Entscheidungsdatum: 2010-01-28
Aktenzeichen: 3 C 17/09
Dokumenttyp: Urteil
Normen: Art 48 Abs 3 S 1 VwVfG BY, Art 48 Abs 3 S 2 VwVfG BY, Art 48 Abs 2 S 3 VwVfG BY, § 48 Abs 3 VwVfG
Vorinstanz: vorgehend Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, 28. April 2008, Az: 9 BV 04.2401, Urteilvorgehend VG Ansbach, 17. Mai 2004, Az: AN 16 K 02.00454
Spruchkörper: 3. Senat
Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen für Rindfleisch; Verantwortung bei Aufgabenübertragung; Abwägung des öffentlichen Interesses; Vertrauensschutz
Eine gesetzliche Aufgabenübertragung auf einen Hoheitsträger begründet nicht nur dessen formale Zuständigkeit, sondern seine Verantwortung für eine ordnungsgemäße Erfüllung der Aufgabe.
Bei dem mit dem Vertrauen des Betroffenen auf den Bestand des Verwaltungsakts abzuwägenden öffentlichen Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG (juris: VwVfG BY) handelt es sich nicht um das Rücknahmeinteresse, sondern um das fiskalische Interesse, den Verwaltungsakt ohne Verpflichtung zum Nachteilsausgleich zurücknehmen zu dürfen.
Eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung des Betroffenen für die Rechtswidrigkeit des zurückgenommenen Verwaltungsakts führt nicht zu einer Minderung des Anspruchs aus Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auf Ausgleich des Vermögensnachteils.
1 Die Beteiligten streiten über den Ausgleich von Vermögensnachteilen wegen der Rücknahme von Genusstauglichkeitsbescheinigungen.
2 Mit Einführung der BSE-Pflichttests durch die BSE-Untersuchungsverordnung vom 1. Dezember 2000 mussten Schlachtrinder im Alter von über 30 Monaten, später bereits im Alter von über 24 Monaten, im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung auf BSE untersucht werden. Für einen Teil der in den Schlachthöfen der Klägerin, unter anderem in A., geschlachteten Rinder führte diese Tests die Firma M. durch, der die Regierung von Niederbayern eine entsprechende Erlaubnis nach der Tierseuchenerreger-Verordnung für ihr Labor in P. erteilt hatte. Ab Mitte des Jahres 2001 führte die Firma die Tests auch in einem Zweitlabor in W. durch, für das keine gesonderte Erlaubnis vorlag. Aufgrund der Testergebnisse erteilten die amtlichen Veterinäre der Beklagten der Klägerin Tauglichkeitsbescheinigungen, mit denen die Genusstauglichkeit des Fleisches bestätigt wurde.
3 Zwischen der Klägerin und der Firma M. bestanden nach den Feststellungen des Berufungsgerichts seit dem Jahr 2000 vertragliche Beziehungen über die Durchführung von BSE-Tests. Die Klägerin schlug der Beklagten im Dezember 2000 vor, ihre vertraglich gesicherten Kapazitäten für die amtlichen BSE-Tests zu nutzen, worauf die Beklagte bei dem Landesuntersuchungsamt mit Schreiben vom 12. Dezember 2000 beantragte, die Firma M. mit der Durchführung der amtlichen Tests zu beauftragen. Außerdem ist festgestellt, dass die Klägerin von der Nutzung des Labors in W. wusste und dass die praktische Abwicklung im Schlachthof, namentlich die Probenentnahme, die Zusammenstellung der Testchargen, die Übergabe an die Mitarbeiter der Firma M. sowie die Fertigung der Übergabeprotokolle durch Mitarbeiter der Klägerin erfolgte, während die amtlichen Tierärzte die Aufsicht bei der Probenentnahme führten, die Testergebnisse entgegennahmen und die Tauglichkeitsbescheinigungen erteilten.
4 Nachdem im Dezember 2001 bekannt wurde, dass das Labor in W. keine Zulassung besaß, nahm die Beklagte auf Anweisung des Bayerischen Staatsministeriums für Gesundheit, Ernährung und Verbraucherschutz unter dem 5. Februar 2002 die den Schlachthof A. betreffenden Tauglichkeitsbescheinigungen der insgesamt 38 428 in der Zeit von Juli bis 15. Dezember 2001 in dem Labor in W. getesteten über 24 Monate alten Rinder zurück, untersagte das weitere Inverkehrbringen des Fleisches und ordnete an, das bereits abgesetzte Fleisch aus dem Verkehr zu nehmen. Zur Begründung machte sie im Wesentlichen geltend, dass die fleischhygienerechtlichen Untersuchungen wegen der fehlenden Zulassung des Labors fehlerhaft gewesen seien. Der hiergegen erhobene Widerspruch der Klägerin blieb ohne Erfolg.
