Entscheidungsdatum: 2012-11-28
Aktenzeichen: 6 B 46/12
Dokumenttyp: Beschluss
Normen: Art 7 Abs 5 GG, Art 7 Abs 4 GG
Vorinstanz: vorgehend Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen, 6. Juni 2012, Az: 2 A 267/10, Urteil
Spruchkörper: 6. Senat
Keine Genehmigung einer privaten Grundschule mit sechs Jahrgangsstufen
I.
1 Der Kläger beantragte die Genehmigung einer privaten Grundschule im Land Bremen für die Jahrgangsstufen 1 - 6. Die Beklagte lehnte den Antrag ab. Das Verwaltungsgericht hat sie zur Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts verpflichtet. Das Oberverwaltungsgericht hat auf ihre Berufung das Urteil des Verwaltungsgerichts geändert und die Klage abgewiesen. Die geplante Schule könne öffentliche Grundschulen im Land Bremen, in dem die Grundschule nur vier Jahrgangsstufen umfasse, nicht ersetzen; sie schaffe eine neue, abweichende Organisationsstruktur und stelle ausweislich des vorliegenden Konzepts nach ihren Lehrzielen den Wechsel ihrer Schüler auf weiterführende Schulen nach Abschluss der sechsten Jahrgangsstufe nicht sicher. Unabhängig davon sei die Klage auch deshalb unbegründet, weil die Entscheidung der Beklagten, ein besonderes pädagogisches Interesse im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG nicht anzuerkennen, rechtlich nicht zu beanstanden sei. Der Kläger wendet sich mit seiner Beschwerde gegen die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts, die Revision gegen das Berufungsurteil nicht zuzulassen.
II.
2 Die auf sämtliche Revisionsgründe des § 132 Abs. 2 VwGO gestützte Beschwerde hat keinen Erfolg.
3 1. Der Kläger erblickt einen Verfahrensfehler (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO) in Gestalt einer Verletzung von § 88 VwGO darin, dass das Oberverwaltungsgericht die Ersatzschulqualität der geplanten Grundschule unter Verweis auf die vorgesehene Schuldauer von sechs Jahren verneint hat. Beantragt gewesen sei lediglich eine gerichtliche Entscheidung zur Frage des Vorliegens eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG (Beschwerdebegründung S. 1 f.). Diese Rüge greift nicht durch.
4 § 88 VwGO bindet die Verwaltungsgerichte an das vom Kläger verfolgte Klagebegehren und hindert sie, mehr oder etwas anderes zuzusprechen, als der Kläger begehrt (vgl. nur Schmid, in: Sodan/Ziekow, Verwaltungsgerichtsordnung, 3. Aufl. 2010, § 88 Rn. 1). Das Klagebegehren des Klägers im Falle einer Bescheidungsklage richtet sich auf die Neubescheidung seines Antrags auf Erlass eines Verwaltungsakts unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass der Bescheidungskläger es nicht in der Hand hat, das Gericht in der Entscheidungsfindung auf die Prüfung einzelner rechtlicher Erwägungen festzulegen (vgl. Beschluss vom 24. Oktober 2006 - BVerwG 6 B 47.06 - Buchholz 442.066 § 24 TKG Nr. 1 Rn. 13). Er hat keinen Anspruch darauf, dass sich das Bescheidungsurteil mit Maßgaben zu denjenigen Genehmigungsvoraussetzungen begnügt, zu denen aus seiner Sicht eine gerichtliche Klärung alleine geboten ist. Im vorliegenden Fall war das Oberverwaltungsgericht daher durch § 88 VwGO nicht gehindert, die vorgreifliche Frage zu prüfen, ob der vom Kläger geplanten Schule mit Blick auf die vorgesehene Schuldauer von sechs Jahren überhaupt Ersatzschulqualität zukommen kann, und den geltend gemachten Neubescheidungsanspruch sodann (auch) mit der Begründung zu verneinen, dass eben dies nicht der Fall sei. Die Auffassung des Klägers, dem Oberverwaltungsgericht sei dieses Vorgehen verwehrt gewesen, ist mit Erfordernissen der Prozessökonomie sowie dem gerichtlichen Auftrag zur Streitentscheidung nicht in Einklang zu bringen. Denn ausgehend von dieser Auffassung wäre es einem Bescheidungskläger möglich, gerichtliche Ressourcen zur Klärung von Rechtsfragen in Anspruch zu nehmen, auf die es zur Entscheidung über seinen Genehmigungsantrag letztlich gar nicht ankäme.
