StGH 2004/1
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 27. September 2004, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Harry Gstöhl als Vorsitzender; Dr. Klaus Berchtold, Prof. Dr. Klaus Vallender und Dr. Hilmar Hoch als Richter, lic. iur. Marzell Beck als Ersatzrichter sowie Jacqueline Kindle als Schriftführerin
über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes vom 08.01.2004 auf Aufhebung der Bestimmung von Art 84 Abs 2 lit. b der Personenverkehrsverordnung (PVO) vom 16.05.2000, LGBl. 2000/99, mit dem Wortlaut "Nachweis eines gefestigten und dauerhaften Anstellungsverhältnisses" wegen Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit
zu Recht erkannt:
1/. Dem Antrag wird Folge gegeben. Art 84 Abs 2 lit. b der Personenverkehrsverordnung (PVO)vom 16.05.2000, LGBl. 2000/99, mit dem Wortlaut "Nachweis eines gefestigten und dauerhaften Anstellungsverhältnisses" wird aufgehoben.
2/. Dieses Urteil ist unverzüglich gemäss Art 19 Abs 3 i.V.m. Art 21 Abs 3 StGHG im Landesgesetzblatt kundzumachen.
3/. Die Kosten des Verfahrens trägt das Land.
1/ Beim Verwaltungsgerichtshof ist die Beschwerdesache der Beschwerdeführerin F K anhängig. In diesem Zusammenhang kommt Art 84 Abs 2 lit. b PVO zur Anwendung. Der Verwaltungsgerichtshof ist der Ansicht, dass diese Verordnungsbestimmung gesetzes- und verfassungswidrig ist. Mit Schreiben vom 08.01.2004 hat der Verwaltungsgerichtshof dem Staatsgerichtshof die Aufhebung dieser Bestimmung beantragt. Dem liegt im Wesentlichen folgender Sachverhalt zugrunde:
2/ Die Beschwerdeführerin F K, geb. am 0x.0x.19xx, wohnhaft in ..., ist türkische Staatsangehörige und mit Herrn H K verheiratet. Mehrere erwachsene Kinder der Eheleute K leben in Liechtenstein.
Herr H K erhielt erstmals im Jahre 1977 eine Aufenthaltsbewilligung und später eine Niederlassungsbewilligung. Im Jahre 1987 stellte er einen Antrag auf Bewilligung des Familiennachzuges, somit auf Erteilung der Niederlassungsbewilligung an seine Ehefrau F K sowie von sechs gemeinsamen Kindern. Diese Familiennachzugs-Niederlassungsbewilligungen wurden erteilt, somit auch an die heutige Beschwerdeführerin F K. Im Jahre 1993 wurde H K wegen Begehung verschiedener Straftaten aus dem Fürstentum Liechtenstein ausgewiesen. Diese Ausweisung war auf fünf Jahre befristet (Regierungsentscheidung vom 03.02.1993 zu RB 199/20/93 sowie Entscheidung der Verwaltungsbeschwerdeinstanz VBI 1993/12 vom 16.10.1996).
Am 22.11.2002 bzw. 03.02.2003 stellte die Beschwerdeführerin nun ihrerseits ein Familiennachzugsgesuch dahingehend, dass ihrem Ehegatten H K die Aufenthaltsbewilligung erteilt wird. Dieses Gesuch wurde mit Entscheidung des Ausländer- und Passamtes vom 25.03.2002 abgewiesen, dies unter anderem mit der Begründung, die Beschwerdeführerin sei seit Ende März 2002 nicht mehr erwerbstätig und beziehe seither Krankentaggelder. Eine gegen diese Entscheidung erhobene Beschwerde wurde mit Regierungsentscheidung vom 01.07.2003 abgewiesen, dies unter anderem mit der Begründung, die Beschwerdeführerin könne den gemäss Art 84 Abs 2 lit. b PVO geforderten Nachweis eines gefestigten und dauerhaften Anstellungsverhältnis nicht erbringen.