5 Während des Klageverfahrens hat die Klägerin mit Schreiben vom 27. November 2003 gegenüber der Beklagten beantragt, den ihr durch die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen entstandenen und auf 7 807 413,29 € zzgl. Zinsen bezifferten Vermögensnachteil gemäß Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG auszugleichen. Die Beklagte hat eine Bescheidung dieses Antrags vor Klärung der Rechtmäßigkeit der Rücknahmeentscheidung abgelehnt.
6 Die auf Aufhebung des Bescheids vom 5. Februar 2002, hilfsweise auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils gerichtete Klage ist in den Vorinstanzen ohne Erfolg geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt: Die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen sei rechtmäßig. Die Bescheinigungen seien fehlerhaft gewesen, weil sie sich auf Testungen in einem nicht zugelassenen Labor stützten. Der Hilfsantrag auf Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung des auszugleichenden Vermögensnachteils sei zulässig, aber unbegründet. Das Vertrauen der Klägerin in den Bestand der zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen sei nicht schutzwürdig. Dabei könne zu ihren Gunsten unterstellt werden, dass sie keine positive Kenntnis von der fehlenden Zulassung des Zweitlabors der Firma M. in W. gehabt habe. Ob ihr aufgrund enger Geschäftsbeziehungen und eines Näheverhältnisses zu der Firma M. grobe Fahrlässigkeit vorzuwerfen sei, könne offenbleiben. Die Klägerin habe sich jedenfalls nicht mit guten Gründen auf die Rechtmäßigkeit der Verwaltungsakte verlassen dürfen; denn die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen falle auch in ihren Verantwortungsbereich. Zwar seien Fehler des beauftragten Labors dem für die amtlichen Tests zuständigen Hoheitsträger zurechenbar. Die Bestellung der Firma M. sei jedoch von der Klägerin initiiert und mit Nachdruck gefordert worden. Sie habe einen objektiven Vorteil dadurch gehabt, ihre frei gewordenen, aber mit Fixkosten belasteten Testkapazitäten für die Durchführung von Pflichttests einsetzen zu können. Die Klägerin sei Hauptauftraggeberin der Firma M. gewesen und habe deren Prüfkapazitäten nahezu vollständig ausgeschöpft. Daraus folge unabhängig von einer wirtschaftlich und rechtlich beherrschenden Stellung jedenfalls ein wirtschaftliches Eigeninteresse. Hieraus ergäben sich gesteigerte Ingerenzen für den von ihr empfohlenen Verwaltungshelfer. Außerdem hätten die Mitarbeiter der Klägerin im Schlachthof die Zusammenarbeit mit der Firma M. bei der Abwicklung der BSE-Tests eigenständig organisiert. Dabei könne als wahr unterstellt werden, dass der leitende Amtstierarzt der Beklagten die Klägerin angewiesen habe, den Probenversand an die Firma M. abzuwickeln. Die amtlichen Tierärzte der Beklagten hätten zwar die Aufsicht geführt und die Testprotokolle entgegengenommen; alles Weitere sei jedoch von den Mitarbeitern der Klägerin verantwortet worden. Sie habe eine Schlüsselstellung innegehabt und als eine Art verwaltungsinternes Scharnier zwischen der Beklagten und der Firma M. fungiert. Dadurch habe sie sich selbst im Verantwortungsraum der Verwaltung bewegt. Unklarheiten über die Zuständigkeiten gingen angesichts der interessengeleiteten Einmischung der Klägerin zu ihren Lasten. Dass sich auch die amtlichen Veterinäre in grob fahrlässiger Weise nicht um die erforderliche Zulassung des Labors der Firma M. in W. gekümmert hätten, entlaste die Klägerin nicht. Ihre Mitverantwortung werde zusätzlich dadurch untermauert, dass sie auch im Rahmen der freiwilligen BSE-Tests verpflichtet gewesen sei, sich um die Zulassung dieses Labors zu kümmern. Sie habe der Genehmigungspflicht nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung unterlegen, der sie offensichtlich nicht nachgekommen sei.
