Entscheidungsdatum: 2025-09-04
Aktenzeichen: 2 VR 13.25
ECLI: ECLI:DE:BVerwG:2025:040925B2VR13.25.0
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: Art 33 Abs 2 GG, § 61 Abs 1 S 3 BBG 2009
Spruchkörper: 2. Senat
Zweifel an der charakterlichen Eignung wegen Vorlage unrichtiger Bescheinigungen
Der Dienstherr verletzt nicht die Grenzen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums, wenn er die charakterliche Eignung eines Einstellungsbewerbers bezweifelt, der ihm unrichtige Bescheinigungen, die für einen dienstrechtlichen Umstand relevant sein können (hier: Festsetzung der Erfahrungsstufe für künftige Besoldung), vorlegt.
Der Antrag wird abgelehnt.
Der Antragsteller trägt die Kosten des Verfahrens.
Der Wert des Streitgegenstands wird auf 19 283,67 € festgesetzt.
I
1 Der Antragsteller beansprucht vorläufigen Rechtsschutz dagegen, dass er vom Bundesnachrichtendienst (BND) bei einer Kampagne zur Verbeamtung von dort beschäftigten Angestellten im Bereich der Laufbahngruppe des höheren Dienstes nicht berücksichtigt worden ist.
2 Der 19.. geborene Antragsteller bestand im Juni 2005 im Hauptfach "..." die Magisterprüfung. Von April 2013 bis Ende März 2015 arbeitete der Antragsteller als Referent beim ... Von Anfang Juli 2016 bis Ende Januar 2018 war er als Kreisgeschäftsführer des X-Kreisverbands L. tätig. Am 1. Februar 2018 trat er in den Dienst der Antragsgegnerin auf der Basis eines Anstellungsvertrages ein und ist seitdem beim BND beschäftigt.
3 Am 7. Oktober 2023 erteilte der BND dem Antragsteller eine arbeitsrechtliche Abmahnung. Zur Begründung führte der BND an, der Antragsteller habe den Kreisverband als seinen früheren Arbeitgeber dazu aufgefordert, ihm eine inhaltlich falsche Bescheinigung über die Voraussetzungen für die Tätigkeit als Kreisgeschäftsführer auszustellen, obwohl ihm bekannt gewesen sei, dass seine Tätigkeit als Geschäftsführer des X-Kreisverbands L. nicht die Anforderungen an eine Tätigkeit in der Laufbahn des höheren Dienstes erfüllt habe. Durch diese falsche Gefälligkeitsbescheinigung habe er eine dem höheren Dienst vergleichbare Tätigkeit vortäuschen wollen, die im Rahmen der Festsetzung der Erfahrungszeiten nach § 27 Abs. 2 Satz 1 und § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG zu berücksichtigen sei. Unter Berufung auf diese Abmahnung wurde auch der Antrag des Antragstellers auf Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Probe mit Bescheid vom 13. November 2023 wegen der fehlenden charakterlichen Eignung des Antragstellers abgelehnt.
4 Mitte Mai 2024 bewarb sich der Antragsteller auf die beim BND ausgeschriebene Verbeamtungsrunde in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes zum Stichtag 1. Juni 2024. Diesen Antrag lehnte der BND mit Mitteilung vom 25. Februar 2025 ab. Zur Begründung wurde ausgeführt, der BND sei zu dem Ergebnis gekommen, dass an der charakterlichen Eignung des Antragstellers für die Übernahme in ein Beamtenverhältnis wegen des Sachverhalts, der zur arbeitsrechtlichen Abmahnung geführt habe, weiterhin berechtigte Zweifel bestünden. Diese Abmahnung habe der Antragsteller entgegen seiner Ankündigung vor den Arbeitsgerichten auch nicht angefochten.