Die Beschwerdeführerin argumentiert nunmehr vor dem Verwaltungsgerichtshof, dass die Bestimmung von Art 84 Abs 2 lit. b PVO gesetzeswidrig sei. Im Übrigen bestehe keine Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit, da die Beschwerdeführerin Krankentaggelder beziehe und voraussichtlich eine Invalidenrente zugesprochen erhalte, welche Rente die Krankentaggeldzahlungen ersetzen werde.
3/ Der Verwaltungsgerichtshof hat sich dieser Auffassung angeschlossen und dem Staatsgerichtshof, wie erwähnt, mit Schreiben vom 08.01.2004 die Aufhebung dieser Bestimmung wegen Verfassungs- und Gesetzwidrigkeit beantragt. Dieser Antrag wird wie folgt begründet:
Der Verwaltungsgerichtshof sei der Ansicht, dass Art 84 Abs 2 lit. b PVO tatsächlich gesetzeswidrig und damit verfassungswidrig sei. Bei der Bewilligung des Familiennachzuges gemäss Art 84 PVO gehe es um die Familienzusammenführung und Art 84 PVO könne sich generell auf Art 17 Abs 2 ANAG stützen. Allerdings werde der Familiennachzug nur dann bewilligt, wenn keine Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit des niedergelassenen Ausländers und seiner "nachgezogenen" Familienangehörigen bestehe (Verweis auf Art 10 Abs 1 lit. d und Art 16 Abs 1 ANAG, sowie auf StGH 2002/83, Erw. 2.2.3 und StGH 2003/61, Erw. 4.1). Dieser Grundsatz werde in Art 84 Abs 2 PVO konkretisiert, insbesondere in lit. a, aber auch in lit. c. Lit. b der erwähnten Bestimmung ziele zwar auch darauf ab, die Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit zu minimieren, doch schiesse diese Bestimmung über das Ziel hinaus, denn die Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit sei auch dann nicht gegeben, wenn andere Einkommensquellen als ein "gefestigtes und dauerhaftes Anstellungsverhältnis" vorhanden seien, wie etwa eine selbständige Erwerbstätigkeit, Erwerbsersatzeinkommen (Krankentaggelder, Unfalltaggelder, Invalidenrente) oder sonstige Renten (Altersrenten, Leibrenten). Der Verwaltungsgerichtshof erkenne keine sachliche Rechtfertigung für die Bestimmung von Art 84 Abs 2 lit. b PVO und somit dafür, dass der Familiennachzug nur dann bewilligt werde, wenn ein gefestigtes und dauerhaftes Anstellungsverhältnis nachgewiesen werde.
Im vorliegenden Fall VBI 2003/82 könne die Beschwerdeführerin F K - zumindest derzeit - kein gefestigtes und dauerhaftes Anstellungsverhältnis nachweisen, weshalb ihr der beantragte Familiennachzug nicht bewilligt werden könne. Die Bestimmung von Art 84 Abs 2 lit. b PVO sei also vorliegendenfalls anwendbar.
4/ Zu diesem Normprüfungsantrag erstattete die Regierung mit Datum vom 30.01.2004 eine Gegenäusserung, worin sie beantragt, der Staatsgerichtshof wolle dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes, Art 84 Abs 2 lit. b PVO als gesetzes- und verfassungswidrig aufzuheben, nicht stattgeben und die Verfassungskonformität dieser Bestimmung feststellen. Begründet wird dies wie folgt:
4.1 Die Verwaltung habe sich im Rahmen von Art 92 Abs 2 [richtig: Abs 4] LV innerhalb der Schranken der Verfassung, Gesetze und Verordnungen zu bewegen. Völkerrechtliches Staatsvertragsrecht könne je nach Inhalt Verfassungsrang haben, mindestens aber die Stufe eines Gesetze einnehmen (Verweis auf Andreas Kley, LPS Band 23, 1998, S. 52 - 54).
4.2 Laut Art 33 Abs 1 des Zollvertrages (LGBl. 1923/24) habe sich Liechtenstein gegenüber der Schweiz verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die Umgehung der schweizerischen Vorschriften über "Fremdenpolizei, Niederlassung, Aufenthalt usw." vermieden werde. Es solle auf diese Wese im übereinstimmenden öffentlichen Interesse die kontrollierte Zuwanderung aus Staaten, die heute nicht bzw. noch nicht zum "Zwei-Kreise-Modell" gehörten, durch eine möglichst homogene Bewilligungspraxis angestrebt werden. In diesem Sinne sei auch Art 9 Abs 1 erster Satz des Drittausländerabkommens (LGBl. 1963/39) zu sehen und zu verstehen. Der Vollzug des Familiennachzugsrechts obliege dem Ausländer- und Passamt (Verweis auf Art 102 lit. a PVO, LGBl. 2000/99) als erste zuständige Instanz.