7 Zur Begründung der Revision, die nur noch die mit dem Hilfsantrag begehrte Verpflichtung der Beklagten zur Festsetzung eines auszugleichenden Vermögensnachteils betrifft, macht die Klägerin eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG geltend. Das Berufungsgericht habe ihren Anspruch unter Verkennung der Reichweite des durch die Vorschrift begründeten Vertrauensschutzes verneint. Da ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG nicht festgestellt sei, komme es darauf an, ob das Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig sei. Zu ihren Gunsten greife der Regelvertrauenstatbestand bei Vermögensdispositionen. Sie habe das Fleisch in Verkehr gebracht, die Gebühren für die amtliche Untersuchung gezahlt und die Testkosten des Labors übernommen. Unabhängig davon sei ihr Vertrauen schutzwürdig, weil die Verantwortung für die amtlichen BSE-Tests allein die Beklagte trage. Nach den fleischhygienerechtlichen Vorschriften obliege die Fleischuntersuchung den amtlichen Tierärzten. Private Untersuchungslabore fungierten als deren Verwaltungshelfer. Die nicht ordnungsgemäße Durchführung der Tests stelle eine dem Hoheitsträger zuzurechnende Amtspflichtverletzung gegenüber dem Schlachtbetrieb dar. Das schließe eine Abwägung nach Verantwortungsbereichen, wie sie das Berufungsgericht vorgenommen habe, von vornherein aus. Selbst wenn sie eine "Schlüsselstellung" eingenommen habe, könne dies die gesetzliche Aufgabenzuweisung nicht ändern. Die Beklagte habe aufgrund ihrer Überwachungsbefugnisse alle Vorgänge kontrollieren können und müssen. Ein Eigeninteresse der Klägerin an den Tauglichkeitsbescheinigungen könne kein Grund sein, ihr die Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung aufzubürden. Eine Verantwortlichkeit ergebe sich schließlich nicht daraus, dass sie freiwillige Tests in dem Labor in W. habe durchführen lassen. Nach § 3 der BSE-Untersuchungsverordnung sei es Aufgabe der zuständigen Behörde, solche Tests auf Antrag zu genehmigen und die Genehmigungsvoraussetzungen zu prüfen. Sie habe darauf vertrauen dürfen, dass das Labor in W. über alle nötigen Genehmigungen verfüge, weil dort auch amtliche Untersuchungen durchgeführt worden seien und weil die Beklagte mit den freiwilligen Tests im Labor in W. einverstanden gewesen sei.
8 Die Beklagte tritt der Revision entgegen. Ein Vertrauensschutz ergebe sich nicht aus Vermögensdispositionen der Klägerin. Das Regelbeispiel des Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG gelte zwar auch für den Vertrauensschutz nach Absatz 3 der Vorschrift; es dürfe jedoch nicht isoliert betrachtet werden. Die gesetzliche Zuständigkeit der Beklagten sei insoweit unerheblich. Dass die Rechtswidrigkeit eines zurückgenommenen Verwaltungsakts jedenfalls auch in die Verantwortung der Behörde falle, sei vielmehr die Regel. Ob die Behörde eine Amtspflichtverletzung begangen habe, wirke sich auf die gebotene Abwägung somit nicht aus. Auf die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen habe die Klägerin schon deshalb nicht vertrauen dürfen, weil sie die Prüfung der Zulassung des Labors in W. im Zuge der freiwilligen BSE-Tests pflichtwidrig unterlassen habe.
9 Auch der Beigeladene verteidigt das Berufungsurteil. Während es für die Amtshaftung auf den formalrechtlichen Verantwortungsbereich der Behörde ankomme, entscheide über den Ausgleichsanspruch die Schutzwürdigkeit des Vertrauens, an der es auch bei einer Mitverantwortung der Behörde mangeln könne. Im Übrigen überwiege hier das öffentliche Interesse das Interesse der Klägerin. Die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen setze Gemeinschaftsrecht durch und diene dem Schutz der Bevölkerung vor möglichen Krankheiten durch infiziertes Fleisch sowie der Funktionsfähigkeit des Rindfleischmarktes. Jedenfalls führe eine entsprechende Anwendung des § 254 BGB zu einer Anspruchsreduzierung auf Null.
10 Die Revision hat Erfolg. Das Berufungsurteil verstößt gegen Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG, der mit § 48 Abs. 3 VwVfG übereinstimmt (vgl. § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Da die Sache nicht spruchreif ist, sondern weitere Feststellungen erfordert, ist sie zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
11 Anspruchsgrundlage für das Begehren der Klägerin ist Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG. Bei den zurückgenommenen Tauglichkeitsbescheinigungen handelte es sich um rechtswidrige begünstigende Verwaltungsakte im Sinne des § 48 Abs. 1 Satz 2 BayVwVfG, die nicht im Sinne des § 48 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG einmalige oder laufende Geldleistungen oder teilbare Sachleistungen gewährten oder hierfür Voraussetzung waren, sondern die Verkehrsfähigkeit des Schlachtfleisches bescheinigten. Wird ein solcher Verwaltungsakt zurückgenommen, so hat die Behörde dem Betroffenen gemäß § 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG auf Antrag den Vermögensnachteil auszugleichen, den dieser dadurch erleidet, dass er auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, soweit sein Vertrauen unter Abwägung mit dem öffentlichen Interesse schutzwürdig ist. Auf Vertrauen kann sich der Betroffene aufgrund der Verweisung in Art. 48 Abs. 3 Satz 2 BayVwVfG auf Abs. 2 Satz 3 der Vorschrift in den dort aufgeführten Fällen nicht berufen.
