kosten vollständig decken kann, sind nach § 36 Abs. 1 Satz 1 ERegG Aufschläge auf der Grundlage effizienter, transparenter und nichtdiskriminierender Grundsätze zu erheben, wobei die bestmögliche Wettbewerbsfähigkeit der Segmente des Eisenbahnmarktes zu gewährleisten ist. Nach der Rechtsprechung des Senats fordert § 36 Abs. 1 Satz 1 ERegG bei der Ermittlung und Überprüfung des Vollkostenaufschlags in einem Marktsegment die Berücksichtigung der Auswirkungen auf die Höhe der Aufschläge und damit die Wettbewerbsbedingungen in den anderen Marktsegmenten (BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 - 6 C 10.20 - BVerwGE 176, 342 Rn. 38 ff.). Für die Berechnung der Höhe der Entgelte innerhalb des gesetzlichen Rahmens räumt das Unionsrecht dem Betreiber der Eisenbahninfrastruktur einen Entscheidungsspielraum ein (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 - 6 C 10.20 - BVerwGE 176, 342 Rn. 34 f. unter Bezugnahme auf Art. 29 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU sowie EuGH, Urteil vom 9. September 2021 - C-144/20 [ECLI:EU:C:2021:717], LatRailNet - Rn. 41).
22 Auf der abschließenden vierten Stufe des eisenbahnrechtlichen Entgeltgenehmigungsverfahrens kann die Regulierungsbehörde nach § 45 Abs. 1 Satz 3 ERegG in der seit 2021 geltenden Fassung die Ermittlung der Entgelte im erforderlichen Umfang anpassen und die sich hieraus ergebenden Entgelte genehmigen, soweit die Ermittlung der Entgelte nicht den Anforderungen der §§ 24 bis 40 und 46 ERegG entspricht.
23 Ungeachtet der Zweifel an der Vereinbarkeit der Regelung des § 45 Abs. 1 Satz 3 ERegG mit dem Unionsrecht (vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 12. Oktober 2022 - 6 C 10.20 - BVerwGE 176, 342 Rn. 35) führt die Gesamtbetrachtung der genannten Regelungen zu dem Ergebnis, dass die Vorwirkung, die von der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten auf die Höhe der später genehmigten Entgelte ausgeht, durch Entscheidungen sowohl des regulierten Unternehmens als auch der Regulierungsbehörde auf den nachfolgenden Stufen des eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierungsverfahrens erheblich abgeschwächt wird. Dies schließt die Annahme eines durch die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten bewirkten Eingriffs in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit aus.
24 2. Wie das Verwaltungsgericht ebenfalls zutreffend ausgeführt hat, lässt sich eine Klagebefugnis der Klägerinnen auch nicht auf § 25 Abs. 1 ERegG stützen. Denn diese Norm des einfachen Rechts schützt nach dem in ihr enthaltenen Entscheidungsprogramm nicht (zumindest auch) die Klägerinnen als Dritte (vgl. zu dieser Voraussetzung: BVerwG, Urteil vom 21. September 2018 - 6 C 50.16 - BVerwGE 163, 136 Rn. 12). Insoweit ist entscheidend, ob sich aus individualisierenden Tatbestandsmerkmalen der Norm ein Personenkreis entnehmen lässt, der sich hinreichend von der Allgemeinheit unterscheidet. Aus dem im Wege der Auslegung zu ermittelnden Schutzzweck der Bestimmung muss sich ergeben, dass sie unmittelbar (auch) den rechtlichen Interessen dieses Personenkreises zu dienen bestimmt ist und nicht nur tatsächlich, also reflexartig, seine Rechte berührt (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2002 - 6 C 8.01 - BVerwGE 117, 93 <99>).
25 Hiervon ausgehend kann nicht festgestellt werden, dass die Regelung in § 25 Abs. 1 ERegG eine drittschützende Wirkung zu Gunsten derjenigen Eisenbahnverkehrsunternehmen entfaltet, die - wie es nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts bei den Klägerinnen der Fall ist - für ihren Geschäftsbetrieb auf die vertraglich geregelte Nutzung der Schienenwege eines Betreibers angewiesen sind. Vielmehr betrifft § 25 Abs. 1 ERegG auch in subjektiv-rechtlicher Hinsicht lediglich das zweipolige Rechtsverhältnis zwischen der Regulierungsbehörde und dem Betreiber der Schienenwege.