5 Dem Oberverwaltungsgericht kann - entgegen der dahingehend zu verstehenden Einlassung des Klägers (Beschwerdebegründung S. 3, oben) - nicht vorgehalten werden, mit diesem Vorgehen unter Verletzung des Rechts des Klägers auf rechtliches Gehör eine Überraschungsentscheidung getroffen zu haben. Die Frage, ob die geplante Schule wegen der vorgesehenen sechsjährigen Schuldauer Strukturvorgaben des Landesschulrechts - anhand derer sich die Ersatzschulqualität einer Privatschule maßgeblich bestimmt - widerspricht, ist im Verfahren zur Sprache gekommen. Die Beklagte hat sie ausdrücklich thematisiert (vgl. UA S. 7). Der Kläger ist hierauf in seinem Vortrag eingegangen (vgl. UA S. 8 f.). Gegenstand der mündlichen Verhandlung war unter anderem die Frage, ob in Bremen noch Grundschulen mit den Jahrgangsstufen 5 und 6 existieren (vgl. UA S. 14). Der Kläger konnte daher damit rechnen, dass das Oberverwaltungsgericht sich in seinem Urteil mit der Ersatzschulqualität der geplanten Schule auseinandersetzen würde.
6 2. Der Kläger erblickt einen Verfahrensfehler ferner darin, dass das Oberverwaltungsgericht unter Verstoß gegen § 86 Abs. 3 VwGO nicht darauf hingewirkt habe, den Klageantrag dahingehend umzustellen, dass statt der Errichtung einer Grundschule mit sechsjähriger Schuldauer die Errichtung einer Grundschule mit vierjähriger Schuldauer begehrt werde (Beschwerdebegründung S. 3 f.). Auch diese Rüge greift nicht durch. Ein ausdrücklicher gerichtlicher Hinweis darauf, dass der Grundschule bei sechsjähriger Schuldauer die Ersatzschulqualität abgeht und die Klage bereits aus diesem Grund als unbegründet anzusehen sein könnte, war nicht geboten, da der Kläger nach dem Vorgesagten (oben 1. a.E.) von dieser Möglichkeit ohnehin auszugehen hatte. Unabhängig davon ist der Vorinstanz darin beizupflichten, dass eine entsprechende Antragsumstellung eine gemäß § 91 Abs. 1 VwGO unzulässige Klageänderung dargestellt hätte (vgl. UA S. 15). Die Veränderung der Schuldauer von sechs auf vier Jahre hätte der Grundschule ein erheblich anderes konzeptionelles Gepräge verliehen und somit eine Veränderung des bislang vorgetragenen Lebenssachverhalts (Klagegrundes) dargestellt. Mit ihr wäre zugleich substantiell neuer sachlicher Streitstoff in das Verfahren eingeführt worden, insbesondere hinsichtlich der Frage, inwiefern die Grundschule unter der veränderten Prämisse den Übergang der Schüler zu weiterführenden Schulen gewährleisten könnte. Das Oberverwaltungsgericht hat die Grenzen des ihm durch § 91 Abs. 1 VwGO eröffneten Ermessens nicht überschritten, indem es bei dieser Sachlage die Sachdienlichkeit im Sinne dieser Vorschrift verneint hat.