12 Hiernach gilt für die Reichweite des Vertrauensschutzes nach Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG im Grunde nichts anderes als für den Vertrauensschutz nach Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG: Soweit kein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG besteht und der Betroffene subjektiv auf den Bestand des Verwaltungsakts vertraut hat, kommt es für die objektive Schutzwürdigkeit des Vertrauens auf eine wertende Abwägung des öffentlichen Interesses mit den Belangen des Betroffenen an. Schutzwürdig ist grundsätzlich jeder, der sich mit guten Gründen auf die Rechte aus der begünstigenden hoheitlichen Maßnahme verlassen durfte, weil deren Fehlerhaftigkeit nicht in seinem Verantwortungsbereich liegt. Ausschlaggebend für die Bestimmung der Verantwortungsbereiche sind nicht allein formale Gesichtspunkte, sondern alle Umstände und Besonderheiten des einzelnen Falles (stRspr, vgl. etwa Urteil vom 12. Juli 1972 - BVerwG 6 C 24.69 - BVerwGE 40, 212 <217> = Buchholz 232 § 87 BBG Nr. 50 S. 55; Urteil vom 11. Februar 1982 - BVerwG 2 C 9.81 - Buchholz 232 § 116a BBG Nr. 8; Beschluss vom 25. Juni 1986 - BVerwG 1 WB 166.84 - BVerwGE 83, 195 <198 f.>). Bei der Würdigung der öffentlichen Interessen ist freilich in Rechnung zu stellen, dass Art. 48 Abs. 3 BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch begründet, während Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG für die dort bezeichneten Geld- und Sachleistungsverwaltungsakte bereits die Rücknahmemöglichkeit begrenzt.
13 1. Das Berufungsgericht hat zwar diese Grundsätze seiner Prüfung vorangestellt. Die von ihm bislang getroffenen tatsächlichen Feststellungen tragen aber eine Verneinung der Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nicht. Darin liegt eine Verletzung des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG.
14 Da das Berufungsgericht keine Ausschlussgründe nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG festgestellt, sondern insbesondere eine grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin von der Rechtswidrigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen ausdrücklich offengelassen hat, kommt es darauf an, ob die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nach dem allgemeinen Abwägungsgebot des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG entfällt. Dafür ist bislang nichts erkennbar.
15 a) Bei der Abwägung ist zu berücksichtigen, dass die Klägerin im Vertrauen auf den Bestand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getroffen hat, die nicht mehr oder nur unter unzumutbaren Nachteilen rückgängig gemacht werden können. In einem solchen Fall ist das Vertrauen in der Regel schutzwürdig. Die in Art. 48 Abs. 2 Satz 2 BayVwVfG zum Ausdruck kommende Wertung gilt gleichermaßen für die nach Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG erforderliche Abwägung; Letztere setzt gerade voraus, dass dem Betroffenen im Vertrauen auf den Bestand des Verwaltungsakts ein Vermögensnachteil entstanden ist. Die irreversible Vermögensdisposition bildet ein Kriterium für die Schutzwürdigkeit, das sich bei Geldleistungsverwaltungsakten und sonstigen begünstigenden Verwaltungsakten nur in der Rechtsfolge, nicht aber in seiner Bedeutung für die Abwägung unterscheidet. Es begründet eine Regel, die nur durch besondere Umstände erschüttert werden kann.
16 Die Klägerin hat hier im Vertrauen auf den Bestand der Tauglichkeitsbescheinigungen Vermögensdispositionen getroffen, indem sie das Fleisch als zum menschlichen Verzehr geeignet an ihre Abnehmer verkauft hat. Soweit diese Vermarktung infolge des Bescheides vom 5. Februar 2002 überhaupt noch rückgängig gemacht oder noch nicht ausgelieferte Ware zurückgehalten werden konnte, hat sich die Klägerin möglichen Ersatzansprüchen ihrer Abnehmer ausgesetzt. In welcher Höhe aus der Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ein konkreter Vertrauensschaden der Klägerin resultiert, ist eine hier nicht zu erörternde Frage der haftungsausfüllenden Kausalität. Für die Feststellung, ob die Beklagte dem Grunde nach verpflichtet ist, Vermögensnachteile auszugleichen, kommt es allein darauf an, dass die Vermarktung nicht oder nicht ohne Weiteres rückgängig gemacht werden konnte und der Entzug der Genusstauglichkeit des Fleisches für die Klägerin eine Verletzung ihrer vertraglichen Lieferverpflichtungen gegenüber ihren Abnehmern bedeutete.
