ECLI:EU:C:2026:454

Gesamter Gesetzestext

Vorläufige Fassung

SCHLUSSANTRÄGE DER GENERALANWÄLTIN

TAMARA ĆAPETA

vom 4. Juni 2026(1)

Rechtssache C‑553/24

Assemblée nationale de la République française

gegen

Europäisches Parlament

Rat der Europäischen Union

„ Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts – Gemeinsame Asyl- und Einwanderungspolitik – Verordnung (EU) 2024/1351 – Asyl- und Migrationsmanagement – Solidaritätsmechanismus – Subsidiaritätsprinzip – Art. 8 Abs. 1 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit – Von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments übermittelte Klage – Zuständigkeit des Gerichtshofs – Zulässigkeit – Abgrenzung – Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung – Grundsatz der Verhältnismäßigkeit – Verfahrensrechtliche und materielle Subsidiarität – Intensität der gerichtlichen Kontrolle “

I. Einführung

1. Im vorliegenden Fall hat eine Minderheit der Mitglieder der Assemblée nationale de la République française (Nationalversammlung der Französischen Republik, im Folgenden: Nationalversammlung), einer der Kammern des französischen Parlaments(2), beim Gerichtshof Klage gemäß Art. 8 des Protokolls (Nr. 2) über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit(3) erhoben.

2. Sie beantragen die Nichtigerklärung der Verordnung (EU) 2024/1351 über Asyl- und Migrationsmanagement(4).

3. Zum ersten Mal seit seiner Einführung durch den Vertrag von Lissabon hat ein nationales Parlament von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 Gebrauch gemacht.

4. Eine Klage, mit der die Rechtmäßigkeit eines Gesetzgebungsakts der Union auf der Grundlage dieser Bestimmung in Frage gestellt wird, ist auf einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip als möglichen Nichtigkeitsgrund beschränkt. In der vorliegenden Rechtssache ist der Gerichtshof daher aufgefordert, das Subsidiaritätsprinzip von anderen Grundsätzen der Verträge abzugrenzen, die die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten betreffen, namentlich den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit.

II. Verfahren vor dem Gerichtshof

5. Mit ihrem Antrag vom 14. August 2024 hat die Nationalversammlung in Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen der französischen Verfassung(5), nach der hierfür eine Minderheit von mindestens 60 Abgeordneten ausreicht, die vorliegende Klage auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Nr. 2 beim Gerichtshof erhoben.

6. Die Klage ist dem Gerichtshof von der französischen Regierung übermittelt worden, die darauf hingewiesen hat, dass sie nur von der Nationalversammlung und nicht von Frankreich als Mitgliedstaat erhoben werde.

7. Die Nationalversammlung beantragt, die Verordnung 2024/1351 insgesamt für nichtig zu erklären, oder hilfsweise, den die Solidarität betreffenden Teil IV dieser Verordnung für nichtig zu erklären.

8. In ihren jeweils am 7. November 2024 eingereichten Klagebeantwortungen beantragen das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union, die Klage abzuweisen und der Nationalversammlung die Kosten aufzuerlegen, oder hilfsweise für den Fall, dass der Gerichtshof der Klage stattgeben sollte, die Wirkungen der für nichtig erklärten Verordnung oder der für nichtig erklärten Bestimmungen bis zum Inkrafttreten – innerhalb einer angemessenen Frist – einer neuen Verordnung oder neuer Bestimmungen, die sie ersetzen, aufrechtzuerhalten.

9. Die Nationalversammlung hat am 18. Dezember 2024 auch eine Erwiderung eingereicht, und das Parlament und der Rat haben beide am 30. Januar 2025 eine Gegenerwiderung eingereicht.

10. Mit Beschluss vom 17. Dezember 2024 hat der Präsident des Gerichtshofs Ungarn als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge der Nationalversammlung zugelassen.

11. Mit Beschlüssen vom 19. November 2024 sowie vom 12. und 17. Dezember 2024 hat der Präsident des Gerichtshofs die Hellenische Republik, das Königreich Spanien und die Europäische Kommission als Streithelfer zur Unterstützung der Anträge des Parlaments und des Rates zugelassen.

12. Der Gerichtshof hat gemäß Art. 76 Abs. 2 seiner Verfahrensordnung entschieden, eine Entscheidung ohne mündliche Verhandlung zu erlassen.

III. Der angefochtene Rechtsakt: Verordnung 2024/1351

13. Die Verordnung 2024/1351, deren Nichtigerklärung mit der vorliegenden Klage angestrebt wird(6), ist Teil des neuen EU-Migrations- und Asylpakets(7).

14. Dieses Maßnahmenpaket der Union reformiert das Unionsrecht im Bereich Asyl und Migration, ist 2024 in Kraft getreten und gilt im Allgemeinen ab Mitte 2026(8).

15. Zusammenfassend sollen mit der Verordnung 2024/1351, wie aus ihrem Art. 1 hervorgeht, in der Hauptsache drei Dinge erreicht werden. Erstens schafft diese Verordnung einen gemeinsamen Rahmen für Asyl- und Migrationsmanagement in der Union, um einen umfassenden und integrierten Ansatz zu gewährleisten(9). Zweitens enthält sie Regelungen, die die Regelungen der Verordnung (EU) Nr. 604/2013(10), gemeinhin als Dublin‑III-Verordnung bezeichnet, über die Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung von Anträgen auf internationalen Schutz zuständig ist, ersetzen(11). Drittens wird ein verbindlicher Solidaritätsmechanismus eingeführt, um die Mitgliedstaaten bei der Bewältigung von Migrationsdruck zu unterstützen(12). Dieser Solidaritätsmechanismus steht im Mittelpunkt der vorliegenden Rechtssache.

16. Hierzu wird im 22. Erwägungsgrund der Verordnung 2024/1351 erläutert: „Um eine gerechte Verteilung der Verantwortlichkeiten, Solidarität, wie sie in Artikel 80 AEUV verankert ist, und eine ausgewogene Verteilung der Belastungen zwischen den Mitgliedstaaten sicherzustellen, sollte ein verbindlicher Solidaritätsmechanismus eingerichtet werden, der Mitgliedstaaten, die unter Migrationsdruck stehen, wirksame Unterstützung bietet und raschen Zugang zu den Verfahren zur Gewährung internationalen Schutzes gewährleistet.“ Im 40. Erwägungsgrund der Verordnung heißt es, dass dieser Mechanismus „zusammen mit einem wirksamen System zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren des gesamten Gemeinsamen Europäischen Asylsystems [ist]“.

17. Zu diesem Zweck enthält Teil IV („Solidarität“) der Verordnung 2024/1351 detaillierte Vorschriften über den Solidaritätsmechanismus. Mit Art. 56 der Verordnung, der für den vorliegenden Fall relevant ist, wird der Jährliche Solidaritätspool geschaffen, der die von den Mitgliedstaaten zugesagten Beiträge umfasst und das wichtigste Instrument für eine solidarische Reaktion für Mitgliedstaaten ist, die unter Migrationsdruck stehen(13). Nach Art. 56 Abs. 2 der Verordnung besteht dieser Pool aus folgenden Formen von Solidaritätsmaßnahmen der Mitgliedstaaten: a) der Übernahme(14) von Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, b) finanziellen Beiträgen und c) alternativen Solidaritätsmaßnahmen wie z. B. operativer Unterstützung, Personalunterstützung, Einrichtungen und Ausrüstung. Es liegt im freien Ermessen der Mitgliedstaaten, zwischen diesen Arten von Solidaritätsmaßnahmen zu wählen oder sie zu kombinieren, wenn sie ihre Beiträge zusagen(15).

18. Zu Übernahmen legt Art. 67 der Verordnung 2024/1351 das Verfahren vor der Übernahme fest. Insbesondere wird klargestellt, dass der begünstigte Mitgliedstaat vor der Anwendung dieses Verfahrens sicherstellen muss, dass keine stichhaltigen Gründe dafür vorliegen, dass die betreffende Person eine Gefahr für die innere Sicherheit darstellt, und dass er dem Übernahmemitgliedstaat alle sachdienlichen Informationen übermitteln muss; der Übernahmemitgliedstaat kann dann das Vorliegen solcher Gründe überprüfen und bestätigen, dass eine Übernahme stattfinden kann, was innerhalb einer Woche nach Erhalt der sachdienlichen Informationen vom begünstigten Mitgliedstaat oder bei komplexen Fällen innerhalb von zwei Wochen geschehen muss(16).

19. Art. 68 der Verordnung 2024/1351 regelt das Verfahren nach der Übernahme. Er sieht u. a. vor, dass nach der Übernahme die Zuständigkeit für die Prüfung des Antrags auf internationalen Schutz auf den Übernahmemitgliedstaat übertragen wird(17).

20. Außerdem sieht Art. 63 Abs. 5 der Verordnung 2024/1351 vor, dass ein beitragender Mitgliedstaat, der bis zum Ende des betreffenden Jahres seine Zusagen oder Übernahmen nicht durchgeführt beziehungsweise nicht akzeptiert hat, auf Ersuchen des begünstigten Mitgliedstaats so bald wie möglich nach Ende eines betreffenden Jahres die Zuständigkeit für Anträge auf internationalen Schutz, für die der begünstigte Mitgliedstaat als zuständig bestimmt wurde, bis zur Anzahl der zugesagten Übernahmen übernehmen muss.

IV. Wesentliches Vorbringen der Beteiligten

21. Die Nationalversammlung, unterstützt von Ungarn, macht geltend, dass die Verordnung 2024/1351 gegen das in den Art. 4 und 5 EUV definierte und garantierte Subsidiaritätsprinzip verstoße. Diese Verordnung schaffe, u. a. in Art. 56 Abs. 2, Art. 63 Abs. 5, Art. 67 und Art. 68, ein System der „Übernahme“ von Antragstellern auf internationalen Schutz zum Nachteil der Souveränität, der nationalen Identität, der Unversehrtheit der verfassungsmäßigen Strukturen und der Sicherheit der Mitgliedstaaten, die verpflichtet seien, in ihrem Hoheitsgebiet die von den Übernahmemaßnahmen betroffenen Drittstaatsangehörigen aufzunehmen.

22. Die Nationalversammlung stützt sich im Wesentlichen auf fünf Rügen.

23. Erstens macht die Nationalversammlung geltend, dass die Verordnung 2024/1351 gegen Art. 72 AEUV(18)verstoße, der den „Vorbehalt der nationalen Sicherheit“, also jener Zuständigkeiten, die den Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV zustehen, in den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts übertrage. Mit dieser Verordnung werde ein Verfahren für die Übernahme von Drittstaatsangehörigen eingeführt, die illegal in das Gebiet der Union eingereist seien, um ein Aufenthaltsrecht im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten zu erlangen, das in Wirklichkeit nicht durch eine echte Verfolgung in ihrem Herkunftsland gerechtfertigt sei. Die Übernahmemaßnahmen könnten zu erheblichen Umwälzungen der nationalen Identität des beitragenden Staates führen und erforderten den Einsatz materieller und personeller Ressourcen in einem solchen Ausmaß, dass seine verfassungsrechtlichen Strukturen beeinträchtigt würden.

24. Zweitens hindere die Übernahmeregelung die Mitgliedstaaten daran, ihre wesentlichen staatlichen Funktionen, insbesondere die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit, wahrzunehmen, die gemäß Art. 4 Abs. 2 EUV weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten fielen(19). Die Bestimmungen in Art. 67 der Verordnung 2024/1351, die die Aufnahme von übernommenen Personen von der Zustimmung des beitragenden Staats abhängig machten und die Möglichkeit für diesen Staat vorsähen, aus Gründen der nationalen Sicherheit Einwände gegen die Übernahme zu erheben, seien illusorisch, da sie die Mitgliedstaaten daran hinderten, sich mit Erfolg auf die nationale Sicherheit zu berufen. Auf den Einwand des Rates, die Nationalversammlung habe nicht vorgetragen, wie die Ziele der Verordnung 2024/1351 von den Mitgliedstaaten besser als von der Union hätten erreicht werden können, entgegnet die Nationalversammlung, dass die Ziele selbst, da sie in der Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik bestünden, die wesentlichen Funktionen des Staates gefährdeten und daher gegen das Subsidiaritätsprinzip verstießen.

25. Drittens behauptet die Nationalversammlung, dass die Verordnung 2024/1351 schädliche finanzielle Folgen habe. Die Beteiligung von Mitgliedstaaten an der Übernahmeregelung werde, wenn sie in ihrem Hoheitsgebiet keine Antragsteller unterbringen wollten, auf der Grundlage des Gesamt-BIP und der Bevölkerungsgröße berechnet und berücksichtige daher nicht die Aufnahmekapazität, die Sozialpolitik, die Identität und die Sicherheitssituation des Mitgliedstaats. Zudem seien die finanziellen Folgen einer nachträglichen Ablehnung der Übernahme in der Verordnung nicht geregelt, was dazu führe, dass die Kommission finanzielle Maßnahmen zur Bestrafung von Mitgliedstaaten ergreifen könne, die zur Wahrung ihrer nationalen Interessen gehandelt hätten. Daher verletze die Übernahmeregelung die sozialpolitische Verpflichtung nach Art. 151 AEUV, weil sie die Gefahr mit sich bringe, dass der beitragende Mitgliedstaat unangemessene Belastungen im Hinblick auf seine Sozialausgaben tragen müsse, und auch wenn die Verordnung die Art der gewählten Solidaritätsmaßnahme in das Ermessen der Mitgliedstaaten stelle, bleibe festzuhalten, dass sie unabhängig von der getroffenen Wahl eine Belastung für den Staat darstelle.

26. Viertens beanstandet die Nationalversammlung, dass die Verordnung 2024/1351 im Hinblick auf die Übernahmeregelung erlassen worden sei, ohne dass ihr Nutzen nachgewiesen sei.