7 3. Entgegen der Auffassung des Klägers (Beschwerdebegründung S. 7 f.) weicht die angefochtene Entscheidung nicht im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 2 VwGO von dem Urteil des Senats vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 C 6.95 - (BVerwGE 104, 1 ff. = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 121) ab. Der Senat hat in diesem Urteil die verfassungsrechtliche Zulässigkeit einer sechsjährigen Grundschuldauer - wie sie das für den dort zu entscheidenden Fall maßgebliche brandenburgische Schulrecht für den Bereich des öffentlichen Schulwesens vorsah - lediglich unter dem Blickwinkel geprüft und bejaht, dass eine landesrechtliche Schulkonzeption der Privatschulfreiheit nur Grenzen zu setzen vermag, wenn sie nicht ihrerseits gegen Bundesverfassungsrecht verstößt (Urteil vom 18. Dezember 1996 a.a.O. S. 8 f. bzw. S. 30 f.). Hiervon ausgehend ist der Senat sodann zu der Folgerung gelangt, dass die Ersatzschulqualität eines grundständigen, den Unterricht ab der 5. Jahrgangsstufe einsetzenden Privatgymnasiums sich daran zu bemessen hat, ob die spezifischen pädagogischen Ziele, die im Bereich des öffentlichen Schulwesens mit der sechsjährigen Grundschule verfolgt werden, auch in den Klassen 5 und 6 eines Privatgymnasiums erfüllt werden können (Urteil vom 18. Dezember 1996 a.a.O. S. 12 bzw. S. 33). Dies steht ersichtlich nicht im Widerspruch zu der Annahme des Oberverwaltungsgerichts im vorliegenden Fall (UA S. 13 f.), eine Grundschule mit vorgesehener sechsjähriger Schuldauer könne eine öffentliche Grundschule von - wie das Bremische Landesrecht vorschreibt - vierjähriger Schuldauer nicht ersetzen, sofern ihre Lernziele ausweislich des Konzepts des Schulträgers nicht die Fähigkeit der Schüler zum Wechsel in weiterführende Schulen ab der Klasse 7 gewährleisten. Entgegen der Auffassung des Klägers kann insoweit keine Rolle spielen, dass die Schuldauer der öffentlichen Grundschule zwischen den Ländern variiert. Der Föderalismus (Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG) hat zur Folge, dass unterschiedliche Schulstrukturen grundsätzlich - im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen - zu respektieren sind (Urteil vom 18. Dezember 1996 - BVerwG 6 C 6.95 - Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 121 S. 29 f. <insoweit nicht abgedruckt in BVerwGE 104, 1 ff.>). Wegen der im verfassungsrechtlichen Ersatzschulbegriff angelegten Akzessorietät des Ersatzschulwesens zum öffentlichen Schulwesen (vgl. Urteil vom 18. Dezember 1996 a.a.O. S. 7 f. bzw. 27 f.) ist auch hinzunehmen, dass einer Privatschule unter Umständen in einem Land die Ersatzschulqualität abzusprechen ist, obwohl sie ihr in einem anderen Land zukäme.
8 4. Entgegen der Auffassung des Klägers (Beschwerdebegründung S. 8 f.) weicht die angefochtene Entscheidung nicht vom Urteil des Senats vom 13. Dezember 2000 - BVerwG 6 C 5.00 - (BVerwGE 112, 263 ff. = Buchholz 421 Kultur- und Schulwesen Nr. 127) ab. Der Senat hat in diesem Urteil ausgesprochen, dass ein Zurückstehen einer Privatschule hinsichtlich ihrer Lehrziele im Sinne von Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht bereits dann anzunehmen ist, wenn sich den Schülern bestimmte Hindernisse im Falle eines Wechsels auf eine öffentliche Schule nach jedem Schuljahr auftäten. Ein "Durchlässigkeitsprinzip" lasse sich aus dem Gleichwertigkeitserfordernis des Art. 7 Abs. 4 Satz 3 GG nicht herleiten. Entscheidend sei, dass bei Abschluss des schulischen Bildungsgangs dasselbe Qualifikationsniveau wie in öffentlichen Schulen erreicht sei (Urteil vom 13. Dezember 2000 a.a.O. S. 268 bzw. S. 25). Ein Rechtssatz, wonach - im Gegensatz zur Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts - bei der vorgelagerten Entscheidung über die Ersatzschulqualität einer privaten Grundschule nicht darauf abgestellt werden dürfte, ob bei Schulabschluss die Fähigkeit der Schüler zum Wechsel auf weiterführende Schulen gewährleistet ist, ist dem Urteil vom 13. Dezember 2000 nicht zu entnehmen. Indem dort ausdrücklich das Erfordernis einer Niveaugleichheit bei Abschluss des Bildungsgangs hervorgehoben wird, stützt es im Gegenteil seiner Tendenz nach die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts.