17 b) Außerdem ist hier zu berücksichtigen, dass der Fehler, der zur Rechtswidrigkeit und Rücknahme der Verwaltungsakte geführt hat, in den alleinigen Verantwortungsbereich der Beklagten fällt. Weist das Gesetz einer bestimmten Behörde die amtliche Fleischuntersuchung und damit die Entscheidung darüber zu, ob das Fleisch für den menschlichen Verzehr geeignet ist, so hat diese Behörde für die Gesetzmäßigkeit der Untersuchung einzustehen; denn eine solche Aufgabenübertragung begründet nicht nur eine formale Zuständigkeit, sondern auch die Verantwortung des in die Pflicht genommenen Hoheitsträgers für die ordnungsgemäße Erfüllung dieser Aufgabe. Er kann sich nicht damit entlasten, lediglich "formalrechtlich" zuständig gewesen zu sein, tatsächlich diese Verantwortung aber nicht oder nicht ausreichend wahrgenommen zu haben.
18 Die BSE-Pflichttests waren im fraglichen Zeitraum nach § 1 Abs. 1 der BSE-Untersuchungsverordnung im Rahmen der amtlichen Fleischuntersuchung durchzuführen, die mit der Tauglichkeitserklärung nach § 10 des Fleischhygienegesetzes (FlHG) abschloss, wenn keine Beanstandungen vorlagen. Die Fleischuntersuchung war nach § 22a Abs. 1 FlHG Aufgabe der zuständigen Behörde und oblag dem amtlichen Tierarzt. Wer zuständige Behörde nach Landesrecht war, hat das Berufungsgericht nicht ausdrücklich geprüft, aber ersichtlich eine Zuständigkeit der Beklagten angenommen. Das ist zutreffend (vgl. Art. 1 Abs. 1 Nr. 2 Buchst. a des Gesetzes zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Oktober 1998, BayGVBl S. 876, in Verbindung mit § 1 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a der Verordnung zur Ausführung des Fleischhygienegesetzes vom 8. Juli 2000, BayGVBl S. 500). Als für die Durchführung der BSE-Tests verantwortliche Stelle trägt die Beklagte auch die Verantwortung für Verwaltungshelfer, derer sie sich zur Aufgabenerfüllung bedient. Die Beklagte trägt deshalb die Verantwortung für Mängel, die das Labor betreffen (vgl. BGH, Urteil vom 2. Februar 2006 - III ZR 131/05 - NVwZ 2006, 966; Beschluss vom 15. Februar 2007 - III ZR 137/06 - LMRR 2007, 2). Ob die Firma M. auf Antrag der Beklagten mit der Durchführung der BSE-Tests beauftragt worden ist, spielt dafür keine Rolle. Es reicht aus, dass die amtlichen Tierärzte sich dieses Labors bedient haben, indem sie die dort ermittelten Testergebnisse für die ihnen obliegende amtliche Fleischuntersuchung verwendet haben.
19 c) Diese Umstände zwingen zwar nicht dazu, das Vertrauen der Klägerin unter allen Umständen als schutzwürdig anzusehen. Es wäre insbesondere dann nicht schutzwürdig, soweit ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG bestünde. Wenn aber solche Gründe - wie hier vom Berufungsgericht unterstellt - nicht vorliegen, müssen mindestens vergleichbar gewichtige Umstände benannt werden, um die Schutzwürdigkeit des Vertrauens zu verneinen. Daran fehlt es bislang.
20 Ein wirtschaftliches Eigeninteresse der Klägerin an der reibungslosen Durchführung der BSE-Pflichttests kann nicht dazu führen, sie für die ordnungsgemäße Ausstattung des von der Beklagten genutzten Labors mit den nötigen behördlichen Erlaubnissen mitverantwortlich zu machen. Es liegt auf der Hand, dass ein Fleischgewinnungsbetrieb im hohen Maße davon abhängig ist, dass die amtliche Fleischuntersuchung, für die er Gebühren zahlen muss, schnell und zuverlässig erfolgt, damit das Fleisch vom amtlichen Veterinär freigegeben und frisch in den Verkehr gebracht werden kann. Das Angewiesensein auf behördliche Erlaubnisse zur Entfaltung der unternehmerischen Aktivität begründet aber noch keine Mitverantwortung für deren Rechtmäßigkeit.