26 a) Zu Recht verweist das Verwaltungsgericht darauf, dass dem Wortlaut des § 25 Abs. 1 ERegG kein Hinweis auf eine drittschützende Wirkung zu Gunsten der Zugangsberechtigten zu entnehmen ist. In § 25 Abs. 1 Satz 1, 3 und 4 ERegG wird neben der Regulierungsbehörde lediglich der Betreiber der Schienenwege erwähnt. Dieser hat für die Dauer einer Regulierungsperiode das Ausgangsniveau der Gesamtkosten für das Mindestzugangspaket nach Anlage 2 Nummer 1 im Verfahren nach Anlage 4 zu berechnen und bezogen auf das Basisjahr darzulegen, so dass es von der Regulierungsbehörde überprüft und durch Verwaltungsakt festgelegt werden kann. Dementsprechend wird auch in der Anlage 4, auf die § 25 Abs. 1 Satz 3 ERegG verweist, lediglich der Betreiber der Schienenwege als Zuordnungssubjekt von Kosten sowie als Träger von Darlegungspflichten genannt. An keiner Stelle im Regelungstext des § 25 Abs. 1 ERegG sowie der Anlage 4 findet sich ein Anhaltspunkt dafür, dass zumindest auch der Schutz der Zugangsberechtigten oder anderer Dritter bezweckt sein könnte.
27 b) Dass § 25 Abs. 1 ERegG lediglich das zweipolige Rechtsverhältnis zwischen der Regulierungsbehörde und dem Betreiber der Schienenwege betrifft, wird durch die Gesetzessystematik bestätigt. Denn die privatrechtlichen Beziehungen zu den Vertragspartnern nimmt das Gesetz erst auf der Ebene der abschließenden Entgeltgenehmigung in den Blick. Dies kommt nicht nur in der bereits erwähnten Bestimmung des § 45 Abs. 2 ERegG zum Ausdruck, die das Verbot von Abweichungen und die Ersetzungswirkung der Entgeltgenehmigung regelt, sondern auch in der Verfahrensvorschrift des § 46 Abs. 3 ERegG. Danach veröffentlicht die Regulierungsbehörde die beantragten Entgelte auf ihrer Internetseite und setzt hierbei eine Frist fest, binnen derer Hinzuziehungsanträge nach § 77 Abs. 3 Nr. 3 ERegG gestellt und Stellungnahmen nach § 77 Abs. 6 ERegG abgegeben werden können. Mangels entsprechender Verfahrensregelungen für die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten folgt hieraus im Umkehrschluss, dass nach der gesetzlichen Konzeption der Schutz der rechtlichen Interessen der Vertragspartner auf dieser vorgelagerten Stufe des Entgeltermittlungsverfahrens noch nicht relevant ist.
28 c) Die Annahme einer drittschützenden Wirkung des § 25 Abs. 1 ERegG zu Gunsten der Zugangsberechtigten lässt sich auch nicht auf eine teleologische Auslegung der Vorschrift stützen.
29 Nach der Begründung des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zu § 25 Abs. 1 ERegG bildet die Bestimmung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten die Grundlage für die Berechnung der Entgelte. Weiter wird ausgeführt, es handele sich, wie sich aus der Bezugnahme auf das Basisjahr ergebe, um eine rein vergangenheitsbezogene Betrachtung. § 25 Abs. 1 ERegG bestimme, welche Informationen der Betreiber der Schienenwege liefern müsse und welche Festlegungen die Regulierungsbehörde treffe. Es werde eine gesonderte Prüfungs- und Festlegungsbefugnis der Regulierungsbehörde hinsichtlich der Höhe des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten eingeführt. Ohne diese wäre eine Überprüfung erst inzident im Rahmen der ersten Entgeltgenehmigung möglich. Dies würde aufgrund des späten Zeitpunkts der Prüfung zu Rechtsunsicherheiten der Eisenbahninfrastrukturunternehmen führen (BT-Drs. 18/8334 S. 192).