5 Zur Begründung seines Antrags auf vorläufigen Rechtsschutz trägt der Antragsteller vor: Die von ihm vorgelegte Bescheinigung vom 29. August 2023 sei wahrheitsgemäß erstellt worden. Dies ergebe sich auch aus der Bescheinigung der X Nordrhein-Westfalen vom 17. April 2025. Darin werde nochmals bestätigt, dass zwingende Einstellungsvoraussetzung für die Besetzung der Position des Kreisgeschäftsführers der Magister-Abschluss des Antragstellers gewesen sei. Auch dessen Vorgänger und dessen Nachfolger auf der Position des Kreisgeschäftsführers hätten diese Voraussetzungen erfüllen müssen. Es habe sich auch nicht um eine Gefälligkeitsbescheinigung gehandelt.
6 Der Antragsteller beantragt,
der Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig zu untersagen, weitere Verbeamtungen in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes zum Verbeamtungsstichtag 1. Juni 2024 vor Ablauf von zwei Wochen nach Bekanntgabe einer erneuten Entscheidung über die Verbeamtung des Antragstellers durchzuführen.
7 Die Antragsgegnerin beantragt,
den Antrag abzulehnen.
8 Die ablehnende Entscheidung verletze den Anspruch des Antragstellers aus Art. 33 Abs. 2 GG nicht. Bei der Annahme, der Antragsteller sei charakterlich nach wie vor ungeeignet, habe der BND die Grenzen des ihm zustehenden Beurteilungsspielraums nicht verletzt. Dem Antragsteller sei bewusst gewesen, dass es sich bei der Tätigkeit für den X-Kreisverband nicht um eine Tätigkeit gehandelt habe, die dem höheren Dienst vergleichbar sei. Der erfolgreiche Abschluss eines Studiums auf dem Niveau "Magister/Diplom/Master" sei nicht Voraussetzung für die Einstellung gewesen, vielmehr habe der Kreisverband auch eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung für die Einstellung ausreichen lassen. Dass ein erfolgreich abgeschlossenes Studium oder eine erfolgreich abgeschlossene Ausbildung als Bildungsabschluss ausreiche, entspreche auch der Praxis des X-Landesverbandes Nordrhein-Westfalen. Der Antragsteller habe darauf hingewirkt, dass die Bereichsleiterin für Personal des Landesverbandes in der Bescheinigung über die Einstellungsvoraussetzungen den Hinweis, dass auch eine abgeschlossene Ausbildung für die Einstellung genügt habe, ersatzlos gestrichen habe.
9 Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf die gewechselten Schriftsätze der Beteiligten sowie auf die dem Gericht übersandten Verwaltungsvorgänge verwiesen.
II
10 Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung, über den der Senat gemäß § 123 Abs. 2 Satz 1 i. V. m. § 50 Abs. 1 Nr. 4 VwGO in erster und letzter Instanz zu entscheiden hat, ist zulässig, aber nicht begründet. Der Antragsteller hat nicht die tatsächlichen Voraussetzungen des erforderlichen Anordnungsanspruchs glaubhaft gemacht (§ 123 Abs. 3 VwGO und § 920 Abs. 2 ZPO). Er hat nicht aufgezeigt, dass die Antragsgegnerin durch ihre Entscheidung vom 25. Februar 2025, ihn bei den Verbeamtungen in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes zum Stichtag 1. Juni 2024 nicht zu berücksichtigen, den Anspruch des Antragstellers aus Art. 33 Abs. 2 GG auf ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Entscheidung über seine Bewerbung (sog. Bewerbungsverfahrensanspruch) verletzt hat.
11 Der aus Art. 33 Abs. 2 GG folgende Bewerbungsverfahrensanspruch steht auch Einstellungsbewerbern zu, d. h. solchen Bewerbern, die sich erstmals um die Begründung eines Beamtenverhältnisses bemühen (1.). Bei der Beurteilung der Eignung eines Einstellungsbewerbers steht dem Dienstherrn ein gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Beurteilungsspielraum zu (2.). Die Grenzen des ihr zustehenden Beurteilungsspielraums hat die Antragsgegnerin bei ihrer Entscheidung, den Antragsteller bei den Verbeamtungen in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes im Bereich des BND zum Stichtag 1. Juni 2024 nicht zu berücksichtigen, nicht verletzt (3.).