21 Auch durch die Empfehlung der Firma M. gegenüber der Beklagten hat die Klägerin keine Verantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen übernommen. Die Empfehlung begründet keine Rechtspflicht zu einer Prüfung, ob das Labor alle Voraussetzungen für einen Einsatz als Verwaltungshelfer erfüllt. Diese Prüfung bleibt vielmehr Aufgabe der zuständigen Behörde. Anders lägen die Dinge, wenn die Klägerin gegenüber der Beklagten ausdrücklich oder der Sache nach behauptet hätte, dass das Labor auch für die Zweigstelle in W. über die nötigen Erlaubnisse verfüge. Darin läge ein Verursachungsbeitrag, der ebenso wie die durch Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG erfassten Fälle die Schutzwürdigkeit des Vertrauens entfallen ließe. Dafür geben die bisherigen Feststellungen aber nichts her. Zum Zeitpunkt der Empfehlung der Firma M. durch die Klägerin im Dezember 2000 lag vielmehr für den seinerzeit alleinigen Standort des Labors in P. die erforderliche Erlaubnis nach der Tierseuchenerreger-Verordnung unstreitig vor. Ob die Klägerin sich gegenüber der Beklagten "mit Nachdruck" für die Bestellung der Firma M. eingesetzt hat, ändert deshalb nichts. Im Übrigen ging der Druck, der die Beklagte veranlasst haben mag, auf den Vorschlag einzugehen, weniger von der Klägerin als vielmehr von den allgemeinen Umständen aus. Die Beklagte musste innerhalb kürzester Zeit die Durchführung von BSE-Pflichttests organisieren, ohne dass im Freistaat Bayern ausreichende Testkapazitäten bei staatlichen Untersuchungsstellen zur Verfügung standen. Diese Umstände lassen sich aber schlechterdings nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen.
22 Die vom Berufungsgericht angeführte Nähe der Klägerin zur Firma M. begründet ebenfalls keine Mitverantwortung für die Rechtmäßigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen. Die Klägerin hatte sich vertraglich Testkapazitäten bei der Firma M. zu einer Zeit gesichert, als noch keine BSE-Testpflicht bestand, und dies durch begleitende Regelungen abgesichert, die später fortgeschrieben wurden. Das genügt weder für sich noch in einer Gesamtschau der Umstände, um die Klägerin dafür in die Verantwortung zu nehmen, dass das Mitte 2001 eröffnete Zweitlabor in W. über keine separate Erlaubnis verfügte. Vielmehr war es offenbar sogar so, dass die Klägerin sich bei der Firma M. erkundigt hat, ob für das Zweitlabor die notwendige Erlaubnis vorliege, und hierauf von deren Geschäftsführerin die Antwort erhalten hat, dass bereits alles Erforderliche in die Wege geleitet worden sei. Eine noch über eine solche Erkundigung hinausgehende Verpflichtung, die Angaben der Firma M. gleichsam an Stelle der zuständigen Behörde zu kontrollieren, lässt sich aus der vertraglichen Beziehung nicht herleiten. Gleiches gilt für die Zahlungen der Klägerin an die Firma M. Es entsprach seinerzeit im Freistaat Bayern, wie die Klägerin unter Hinweis auf Rundschreiben des Bayerischen Landkreistages ausgeführt hat und im Übrigen gerichtsbekannt ist, der Praxis, den Fleischgewinnungsbetrieben eine Direktabrechnung der BSE-Testkosten mit den Untersuchungslaboren zu ermöglichen, weil man meinte, auf diese Weise Umsatzsteuer zu vermeiden. Ebenso unergiebig ist die vom Berufungsgericht angeführte Zusammenarbeit der Mitarbeiter der Klägerin mit Bediensteten der Firma M. bei der praktischen Abwicklung der BSE-Tests. Die Fehlerhaftigkeit der Tests resultierte nicht aus tatsächlichen Umständen, die dem Einflussbereich der Mitarbeiter der Klägerin im Schlachthof zugeordnet werden könnten (etwa falsche Etikettierung, falsche Lagerung etc.). Es geht vielmehr um einen bezogen auf die Sphäre der Klägerin durchaus entfernt liegenden Aspekt, nämlich um das Fehlen der behördlichen Zulassung einer Zweigstelle des Labors, auf dessen Testergebnisse die amtlichen Veterinäre ihre Tauglichkeitsbescheinigungen stützten. Ein solcher Mangel lässt sich nicht dem Verantwortungsbereich der Klägerin zuweisen, nur weil sie Geschäftsbeziehungen mit der Laborfirma unterhalten hat.