27. Fünftens und letztens trägt die Nationalversammlung vor, es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die Mitgliedstaaten nicht auch allein oder in Zusammenarbeit mit anderen Mitgliedstaaten – sogar besser als die Union – dazu in der Lage gewesen wären, die Probleme zu bewältigen, die durch den massiven Zustrom von Antragstellern auf internationalen Schutz verursacht würden.

28. Die Nationalversammlung kommt zu dem Schluss, dass die Unionsorgane mit der Übernahmeregelung, die nicht in Titel V des AEU-Vertrags vorgesehen sei, ihre Befugnisse überschritten und gegen das Subsidiaritätsprinzip verstoßen hätten.

29. Ungarn fügt hinzu, dass der Unionsgesetzgeber die Beweislast dafür trage, ob die Durchführung einer Aufgabe oder Maßnahme auf nationaler Ebene oder auf Unionsebene am wirksamsten sei, einschließlich der Beweislast dafür, dass die Wahrnehmung einer bestimmten Aufgabe durch einen bestimmten Mitgliedstaat nicht hinreichend wirksam sei.

30. Das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, halten die meisten Rügen der Nationalversammlung für unzulässig. Sie tragen vor, dass eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 nur das Subsidiaritätsprinzip betreffen könne. Die Rügen, die sich auf einen angeblichen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 2 EUV, Art. 72 AEUV und Art. 151 AEUV sowie auf die behaupteten schädlichen finanziellen Folgen und den fehlenden Nachweis des Nutzens der Übernahmeregelung bezögen, beträfen dieses Prinzip nicht.

31. Der Rat betont, dass die Verwirklichung der Ziele der Verordnung 2024/1351, nämlich die Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik, im Primärrecht der Union vorgesehen sei und für sich genommen keinen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip darstellen könne. Nach Auffassung des Parlaments ist es nicht Sache der Mitgliedstaaten, sondern der Union, zu beurteilen, wie die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahme am besten erreicht werden könnten. Die Kommission fügt hinzu, dass das Subsidiaritätsprinzip weder die Befugnis des Unionsgesetzgebers in Frage stelle, basierend auf einer konkreten Rechtsgrundlage Maßnahmen zu ergreifen, noch die Ziele, die sich der Unionsgesetzgeber für solche Maßnahmen gesetzt habe, sondern lediglich die Entscheidung, diese Ziele durch den angefochtenen Gesetzgebungsakt zu erreichen.

32. In der Sache vertreten das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, die Auffassung, dass die Verordnung 2024/1351 mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar sei. Der Unionsgesetzgeber habe zu Recht angenommen, dass die mit dieser Verordnung verfolgten Ziele im Bereich der Solidarität auf Unionsebene besser erreicht werden könnten, und dem Argument der Nationalversammlung, es sei nicht nachgewiesen, dass diese Ziele von den Mitgliedstaaten nicht in hinreichendem Maße erreicht werden könnten, könne nicht gefolgt werden.

33. Die Nationalversammlung habe keine konkreten Argumente dafür vorgebracht, dass die Mitgliedstaaten die Ziele dieser Verordnung besser hätten erreichen könnten als die Union.

34. Das Parlament ergänzt, dass sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch die Verfahrensgarantien im Zusammenhang mit der Subsidiarität eingehalten worden seien, da die mit dieser Verordnung verfolgten Ziele eine grenzüberschreitende Dimension hätten und nur auf Unionsebene erreicht werden könnten, und da eine ausreichende Begründung vorliege, in der die Vorteile des Handelns der Union dargelegt würden. Der Rat trägt vor, es sei äußerst schwierig, wenn nicht unmöglich, ein angemessenes Solidaritätssystem zu konzipieren, bei dem man ausschließlich auf Maßnahmen der Mitgliedstaaten zurückgreife.

35. Griechenland ist der Ansicht, dass die Instrumente, die jedem Mitgliedstaat allein zur Verfügung stünden, nicht ausreichten, um das Phänomen der Massenzuwanderung unionsweit zu bewältigen, und dass das frühere Unionsrecht keine Instrumente zur Bewältigung des Migrationsdrucks vorgesehen habe, dem Mitgliedstaaten ausgesetzt seien. Spanien trägt vor, die Verordnung 2024/1351 sei ein Anwendungsfall des Subsidiaritätsprinzips par excellence, da auf Unionsebene Ziele verfolgt werden müssten, die von einzelnen Mitgliedstaaten nicht erreicht werden könnten, insbesondere im Hinblick auf die Solidarität.

36. Die Kommission betont, es sei irrelevant, dass die Mitgliedstaaten auf andere Weise als im Rahmen der Instrumente des Unionsrechts zusammenarbeiten könnten, und die Verordnung greife zahlreiche Elemente des Vorschlags der Kommission auf, was zeige, dass die auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen unzureichend und solche auf Unionsebene erforderlich gewesen seien.

V. Würdigung

37. Wie in der Einführung erwähnt, ist die vorliegende Rechtssache die erste Klage, die von einem nationalen Parlament auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erhoben wurde.

38. Die Möglichkeit der nationalen Parlamente, eine gerichtliche Kontrolle wegen eines mutmaßlichen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip einzuleiten, gehört zu umfassenderen, mit dem Vertrag von Lissabon eingeführten Bestrebungen, die Wirksamkeit dieses Prinzips als Grenze für die Ausübung der Rechtsetzungsbefugnisse auf Unionsebene zu verbessern(20). In diesem Zusammenhang haben die nationalen Parlamente das Recht erhalten, über Gesetzgebungsvorschläge der Union informiert zu werden(21), und ihnen ist die Befugnis eingeräumt worden, eine begründete Stellungnahme abzugeben, wenn sie der Auffassung sind, dass ein solcher Vorschlag nicht mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist(22), und zwar im Rahmen eines häufig als Frühwarnmechanismus bezeichneten Verfahrens.

39. Während eine solche politische Subsidiaritätskontrolle durch die nationalen Parlamente ex ante, d. h. vor der Annahme eines Gesetzgebungsakts, möglich ist, kann die gerichtliche Kontrolle auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 eingeleitet werden, nachdem ein solcher Akt erlassen wurde. Diese beiden Verfahren sind in dem Sinne unabhängig voneinander, dass ein nationales Parlament eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 auch dann erheben kann, wenn es im Rahmen des Frühwarnmechanismus keine begründete Stellungnahme abgegeben hat(23). Auch wenn die Nationalversammlung keine begründete Stellungnahme zu dem Vorschlag für die Verordnung 2024/1351 abgegeben hat(24), ist sie deshalb nicht daran gehindert, diesen Rechtsakt vor dem Gerichtshof anzufechten.

40. Eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 kann jedoch nach dem Wortlaut dieser Bestimmung nur „wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip“ erhoben werden. Wie bereits dargelegt (Nr. 30 der vorliegenden Schlussanträge), tragen das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, vor, dass die meisten Rügen der Nationalversammlung dieses Prinzip nicht beträfen. Vor der Prüfung dieser Rügen in der Sache sollte der Gerichtshof daher entscheiden, welche der Rügen zulässig sind. Zu diesem Zweck ist es erforderlich, die Rügen, die das Subsidiaritätsprinzip betreffen, von jenen abzugrenzen, die andere Grundsätze im Zusammenhang mit dem Bestehen und der Ausübung der Zuständigkeiten der Union betreffen, nämlich die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit.

41. Unter Berücksichtigung des Vorstehenden gliedere ich meine Analyse wie folgt. Angesichts der Neuartigkeit dieser Klage werde ich zunächst prüfen, ob der Gerichtshof für die Entscheidung über die vorliegende Klage zuständig ist (A). Anschließend werde ich mich der Frage der Zulässigkeit der von der Nationalversammlung vorgebrachten Rügen zuwenden, die eine Entscheidung des Gerichtshofs über die Abgrenzung des Subsidiaritätsprinzips von den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit erforderlich macht (B). Zuletzt werde ich die von der Nationalversammlung vorgebrachten zulässigen Rügen in der Sache prüfen (C).

A. Zuständigkeit

42. Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung über eine auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Nr. 2 erhobene Klage im vorliegenden Fall nicht in Frage gestellt worden ist.

43. Nach ständiger Rechtsprechung ist die Frage der Zuständigkeit des Gerichtshofs für die Entscheidung eines Rechtsstreits jedoch eine unverzichtbare Prozessvoraussetzung, die der Gerichtshof zu jedem Zeitpunkt des Verfahrens auch von Amts wegen prüfen kann(25).

44. Da der Gerichtshof in der vorliegenden Rechtssache zum ersten Mal über diese Art Klage zu entscheiden hat, halte ich es für erforderlich, auf diese Frage einzugehen.

45. Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Nr. 2 sieht vor:

„Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für Klagen wegen Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zuständig, die nach Maßgabe des Artikels 263 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden.“(26)

46. Der Wortlaut verweist auf den „Gerichtshof der Europäischen Union“ und umfasst daher den Gerichtshof als Organ, zu dem der Gerichtshof und das Gericht gehören. Man könnte sich daher fragen, ob im ersten Rechtszug das Gericht für die Entscheidung über die vorliegende Klage zuständig ist.

47. Meines Erachtens sprechen mehrere Gründe dafür, dass der Gerichtshof und nicht das Gericht für die Entscheidung über eine von einem nationalen Parlament auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erhobene Klage zuständig ist.

48. Erstens wird den beiden Unionsgerichten in den Verträgen die Zuständigkeit zugewiesen, indem auf den Gerichtshof der Europäischen Union als Organ verwiesen wird(27). Die Klagen, mit denen das Gericht in erster Instanz befasst werden kann, sind dann ausdrücklich in Art. 256 AEUV(28) aufgeführt oder in der Satzung des Gerichtshofs der Europäischen Union (im Folgenden: Satzung)(29) genauer angegeben.

49. Der Verweis auf den Gerichtshof der Europäischen Union in Art. 8 des Protokolls Nr. 2 ist somit die übliche Methode, die in den Verträgen zur Übertragung der Zuständigkeit auf die Unionsgerichte verwendet wird. Um dem Gericht die Zuständigkeit zuzuweisen, wäre eine ausdrückliche Bestimmung in den Verträgen oder in der Satzung erforderlich. Eine Bestimmung, die dem Gericht die Zuständigkeit für die Entscheidung über Klagen nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 im ersten Rechtszug zuweist, gibt es jedoch nicht.

50. Zweitens ließe sich auch argumentieren, dass es sich bei der auf diese Bestimmung gestützten Klage nur um eine Variante der in Art. 263 AEUV geregelten Nichtigkeitsklage handelt, für die Art. 256 Abs. 1 AEUV grundsätzlich dem Gericht die Zuständigkeit einräumt, sofern die Satzung sie nicht dem Gerichtshof vorbehält. Art. 51 der Satzung behält dem Gerichtshof u. a. die Zuständigkeit für die Entscheidung über Nichtigkeitsklagen eines Mitgliedstaats gegen einen Gesetzgebungsakt vor.

51. Nach dem Wortlaut von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 kann die Klage statt von einem Mitgliedstaat auch von einem nationalen Parlament erhoben werden („die von einem Mitgliedstaat erhoben oder entsprechend der jeweiligen innerstaatlichen Rechtsordnung von einem Mitgliedstaat im Namen seines nationalen Parlaments oder einer Kammer dieses Parlaments übermittelt werden“). Folglich entscheidet die Kammer eines nationalen Parlaments selbst, die Klage zu erheben, während sich die Regierung des Mitgliedstaats darauf beschränkt, die betreffende Klage zu übermitteln, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist.

52. Einem Mitgliedstaat, vertreten durch seine Regierung, das Recht einzuräumen, gemäß Art. 8 des Protokolls Nr. 2 beim Gerichtshof Klage zu erheben, stellt keine Änderung der Rechte der Mitgliedstaaten dar, da diese bereits auf der Grundlage von Art. 263 Abs. 2 AEUV in Verbindung mit Art. 256 Abs. 1 AEUV und Art. 51 der Satzung Nichtigkeitsklagen wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip beim Gerichtshof erheben können. Dementsprechend könnte die Einbeziehung der Mitgliedstaaten in Art. 8 des Protokolls Nr. 2 einfach aus dem Wunsch heraus erfolgt sein, hervorzuheben, dass das Subsidiaritätsprinzip justiziabel ist. Die Einräumung dieses Rechts zugunsten der Parlamente der Mitgliedstaaten ist jedoch eine durch diese Bestimmung eingeführte Neuerung. Die Gleichsetzung eines Mitgliedstaats qua Regierung mit demselben Mitgliedstaat qua Parlament in derselben Bestimmung deutet darauf hin, dass die in Art. 8 des Protokolls Nr. 2 vorgesehene Klage in beiden Fällen beim Gerichtshof anhängig gemacht werden sollte. Da der Mitgliedstaat qua Regierung eine solche Klage beim Gerichtshof erheben muss, spricht dies für die Schlussfolgerung, dass das nationale Parlament die Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 auch beim Gerichtshof erheben muss.

53. Drittens ist die Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 nicht mit der Klage nach Art. 263 AEUV identisch, auch wenn beide Klagen den gleichen Gegenstand haben – die Nichtigerklärung eines Gesetzgebungsakts der Union. Die erstgenannte Klage ist jedoch eine besondere oder sui generis-Form der Nichtigkeitsklage(30).

54. Mehrere Argumente sprechen dafür, diese Klage als Klage sui generis einzustufen.

55. Erstens hängt eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 nicht von den in Art. 263 AEUV vorgesehenen Klagevoraussetzungen ab. Die nationalen Parlamente müssen daher keine Voraussetzungen erfüllen, um vor dem Gerichtshof einen Gesetzgebungsakt der Union wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip anzufechten.