30 Der in diesen Erwägungen zum Ausdruck kommende Sinn und Zweck der Regelung des § 25 Abs. 1 ERegG, frühzeitig Rechtssicherheit in Bezug auf das Ausgangsniveau der Gesamtkosten als Grundlage für die Berechnung der Entgelte zu schaffen, kann zwar ohne die Annahme einer drittschützenden Wirkung des § 25 Abs. 1 ERegG und einer hierauf gestützten Klagebefugnis der Zugangsberechtigten gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten nicht zuverlässig erreicht werden (aa)). Einer Drittschutz vermittelnden Auslegung der Norm steht jedoch die Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) entgegen (bb)).
31 aa) Wird die Annahme einer drittschützenden Wirkung des § 25 Abs. 1 ERegG und einer hierauf gestützten Klagebefugnis der Zugangsberechtigten gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten verneint, lässt sich das Ziel der Regelung, frühzeitig Rechtssicherheit in Bezug auf das Ausgangsniveau der Gesamtkosten zu schaffen, nicht zuverlässig erreichen. Denn in diesem Fall besteht die Möglichkeit einer Inzidentprüfung der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten im Rahmen von Drittanfechtungsklagen der Zugangsberechtigten gegen die späteren Entgeltgenehmigungen. Dies folgt daraus, dass die dem Betreiber der Schienenwege erteilten Entgeltgenehmigungen - wie bereits dargelegt - wegen ihrer privatrechtsgestaltenden Wirkung in Bezug auf die Verträge, die über die Nutzung der Schienenwege geschlossen werden, in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Vertragsfreiheit auch der Zugangsberechtigten eingreifen, so dass insoweit eine Klagebefugnis der Zugangsberechtigten besteht. Im Rahmen von Drittanfechtungsklagen gegen die Entgeltgenehmigungen können Zugangsberechtigte auch die inzidente Überprüfung der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten beanspruchen. Der Einbeziehung in das gerichtliche Prüfprogramm steht nicht entgegen, dass die Vorwirkungen der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten auf das spätere Entgeltniveau - wie ausgeführt - durch Entscheidungen sowohl des regulierten Unternehmens als auch der Regulierungsbehörde auf den nachfolgenden Stufen des eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierungsverfahrens erheblich abgeschwächt werden. Schließlich lässt sich die Gefahr relevanter Rechtsunsicherheiten im Fall einer Beschränkung des Rechtsschutzes der Zugangsberechtigten auf die abschließende Stufe der Entgeltgenehmigung nicht mit der Erwägung des Verwaltungsgerichts relativieren, die gerichtliche Entscheidung bei Drittanfechtungsklagen gegen eisenbahnrechtliche Entgeltgenehmigungen wirke wie im Post- und Telekommunikationsrecht nur inter partes. Denn die Regulierungsbehörde muss in Anbetracht der insbesondere in dem Urteil des EuGH vom 9. November 2017 in der Rechtssache CTL Logistics (C-489/15 [ECLI:EU:C:2017:834]) konkretisierten Vorgaben des Unionsrechts jedenfalls prüfen und entscheiden, ob in Reaktion auf eine solche gerichtliche Entscheidung die Entgelte zur Vermeidung einer unionsrechtswidrigen Ungleichbehandlung mit Wirkung für alle Eisenbahnunternehmen anzupassen sind.
32 bb) Die Gefahr von Rechtsunsicherheiten, die dadurch entstehen, dass Zugangsberechtigte die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten erst im Rahmen von Drittanfechtungsklagen gegen die spätere Entgeltgenehmigung zur gerichtlichen Prüfung stellen können, rechtfertigt jedoch vor dem Hintergrund der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG) keine extensive Auslegung des § 25 Abs. 1 ERegG als zu Gunsten der Zugangsberechtigten drittschützende Regelung. Denn die Annahme einer Anfechtungsbefugnis auf dieser frühen Verfahrensstufe wäre zwangsläufig mit dem Nachteil einer entsprechenden Anfechtungslast für die Zugangsberechtigten verbunden (1). Deren Auferlegung unterliegt jedoch verfassungsrechtlichen Voraussetzungen, die hier nicht erfüllt sind (2).
33 (1) Die Eröffnung einer Anfechtungsbefugnis auf einer frühen Verfahrensstufe korrespondiert in der Regel mit dem Nachteil einer entsprechenden Anfechtungslast (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 - BVerwGE 62, 342 <350>; Beschluss vom 24. März 2021 - 4 VR 2.20 - BVerwGE 172, 57 Rn. 15). Denn die gesonderte Anfechtbarkeit der früheren Entscheidung hat zur Folge, dass dieser Verwaltungsakt im Verhältnis zu demjenigen, gegenüber dem er wirksam geworden ist, in Bestandskraft erwächst, wenn er nicht angefochten wird, und insoweit auch nicht mehr im Rahmen einer Drittanfechtungsklage gegen die nachfolgende Endentscheidung zur gerichtlichen Prüfung gestellt werden kann.