9 5. Auf einer fehlerhaften Auswahl des Gutachters Prof. Dr. T. bzw. einer unzulässigen Berücksichtigung seines Gutachtens im Rahmen der Entscheidungsgründe (Beschwerdebegründung S. 4 ff.) könnte das angefochtene Urteil nicht beruhen. Das Oberverwaltungsgericht hat das Gutachten weitgehend nur im Zusammenhang mit der Verneinung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG verwertet (UA S. 15 ff.). Insoweit sind seine Annahmen jedoch nicht entscheidungstragend, denn das Oberverwaltungsgericht hat die Klage schon deshalb - selbständig entscheidungstragend - für unbegründet erachtet, weil der vom Kläger geplanten Schule die Ersatzschulqualität abgehe (UA S. 12 ff.). Hierbei ist es nur in einem Punkt auf das Gutachten eingegangen (im Konzept des Klägers fehle es an einer hinreichenden Vorbereitung auf den Übergang in die Oberschule - UA S. 13 f.), der seinerseits innerhalb dieses Begründungsstrangs nicht entscheidungstragend ist (vgl. UA S. 14: Auch der Übergang in das Gymnasium sei nicht gewährleistet).
10 6. Ohne Erfolg bleibt die Rüge des Klägers (Beschwerdebegründung S. 14 f.), das Oberverwaltungsgericht habe im Zusammenhang mit der Prüfung der Ersatzschulqualität der vorgesehenen Schule nicht zu dem Schluss gelangen dürfen (vgl. UA S. 14), sein Konzept lege für den Abschluss der 6. Jahrgangsstufe nicht die Lehrpläne der Gymnasien zugrunde. Der Kläger selbst zitiert sein Konzept (Beschwerdebegründung S. 14) dahingehend, dass für die Lernziele am Ende der 6. Jahrgangsstufe die Bildungspläne für die bremische Oberschule bzw. die Gesamtschule zugrunde gelegt würden und zur Gewährleistung der "Anwahlvoraussetzung für das Gymnasium" Angebote in einer zweiten Fremdsprache neben Englisch ausdrücklich vorgesehen seien. Damit ist schon von ihm selbst nicht dargelegt, inwiefern - jenseits der zweiten Fremdsprache - eine konzeptionelle Orientierung an gymnasialen Lehrplänen vorgenommen wurde, welche vom Oberverwaltungsgericht übergangen worden wäre. Soweit der Kläger dem Oberverwaltungsgericht in diesem Zusammenhang vorhält, die inhaltliche Gleichwertigkeit von Oberschule und Gymnasium zu verkennen (Beschwerdebegründung S. 15), rügt er die Verletzung landesschulrechtlicher Vorgaben, die nicht zum revisiblen Recht (§ 137 Abs. 1 VwGO) zählen und auf die es folglich in einem Revisionsverfahren nicht ankäme.
11 7. Soweit der Kläger (Beschwerdebegründung S. 9 ff.) eine Abweichung der angefochtenen Entscheidung von den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts vom 14. November 1969 - 1 BvL 24/64 - (BVerfGE 27, 195 ff.) und vom 16. Dezember 1992 - 1 BvR 167/87 - (BVerfGE 88, 40 ff.) rügt, bezieht er sich auf die Verneinung eines besonderen pädagogischen Interesses im Sinne von Art. 7 Abs. 5 GG durch das Oberverwaltungsgericht und damit auf einen nicht entscheidungstragenden Teil der Urteilsbegründung (siehe Ziff. 5.). Das Gleiche gilt für die erhobenen Grundsatzrügen (Beschwerdebegründung S. 15 f.).