56. Insoweit ist festzustellen, dass der Ausschuss der Regionen nach Art. 8 Abs. 2 des Protokolls Nr. 2 eine Klage „in Bezug auf Gesetzgebungsakte, für deren Erlass die Anhörung des Ausschusses der Regionen nach dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union vorgeschrieben ist“, erheben kann. Dieses Gremium muss also nicht darlegen, dass es die Klage zur Wahrung seiner Rechte erhebt, eine Voraussetzung, die es gemäß Art. 263 Abs. 3 AEUV erfüllen müsste.

57. Zweitens besteht ein weiterer wichtiger Unterschied in der Tragweite der beiden Klagen: Anders als eine Klage nach Art. 263 AEUV, die aus mehreren in Abs. 2 dieses Artikels genannten Gründen erhoben werden kann, kann eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 nur auf einen Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip gestützt werden.

58. Drittens besteht ein Unterschied hinsichtlich der Arten potenzieller Kläger. Anders als eine Klage nach Art. 263 AEUV kann eine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 nur von den Mitgliedstaaten, ihren nationalen Parlamenten oder einer Kammer eines solchen Parlaments und vom Ausschuss der Regionen erhoben werden.

59. Da es sich um eine Klage sui generis handelt, könnte die Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 als eine Art Klage angesehen werden, die unter die „anderen in den Verträgen vorgesehenen Fälle“ im Sinne von Art. 19 Abs. 3 Buchst. c EUV fällt.

60. Insoweit erstreckt sich die dem Gericht nach Art. 256 Abs. 1 AEUV in Verbindung mit Art. 51 der Satzung für die Entscheidung über bestimmte Nichtigkeitsklagen im ersten Rechtszug übertragene Zuständigkeit nicht auf die Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2. Die Zuständigkeit für die Entscheidung über diese spezielle Art von Klagen ist dem Gericht nicht ausdrücklich zugewiesen worden.

61. Viertens und letztens möchte ich darauf hinweisen, dass Art. 8 des Protokolls Nr. 2 auf die Bestimmungen des Art. 263 AEUV verweist („nach Maßgabe des Artikels 263 [AEUV] … erhoben“). Dieser Verweis stellt diese neue Klage jedoch nicht mit der Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV gleich; vielmehr behandelt er diese neue Klage als gesonderte Klage, die bestimmte Aspekte aus Art. 263 AEUV übernimmt. Wie ich bereits ausgeführt habe, betrifft diese Bezugnahme weder die potenziellen Kläger noch die Voraussetzungen der Klagebefugnis oder die Nichtigkeitsgründe. Daraus lässt sich schließen, dass der Verweis auf die Bestimmungen des Art. 263 AEUV verfahrensrechtliche Aspekte der Klage betrifft, wie beispielsweise die Fristen und die Wirkungen, die sich ergeben, wenn der Gerichtshof dem Nichtigkeitsantrag stattgeben sollte. Daher ändert der Verweis auf Art. 263 AEUV nichts an der früheren Feststellung, dass die Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 eine Klage sui generis ist.

62. Zusammenfassend bin ich der Ansicht, dass – wie sowohl das Parlament als auch die französische Regierung in ihrem Übermittlungsschreiben dargelegt haben(31) – eine auf der Grundlage von Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Nr. 2 erhobene Klage einen besonderen Rechtsbehelf darstellt, der es einem nationalen Parlament oder einer seiner Kammern angesichts ihrer Rolle bei der Gewährleistung der Einhaltung des im Primärrecht der Union verankerten Subsidiaritätsprinzips ermöglichen soll, beim Gerichtshof Klage wegen eines Verstoßes gegen dieses Prinzip zu erheben.

63. Daher bin ich der Ansicht, dass der Gerichtshof für die Entscheidung über die vorliegende Klage zuständig ist.

B. Zulässigkeit

64. Wie bereits dargelegt, halten das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, die meisten Rügen der Nationalversammlung für unzulässig.

1. Auf die Rüge mutmaßlicher Verstöße gegen das Subsidiaritätsprinzip beschränkte Klage

65. Im Gegensatz zu einer Nichtigkeitsklage nach Art. 263 AEUV, die aus mehreren Gründen einschließlich des Subsidiaritätsprinzips(32) erhoben werden kann, ist die auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erhobene Klage auf Rügen bezüglich eines Verstoßes gegen dieses Prinzip beschränkt.

66. Erstens ergibt sich dies eindeutig aus dem Wortlaut von Art. 8 Abs. 1 des Protokolls Nr. 2 („wegen Verstoßes … gegen das Subsidiaritätsprinzip“).

67. Was zweitens den Kontext anbelangt, so sind die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zwar in Art. 5 EUV(33) nebeneinander aufgeführt, doch bestimmt nur Art. 5 Abs. 3 Unterabs. 2 EUV: „Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.“ Eine vergleichbare Bestimmung fehlt in Art. 5 Abs. 4 Unterabs. 2 EUV betreffend den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, obwohl sich das Protokoll Nr. 2 sowohl auf den Grundsatz der Subsidiarität als auch auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit bezieht. Die nationalen Parlamente werden auch in Bezug auf den in Art. 5 Abs. 2 EUV verankerten Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung nicht erwähnt(34).

68. Was drittens die Entstehungsgeschichte von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 anbelangt, scheinen im Rahmen des Europäischen Konvents ausgetauschte Dokumente diese Auslegung zu bestätigen. Im Zusammenhang mit dem Frühwarnmechanismus wurde erörtert, welche der Grundsätze in Bezug auf die Zuständigkeiten der Union die nationalen Parlamente kontrollieren können sollten, und Vorschläge hinsichtlich der Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit wurden abgelehnt, während eine solche Kontrolle im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip eingeführt wurde(35). Die Möglichkeit der Klageerhebung wurde nur im Zusammenhang mit dem Subsidiaritätsprinzip in Betracht gezogen(36). Demzufolge scheint die Absicht gewesen zu sein, die nationalen Parlamente nur in die politische und gerichtliche Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips einzubeziehen.

69. Im Ergebnis bin ich der Ansicht, dass die Tragweite einer von einem nationalen Parlament auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erhobenen Klage auf das Subsidiaritätsprinzip beschränkt ist. Daher müssen die vorgebrachten Rügen dieses Prinzip betreffen, andernfalls sind sie unzulässig.

70. Das Problem, das sich im vorliegenden Fall stellt, ist jedoch die Frage, was Subsidiarität ist und insbesondere, wie dieses Prinzip von den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit abzugrenzen ist. Tatsächlich scheinen sich die Verfahrensbeteiligten darüber einig zu sein, dass die vorliegende Klage auf das Subsidiaritätsprinzip beschränkt ist. Sie sind sich jedoch uneinig darüber, ob bestimmte von der Nationalversammlung vorgebrachte Rügen als dieses Prinzip betreffend angesehen werden können.

71. Insoweit zeigen Studien im Zusammenhang mit dem Frühwarnmechanismus, der auch auf die Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips beschränkt ist, dass die nationalen Parlamente die Bedeutung dieses Prinzips unterschiedlich verstehen(37). Beispielsweise fassen sie manchmal Argumente zum Inhalt eines Gesetzgebungsvorschlags darunter, wie etwa Kritik an der Geeignetheit oder Erforderlichkeit der vorgeschlagenen Maßnahmen, oder sie beanstanden das Fehlen einer geeigneten Rechtsgrundlage für ein Tätigwerden der Union. Dies zeigt, dass die Trennlinie zwischen diesen Grundsätzen, die alle in Art. 5 EUV zum Ausdruck kommen, fließend ist.

72. Was die gerichtliche Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips betrifft, so wurden in der Rechtsprechung, wenn im Rahmen von Nichtigkeitsklagen nach Art. 263 AEUV Rügen in Bezug auf dieses Prinzip vorgebracht wurden, diese in der Regel zusammen mit Rügen geltend gemacht, mit denen das Bestehen einer Zuständigkeit der Union oder die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme in Frage gestellt wurde(38). In diesen Fällen war es nicht unbedingt erforderlich, eine klare Trennlinie zwischen den betreffenden Grundsätzen zu ziehen, da der Gerichtshof, wenn er im Rahmen solcher Klagen ein Urteil fällt, befugt ist, alle drei Grundsätze bei der Entscheidung über die Rechtmäßigkeit der Maßnahme zu berücksichtigen(39).

73. Wie schon gesagt, ist die Klage, die die nationalen Parlamente auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erheben können, jedoch auf das Subsidiaritätsprinzip beschränkt. Um die Zulässigkeit der von der Nationalversammlung vorgebrachten Rügen zu prüfen, ist der Gerichtshof daher im vorliegenden Fall aufgefordert, das Subsidiaritätsprinzip von den beiden anderen Grundsätzen abzugrenzen, die die Zuständigkeiten der Union regeln: den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit. Betrifft die auf Art. 8 des Protokolls Nr. 2 gestützte Klage die beiden letztgenannten Grundsätze, ist sie unzulässig.

2. Abgrenzung der Subsidiarität von der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit

74. Wie andere föderale Systeme verfügt die Europäische Union über verfassungsrechtliche Vorschriften, die die Handlungsbefugnisse der zentralen Regierungsebene regeln.

75. In der Europäischen Union sind diese Regeln in Art. 5 EUV niedergelegt, der zwischen den Grundsätzen der begrenzten Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit unterscheidet, die jeweils eine eigene Rolle bei der Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten spielen.

76. Ohne das Bestehen eines wichtigen Zusammenhangs zwischen diesen drei Grundsätzen in Abrede zu stellen, ist für die Beurteilung der Zulässigkeit im vorliegenden Fall jedem von ihnen gleichwohl eine eigene Bedeutung beizumessen, und jeder ist gesondert zu behandeln.

77. Während es einen gewissen Auslegungsspielraum gibt, um dem Subsidiaritätsprinzip eine weitere oder engere Bedeutung beizumessen, würde die Entscheidung für die weitere Bedeutung auf eine Einschränkung der Bedeutung der beiden anderen Grundsätze hinauslaufen(40). Eine solche Entscheidung könnte durchaus Vorteile haben, da sie z. B. Minderheiten, die in den nationalen Parlamenten vertreten sind, einen leichteren Zugang zum Gerichtshof nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 eröffnen könnte, um die Regelungsziele in Frage zu stellen, die die betreffende Regierung im Entscheidungsprozess auf Unionsebene gebilligt hat und die eine Minderheit auf nationaler Ebene nicht aufhalten könnte(41). Die Bestimmung der Grenzen des Subsidiaritätsprinzips muss jedoch mit der Bedeutung in Einklang stehen, die der Gerichtshof den beiden anderen Grundsätzen bereits beigemessen hat. Meines Erachtens lässt die derzeitige Auslegung des Anwendungsbereichs der Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung und der Verhältnismäßigkeit nicht viel Raum für eine weite Auslegung des Subsidiaritätsprinzips.

78. Zunächst sind meines Erachtens die drei in Art. 5 EUV verankerten Grundsätze föderale Grundsätze, die darauf abzielen, die optimale Ebene für Entscheidungen zu finden. Die Schaffung der Europäischen Union geht zurück auf den Wunsch und das Bedürfnis der Mitgliedstaaten, eine gemeinsame Regierungsebene einzurichten, um über Fragen zu entscheiden, die alle Mitgliedstaaten betreffen und die über die nationalen Grenzen hinausgehen. Diese neue Regierungsebene entstand durch die Übertragung bestimmter Zuständigkeiten von den Mitgliedstaaten auf die Union. Mit anderen Worten verfügt die Union nur über die Zuständigkeiten, die ihr in den Verträgen übertragen wurden. Insoweit regelt der in Art. 5 Abs. 2 EUV verankerte Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung das Bestehen und die Grenzen der Zuständigkeiten der Union.

79. Art. 5 Abs. 2 Satz 1 EUV lautet: „Nach dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung wird die Union nur innerhalb der Grenzen der Zuständigkeiten tätig, die die Mitgliedstaaten ihr in den Verträgen zur Verwirklichung der darin niedergelegten Ziele übertragen haben.“(42)

80. Die beiden anderen in Art. 5 EUV verankerten Grundsätze, nämlich die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit, beziehen sich auf die Ausübung – und nicht auf das Bestehen – von Zuständigkeiten der Union(43). Sie kommen nur zum Tragen, wenn der Union die erforderliche Zuständigkeit übertragen wurde.

81. Art. 5 Abs. 3 EUV bestimmt: „Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.“

82. Art. 5 Abs. 4 EUV sieht vor: „Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit gehen die Maßnahmen der Union inhaltlich wie formal nicht über das zur Erreichung der Ziele der Verträge erforderliche Maß hinaus.“

83. Für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache sind die Bedeutung und die Tragweite des Subsidiaritätsprinzips zu bestimmen. Unabhängig davon, was die Aufnahme dieses Grundsatzes in die Unionsrechtsrechtsordnung inspiriert haben mag(44), kommt in seiner Beschreibung in Art. 5 Abs. 3 EUV eine eindeutige Präferenz für die Entscheidungsfindung auf der niedrigeren Regierungsebene zum Ausdruck, was für die Zwecke der vorliegenden Rechtssache auf der Ebene der Mitgliedstaaten statt auf Unionsebene bedeutet(45). Das Subsidiaritätsprinzip bevorzugt jedoch nicht nur die Entscheidungsfindung auf der niedrigeren Ebene, sondern rechtfertigt auch eine Entscheidung auf Unionsebene, wenn diese als besser angesehen wird. Somit kann das Subsidiaritätsprinzip entweder als Grenze oder als Rechtfertigung für ein Tätigwerden auf Unionsebene dienen(46).

84. Dies vorausgeschickt und angesichts dessen, dass Art. 5 EUV alle drei Grundsätze aufzählt, ihnen aber unterschiedliche Bedeutungen beimisst, ist es erforderlich, das Subsidiaritätsprinzip vom Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung einerseits und vom Grundsatz der Verhältnismäßigkeit andererseits abzugrenzen.

a) Subsidiarität und begrenzte Einzelermächtigung

85. Einerseits könnte man sagen, dass die Subsidiarität ein Grundsatz ist, der die Schaffung einer gemeinsamen Regierungsebene für bestimmte Themen rechtfertigt. Als Metaprinzip hat das Subsidiaritätsprinzip die Wahl der der Union übertragenen Zuständigkeiten beeinflusst, wobei die Zahl dieser Zuständigkeiten mit jeder Änderung der Verträge zugenommen hat, und ist daher untrennbar mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung verbunden.