34 So verhält es sich bei der hier in Rede stehenden Zwischenentscheidung der Regulierungsbehörde in dem Verfahren der eisenbahnrechtlichen Entgeltregulierung. Wären Zugangsberechtigte in Folge einer drittschützenden Wirkung des § 25 Abs. 1 ERegG für Klagen gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten klagebefugt, würde dies jedenfalls in dem hier vorliegenden Fall einer förmlichen Zustellung des Beschlusses der Bundesnetzagentur an einen im Verfahren Hinzugezogenen zu einer Bindung und damit zu einer entsprechenden Anfechtungslast führen. Denn ein Verwaltungsakt wird gegenüber demjenigen Beteiligten, für den er bestimmt ist oder der von ihm betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem er ihm bekannt gegeben wird (§ 41 Abs. 1 Satz 1, § 43 Abs. 1 Satz 1 VwVfG). Die Beteiligtenstellung folgt aus der Hinzuziehung durch die Regulierungsbehörde. Hierfür enthält § 77 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ERegG eine fachrechtliche Spezialregelung, die die Schwelle der Hinzuziehungsvoraussetzungen gegenüber § 13 Abs. 1 Nr. 4 i. V. m. Abs. 2 Satz 1 VwVfG absenkt. Das Wirksamwerden des Verwaltungsakts auch gegenüber den Klägerinnen setzt gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2, § 43 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwVfG außerdem voraus, dass diese - nachdem der Verwaltungsakt nicht für sie bestimmt ist - von dem Verwaltungsakt betroffen werden. Ob dies der Fall ist, ergibt sich aus dem materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. Mai 2020 - 8 C 5.19 - BVerwGE 168, 103 Rn. 20). Ausschließlich wirtschaftliche oder ideelle Interessen können allerdings keine Betroffenheit im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG begründen. Vielmehr ist maßgeblich, ob die Person in ihren rechtlich geschützten Interessen berührt bzw. ihre Rechtsposition durch die mit dem Verwaltungsakt getroffene Regelung geändert wird (vgl. OVG Münster, Urteil vom 20. Juni 1991 - 7 A 23.90 - NVwZ 1992, 991; VGH München, Beschluss vom 23. November 2009 - 11 CE 09.2693 - juris Rn. 27; U. Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 41 Rn. 32; Ruffert, in: Knack/Henneke, VwVfG, 11. Aufl. 2020, § 41 Rn. 19). Das Verwaltungsgericht hat mithin zu Recht angenommen, dass die Klägerinnen als Zugangsberechtigte nur dann im Sinne des § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG von der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten betroffen werden, wenn sie sich insoweit auf ein subjektives Recht stützen können. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen und der Beklagten besteht insoweit ein Gleichklang der Maßstäbe zwischen der Betroffenheit, der Bindungswirkung und der Klagebefugnis.
35 (2) Die verfassungsrechtlichen Voraussetzungen für die Annahme einer von den Zugangsberechtigten zu tragenden Anfechtungslast gegen die auf der ersten Verfahrensstufe getroffene Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten sind nicht erfüllt.
36 (a) Das Verwaltungsprozessrecht geht von dem Regelmodell der Konzentration des Rechtsschutzes auf die abschließende Sachentscheidung aus. Dies kommt in § 44a Satz 1 VwGO zum Ausdruck, wonach Rechtsbehelfe gegen behördliche Verfahrenshandlungen nur gleichzeitig mit den gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelfen geltend gemacht werden können. Durch die Konzentration des Rechtsschutzes soll eine unnötige oder eventuell mehrfache Inanspruchnahme der Gerichte in derselben Sache vermieden werden, um Verfahrensverzögerungen entgegenzuwirken und eine effektive und zügige Erreichung des Prozesszieles zu gewährleisten. Das gesetzliche Regelmodell des konzentrierten Rechtsschutzes ist auch in gestuften Verfahren wie z. B. im Bereich der komplexen Infrastrukturplanung üblich (BVerwG, Beschluss vom 24. März 2021 - 4 VR 2.20 - BVerwGE 172, 57 Rn. 15). Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht, wenn das Verwaltungsverfahren und die gerichtliche Kontrollbefugnis so beschaffen sind, dass eine umfassende und effektive Prüfung des abschließenden Eingriffsakts, einschließlich ihn tragender, von den Betroffenen aber nicht selbständig angreifbarer Vorentscheidungen, gewährleistet ist (BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2013 - 1 BvR 3139/08 u. a. "Garzweiler II" - BVerfGE 134, 242 Rn. 194).