12 1. Gemäß Art. 33 Abs. 2 GG hat jeder Deutsche nach seiner Eignung, Befähigung und fachlichen Leistung gleichen Zugang zu jedem öffentlichen Amt. Der Anspruch aus Art. 33 Abs. 2 GG auf fehlerfreie Entscheidung über den Bewerbungsantrag betrifft nicht nur die Vergabe eines höheren Stausamtes, sondern steht auch dem Einstellungsbewerber zu (BVerwG, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 C 22.09 - BVerwGE 136, 140 Rn. 16). Die Vorgabe des Art. 33 Abs. 2 GG bedeutet, dass öffentliche Ämter nach Maßgabe des Grundsatzes der Bestenauswahl zu besetzen sind. Der Grundsatz gilt unbeschränkt und vorbehaltlos. Er dient primär dem öffentlichen Interesse an der bestmöglichen Besetzung der Ämter des öffentlichen Dienstes und daneben auch dem berechtigten Interesse der Beamten an einem angemessenen beruflichen Fortkommen. Dem trägt er dadurch Rechnung, dass er grundrechtsgleiche Rechte auf eine ermessens- und beurteilungsfehlerfreie Einbeziehung in die Bewerberauswahl begründet (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 10. Dezember 2008 - 2 BvR 2571/07 - NVwZ 2009, 389 m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 20. Juni 2013 - 2 VR 1.13 - BVerwGE 147, 20 Rn. 20). Art. 33 Abs. 2 GG gibt die entscheidenden Maßstäbe für die Bewerberauswahl abschließend vor. Eine Auswahlentscheidung kann grundsätzlich nur auf Gesichtspunkte gestützt werden, die unmittelbar Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Bewerber betreffen. Dabei erfasst die Eignung im engeren Sinne insbesondere Persönlichkeit und charakterliche Eigenschaften, die für ein bestimmtes Amt von Bedeutung sind (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2024 - 2 C 21.23 - BVerwGE 183, 229 Rn. 18 zu einem Probebeamten).
13 Zu den an einen Beamten zu stellenden Anforderungen zählt auch die charakterliche Eignung (vgl. BVerwG, Beschluss vom 20. Juli 2016 - 2 B 17.16 - NVwZ-RR 2016, 831 Rn. 26 m. w. N.). Ausgangs- und Bezugspunkt für diese Beurteilung ist die Frage, ob der Bewerber nach seinen persönlichen Eigenschaften in der Lage ist und erwarten lässt, den beamtenrechtlichen Grundpflichten (§§ 60 ff. BBG) zu genügen. Beispielhaft sind in der Rechtsprechung hierfür Elemente der Loyalität, Aufrichtigkeit, Zuverlässigkeit, Fähigkeit zur Zusammenarbeit und Dienstauffassung benannt worden (vgl. BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2024 - 2 C 21.23 - BVerwGE 183, 229 Rn. 13; Beschlüsse vom 25. November 2015 - 2 B 38.15 - juris Rn. 9 und vom 20. Juli 2016 - 2 B 17.16 - NVwZ-RR 2016, 831 Rn. 26; zur Berücksichtigung auch eines einmaligen Fehlverhaltens Beschluss vom 20. Juli 2016 - 2 B 18.16 - juris Rn. 10).
14 2. Der in Ausfüllung des Begriffs der Eignung ebenso wie der Begriffe Befähigung und fachliche Leistung dem Dienstherrn eröffnete Beurteilungsspielraum unterliegt von Verfassungs wegen einer nur begrenzten gerichtlichen Kontrolle (BVerfG, Kammerbeschluss vom 27. Mai 2013 - 2 BvR 462/13 - IÖD 2013, 182 <183> m. w. N.; BVerwG, Beschluss vom 28. Mai 2021 - 2 VR 1.21 - Buchholz 11 Art. 33 Abs. 2 GG Nr. 109 Rn. 15). Die Prüfung ist darauf beschränkt, ob die zuständige Stelle von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, ob sie den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob sie allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. Dezember 2015 - 2 BvR 1958/13 - BVerfGE 141, 56 Rn. 56; BVerwG, Urteil vom 20. Oktober 2016 - 2 A 2.16 - Buchholz 402.8 § 5 SÜG Nr. 31 Rn. 15). Aus der Annahme eines Beurteilungsspielraums folgt unmittelbar, dass die Erwägungen des Dienstherrn maßgeblich sind und das Gericht die Schlussfolgerung der charakterlichen Ungeeignetheit nicht auf eigene Überlegungen stützen darf (BVerwG, Urteil vom 10. Oktober 2024 - 2 C 21.23 - BVerwGE 183, 229 Rn. 20).