86. Die Subsidiarität, wie sie in Art. 5 Abs. 3 EUV zum Ausdruck kommt, ist jedoch kein solches Metaprinzip, sondern ein instrumenteller Grundsatz(47). Aus diesem Grund betrifft das Subsidiaritätsprinzip nicht die Frage, welche Regierungsebene – Union oder Mitgliedstaaten – für die Entscheidung über die konkreten Ziele der gesetzgeberischen Maßnahme zuständig ist: Wenn der Union auf der Grundlage des Grundsatzes der begrenzten Einzelermächtigung die Zuständigkeit für einen bestimmten Politikbereich übertragen worden ist, kann sie in diesem Bereich ein konkretes Ziel für Gesetzgebungsmaßnahmen festlegen(48). Sobald das Ziel festgelegt ist, greift das Subsidiaritätsprinzip ein, anhand dessen bestimmt wird, ob die Union zur Erreichung dieses Ziels tätig werden sollte.

87. Das Subsidiaritätsprinzip kann daher nur im Hinblick auf das vom Unionsgesetzgeber gewählte konkrete Ziel überprüft werden, und die politische Entscheidung darüber, was zu regeln ist, kann durch dieses Prinzip nicht in Frage gestellt werden. Die Frage, um die es beim Subsidiaritätsprinzip im Sinne von Art. 5 Abs. 3 EUV geht, ist daher nicht die Frage, auf welcher Ebene (Union oder Mitgliedstaat) entschieden werden kann, dass etwas in einem Politikbereich, für den der Union die Zuständigkeit übertragen wurde, ein regelungsbedürftiges Problem ist, sondern vielmehr, ob es erforderlich ist, dass die Union Maßnahmen ergreift, um das Regelungsziel im Hinblick auf ein Problem zu erreichen, das sie selbst als regelungsbedürftig angesehen hat.

88. Vor diesem Hintergrund besagt das Subsidiaritätsprinzip, dass selbst dann, wenn die Möglichkeit, Regelungen zu erlassen, in einem Politikbereich der Union übertragen wurde und die Unionsorgane die Notwendigkeit sehen, durch Regelungen ein bestimmtes konkretes Ziel in diesem Bereich zu erreichen, dies nicht unbedingt bedeutet, dass Gesetzgebungsmaßnahmen auf Unionsebene ergriffen werden sollten. Ein Tätigwerden auf Unionsebene erfolgt nur dann, wenn das als regelungsbedürftig erkannte Problem von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend gelöst werden könnte und die Union das Regelungsziel besser erreichen könnte.

89. Darüber hinaus gilt das Subsidiaritätsprinzip nur in den Bereichen der geteilten Zuständigkeit, d. h. in den Bereichen, in denen die Mitgliedstaaten die Union zum Handeln ermächtigt, aber nicht auf ihre eigenen Zuständigkeiten verzichtet haben(49). Deshalb beschränkt Art. 5 Abs. 3 EUV die Beurteilung am Maßstab des Subsidiaritätsprinzips auf die „Bereiche[…], die nicht in … [die] ausschließliche Zuständigkeit [der Union] fallen“. Diese Entscheidung ist die logische Folge der Unmöglichkeit, zu vergleichen, welche Ebene „besser“ ist, da die Mitgliedstaaten in den Bereichen der ausschließlichen Zuständigkeit zugunsten der Union auf ihr Recht zum Tätigwerden verzichtet haben(50).

90. Der Umstand, dass das Subsidiaritätsprinzip vom Bestehen einer Zuständigkeit der Union abhängt, bedeutet, dass dieser Grundsatz so, wie er in Art. 5 Abs. 3 EUV niedergelegt ist, für sich genommen keine Zuständigkeit der Union begründen kann.

91. Das bedeutet auch, was für den vorliegenden Fall von Bedeutung ist, dass das Subsidiaritätsprinzip nur zum Tragen kommt, wenn der Union bereits die geteilte Zuständigkeit in diesem Bereich übertragen wurde. Das wirft eine für die Entscheidung über die Zulässigkeit der im vorliegenden Fall vorgebrachten Rügen bedeutsame Frage auf: Kann und muss der Gerichtshof überprüfen, ob die Union für die geregelte Frage zuständig ist und ob die betreffende Zuständigkeit mit den Mitgliedstaaten geteilt ist, obwohl Art. 8 des Protokolls Nr. 2 dem Gerichtshof nur die Befugnis einräumt, die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips zu überprüfen?

92. Die Nationalversammlung, unterstützt von Ungarn, befürwortet eine Auslegung dahin, dass die Prüfung, ob eine Zuständigkeit der Union besteht, Bestandteil der Überprüfung des Subsidiaritätsprinzips ist. Das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, sind dagegen der Ansicht, dass der Gerichtshof im Rahmen der Prüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nicht prüfen könne, ob die Union über die betreffende Zuständigkeit verfüge oder deren Grenzen überschritten habe.

93. Meines Erachtens ist der Gerichtshof befugt, vor der Prüfung der Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips festzustellen, dass die Union für die geregelte Frage offensichtlich zuständig ist. In einem solchen Fall ist jedoch nur eine ganz grundlegende Kontrolle durchzuführen, in deren Rahmen sich der Gerichtshof fragen kann, ob die im angefochtenen Gesetzgebungsakt angegebene Rechtsgrundlage in den Verträgen vorhanden ist. Da eine Frage gleichzeitig zu mehreren Politikbereichen gehören kann, von denen einige in die Zuständigkeit der Union fallen, andere aber nicht, genügt es, wenn der Gerichtshof feststellt, dass der in Rede stehende Gesetzgebungsakt auf den ersten Blick zu einem der Politikbereiche gehören könnte, für die die Union über eine Regelungskompetenz verfügt. Alle anderen Meinungsverschiedenheiten über das Bestehen oder die Angemessenheit der Rechtsgrundlage fallen nicht in den Anwendungsbereich des Subsidiaritätsprinzips und sollten als Frage im Zusammenhang mit dem Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung entschieden werden. Ein Streit über solche Fragen kann dem Gerichtshof nicht im Rahmen einer Klage auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 vorgelegt werden.

94. Auch die Behauptung, der angefochtene Gesetzgebungsakt überschreite die Grenzen einer bestimmten, durch die Verträge der Union übertragenen Zuständigkeit, ist eine Frage des Bestehens der Zuständigkeit. Es handelt sich daher um eine Frage, die den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung betrifft und nicht das Subsidiaritätsprinzip.

95. Die Rechtsprechung hat solche Fragen bereits als Fragen der begrenzten Einzelermächtigung und nicht als Fragen der Subsidiarität behandelt. Um ein klassisches Beispiel zu nennen, hat der Gerichtshof im Urteil Tabakwerbung(51) im Hinblick auf die begrenzte Einzelermächtigung festgestellt, dass der heute in Art. 114 AEUV verankerten Zuständigkeit für den Binnenmarkt Grenzen gesetzt sind und dass die Union bei der Rechtsetzung innerhalb der Grenzen dieser Zuständigkeit ein hohes Schutzniveau für die menschliche Gesundheit, für die sie keine Regelungskompetenz hat, berücksichtigen kann und sogar muss. Die Entscheidung, die Tabakwerbung zu harmonisieren, wurde jedoch als solche nicht beanstandet und konnte auch nicht beanstandet werden, solange sie sich innerhalb der Grenzen der Zuständigkeit für den Binnenmarkt bewegte. In diesem Sinne schließt diese Rechtsprechung eine Berufung auf das Subsidiaritätsprinzip aus, um zu beanstanden, dass die Entscheidung über den konkreten Gesetzgebungsakt auf Unionsebene statt auf nationaler Ebene getroffen wurde, solange diese Entscheidung sich innerhalb der Grenzen einer der Union übertragenen Zuständigkeit bewegt.

96. Schließlich kann der Gerichtshof bei einer Klage wegen Verstoßes gegen das Subsidiaritätsprinzip auf der Grundlage der angegebenen Rechtsgrundlage prüfen, ob der betreffende Gesetzgebungsakt nicht in einen Bereich fällt, in dem eine ausschließliche Zuständigkeit der Union besteht. Diese Aufgabe wird heute durch die ausdrückliche Aufzählung der ausschließlichen Zuständigkeiten der Union in Art. 3 AEUV erleichtert; allerdings stellt sich diese Frage im vorliegenden Fall nicht.

b) Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit

97. Fragen, die das Subsidiaritätsprinzip betreffen, müssen auch von Fragen abgegrenzt werden, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betreffen.

98. Wie in Art. 5 Abs. 4 EUV bestimmt, ist im Hinblick auf den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu prüfen, ob – sobald feststeht, dass ein Tätigwerden auf Unionsebene geboten ist, weil die Mitgliedstaaten allein das von der Union festgelegte Regelungsziel nicht ausreichend erreichen können – die konkret gewählten Maßnahmen geeignet und erforderlich sind. Somit betrifft die Verhältnismäßigkeitsprüfung den Inhalt eines Unionsrechtsakts und nicht die richtige Ebene der Entscheidungsfindung(52). Wie in der Rechtsprechung bestätigt worden ist, wird die Geeignetheit und Erforderlichkeit einer Maßnahme anhand des auf Unionsebene gewählten konkreten Regelungsziels beurteilt(53).

99. Ich habe Verständnis für das Argument, dass es im Interesse nationaler Parlamente liegen könnte, Rechtsvorschriften des Unionsrechts aus Gründen der Verhältnismäßigkeit anzufechten. Die Praxis des Frühwarnmechanismus zeigt, dass sie dies tatsächlich tun (siehe Nr. 71 der vorliegenden Schlussanträge). So liegt es beispielsweise im Interesse der nationalen Parlamente, dass auf Unionsebene weniger einschneidende oder sogar gar keine Maßnahmen ergriffen werden, da dies mehr Raum für den nationalen politischen Prozess lässt.

100. Der Nutzen von Argumenten zum Inhalt von Maßnahmen der Union könnte in der Tat ein Grund dafür sein, dass solche Argumente von der Kommission im Rahmen des Frühwarnmechanismus berücksichtigt werden, obwohl sie nicht den Grundsatz der Subsidiarität betreffen.

101. Gleichwohl ist das in Art. 5 Abs. 3 EUV verankerte Subsidiaritätsprinzip nach den Verträgen nicht so angelegt, dass es Fragen der Verhältnismäßigkeit im Sinne von Art. 5 Abs. 4 EUV umfasst.

102. Dies liegt auf der Hand, denn obwohl das Protokoll Nr. 2 sowohl das Subsidiaritätsprinzip als auch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, beschränkt Art. 8 des Protokolls Nr. 2 die Klagen der nationalen Parlamente auf das Subsidiaritätsprinzip und schließt damit Fragen aus, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betreffen.

103. Daher sind Rügen, die die Geeignetheit, Zweckmäßigkeit, Intensität oder ähnliche Aspekte der gewählten Gesetzgebungsmaßnahmen der Union in Frage stellen, Rügen, die den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betreffen, und können nicht auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 vor dem Gerichtshof geltend gemacht werden.

104. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die Klage eines nationalen Parlaments nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 auf das Subsidiaritätsprinzip beschränkt ist. Als Fragen der Subsidiarität sind nur solche Rügen zu behandeln, mit denen geltend gemacht wird, dass das von der Union als wichtig erachtete Ziel eines Gesetzgebungsakts kein gesetzgeberisches Handeln auf Unionsebene erfordere, da die Mitgliedstaaten dieses Ziel allein hinreichend gut erreichen könnten und die Union es nicht besser erreichen könne.

105. Der Gerichtshof sollte Rügen, die dahin gehen, dass die Union in bestimmten Fragen keine Zuständigkeit besitze oder dass die Maßnahme die Grenzen einer Zuständigkeit der Union überschritten habe, als eine den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung (Art. 5 Abs. 2 EUV) betreffende Frage behandeln, und Rügen, mit denen geltend gemacht wird, dass das erklärte Ziel eines Gesetzgebungsakts keiner Regulierung bedürfe oder dass die gewählten Maßnahmen ungeeignet seien oder Mitgliedstaaten oder Einzelpersonen unnötig belasteten, als Frage des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit (Art. 5 Abs. 4 EUV). Derartige Rügen betreffen nicht das Subsidiaritätsprinzip. Um solche Aspekte in Frage zu stellen, müsste die Nationalversammlung das Verfahren nach Art. 263 Abs. 4 AEUV(54) in Anspruch nehmen; sie kann hierzu keine Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 erheben.

106. Vor diesem Hintergrund komme ich nun zur Prüfung der Zulässigkeit der Rügen der Nationalversammlung im vorliegenden Fall.

3. Würdigung im vorliegenden Fall

107. Um die Zulässigkeit der von der Nationalversammlung im vorliegenden Fall vorgebrachten Rügen beurteilen zu können, ist auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen zu entscheiden, welche von ihnen das Subsidiaritätsprinzip betreffen und welche nicht.

108. Erstens ist das Subsidiaritätsprinzip im vorliegenden Fall anwendbar, da der Politikbereich Asyl und Einwanderung als eine der geteilten Zuständigkeiten auf die Union übertragen wurde(55) und Art. 78 Abs. 2 Buchst. e AEUV und Art. 79 Abs. 2 Buchst. a, b und c AEUV, die als Rechtsgrundlagen der Verordnung 2024/1351 angegeben sind, Gesetzgebungsmaßnahmen der Union ermöglichen. Jede weitere Prüfung, die über eine solche prima facie-Feststellung hinausginge, würde die Zuständigkeit des Gerichtshofs im Rahmen von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 überschreiten.