37 Andererseits gibt das Verfassungsrecht nicht vor, dass der gebotenen Effektivität des Rechtsschutzes stets durch einen konzentrierten Rechtsschutz Rechnung zu tragen ist. Vielmehr kann sich der Gesetzgeber aus verfassungsrechtlich zulässigen Zweckmäßigkeitserwägungen für eine von dem Regelmodell abweichende phasenweise Abschichtung des Rechtsschutzes entscheiden (vgl. BVerfG, Kammerbeschlüsse vom 10. September 2008 - 1 BvR 1914/02 - juris Rn. 42 und vom 24. Oktober 2017 - 1 BvR 1026/13 - juris Rn. 36 ff. und 39; BVerwG, Beschluss vom 24. März 2021 - 4 VR 2.20 - BVerwGE 172, 57 Rn. 15). Die Entscheidung für ein solches Rechtsschutzmodell kann sich auch aus einer Gesamtschau der fachrechtlichen Verfahrensvorschriften ergeben (vgl. z. B. BVerwG, Urteil vom 1. September 2009 - 6 C 4.09 - BVerwGE 134, 368 Rn. 20 ff. in Bezug auf Anordnungen der Bundesnetzagentur im Zusammenhang mit der Vergabe von Funkfrequenzen).
38 Mit Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG vereinbar sind Verfahrensstufungen in Form bindender Vorentscheidungen, die durch den Angriff gegen die Endentscheidung nicht mehr oder nur noch eingeschränkt einer gerichtlichen Überprüfung zugeführt werden können, allerdings nur, sofern - erstens - die Bindung einer Behörde an vorangehende Feststellungen oder Entscheidungen einer anderen Behörde sich hinreichend klar aus einer gesetzlichen Bestimmung ergibt, - zweitens - gegen die mit Bindungswirkung ausgestattete Teil- oder Vorentscheidung ihrerseits effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht und - drittens - die Aufspaltung des Rechtsschutzes mit einer etwaigen Anfechtungslast gegenüber der Vorentscheidung für den Bürger klar erkennbar und nicht mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden ist (BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 2011 - 1 BvR 857/07 - BVerfGE 129, 1 <32 f.> m. w. N.).
39 (b) Diese verfassungsrechtlichen Anforderungen wären nicht erfüllt, wenn es sich bei der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten gemäß § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG um eine auch die Zugangsberechtigten bindende Vorentscheidung handeln würde, die von diesen nicht mehr im Rahmen einer Drittanfechtungsklage gegen eine nachfolgend gemäß § 45 Abs. 1 ERegG erteilte Entgeltgenehmigung zur gerichtlichen Überprüfung gestellt werden könnte. Der Annahme einer Aufspaltung des Rechtsschutzes mit einer etwaigen Anfechtungslast gegenüber der auf der ersten Verfahrensstufe getroffenen Vorentscheidung steht entgegen, dass eine solche Anfechtungslast für die Zugangsberechtigten nicht klar erkennbar ist (aa)) und für sie überdies mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden wäre (bb)).