23 Das Berufungsgericht sieht eine Mitverantwortung der Klägerin zusätzlich dadurch begründet, dass sie im Rahmen freiwilliger BSE-Tests verpflichtet gewesen sei, sich um die Zulassung des Labors in W. zu kümmern. Richtig ist, dass die Genehmigung freiwilliger BSE-Tests nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung unter anderem die Untersuchung in einem anerkannten Labor erfordert. Die Prüfung der Voraussetzungen für die Erteilung einer beantragten Genehmigung ist allerdings Sache der Behörde. Ein Vorwurf könnte die Klägerin insoweit nur treffen, wenn sie in einem Antrag auf Genehmigung freiwilliger BSE-Tests unzutreffende Angaben über die Zulassung des Labors gemacht hätte. Dafür ist aber nichts ersichtlich; vielmehr hat sie offenbar überhaupt keinen Antrag nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung gestellt. Soweit das Berufungsgericht ihr auch diesen Umstand vorwirft und darin einen Grund für die Fehlerhaftigkeit der Tauglichkeitsbescheinigungen erblickt, fehlt es an einem hinreichenden Ursachenzusammenhang. Im Übrigen übersieht das Berufungsgericht, dass keine Pflicht bestand, überhaupt eine Genehmigung nach § 3 BSE-Untersuchungsverordnung zu beantragen. Die Vorschrift bietet lediglich die Möglichkeit, sich die Einhaltung des Sicherheitsstandards der Pflichttests auch für jüngere Schlachtrinder über eine behördliche Genehmigung bestätigen zu lassen, um auch dieses Fleisch als BSE-getestet vermarkten zu können. Es kommt deshalb nicht darauf an, dass die Klägerin unwidersprochen vorgetragen hat, die Beklagte sei mit den freiwilligen Tests in W. einverstanden gewesen und habe diese Kontrollen zugelassen.
24 2. Die Entscheidung erweist sich nicht aus anderen Gründen als richtig (vgl. § 144 Abs. 4 VwGO). Zwar hat das Berufungsgericht eine Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens schon wegen einer Mitverantwortung der Klägerin verneint, ohne noch in eine Abwägung mit dem öffentlichen Interesse einzutreten. Dieses Interesse kann aber das Interesse der Klägerin nicht überwiegen, wenn die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein die Beklagte trifft und zulasten der Klägerin weder ein Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG noch vergleichbar gewichtige Umstände vorliegen.
25 Dem öffentlichen Interesse kommt nicht deshalb besonderes Gewicht zu, weil die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen der Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht und dem Schutz der Verbraucher vor Gesundheitsgefahren sowie der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des Rindfleischmarktes dienen sollte. Das öffentliche Interesse im Sinne des Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG unterscheidet sich von dem Rücknahmeinteresse; es bezieht sich nicht auf die Beseitigung des rechtswidrigen Verwaltungsakts als solche, sondern nur noch auf eine Vermeidung der Pflicht zum Nachteilsausgleich. Da begünstigende Verwaltungsakte, die nicht unter Art. 48 Abs. 2 BayVwVfG fallen, ohne Rücksicht auf Vertrauensschutzgesichtspunkte zurückgenommen werden können, sich das öffentliche Rücknahmeinteresse also ohne Weiteres durchzusetzen vermag, ist dieses Interesse auf der Stufe des Nachteilsausgleichs nicht mehr relevant. Der Konflikt zwischen Rechtssicherheit und Rechtmäßigkeit ist bereits zugunsten der Rechtmäßigkeit aufgelöst. Die Ausgleichsverpflichtung bildet demgemäß das Äquivalent der freien Rücknehmbarkeit (BTDrucks 7/910 S. 71). Dem Interesse des Betroffenen an einer Kompensation des Vertrauensschadens kann nur das öffentliche Interesse entgegengehalten werden, die Wiederherstellung rechtmäßiger Zustände ohne Ausgleich des Vertrauensschadens herbeiführen zu können (zutreffend H. Maurer, in: FS Boorberg, 1977, S. 245 f.; Meyer, in: Knack/Henneke, VwVfG, 9. Aufl. 2010, § 48 Rn. 117; a.A. Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 48 Rn. 192). Dieses fiskalische Interesse vermag das Vertrauen der Klägerin nicht zu überwiegen. Da die Verantwortung für die Rechtswidrigkeit der Verwaltungsakte allein in der Sphäre der Beklagten liegt und die Klägerin sich nach den bisherigen tatsächlichen Feststellungen auf die Schutzwürdigkeit ihres Vertrauens berufen kann, ist kein Grund ersichtlich, warum sie die Rücknahme der Tauglichkeitsbescheinigungen ohne Kompensation hinzunehmen hätte.