109. Zweitens ist es Sache der Union, zu entscheiden, dass Gesetzgebungsmaßnahmen erforderlich sind, um die Belastung der Mitgliedstaaten, die unter Migrationsdruck stehen, zu verringern. Diese Entscheidung kann auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips nicht in Frage gestellt werden. Dieses Prinzip ist nur für die Frage relevant, ob dieses Regelungsziel von den Mitgliedstaaten allein ausreichend erreicht werden kann oder ob es durch Gesetzgebungsmaßnahmen der Union besser erreicht werden kann.

110. Drittens stimme ich dem Parlament und dem Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, darin zu, dass die ersten vier Rügen der Nationalversammlung (siehe Nrn. 21 bis 28 der vorliegenden Schlussanträge) nicht das Subsidiaritätsprinzip betreffen.

111. Die erste und die zweite Rüge, mit denen geltend gemacht wird, dass Art. 72 AEUV bzw. Art. 4 Abs. 2 EUV den Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und die Gewährleistung der nationalen Sicherheit vorbehielten, betreffen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und nicht das Subsidiaritätsprinzip. Mit diesen Rügen macht die Nationalversammlung im Wesentlichen geltend, dass der Union keine Zuständigkeit für den Erlass der Verordnung 2024/1351 übertragen worden sei. Dieses Vorbringen kann vom Gerichtshof nicht auf der Grundlage von Art. 8 des Protokolls Nr. 2 geprüft werden.

112. Die dritte Rüge betrifft die angeblichen schädlichen finanziellen Folgen des mit der Verordnung 2024/1351 eingeführten verbindlichen Solidaritätsmechanismus; mit ihr wird daher, wie das Parlament und die Kommission vortragen, im Wesentlichen geltend gemacht, dass die Maßnahme der Union nicht verhältnismäßig sei. Darüber hinaus scheint im Rahmen des angeblichen Verstoßes gegen Art. 151 AEUV geltend gemacht zu werden, dass die Auswirkungen der nach der Verordnung 2024/1351 erforderlichen Maßnahmen auf die nationalen Haushalte es Frankreich unmöglich machten, seinen sozialpolitischen Verpflichtungen nachzukommen, was einen Verstoß gegen Art. 151 AEUV bedeute. Dieses Argument stellt nicht die richtige Entscheidungsebene in Frage und betrifft daher nicht die Subsidiarität.

113. Die vierte Rüge, die sich auf den Nutzen der Übernahmeregelung bezieht, betrifft nach Ansicht des Parlaments und der Kommission den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Meines Erachtens könnte diese Rüge auf zweierlei Weise verstanden werden. Entweder wird bestritten, dass die Übernahmeregelung geeignet ist, das Ziel der Verordnung 2024/1351 zu erreichen, das unter anderem darin besteht, Mitgliedstaaten, die Migrationsdruck ausgesetzt sind, wirksam zu unterstützen(56) – dann wäre es ein Argument in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit; oder das Ziel dieser Regelung als solches wird in Frage gestellt, in welchem Fall davon ausgegangen werden kann, dass die Rüge den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung betrifft, da die Zuständigkeit der Union für die Wahl eines solchen Ziels in Abrede gestellt wird. In beiden Fällen betrifft diese Rüge nicht das Subsidiaritätsprinzip.

114. Jedenfalls scheint sich, da die Nationalversammlung ihre Ausführungen mit dem Vorbringen beschließt, dass mit der Übernahmeregelung, die in Titel V des AEU-Vertrags nicht vorgesehen sei, die Zuständigkeiten der Union überschritten würden, dieses Vorbringen auf den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung und nicht auf das Subsidiaritätsprinzip zu beziehen.

115. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, diese vier Rügen als im Rahmen einer Klage nach Art. 8 des Protokolls Nr. 2 unzulässig zurückzuweisen.

116. Dagegen betrifft die fünfte Rüge der Nationalversammlung, wie das Parlament und der Rat, unterstützt von Griechenland, Spanien und der Kommission, meinen, tatsächlich das Subsidiaritätsprinzip und ist daher zulässig.

117. Ich werde diese Rüge nun in der Sache prüfen.

C. Begründetheit

118. Zur Erinnerung: Mit ihrer fünften Rüge macht die Nationalversammlung geltend, es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die Mitgliedstaaten nicht in der Lage gewesen wären, entweder allein oder in Kooperation, die durch den massiven Zustrom von Antragstellern auf internationalen Schutz verursachten Probleme zu bewältigen, und zwar wirksamer als die Union.

1. Verfahrensrechtliche und materielle Subsidiarität

119. Wie der Gerichtshof ausgeführt hat, muss der Unionsrichter im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung eines Unionsrechtsakts auf Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips „sowohl die Einhaltung der in Art. 5 Abs. 3 EUV niedergelegten materiellen Voraussetzungen als auch die Wahrung der in … [Protokoll Nr. 2] vorgesehenen Verfahrensgarantien“ überprüfen(57).

120. Erstens verlangt die verfahrensrechtliche Subsidiarität, dass die Unionsorgane hinreichend begründen, warum sie der Ansicht sind, dass ein Tätigwerden auf Unionsebene erforderlich ist. Der Gerichtshof hat seine Aufmerksamkeit auf die Einhaltung der Formerfordernisse und insbesondere der Begründungspflicht konzentriert, wobei er auf ständige Rechtsprechung Bezug genommen hat, nach der die Einhaltung der Begründungspflicht nicht nur anhand des Wortlauts des angefochtenen Gesetzgebungsakts, sondern auch anhand seines Kontexts und der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen ist. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass diese Erfordernisse eingehalten wurden, wenn die betreffenden Gesetzesmaterialien genügend Angaben enthalten, aus denen klar und eindeutig die Vorteile von Maßnahmen auf Unionsebene gegenüber Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten hervorgehen(58). Das gilt auch dann, wenn der betreffende Unionsrechtsakt die Subsidiarität nicht ausdrücklich erwähnt(59).

121. Zweitens betrifft die materielle Subsidiarität die in Art. 5 Abs. 3 EUV aufgeworfene Frage, ob die Unionsorgane zu dem Schluss gelangen durften, dass das Ziel der vorgeschlagenen Maßnahme von den Mitgliedstaaten nicht ausreichend verwirklicht werden kann, sondern aufgrund seines Umfangs oder seiner Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen ist(60).

122. Auf der Grundlage des Wortlauts von Art. 5 Abs. 3 EUV wird im Allgemeinen angenommen, dass die Subsidiaritätsprüfung zwei Komponenten umfasst, eine negative und eine positive, die allerdings, wie Generalanwältin Kokott ausgeführt hat, „letztlich aus zwei verschiedenen Blickwinkeln ein und dieselbe Frage erörter[n], nämlich, ob zur Verwirklichung der in Aussicht genommenen Ziele auf Unionsebene oder auf mitgliedstaatlicher Ebene gehandelt werden soll“(61).

123. In der Rechtsprechung, die sich größtenteils, wenn auch nicht ausschließlich, auf die Harmonisierung des Binnenmarkts gemäß Art. 114 AEUV bezieht, hat der Gerichtshof festgestellt, dass das Subsidiaritätsprinzip eingehalten worden ist, und zwar im Wesentlichen mit der Begründung, dass eine solche Harmonisierung Maßnahmen auf Unionsebene voraussetzt(62).

124. In der Lehre wird diese Prüfung des Subsidiaritätsprinzips als unbefriedigend angesehen, da sie der gerichtlichen Kontrolle jede wirkliche Bedeutung nehme(63). Wenn es ausreiche, dass der Unionsgesetzgeber einfach erkläre, dass die Harmonisierung besser auf Unionsebene erreicht werden könne, ohne darzulegen, was überhaupt mit der Harmonisierung bezweckt werde, ließe die Subsidiaritätsprüfung immer ein Tätigwerden auf Unionsebene zu, da auf der Hand liege, dass es nicht wahrscheinlich sei, dass die Mitgliedstaaten jeweils für sich zu denselben Lösungen gelangten.

125. Diese Kritik ist meiner Ansicht nach berechtigt. Die Harmonisierung sollte nämlich nicht als Ziel der Gesetzgebung betrachtet werden, sondern vielmehr als mögliches Instrument zur Erreichung des angestrebten Ziels. Im Rahmen der Binnenmarktpolitik kann ein Ziel die Beseitigung von Hindernissen für den grenzüberschreitenden Handel oder die Beseitigung spürbarer Wettbewerbsverzerrungen sein(64). Es sollte daher Sache des Unionsgesetzgebers sein, das Vorliegen von Hindernissen festzustellen und anschließend unter dem Gesichtspunkt der Subsidiarität nachzuweisen, dass der Erlass von Harmonisierungsmaßnahmen der beste Weg ist, diese Hindernisse zu beseitigen.

126. Es gibt auch Beispiele aus der Rechtsprechung, in denen der Unionsgesetzgeber die Präferenz für Maßnahmen auf Unionsebene umfassender begründet hat, was der Gerichtshof akzeptiert hat(65).

127. In jedem Fall besteht, wenn die betreffende Maßnahme der Union darauf abzielt, Probleme mit grenzüberschreitender Dimension zu lösen, wie Generalanwältin Kokott ausgeführt hat, „eine starke Vermutung für einen Mehrwert des Handelns auf Unionsebene“(66).

128. Eine damit zusammenhängende Frage ist, ob das Handeln der Union mit dem Handeln eines einzelnen Mitgliedstaats oder, wie von der Nationalversammlung vorgeschlagen, mit dem gemeinsamen Handeln der Mitgliedstaaten verglichen werden muss.

129. Insoweit teile ich die Auffassung der Kommission, dass ein Vergleich mit der Fähigkeit der Mitgliedstaaten, das gesetzgeberische Ziel der Maßnahme hinreichend umzusetzen, wenn sie außerhalb des Rechtsrahmens der Union zusammenarbeiten, keinen Sinn ergibt. Die europäische Entscheidungsebene wurde gerade geschaffen, um es den Mitgliedstaaten zu ermöglichen, gemeinsame Fragen im Rahmen der in den Verträgen vorgesehenen Verfahren zur Entscheidungsfindung gemeinsam zu behandeln. Wenn gemeinsame Maßnahmen erforderlich sind, sollten diese Maßnahmen auf Unionsebene ergriffen werden. Eine Zusammenarbeit außerhalb des Rahmens des Unionsrechts in einem internationalen Kontext ist nur dann gerechtfertigt, wenn die Zuständigkeit für die Bewältigung eines Problems, das von den Mitgliedstaaten allein nicht gelöst werden kann, nicht der Union übertragen wurde. Zudem sind die Verfahren auf Unionsebene durch den Rat und das Europäische Parlament demokratisch legitimiert. Deshalb sind sie anderen Formen der Zusammenarbeit zwischen den Regierungen der Mitgliedstaaten vorzuziehen.

130. Der richtige Vergleichsmaßstab für die Subsidiaritätsprüfung ist daher das Handeln einzelner Mitgliedstaaten(67), allerdings sollten alle Mitgliedstaaten berücksichtigt werden. In diesem Zusammenhang hat der Gerichtshof festgestellt: „Der Grundsatz der Subsidiarität soll nämlich nicht die Zuständigkeit der Union in Abhängigkeit von der Situation des einen oder anderen Mitgliedstaats für sich betrachtet beschränken, sondern gebietet nur, dass die in Betracht gezogene Maßnahme wegen ihrer Dimension oder ihrer Wirkungen … besser auf Unionsebene umgesetzt werden kann“(68). Daraus folgt, dass der Grundsatz der Subsidiarität „nicht aufgrund der besonderen Situation eines Mitgliedstaats, sei er im Hinblick auf eines der vom Unionsgesetzgeber verfolgten Ziele auch weiter fortgeschritten als andere, die Ungültigkeit einer Maßnahme der Union zur Folge haben kann …“(69).

131. Zusammenfassend lässt sich sagen, dass die verfahrensrechtliche und die materielle Subsidiarität deutlich machen, was von den an der Entscheidungsfindung beteiligten Unionsorganen verlangt wird, um ein Handeln auf Unionsebene im Licht des Subsidiaritätsprinzips zu rechtfertigen. Die Frage der Intensität der Kontrolle durch den Gerichtshof wird dadurch jedoch noch nicht beantwortet.

2. Zur Intensität der gerichtlichen Kontrolle der Subsidiarität

132. In materieller Hinsicht verlangt der Grundsatz der Subsidiarität, wie schon gesagt, dass die Unionsorgane beurteilen, ob Maßnahmen auf der Ebene der Mitgliedstaaten tatsächlich unzureichend und Maßnahmen auf Unionsebene besser sind, oder, einfacher ausgedrückt, ob solche Maßnahmen auf Unionsebene klare Vorteile bieten(70).

133. Meiner Ansicht nach muss die Schlussfolgerung, zu der die Unionsorgane in dieser Hinsicht gelangen, vom Gerichtshof grundsätzlich akzeptiert werden, sofern sie sie schlüssig darlegen. Mit anderen Worten sollte sich der Gerichtshof fragen, ob es auf der Hand liegt (offensichtlich ist), dass die Organe nicht zu dieser Schlussfolgerung hätten gelangen dürfen(71). Der Grund dafür ist, dass der Gerichtshof die Beurteilung der Organe nicht durch seine eigene ersetzen kann, ohne sich in den Bereich der politischen Entscheidungen zu bewegen.