40 (aa) Für die Erkennbarkeit einer möglichen Anfechtungslast könnte zwar der Umstand sprechen, dass der Gesetzgeber für die nach § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG zu treffende Entscheidung nicht nur die Rechtsform des Verwaltungsakts angeordnet und die Zuständigkeit der Beschlusskammer vorgesehen, sondern auch die Modalitäten ihres Zustandekommens und ihrer rechtlichen Überprüfung besonders geregelt hat. Gemäß § 77 Abs. 1 Satz 1 und 3 ERegG entscheidet die Regulierungsbehörde durch Beschlusskammern in der Form des Verwaltungsakts, sofern nicht einer der in § 77 Abs. 1 Satz 2 ERegG genannten Fälle vorliegt. Die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten, die gemäß § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG ausdrücklich durch Verwaltungsakt ergeht, gehört nicht zu diesen Ausnahmefällen. Auf Antrag eines Beteiligten oder von Amts wegen kann die Beschlusskammer gemäß § 77 Abs. 6 Satz 3 ERegG eine öffentliche mündliche Verhandlung durchführen. Die durch die Beschlusskammern erlassenen Verwaltungsakte sind nicht nur, wie alle Entscheidungen der Regulierungsbehörde nach dem Eisenbahnregulierungsgesetz, kraft Gesetzes sofort vollziehbar (§ 77a Abs. 1 ERegG); für sie gilt darüber hinaus der Ausschluss des Vorverfahrens (§ 77a Abs. 2 ERegG) und der Wegfall der zweiten Tatsacheninstanz im gerichtlichen Verfahren (§ 77a Abs. 3 ERegG). Die (Zwischen-)Entscheidung der Bundesnetzagentur über die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten ist damit verfahrensmäßig qualitativ ebenso hochwertig ausgestaltet wie die Erteilung der Entgeltgenehmigung als abschließende Sachentscheidung. Dieser Regelungszusammenhang deutet darauf hin, dass der Gesetzgeber für nicht fristgerecht angefochtene Beschlusskammerentscheidungen über die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten als Verwaltungsakte grundsätzlich den Eintritt der Bestandskraft vorsehen wollte.
41 Die ohne fristgerechte Klageerhebung eintretende Rechtsfolge der Bestandskraft ist jedoch nur aus der Sicht des Betreibers der Schienenwege, dessen Entgelte der Regulierung unterliegen, hinreichend klar erkennbar. Ausschließlich das regulierte Unternehmen wird durch § 25 Abs. 1 Satz 1 und 3 ERegG verpflichtet, für die Dauer einer Regulierungsperiode das Ausgangsniveau der Gesamtkosten in Euro und die zugehörigen Betriebsleistungen für die einzelnen Verkehrsdienste und deren Marktsegmente in Trassenkilometern bezogen auf das Basisjahr darzulegen und auf dieser Grundlage das Ausgangsniveau der Gesamtkosten für das Mindestzugangspaket nach Anlage 2 Nummer 1 im Verfahren nach Anlage 4 zu berechnen. Legt die Regulierungsbehörde nach Überprüfung gemäß § 25 Abs. 1 Satz 4 ERegG das vom Betreiber der Schienenwege mitgeteilte Ausgangsniveau der Gesamtkosten in geringerer Höhe fest, bestehen keine Zweifel daran, dass der Betreiber gegen diesen Verwaltungsakt fristgerecht Klage erheben muss, um eine Bindung im Rahmen der folgenden Verfahrensstufe der Festlegung der Obergrenze der Gesamtkosten und damit auch der abschließenden Entgeltgenehmigung zu verhindern.
42 Anders als für den regulierten Betreiber der Schienenwege ist für die Zugangsberechtigten nicht hinreichend klar erkennbar, dass ihnen ohne fristgerechte Klageerhebung gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten die Bestandskraft dieses Verwaltungsakts entgegengehalten werden muss und sie keine Inzidentprüfung im Wege einer Anfechtungsklage gegen die spätere Entgeltgenehmigung erreichen können. Denn während § 46 Abs. 3 ERegG für die abschließende Verfahrensstufe des Entgeltgenehmigungsverfahrens ausdrücklich vorsieht, dass die Regulierungsbehörde die beantragten Entgelte auf ihrer Internetseite veröffentlicht und hierbei eine Frist festsetzt, binnen derer Hinzuziehungsanträge nach § 77 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ERegG gestellt und Stellungnahmen nach § 77 Abs. 6 ERegG abgegeben werden können, fehlt es an entsprechenden Regelungen für die auf den früheren Verfahrensstufen zu treffenden Entscheidungen wie insbesondere der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten. Personen oder Personenvereinigungen, deren Interessen durch die Entscheidung erheblich berührt werden, können zwar gleichwohl gemäß § 77 Abs. 3 Satz 2 Nr. 3 ERegG ihre Hinzuziehung zum Verfahren beantragen, wie dies im Fall der Klägerinnen auch geschehen ist. Es ist jedoch gesetzlich weder gewährleistet, dass alle Zugangsberechtigten von dem (Zwischen-)Verfahren nach § 25 Abs. 1 ERegG Kenntnis erlangen, noch dass sie das Erfordernis eines Hinzuziehungsantrags zur Wahrung ihrer Rechte erkennen und sich dann auch für eine Antragstellung entscheiden. Erst recht ist nicht sichergestellt, dass die Festlegung das Ausgangsniveaus der Gesamtkosten allen möglicherweise klageberechtigten Zugangsberechtigten individuell gemäß § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG bekannt gegeben und ihnen gegenüber damit der Lauf der Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO mit der hieran geknüpften Möglichkeit der Bestandskraft ausgelöst wird. Eine öffentliche Bekanntgabe der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten ist nicht vorgesehen, da sie weder gemäß § 41 Abs. 3 Satz 1 VwVfG durch Rechtsvorschrift zugelassen ist noch auf die für Allgemeinverfügungen geltende Regelung in § 41 Abs. 3 Satz 2 i. V. m. § 35 Satz 2 VwVfG gestützt werden kann. Der einzelne Zugangsberechtigte kann im Hinblick auf diese Regelungsdefizite nicht sicher abschätzen, ob er die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten anfechten muss, um eine Bindung zu verhindern.