15 3. Nach Maßgabe der Kriterien für die gerichtliche Überprüfung der Ausübung eines der Behörde zustehenden Beurteilungsspielraums kann die Entscheidung des BND, den Antragsteller bei den Verbeamtungen in der Laufbahngruppe des höheren Dienstes zum Stichtag 1. Juni 2024 nicht zu berücksichtigen, nicht beanstandet werden. Der BND ist weder von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen, noch hat er den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich bewegen kann, verkannt, noch hat er allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrensvorschriften verstoßen.
16 Im Verwaltungsvorgang des BND findet sich ein Abdruck der Ausschreibung zu der zum 1. Juli 2016 beabsichtigten Besetzung der Stelle des Kreisgeschäftsführers des X-Kreisverbands L. Dort ist als Voraussetzung für die Besetzung u. a. "abgeschlossene Ausbildung bzw. abgeschlossenes Studium mit kaufmännischer oder betriebswirtschaftlicher Ausrichtung" genannt. Diese Formulierung entspricht offenbar der ständigen Praxis des Landesverbands Nordrhein-Westfalen der Partei. Hierauf hat bereits der BND in der Antragserwiderung vom 16. Juni 2025 verwiesen (auch unter Hinweis auf die entsprechende Anforderung von Kreisverbänden der Partei in Baden-Württemberg). Auch der wohl ab Mitte 2018 tätige Kreisgeschäftsführer verfügte ausweislich der Pressemitteilung des X-Kreisverbands L., auf die die Antragsgegnerin Bezug genommen hat, nicht über einen Studienabschluss. Damit ist davon auszugehen, dass die vom X-Landesverband Nordrhein-Westfalen dem Antragsteller übersandte Bescheinigung vom 29. August 2023, wonach "unabdingbare Voraussetzung" für die Einstellung des Antragstellers ein "erfolgreich abgeschlossenes Studium auf Niveau Magister/Diplom/Master" gewesen ist, nicht den Tatsachen entspricht. Dieser Befund wird auch nicht durch die weitere Bescheinigung des Landesverbands vom 17. April 2025 in Frage gestellt, in der - unter der Beteuerung, es handele sich nicht um eine Gefälligkeitsbescheinigung -, wiederum zum Ausdruck gebracht wird, der "Magister-Abschluss" des Antragstellers sei zwingende Einstellungsvoraussetzung für die Besetzung der Position als Kreisgeschäftsführer gewesen.
17 Es bestehen auch hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass der X-Landesverband in der vom Antragsteller erbetenen Bescheinigung zunächst - dem Text der genannten Ausschreibung vom Sommer 2016 entsprechend - lediglich bestätigen wollte, dass für die Tätigkeit als Kreisgeschäftsführer "eine abgeschlossene Ausbildung bzw. ein abgeschlossenes Studium" vorausgesetzt worden sei. Erst auf ausdrückliche Intervention des Antragstellers (E-Mail vom 28. August 2023: "Wäre es bitte möglich, noch einzufügen 'Studium auf Niveau Magister/Diplom/Master'?") ist die ursprünglich vorgesehene Bescheinigung entsprechend abgeändert und um den Zusatz erweitert worden. Der Antragsteller kann auch nicht darauf verweisen, er sei durch eine entsprechende Aufforderung seitens des BND gerade dazu veranlasst worden, die inhaltlich nicht den Tatsachen entsprechende Bescheinigung des Landesverbands vom 29. August 2023 zu beschaffen. Denn der Antragsteller konnte nicht davon ausgehen, der BND fordere ihn dazu auf, eine Bescheinigung vorzulegen, die die Qualifikationsanforderungen aus dem Jahr 2016 unzutreffend wiedergibt. Gegen die arbeitsrechtliche Abmahnung durch den BND vom 7. Oktober 2023, die diesen Sachverhalt zum Gegenstand hat, ist der Antragsteller arbeitsgerichtlich nicht vorgegangen.