134. Die Entscheidung über die Intensität der gerichtlichen Kontrolle ist eine rechtspolitische Frage. Wie in der Lehre ausgeführt worden ist: „Wenn der Gerichtshof weiterhin eine nur leichte Überprüfung vornimmt, setzt er sich dem Vorwurf aus, dass er die Verpflichtung nach Art. 5 Abs. 3 [und] 4 [EUV] faktisch jeglichen Inhalts beraubt. Prüft der Gerichtshof hingegen die Beweise für die Auffassung der Kommission eingehend, muss er über eine möglicherweise komplexe sozioökonomische Bewertung in Bezug auf die effizienteste Regierungsebene für verschiedene Regulierungsaufgaben entscheiden.“(72)

135. Meines Erachtens könnte der Gerichtshof durch eine nur leichte Überprüfung, in deren Rahmen geprüft wird, ob die für die Maßnahme auf Unionsebene angeführten Gründe schlüssig sind, vermeiden, seine eigene Entscheidung an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers zu setzen, und zugleich den Gesetzgeber dazu veranlassen, die Subsidiarität ernst zu nehmen(73).

136. Wenn beide Ziele erreicht werden sollen, wird der verfahrensrechtliche Aspekt der Subsidiarität wichtig. Der Gerichtshof muss darauf bestehen, dass die Organe ihre Beurteilung ordnungsgemäß begründen. Die betreffende Begründung sollte nicht aus Textbausteinen zusammengefügt, sondern auf die Besonderheiten der konkreten Gesetzgebungsmaßnahme zugeschnitten sein(74). Eine solche „maßgeschneiderte“ Begründung zwingt einerseits die Organe dazu, nachvollziehbar zu beurteilen, ob die Union in einer konkreten Lage handeln muss, und ermöglicht andererseits dem Gerichtshof die Prüfung, ob ein Handeln der Union vernünftigerweise erforderlich zu sein scheint(75).

137. Nach alledem bleibt zu prüfen, ob die Einführung des verbindlichen Solidaritätsmechanismus durch die Verordnung 2024/1351 gegen das Subsidiaritätsprinzip verstößt, wie die Nationalversammlung geltend macht.

3. Würdigung im vorliegenden Fall

138. Wenn durch einen Unionsrechtsakt bestehende Vorschriften des Unionsrechts weiterentwickelt werden, um Probleme zu beheben, die von diesen Vorschriften noch nicht berücksichtigt wurden, wie dies bei der Verordnung 2024/1351 der Fall ist, scheint dies Maßnahmen auf Unionsebene zu erfordern. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn diese Probleme auf das Fehlen ausreichender Maßnahmen auf nationaler Ebene zurückzuführen sind.

139. In diesem Sinne scheint die Einführung eines verbindlichen Solidaritätsmechanismus gerechtfertigt, um das Regelungsziel der Unterstützung von Mitgliedstaaten unter Migrationsdruck zu erreichen, da die bisherigen Vorschriften des Unionsrechts keine gerechte Aufteilung der Verantwortung gemäß Art. 80 AEUV vorsahen. Eine solche Verpflichtung kann nur auf Unionsebene eingeführt werden.

140. Aus der Verordnung 2024/1351 sowie damit zusammenhängenden Unterlagen ergeben sich Gründe, die dem Gerichtshof die Schlussfolgerung erlauben, dass diese Verordnung mit dem Subsidiaritätsprinzip vereinbar ist.

141. Zunächst heißt es im 88. Erwägungsgrund der Verordnung 2024/1351 im relevanten Abschnitt: „Da die Ziele dieser Verordnung, nämlich die Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem der Mitgliedstaaten registrierten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist, und die Einrichtung eines Solidaritätsmechanismus zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Bewältigung von Migrationsdruck auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können, sondern vielmehr aufgrund des Umfangs und der Wirkungen dieser Verordnung besser auf Unionsebene zu erreichen sind, kann die Union im Einklang mit dem in Artikel 5 [EUV] niedergelegten Subsidiaritätsprinzip tätig werden.“

142. Auch wenn es sich bei diesem Erwägungsgrund um eine weitgehend floskelartige Erklärung zur Subsidiarität handelt, wird diese Erklärung im Vorschlag der Kommission für die genannte Verordnung genauer dargelegt(76). In einem speziellen Abschnitt dieses Vorschlags zur Subsidiarität führt die Kommission aus: „Dieser Vorschlag strafft die in der [Verordnung Nr. 604/2013] festgelegten Vorschriften und zielt darauf ab, die ordnungsgemäße Anwendung dieser Vorschriften zu gewährleisten, die unerlaubte Migrationsbewegungen von Drittstaatsangehörigen zwischen den Mitgliedstaaten beschränken sollen, und so zur Lösung naturgemäß grenzübergreifender Probleme beizutragen. Diese Vorschriften werden durch einen neuen Solidaritätsmechanismus ergänzt, um so ein System zur Bewältigung von Situationen einzurichten, in denen die Mitgliedstaaten mit Migrationsdruck konfrontiert sind. … Da diese Ziele naturgemäß grenzübergreifender Art sind, sind Maßnahmen auf EU-Ebene erforderlich, um sie zu verwirklichen. Es liegt auf der Hand, dass gemeinsame Probleme eine gemeinsame Vorgehensweise der EU erfordern und sich nicht durch Maßnahmen einzelner Mitgliedstaaten zufriedenstellend bewältigen lassen.“(77)

143. Darüber hinaus enthält der Vorschlag eine Erörterung der von der Kommission zusammengetragenen Erkenntnisse über die derzeitigen Probleme im Zusammenhang mit dem Asyl- und Migrationssystem der Union, einschließlich der Unzulänglichkeiten auf der Ebene der Mitgliedstaaten. Dort heißt es u. a.: „Die Herausforderungen des Migrationsmanagements, die von einer ausgewogenen Verteilung der Bearbeitung von Asylanträgen bis hin zur Gewährleistung einer raschen Identitätsfeststellung der Personen, die internationalen Schutz benötigen, bzw. einer wirksamen Rückkehr und Rückführung von Personen, die keinen Schutz benötigen, reichen, sollten nicht von einzelnen Mitgliedstaaten allein, sondern von der gesamten EU bewältigt werden. Zudem stellt der starke Druck auf die Asylsysteme der Mitgliedstaaten weiterhin eine große Belastung für die Mitgliedstaaten der ersten Einreise und – mit Blick auf unerlaubte Migrationsbewegungen – für die Asylsysteme anderer Mitgliedstaaten dar. Das derzeitige Migrationssystem kann diesen Gegebenheiten nicht ausreichend Rechnung tragen. Insbesondere gibt es derzeit weder einen wirksamen Solidaritätsmechanismus noch effiziente Regeln zur Zuständigkeit. Es bedarf daher eines europäischen Rahmens, um das Zusammenspiel der Strategien und Entscheidungen der einzelnen Mitgliedstaaten zu steuern. Dieser Rahmen muss den sich ständig wandelnden Gegebenheiten im Migrationsbereich Rechnung tragen, die zu mehr Komplexität und Koordinierungsbedarf geführt haben.“(78)

144. Zwar hat die Kommission keine Folgenabschätzung durchgeführt, doch gab es eine solche des Parlaments(79), die zu dem Schluss gelangte, dass hinsichtlich des Vorschlags für die Verordnung 2024/1351 das Subsidiaritätsprinzip eingehalten wurde, und diesen Vorschlag als „gemeinsamen Ansatz für ein gemeinsames europäisches Problem“ bezeichnete. Konkret wurde in dieser Studie Folgendes festgestellt: „Die aktuell ungleiche Belastung der Mitgliedstaaten, die unzureichenden Verfahren zur Verteilung von Personen, die internationalen Schutz beantragt haben, und die mangelnde Akzeptanz dieser Verfahren sowie die unzureichende Kontrolle der Sekundärmigration sind naturgemäß grenzüberschreitende Probleme. Dementsprechend können die Mitgliedstaaten diese Herausforderungen nicht allein bewältigen, und die Union hat das Recht zu handeln.“(80)

145. Ich möchte ergänzen, dass die Entstehung und Entwicklung einer gemeinsamen Asyl- und Einwanderungspolitik der Union schon lange vor der Verordnung 2024/1351 im Hinblick auf das Subsidiaritätsprinzip gerechtfertigt wurde. Sowohl ältere als auch neuere politische Dokumente dürften die Notwendigkeit der Verabschiedung dieser Verordnung weiter untermauern.

146. Um nur einige zu nennen:

– Gemäß der Entschließung des Europäischen Parlaments von 1986 zur Ausarbeitung einer gemeinsamen europäischen Flüchtlingspolitik hält dieses „… es für selbstverständlich und zweckmäßig, dass versucht wird, akute Probleme, bei denen einzelne Mitgliedstaaten Schwierigkeiten haben, die verhältnismäßig große Zahl an Flüchtlingen, die bei ihnen um Aufnahme ersuchen, aufzunehmen, solidarisch zu lösen, wobei ein ‚Export‘ der Probleme von einem Mitgliedstaat in einen anderen zu vermeiden ist, da eine solche Situation, in der man versucht, den ‚Schwarzen Peter‘ einem anderen zuzuspielen, sowohl für den einzelnen Flüchtling als auch für unsere offene demokratische Gesellschaftsform entwürdigend ist“(81).

– In der Mitteilung der Kommission zum Thema Einwanderung von 1991 heißt es: „Dabei geht jedes Land, das sich auf seine Geschichte, seine Traditionen und seine geographische Lage stützt, so vor, wie es ihm am angemessensten erscheint. Diese Vorgehensweise bleibt jedoch nicht ohne Folgen auf die Lage in den übrigen Mitgliedstaaten.“ Weiter heißt es: „Es ist die Pflicht der Gemeinschaft, derartigen gegenläufigen Folgen, die die Verwirklichung eines in der Einheitlichen Akte festgelegten Ziels verhindern würden, entgegenzuwirken. Dies hat die Mitgliedstaaten zu der Einsicht geführt, dass ein gemeinsames Vorgehen der Zwölf sowie Überlegungen über Möglichkeiten der Zusammenarbeit erforderlich sind. Die Interdependenz der einzelstaatlichen Situationen zusammen mit der Durchlässigkeit der Grenzen erfordert, schon im Hinblick auf die tatsächliche Wirksamkeit, ein gemeinsames Vorgehen.“(82)

– In ihrer Mitteilung von 1994 über Zuwanderungs- und Asylpolitik führt die Kommission aus: „Gleichzeitig wächst das Bewusstsein, dass wir diese Probleme gemeinsam anpacken müssen. Konkreter Ausdruck dieser Erkenntnis sind die Bestimmungen des Vertrags über die Europäische Union, in denen diese Themen ausdrücklich als Angelegenheiten von gemeinsamem Interesse deklariert werden, die im Kontext eines einheitlichen institutionellen Rahmens zu behandeln sind. Es gibt keine Alternative zu einem solchen Vorgehen. Die fortschreitende europäische Integration erfordert eine integrierte und kohärente Reaktion auf diese Herausforderungen, die von Realismus und Solidarität geprägt ist. Der Zuwanderungsdruck und die Integration legaler Zuwanderer sind Schwierigkeiten, die von der Union als Ganzes gemeistert werden müssen. Falls dies nicht gelingt, sind alle Versuche zur Förderung der Kohäsion und Solidarität in der Union in Frage gestellt und ist die künftige Stabilität der Union selbst gefährdet.“(83)

– In der Mitteilung der Kommission von 2011 über verstärkte EU-interne Solidarität im Asylbereich heißt es: „Solidarität wurde auch von Anfang an als wesentlicher Bestandteil des gemeinsamen europäischen Asylsystems angesehen. Die Notwendigkeit, Solidarität in konkrete Maßnahmen umzusetzen, ergibt sich aus den tatsächlichen Gegebenheiten, da die Asylsysteme aller Mitgliedstaaten voneinander abhängig sind. Ein überlastetes oder schlecht funktionierendes System in einem Mitgliedstaat hat bedeutende Auswirkungen auf alle anderen, auch durch Sekundärbewegungen.“(84)

– In der Europäischen Strategie für Asyl- und Migration der Kommission von 2026 wird erläutert: „Damit schafft die EU ein wirksames System der Solidarität und Verantwortung für das gemeinsame Migrationsmanagement, bei dem kein unter Druck stehender Mitgliedstaat alleingelassen wird.“(85)

147. Meines Erachtens genügen die Feststellungen und Ausführungen sowohl in der Verordnung 2024/1351 selbst als auch in den anderen angeführten Dokumenten den Anforderungen der verfahrensrechtlichen und der materiellen Subsidiarität. Die Gründe für ein Tätigwerden auf Unionsebene erscheinen nicht unvernünftig, und die Nationalversammlung hat nichts vorgebracht, um diese Schlussfolgerung zu entkräften.

148. Ich schlage dem Gerichtshof daher vor, die Rüge der Nationalversammlung betreffend das Subsidiaritätsprinzip als unbegründet zurückzuweisen.

VI. Kosten

149. Gemäß Art. 138 Abs. 1 der Verfahrensordnung des Gerichtshofs ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da das Parlament und der Rat im vorliegenden Fall Kostenanträge gestellt haben und die Nationalversammlung unterlegen ist, ist die Nationalversammlung zur Tragung ihrer eigenen Kosten sowie der Kosten des Parlaments und des Rates zu verurteilen.

150. Nach Art. 140 Abs. 1 dieser Verfahrensordnung tragen die Mitgliedstaaten und die Unionsorgane, die dem Rechtsstreit als Streithelfer beigetreten sind, ihre eigenen Kosten. Griechenland, Spanien, Ungarn und die Kommission tragen daher ihre eigenen Kosten.

VII. Ergebnis

151. Nach alledem schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1. Die Klage wird als teils unzulässig und teils unbegründet abgewiesen.

2. Die Nationalversammlung trägt ihre eigenen Kosten und die Kosten des Rates der Europäischen Union und des Europäischen Parlaments.

3. Die Hellenische Republik, das Königreich Spanien, Ungarn und die Europäische Kommission tragen ihre eigenen Kosten.

1 Originalsprache: Englisch.

2 Die Nationalversammlung ist das Unterhaus des französischen Parlaments, dem 577 Abgeordneten angehören, während das Oberhaus der Sénat (Senat) mit 348 Senatoren ist. Im vorliegenden Fall wurde der Antrag von der Nationalversammlung auf Betreiben von Frau Marine Le Pen und 87 Abgeordneten gestellt.