43 (bb) Die Annahme einer Aufspaltung des Rechtsschutzes mit einer Anfechtungslast gegenüber der Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten wäre für die Zugangsberechtigten außerdem mit unzumutbaren Risiken und Lasten verbunden. Denn sie müssten zur Rechtswahrung Klage gegen die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten erheben, ohne bereits auf dieser Verfahrensstufe konkret einschätzen zu können, ob das Prozessrisiko im Hinblick auf die Höhe der später genehmigten Entgelte gerechtfertigt ist.
44 Unabhängig davon wären die mit einer Anfechtungslast verbundenen Nachteile für die Zugangsberechtigten - anders als für den Betreiber der Schienenwege, der das Verfahren in eigener Sache mit dem Ziel der späteren Genehmigung seiner Entgelte führt - nur dann zumutbar, wenn sich hierdurch das mit der Regelung des § 25 Abs. 1 ERegG verfolgte Ziel, frühzeitig Rechtssicherheit in Bezug auf das Ausgangsniveau der Gesamtkosten als Grundlage für die Berechnung der Entgelte zu schaffen, überhaupt erreichen ließe. Dies ist jedoch wegen der dargestellten Lückenhaftigkeit der gesetzlichen Ausgestaltung nicht der Fall. Da klare Regelungen für eine Beteiligung der Zugangsberechtigten an dem Verfahren zur Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten fehlen und insbesondere keine Grundlage für die öffentliche Bekanntgabe dieses Verwaltungsakts vorhanden ist, ließe sich nicht verhindern, dass jedenfalls ein Teil der Zugangsberechtigten die Festlegung des Ausgangsniveaus der Gesamtkosten noch im Rahmen von Drittanfechtungsklagen gegen spätere Entgeltgenehmigungen zur gerichtlichen Überprüfung stellen könnten.
45 3. Eine Klagebefugnis ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung des in Art. 10 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU unionsrechtlich verankerten und in §§ 10, 11 sowie § 39 Abs. 1 ERegG geregelten Rechts auf Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu angemessenen Bedingungen. Denn das allgemeine Angemessenheitsgebot ist ebenfalls nicht den rechtlichen Interessen eines von der Allgemeinheit zu unterscheidenden Personenkreises zu dienen bestimmt, sondern berührt die Rechte der Zugangsberechtigten allenfalls reflexartig. Das von der Beklagten in diesem Zusammenhang ergänzend erwähnte Beschwerderecht nach § 66 Abs. 1 ERegG sowie Art. 56 Abs. 1 der Richtlinie 2012/34/EU kann das Bestehen eines materiellen Rechts des Zugangsberechtigten nicht begründen, sondern setzt dieses vielmehr voraus.
46 4. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2, § 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 ZPO und § 162 Abs. 3 VwGO. Da die Beigeladenen einen Sachantrag gestellt haben und damit gemäß § 154 Abs. 3 VwGO ein Kostenrisiko eingegangen sind, entspricht es der Billigkeit, ihre außergerichtlichen Kosten den Klägerinnen aufzuerlegen.