26 3. Die Sache ist nicht entscheidungsreif. Das Berufungsgericht hat aus einem komplexen Sachverhalt bislang nur einzelne tatsächliche Feststellungen getroffen, die nicht ausreichen, um eine Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin zu verneinen, andererseits aber auch nicht den eindeutigen Schluss zulassen, dass keine weiteren Gründe für eine fehlende Schutzwürdigkeit in Betracht kommen. Da der Senat selbst keine zusätzlichen tatsächlichen Feststellungen treffen kann, ist die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.
27 Bei der weiteren Prüfung wird das Berufungsgericht zu berücksichtigen haben, dass die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der Klägerin nur dann entfällt, wenn Umstände feststellbar sind, die einen Ausschlussgrund nach Art. 48 Abs. 2 Satz 3 BayVwVfG erfüllen oder das gleiche Gewicht haben. Nach Lage des Falles kommt insoweit nur ein Art. 48 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 BayVwVfG entsprechender Verursachungsbeitrag oder eine - vom Berufungsgericht ausdrücklich offengelassene - grob fahrlässige Unkenntnis der Klägerin in Betracht. Eine solche grob fahrlässige Unkenntnis hinsichtlich der Ausstattung des Zweitlabors der Firma M. mit der nötigen behördlichen Erlaubnis kann der Klägerin aber nur angelastet werden, wenn ihr aufgrund konkret benennbarer und ihr zurechenbarer Umstände eine Pflicht zur Nachfrage oder gar Kontrolle oblag, die sie in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat.
28 Sollte sich danach ergeben, dass das Vertrauen der Klägerin schutzwürdig ist, bleibt für eine von den Beteiligten erörterte Anspruchsminderung nach dem Rechtsgedanken des Mitverschuldens auf der Ebene der Haftungsbegründung kein Raum. Anwendbar ist der Rechtsgedanke des Mitverschuldens auf dem Grunde nach bestehende Ausgleichsansprüche, bei denen der Betroffene gebotene und zumutbare Schritte zur Schadensminderung unterlassen hat (vgl. zu einem solchen Fall etwa Beschluss vom 1. Februar 2007 - BVerwG 4 B 1.07 - juris). Eine Mitverantwortung beider Seiten für die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts kann aber nicht dazu führen, dass ein Ausgleichsanspruch nur teilweise entsteht. Das folgt zwar nicht schon daraus, dass Vertrauen nicht teilbar ist; denn es geht nicht um das Vertrauen selbst, sondern um dessen Schutzwürdigkeit. Dafür kommt es auf eine Abwägung zwischen zwei widerstreitenden Interessen an, die nur zu einem eindeutigen Ergebnis führen kann. Entweder wiegt die eine oder die andere Seite schwerer; eine Zwischenlösung im Sinne eines teilweisen Überwiegens ist nicht denkbar. Die Abwägung muss begriffsnotwendig in eine Vorrangentscheidung münden. Davon ist der Senat bereits in seinem Urteil vom 14. August 1986 (BVerwG 3 C 9.85 - BVerwGE 74, 357 <364> = Buchholz 451.90 EWG-Recht Nr. 66 S. 138) ausgegangen. Dort hat er angenommen, dass auch dann kein Recht des Begünstigten auf Vertrauensschutz besteht, wenn die Ursache des Fehlers in seinen Verantwortungsbereich fällt und die Behörde eine Mitverantwortung trägt. Umgekehrt entfällt oder mindert sich der Vertrauensschutz nicht, wenn der Begünstigte eine lediglich untergeordnete Mitverantwortung trägt. Insoweit unterscheidet sich die Bestimmung des schutzwürdigen Vertrauens nach § 48 VwVfG von den Umständen, die bei einem Folgenbeseitigungsanspruch die Berücksichtigung eines Mitverschuldens des Anspruchsberechtigten ermöglichen (dazu Urteil vom 14. April 1989 - BVerwG 4 C 34.88 - BVerwGE 82, 24 = Buchholz 310 § 113 VwGO Nr. 199). Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass Art. 48 Abs. 3 Satz 1 BayVwVfG einen Ausgleichsanspruch gewährt, "soweit" das Vertrauen schutzwürdig ist. Damit ist ebenso wie mit derselben Formulierung in Absatz 2 der Vorschrift gemeint, dass bei sachlich oder zeitlich teilbaren Leistungen Vertrauen nur teilweise entstehen oder nur teilweise schutzwürdig sein kann, etwa weil nur ein Teil der Leistung bereits verbraucht ist oder nur für einen bestimmten Leistungszeitraum keine Kenntnis von der Rechtswidrigkeit bestand (vgl. BTDrucks 7/910 S. 70). Für die hier in Rede stehenden Verwaltungsakte trifft das aber nicht zu.