3 (ABl. 2016, C 202, S. 206, im Folgenden: Protokoll Nr. 2). Dieses Protokoll ist dem EU-Vertrag und dem AEU-Vertrag beigefügt.

4 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 14. Mai 2024 zur Änderung der Verordnungen (EU) 2021/1147 und (EU) 2021/1060 und zur Aufhebung der Verordnung (EU) Nr. 604/2013 (ABl. L, 2024/1351), berichtigt in ABl. L, 2025/90929 vom 25. November 2025.

5 Vgl. Art. 88-6 Abs. 2 und 3 der Verfassung vom 4. Oktober 1958 in der durch das Verfassungsgesetz Nr. 2008-724 vom 23. Juli 2008 über die Modernisierung der Institutionen der V. Republik (JORF vom 24. Juli 2008, S. 11890) geänderten Fassung.

6 Wie in Nr. 7 der vorliegenden Schlussanträge erwähnt, beantragt die Nationalversammlung die Nichtigerklärung der Verordnung 2024/1351 in ihrer Gesamtheit und nur hilfsweise die teilweise Nichtigerklärung dieser Verordnung. Alle Beteiligten des vorliegenden Verfahrens einschließlich der Nationalversammlung sind sich jedoch einig, dass Teil IV nicht vom Rest der Verordnung trennbar ist. Daher könnte der Antrag auf teilweise Nichtigerklärung von vornherein als unzulässig zurückgewiesen werden, und die vorliegende Klage könne dahin verstanden werden, dass sie auf die Nichtigerklärung der gesamten Verordnung gerichtet ist.

7 Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen – Ein neues Migrations- und Asylpaket (COM[2020] 609 final, vom 23. September 2020). Die Liste mit den Maßnahmen ist auf der Webseite der Kommission abrufbar: https://home-affairs.ec.europa.eu/policies/migration-and-asylum/pact-migration-and-asylum_en.

8 Ein allgemeiner Kommentar findet sich z. B. in Peers, S., „The New Asylum Pact: Brave New World or Dystopian Hellscape?“, European Journal of Migration and Law, Bd. 26, 2024, S. 381.

9 Vgl. Art. 3 bis 15 und Erwägungsgründe 1 bis 21 der Verordnung 2024/1351.

10 Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen in einem Mitgliedstaat gestellten Antrags auf internationalen Schutz zuständig ist (ABl. 2013, L 180, S. 31).

11 Vgl. Art. 16 bis 55 und Erwägungsgründe 36 bis 76 der Verordnung 2024/1351.

12 Vgl. Art. 56 bis 71 und Erwägungsgründe 22 bis 35 der Verordnung 2024/1351. Der Begriff „Migrationsdruck“ ist in Art. 2 Nr. 24 der Verordnung definiert.

13 Vgl. Art. 56 Abs. 1 und den 29. Erwägungsgrund der Verordnung 2024/1351.

14 Nach Art. 2 Nr. 22 der Verordnung 2024/1351 ist „Übernahme“ „die Überstellung eines Antragstellers oder einer Person, der internationaler Schutz zuerkannt wurde, aus dem Hoheitsgebiet eines begünstigten Mitgliedstaats in das Hoheitsgebiet eines beitragenden Mitgliedstaats“. Nach Art. 2 Nr. 19 und 20 dieser Verordnung ist ein „begünstigter Mitgliedstaat“ ein Mitgliedstaat, der die in Teil IV dieser Verordnung festgelegten Solidaritätsbeiträge in Anspruch nimmt, und ein „beitragender Mitgliedstaat“ ein „Mitgliedstaat, der [solche] Solidaritätsbeiträge zugunsten eines begünstigten Mitgliedstaats leistet oder der zur Leistung solcher Beiträge verpflichtet ist“.

15 Vgl. Art. 57 Abs. 4 der Verordnung 2024/1351.

16 Vgl. Art. 67 Abs. 2, 3 und 7 bis 9 der Verordnung 2024/1351.

17 Vgl. Art. 68 Abs. 3 der Verordnung 2024/1351.

18 Art. 72 AEUV lautet: „Dieser Titel [Titel V über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts] berührt nicht die Wahrnehmung der Zuständigkeiten der Mitgliedstaaten für die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der inneren Sicherheit.“

19 Art. 4 Abs. 2 EUV sieht vor: „Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Sie achtet die grundlegenden Funktionen des Staates, insbesondere die Wahrung der territorialen Unversehrtheit, die Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und den Schutz der nationalen Sicherheit. Insbesondere die nationale Sicherheit fällt weiterhin in die alleinige Verantwortung der einzelnen Mitgliedstaaten.“

20 Eine ausführliche Erörterung findet sich z. B. in Kiiver, P., The Early Warning System for the Principle of Subsidiarity Constitutional theory and empirical reality, Routledge Publishing, London, 2012; Granat, K., The Principle of Subsidiarity and its Enforcement in the EU Legal Order The Role of National Parliaments in the Early Warning System, Hart Publishing, Oxford, 2018.

21 Vgl. hierzu das dem EU-Vertrag, dem AEU-Vertrag und dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft beigefügte Protokoll (Nr. 1) über die Rolle der nationalen Parlamente in der Europäischen Union (ABl. 2016, C 202, S. 203) sowie Art. 4 des Protokolls Nr. 2.

22 Eine solche begründete Stellungnahme ist innerhalb von acht Wochen nach Übermittlung eines Gesetzgebungsvorschlags an das nationale Parlament und somit vor der Verabschiedung von Rechtsakten auf Unionsebene einzureichen. Vgl. insbesondere Art. 6 und 7 des Protokolls Nr. 2.

23 Dies dürfte sich nicht nur aus dem Wortlaut der Bestimmungen des Protokolls Nr. 2 ergeben, nach dem die beiden Verfahren nicht miteinander verknüpft sind, sondern auch aus den Vorarbeiten, die auf den Konvent zur Zukunft Europas (im Folgenden: Europäischer Konvent) zurückgehen, in denen offenbar Vorschläge für eine Verknüpfung dieser beiden Verfahren vorgebracht und abgelehnt wurden. Vgl. z. B. CONV 286/02, 23. September 2002, S. 7 und 8; CONV 331/02, 11. Oktober 2002, S. 8; CONV 353/02, 22. Oktober 2002, S. 11; CONV 579/03, 27. Februar 2003, S. 3.

24 Bemerkenswert ist, wie die Kommission angemerkt hat, dass drei nationale Parlamente aus Italien, Ungarn und der Slowakei begründete Stellungnahmen betreffend die Unvereinbarkeit des Vorschlags für die Verordnung 2024/1351 mit dem Subsidiaritätsprinzip abgegeben haben, während sechs nationale Parlamente aus Deutschland, Griechenland, Spanien, Malta, Portugal und Rumänien Beiträge zu diesem Vorschlag eingereicht haben, von denen einige angaben, dass das Subsidiaritätsprinzip eingehalten worden sei. Eine Liste von Dokumenten findet sich auf der Website von IPEX.eu (Interparlamentarische Plattform für den Austausch von EU-bezogenen Informationen zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament), abrufbar auf: https://ipex.eu/IPEXL-WEB/document/COM-2020-0610, und auf der des European Parliament Legislative Observatory, abrufbar auf: https://oeil.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?reference=2020/0279(COD).

25 Vgl. z. B. Urteile vom 12. November 2015, Elitaliana/Eulex Kosovo (C‑439/13 P, EU:C:2015:753, Rn. 37), vom 6. Oktober 2020, Bank Refah Kargaran/Rat (C‑134/19 P, EU:C:2020:793, Rn. 25) und vom 6. Juli 2023, EIB und Kommission/ClientEarth (C‑212/21 P und C‑223/21 P, EU:C:2023:546, Rn. 48).

26 Art. 8 Abs. 2 des Protokolls Nr. 2, der den Ausschuss der Regionen betrifft, lautet: „Nach Maßgabe des genannten Artikels können entsprechende Klagen in Bezug auf Gesetzgebungsakte, für deren Erlass die Anhörung des Ausschusses der Regionen nach [dem AEU-Vertrag] vorgeschrieben ist, auch vom Ausschuss der Regionen erhoben werden.“

27 Vgl. in diesem Sinne Art. 19 Abs. 3 EUV und Art. 258 bis 272 AEUV, wonach der Gerichtshof der Europäischen Union als Organ für die Entscheidung über verschiedene Arten von direkten Klagen und für Vorabentscheidungsverfahren zuständig ist. Lediglich Art. 269 und 273 AEUV verweisen auf den Gerichtshof, und zwar in Bezug auf Klagen betreffend nach Art. 7 EUV erlassene Rechtsakte und in Bezug auf Streitigkeiten zwischen Mitgliedstaaten im Rahmen von Schiedsverträgen.

28 Art. 256 Abs. 1 AEUV sieht vor: „Das Gericht ist für Entscheidungen im ersten Rechtszug über die in den Artikeln 263, 265, 268, 270 und 272 genannten Klagen zuständig, mit Ausnahme derjenigen Klagen, die einem nach Artikel 257 gebildeten Fachgericht übertragen werden, und der Klagen, die gemäß der Satzung dem Gerichtshof vorbehalten sind. In der Satzung kann vorgesehen werden, dass das Gericht für andere Kategorien von Klagen zuständig ist.“

29 Vgl. in diesem Sinne Art. 50a der Satzung, der dem Gericht die Zuständigkeit für die Entscheidung im ersten Rechtszug über Rechtsstreitigkeiten zwischen der Union und deren Bediensteten (Verfahren des öffentlichen Dienstes) zuweist, sowie Art. 50b der Satzung, der dem Gericht die Zuständigkeit für Vorabentscheidungsverfahren in bestimmten besonderen Sachgebieten überträgt.

30 Vgl. insoweit Kiiver, angeführt in Fn. 20 der vorliegenden Schlussanträge, S. 46, der die Auffassung vertritt, dass Art. 8 des Protokolls Nr. 2 „schlicht ein lex specialis zu Art. 263 AEUV ist“.

31 In ihrem Übermittlungsschreiben wies die französische Regierung u. a. darauf hin, dass Art. 8 des Protokolls Nr. 2 einen besonderen Rechtsbehelf vorsehe, der einem nationalen Parlament oder einer seiner Kammern ermögliche, beim Gerichtshof Klage wegen des Verstoßes eines Gesetzgebungsakts gegen das Subsidiaritätsprinzip zu erheben, was einen der „anderen in den Verträgen vorgesehenen Fälle“ im Sinne von Art. 19 Abs. 3 Buchst. c EUV darstelle, in denen der Gerichtshof für die Entscheidung zuständig sei. Aus Art. 8 des Protokolls Nr. 2 ergebe sich daher ausdrücklich, dass das Parlament oder die Kammer die Klage im eigenen Namen erhebe, was auch durch den Kontext und die Entstehungsgeschichte dieser Bestimmung bestätigt werde.

32 Gemäß Art. 263 Abs. 2 AEUV sind die betreffenden Gründe „Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung der Verträge oder einer bei [ihrer] Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder … Ermessensmissbrauch“.

33 Vgl. Art. 5 Abs. 2 bis 4 EUV, in denen die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit als Grundsätze definiert werden, die, wie sich aus Art. 5 Abs. 1 EUV ergibt, die Abgrenzung und die Ausübung der Zuständigkeiten der Union regeln.

34 Es ist anzumerken, dass auch andere Bestimmungen in den Verträgen eine Rolle der nationalen Parlamente nur im Zusammenhang mit der Subsidiarität vorsehen. Vgl. z. B. Art. 12 Buchst. b EUV, Art. 69 AEUV und Art. 352 Abs. 2 AEUV.

35 Vgl. z. B. CONV 286/02, 23. September 2002, S. 6; CONV 724/01/03, 28. Mai 2003, S.142.

36 Vgl. z. B. CONV 286/02, 23. September 2002, S. 7 bis 9; CONV 331/02, 11. Oktober 2002, S. 9; CONV 579/03, 27. Februar 2023, S. 2 und 3; CONV 797/03, 10. Juni 2003, S. 51.

37 Vgl. in diesem Sinne, Baraník, K., Subsidiarity: Mechanisms for monitoring compliance, European Parliamentary Research Service, PE 775.868 Juli 2025, S. 20.

38 Vgl. z. B. Urteile vom 9. Oktober 2001, Niederlande/Parlament und Rat (C‑377/98, EU:C:2001:523, im Folgenden: Biotechnologie) (Vorbringen zur Rechtsgrundlage und zum Subsidiaritätsprinzip), vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat (C‑508/13, EU:C:2015:403) (Vorbringen zu den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit), und vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323) (Vorbringen zur Rechtsgrundlage und zu den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit). Das Gleiche gilt, wenn die Gültigkeit eines Unionsrechtsakts im Rahmen eines Vorabentscheidungsverfahrens angefochten wird. Vgl. z. B. Urteile vom 8. Juni 2010, Vodafone u. a. (C‑58/08, EU:C:2010:321) (Vorbringen zur Rechtsgrundlage und zu den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit) und vom 22. November 2018, Swedish Match (C‑151/17, EU:C:2018:938) (Vorbringen zu den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit).

39 So hätte der Gerichtshof z. B. den Unterschied zwischen den Grundsätzen der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit in Rn. 184 des Urteils vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741), nicht klar herausarbeiten müssen, ohne deshalb die Grenzen seiner Zuständigkeit in dieser Rechtssache zu überschreiten.

40 Vgl. z. B. Schütze, R., „Subsidiarity after Lisbon: Reinforcing the Safeguards of Federalism“, Cambridge Law Journal, Vol. 68, 2009, S. 525, insbesondere S. 533, der vorschlägt, dass Subsidiarität als föderale Verhältnismäßigkeit betrachtet und somit im Rahmen der Prüfung herangezogen werden sollte, ob der Unionsrechtsakt die nationale Autonomie unverhältnismäßig einschränkt. Dies liefe jedoch auf eine enge Auslegung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit hinaus, die sich auf die Prüfung beschränkte, ob ein Unionsrechtsakt die Rechte des Einzelnen unverhältnismäßig einschränkt.