18 Im gerichtlichen Verfahren hat der Antragsteller geltend gemacht, er habe sich deshalb an den X-Landesverband mit der Bitte um Abänderung der Bescheinigung gewandt, damit dieser ihm schriftlich bestätige, dass der von ihm erworbene Abschluss "Magister" dem Abschluss "Master" gleichwertig sei, weil zum Zeitpunkt seines Studienabschlusses - im Jahr 2005 - die Studiengänge noch nicht entsprechend dem "Bologna"-Prozess auf den Abschluss "Master" ausgerichtet gewesen seien. Auch im Hinblick auf dieses Vorbringen erscheint das Verhalten des Antragstellers nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen Aufklärung der tatsächlichen Umstände nicht in einem günstigeren Licht. Denn es ging nicht um die Vorgabe eines konkreten Studienabschlusses, sondern vielmehr um den Umstand, dass nach der der Anstellung des Antragstellers zugrundeliegenden Stellenausschreibung des X-Kreisverbands vom Sommer 2016, die offenkundig dem bei der X üblichen Muster entspricht, der Abschluss eines Studiums nicht vorausgesetzt, sondern eine abgeschlossene Ausbildung mit einer bestimmten Ausrichtung als ausreichend angesehen worden ist.
19 Die Annahme der Antragsgegnerin, die Vorlage von nicht den Tatsachen entsprechenden Bescheinigungen über die Voraussetzungen für den Abschluss eines Arbeitsvertrages erwecke Zweifel an der Aufrichtigkeit und Redlichkeit eines Bewerbers und damit an seiner charakterlichen Eignung, ist weder sachfremd noch verletzt sie allgemeingültige Wertmaßstäbe.
20 Nicht zu beanstanden ist schließlich die Auffassung des BND, es sei für die Bewertung der charakterlichen Eignung des Antragstellers im Hinblick auf die Vorlage der Bescheinigungen unerheblich, dass die Frage der Anforderungen für die Begründung des Arbeitsverhältnisses als Geschäftsführer des Kreisverbands nicht bereits für die Verbeamtung des Antragstellers, sondern erst für die Festsetzung der Erfahrungsstufe nach § 28 BBesG relevant ist. Denn diese Umstände geben Aufschluss über die Frage, ob das Verhalten des Antragstellers den Anforderungen des § 61 Abs. 1 Satz 3 BBG genügen wird, wonach sein Verhalten innerhalb und außerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden muss, die sein Beruf erfordert.
21 Der BND hat auch bedacht, dass die charakterliche Eignung eines Einstellungsbewerbers jeweils zum Zeitpunkt der Verbeamtung zu bewerten ist und dabei ein länger zurückliegendes Fehlverhalten an Bedeutung verlieren kann. Denn der BND hat zu erkennen gegeben, dass der Antragsteller nicht auf Dauer von einer Verbeamtung ausgeschlossen ist und bei einer weiteren Bewerbung die Frage der charakterlichen Eignung dann im Hinblick auf das bis dahin im Angestelltenverhältnis gezeigte Verhalten zu bewerten ist.
22 4. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 1 i. V. m. § 52 Abs. 1 und in Orientierung an § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 2 GKG. Da der Antragsteller mit dem streitgegenständlichen Eilverfahren nur die vorläufige Freihaltung einer Stelle erreichen kann und nicht eine Vergabe an sich selbst, ist eine weitere Halbierung des Betrags geboten, sodass der Wert auf ein Viertel des sich aus § 52 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 GKG berechneten Betrags festzusetzen ist.