41 Man könnte sogar argumentieren, dass dies einer der Rechtfertigungsgründe für die föderale Organisation der Union ist. Vgl. in diesem Sinne Moussa, M., Federal Impartiality Navigating Divisive Rights in the EU and the US, Hart Publishing, Oxford, 2026.

42 Außerdem stellen Art. 5 Abs. 2 Satz 2 EUV sowie Art. 4 Abs. 1 EUV klar, dass die der Union nicht übertragenen Zuständigkeiten weiterhin in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fallen.

43 Art. 5 Abs. 1 EUV sieht vor: „Für die Abgrenzung der Zuständigkeiten der Union gilt der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Für die Ausübung der Zuständigkeiten der Union gelten die Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit.“

44 Eine Erörterung der Ursprünge des Subsidiaritätsprinzips und seiner Entstehungsgeschichte im Rahmen der Texte der Verträge findet sich z. B. in Schütze, R., From Dual to Cooperative Federalism The Changing Structure of European Law, Oxford University Press, Oxford, 2009, S. 243 bis 256; Granat, angeführt in Fn. 20 der vorliegenden Schlussanträge, S. 9 bis 43; Fabbrini, F., „The Principle of Subsidiarity“, in Schütze, R. und Tridimas, T. (Hrsg.), Oxford Principles of European Union Law Volume I: The European Union Legal Order, Oxford University Press, Oxford, 2018, S. 221.

45 Ich möchte anmerken, dass Art. 5 Abs. 3 EUV im Vergleich zum früheren Art. 5 Abs. 2 EG infolge der durch den Vertrag von Lissabon eingeführten Änderungen in Verbindung mit den Mitgliedstaaten von „weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene“ spricht und damit auch die subnationalen Ebenen der Entscheidungsfindung anerkennt.

46 Vgl. hierzu Halberstam, D., „Comparative Federalism and the Role of the Judiciary“, in Caldeira, G.A., Kelemen, D. und Whittington, K.E. (Hrsg.), The Oxford Handbook of Law and Politics, Oxford University Press, Oxford, 2008, S. 142, insbesondere S. 152.

47 In diesem Sinne unterscheidet Halberstam zwischen instrumenteller und materieller Subsidiarität. Vgl. Halberstam, angeführt in Fn. 46 der vorliegenden Schlussanträge, insbesondere S. 152 bis 154.

48 Wenn die Rechtsgrundlage für eine Gesetzgebungsmaßnahme in einem bestimmten Politikbereich selbst Ziele festlegt, zu deren Verwirklichung die Union tätig werden kann, muss ein konkreter Gesetzgebungsvorschlag diese Grenzen beachten, andernfalls verstößt er gegen den Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung.

49 Einige Zuständigkeiten wurden der Union als ausschließliche Zuständigkeiten übertragen, was bedeutet, dass die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen nicht mehr gesetzgeberisch tätig werden können, selbst wenn die Union nicht gesetzgeberisch tätig geworden ist. Vgl. hierzu Art. 2 Abs. 1 AEUV. Die ausschließlichen Zuständigkeiten sind in Art. 3 AEUV abschließend aufgezählt. Andere Zuständigkeiten sind zwischen der Union und den Mitgliedstaaten geteilt, und nach Art. 2 Abs. 2 AEUV können die Mitgliedstaaten in diesen Bereichen ihre Zuständigkeit wahrnehmen, soweit die Union ihre Zuständigkeit nicht ausgeübt hat. Die Politikbereiche, in denen sich die Union und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen, sind – wenn auch nicht erschöpfend – in Art. 4 Abs. 2 AEUV aufgeführt.

50 Das bedeutet immer noch nicht, dass die Union Angelegenheiten regeln muss, die in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen; die Frage, ob eine Regelung erforderlich ist oder nicht, ist vielmehr eine politische Entscheidung, die durch das Subsidiaritätsprinzip nicht eingeschränkt wird.

51 Vgl. Urteil vom 5. Oktober 2000, Deutschland/Parlament und Rat (C‑376/98, EU:C:2000:544, im Folgenden: Urteil Tabakwerbung, insbesondere Rn. 84 und 85). Vgl. auch Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2015:848, Nrn. 143 und 144) (zur Abgrenzung des Erfordernisses der Rechtsgrundlage, in casu der Harmonisierung des Binnenmarkts gemäß Art. 114 AEUV, vom Subsidiaritätsprinzip).

52 Vgl. z. B. Schlussanträge des Generalanwalts Léger in der Rechtssache Vereinigtes Königreich/Rat (C‑84/94, EU:C:1996:93, im Folgenden: Rechtssache Arbeitszeit, Nrn. 125 bis 127) (Unterscheidung zwischen dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, da auf verschiedenen Ebenen des Handelns der Union zum Tragen kommend).

53 Vgl. Urteil vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, Rn. 122): „Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des [Unionsrechts] gehört, müssen die von einer [unionsrechtlichen] Bestimmung eingesetzten Mittel zur Erreichung des angestrebten Zieles geeignet sein und dürfen nicht über das dazu Erforderliche hinausgehen.“ Vgl. z. B. auch Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 78).

54 In diesem Fall müsste jedoch die Klage in erster Instanz beim Gericht erhoben werden.

55 Vgl. hierzu Kapitel 2 („Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung“), das zu Titel V des AEU-Vertrags über den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts gehört. In Art. 4 Abs. 2 Buchst. j AEUV wird der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts als eine der geteilten Zuständigkeiten aufgeführt.

56 Vgl. die Erwägungsgründe 22 und 88 der Verordnung 2024/1351.

57 Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 113).

58 Vgl. z. B. Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 122 und 123).

59 Vgl. Urteile vom 13. Mai 1997, Deutschland/Parlament und Rat (C‑233/94, EU:C:1997:231, insbesondere Rn. 28), und Biotechnologie (Rn. 33).

60 Vgl. z. B. Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 114).

61 Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2015:848, Nr. 142).

62 Vgl. z. B. Urteile vom 12. November 1996, Vereinigtes Königreich/Rat (C‑84/94, EU:C:1996:431, [Rechtssache Arbeitszeit], Rn. 47 und 55) (Harmonisierung „setzt“ ein unionsweites Handeln „voraus“); Biotechnologie (Rn. 32) (angesichts der Auswirkungen auf den Handel innerhalb der Union liegt auf der Hand, dass dieses Ziel auf Unionsebene besser erreicht wird); vom 10. Dezember 2002, British American Tobacco (Investments) und Imperial Tobacco (C‑491/01, EU:C:2002:741, Rn. 180 bis 183) (Harmonisierung verlangt eine Maßnahme auf Unionsebene) und vom 22. Mai 2003, Kommission/Deutschland (C‑103/01, EU:C:2003:301, Rn. 47) (Harmonisierung unterschiedlicher Vorschriften kann nur durch den Unionsgesetzgeber erfolgen).

63 Vgl. z. B. Weatherill, S., The Internal Market as a Legal Concept, Oxford University Press, Oxford, 2017, S. 176; Davies, G., „The Working Time Case and the Death of Subsidiarity“, in Craig, P. und Schütze, R. (Hrsg.), Landmark Cases in EU Law, Volume 1: The Constitutional Cases, Hart Publishing, Oxford, 2025, S. 145.

64 Vgl. z. B. Urteil Tabakwerbung (Rn. 95).

65 Vgl. z. B. Urteile vom 8. Juni 2010, Vodafone u. a. (C‑58/08, EU:C:2010:321, Rn. 76 bis 79) (wegen der Wechselwirkungen zwischen den Entgelten gemeinsamer Ansatz am besten auf Unionsebene zu erreichen) und vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 116 bis 118) (wegen der Wechselwirkungen zwischen den Zielen betreffend den Binnenmarkt und die öffentliche Gesundheit besser auf Unionsebene zu erreichen).

66 Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Polen/Parlament und Rat (C358/14, EU:C:2015:848, Nr. 164). Vgl. auch die Schlussanträge des Generalanwalts Poiares Maduro in der Rechtssache Vodafone u. a. (C‑58/08, EU:C:2009:596, Nr. 33). Die grenzüberschreitenden Aspekte der zu prüfenden Frage gelten seit den Leitlinien von Edinburgh als wichtiger Indikator dafür, dass ein Tätigwerden auf Unionsebene gerechtfertigt ist. Vgl. Europäischer Rat, Schlussfolgerungen des Vorsitzes vom 11. bis 12. Dezember 1992, angenommen in Edinburgh, Anlage 1 zu Teil A: Gesamtkonzept für die Anwendung des Subsidiaritätsprinzips und des Artikels 3b des Vertrags über die Europäische Union durch den Rat, S. 19.

67 Vgl. Biotechnologie (Rn. 32), in dem der Gerichtshof auf „Maßnahmen auf der Ebene allein der Mitgliedstaaten“ abgestellt hat. Vgl. auch z. B. Gutman, K., The Constitutional Foundations of European Contract Law: A Comparative Analysis, Oxford University Press, Oxford, 2014, S. 302, 303 und 351.

68 Urteil vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat (C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 53). Vgl. z. B. auch Urteil vom 4. Mai 2016, Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2016:323, Rn. 119).

69 Urteil vom 18. Juni 2015, Estland/Parlament und Rat (C‑508/13, EU:C:2015:403, Rn. 54).

70 Vgl. hierzu Wyatt, D., „Could a ‚yellow card‘ for national parliaments strengthen judicial as well as political policing of subsidiarity?“, Croatian Yearbook of European Law & Policy, Bd. 2, 2006, S. 1, insbesondere S. 10.

71 In ihren Schlussanträgen in der Rechtssache Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2015:848, Nrn. 146 und 147) hat Generalanwältin Kokott auf einer ähnlichen Linie die Ansicht vertreten, dass der Gerichtshof nur eine eingeschränkte gerichtliche Kontrolle ausüben könne; der Gerichtshof könne sinnvollerweise nur kontrollieren, ob sich die Unionsorgane bei der Ausübung ihrer Kompetenzen in den Grenzen des ihnen eingeräumten Beurteilungsspielraums gehalten hätten und ob ihnen offensichtliche Fehler unterlaufen seien.

72 Craig, P. und De Búrca G., EU Law: Text, Cases and Materials, 8. Ausg., Oxford University Press, Oxford, 2024, S. 130.

73 Wie in den Schlussanträgen des Generalanwalts Poiares Maduro in der Rechtssache Vodafone u. a. (C‑58/08, EU:C:2009:596, Nr. 30) vorgeschlagen.

74 Vgl. in diesem Sinne die Schlussanträge der Generalanwältin Kokott in der Rechtssache Polen/Parlament und Rat (C‑358/14, EU:C:2015:848, Nrn. 177 bis 188), die anmerkt, dass in jenem Verfahren trotz der Verwendung einer Standardformulierung die Nachweise ausreichend waren, die Unionsorgane jedoch ermahnt, von floskelartigen Formulierungen abzusehen und die Präambel mit hinreichend substanziellen und auf die jeweiligen Maßnahmen zugeschnittenen Ausführungen zum Subsidiaritätsprinzip aufzuwerten.

75 Vgl. hierzu Öberg, J., „Subsidiarity as a Limit to the Exercise of EU Competences“, Yearbook of European Law, Bd. 36, Nr. 1, 2017, S. 391.

76 Vorschlag der Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Asyl- und Migrationsmanagement und zur Änderung der Richtlinie (EG) 2003/109 des Rates und der vorgeschlagenen Verordnung (EU) XXX/XXX [Asyl- und Migrationsfonds], COM(2020) 610 final, vom 23. September 2020 (im Folgenden: Vorschlag). Vgl. hierzu auch Stellungnahme des Europäischen Ausschusses der Regionen (ABl. 2021, C 175, S. 32, Nr. 26) sowie Stellungnahme des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses (ABl. 2021, C 155, S. 58, Nr. 1.1.).

77 Vorschlag, angeführt in Fn. 76 der vorliegenden Schlussanträge, Begründung, Nr. 2.4.

78 Vorschlag, angeführt in Fn. 76 der vorliegenden Schlussanträge, Begründung, Nr. 1.1. (Hervorhebung nur hier).

79 European Parliamentary Research Service, The European Commission’s New Pact on Asylum and Migration. Horizontal substitute impact assessment, PE 694.210 August 2021 (im Folgenden: Folgenabschätzung des Parlaments), Abschnitt 4.3., insbesondere Unterabschnitt 4.3.2.

80 Folgenabschätzung des Parlaments, angeführt in Fn. 79 der vorliegenden Schlussanträge, S. 50.

81 Entschließung des Europäischen Parlaments vom 9. Oktober 1986 zu einer Initiative für gemeinsame Überlegungen unter der Leitung des Rates zur Ausarbeitung einer gemeinsamen europäischen Flüchtlingspolitik (ABl. 1986, C 283, S. 74, Nr. 3).

82 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament zum Thema Einwanderung, SEK(91) 1855 endg., vom 23. Oktober 1991, S. 2 und 8.

83 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament – Zuwanderungs- und Asylpolitik, COM(94) 23 endg., vom 23. Februar 1994, S. 1.

84 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über verstärkte EU-interne Solidarität im Asylbereich Eine EU-Agenda für weitergehende Teilung der Verantwortung und mehr gegenseitiges Vertrauen, KOM(2011) 835 endg., vom 2. Dezember 2011, S. 1.

85 Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament und den Rat Europäische Strategie für Asyl- und Migrationsmanagement, COM(2026) 45 final, vom 29. Januar 2026, S. 12 (Hervorhebung nur hier).

Schlussanträge der Generalanwältin T. Ćapeta vom 4. Juni 2026.###

Gesamter Gesetzestext

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