4.3 Anwendbar sei in erster Linie nicht die PVO, sondern Art 17 Abs 2 ANAG (LGBl. 2003/269). Die Beschwerdeführerin sei Niedergelassene. Ihr Ehegatte habe Anspruch auf Erteilung und Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung, so lange sie zusammen wohnen würden. Vorliegend gehe es um die Erteilung der ersten Bewilligung für den Ehemann, dessen Niederlassungsbewilligung zuvor durch die befristete Ausweisung von fünf Jahren erloschen sei. Das Gesuch um Erteilung der neuen Aufenthaltsbewilligung sei von der Regierung und vom Ausländer- und Passamt aus finanziellen Überlegungen und dem erhöhten Risiko der erheblichen Fürsorgeabhängigkeit der Eheleute abgewiesen worden.
4.4 Das Bundesgericht habe im Entscheid 122 II 1 festgehalten, dass der Anspruch aus Art 17 Abs 2 ANAG nicht absolut gelte (Erw. 3c). Es sei von den aktuellen finanziellen Verhältnissen auszugehen und es sei auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen. Auch seien die realisierbaren finanziellen Möglichkeiten der anderen Familienmitglieder mit zu berücksichtigen. Die Regierung und das Ausländer- und Passamt hätten in ihren Entscheidungen bereits alle diese Tatsachen berücksichtigt und gewürdigt. Die Überlegungen des Bundesgerichts zum Umfang des Anspruchs aus Art 17 Abs 2 stützten sich auf eine andere gesetzliche Bestimmung im ANAG ab, nämlich auf Art 10 Abs 1 lit..d. Würde der Familiennachzug trotz erhöhtem und konkretem Risiko der Fürsorgeabhängigkeit bewilligt werden, ohne Berücksichtigung der künftigen finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführerin, würde sich die Bewilligungsbehörde leicht und schnell dem berechtigten Vorwurf aussetzen, bei ihren Entscheidungen keine Überlegungen im Sinne des Art 10 und 16 ANAG anzustellen und dadurch das Gesetz zu verletzen. Gerade hier gehe es zentral um die wirtschaftlichen Interessen des Landes und damit um die eigentliche Güterabwägung zwischen privaten Interessen der Beschwerdeführerin und den öffentlichen Interessen des Staates, um ein Ansteigen der Fürsorgeleistungen zu vermeiden. Die Bestimmungen des Art 84 Abs 2 PVO konkretisierten eigentlich nur die bisher und in der Schweiz unverändert gültigen Überlegungen des Bundesgerichts zum Anspruch aus Art 17 Abs 2 ANAG, der eben nicht absolut gültig sei, sondern nur uneingeschränkt Anwendung finde, wenn ihm im Anwendungsfall keine gesetzlichen Bestimmungen (Art 10 Abs 1 lit. d ANAG; Art 16 Abs 1 ANAG) entgegenstünden. Es könne daher nicht erkannt werden, weshalb Art 84 Abs 2 PVO gesetzes- und verfassungswidrig sein sollte. Wenn die Taggelder der Krankenkasse demnächst erschöpft seien, müsse die öffentliche Fürsorge Leistungen für die Beschwerdeführerin erbringen. Ihre Kinder seien dazu ja nicht in der Lage, denn diese hätten selber Familie und könnten nicht auch noch für die Mutter sorgen. Die aktuelle Arbeitsmarktlage sei nicht so, dass der Ehemann mit Jahrgang 1947 ohne weiteres eine Arbeit finden werde. Er werde also ohne Hilfe des Staates auch nicht für sich und seine Ehefrau das Leben bestreiten können.
4.5 Die Regierung und das Ausländer- und Passamt hätten dem Gesuch im Lichte der anwendbaren Gesetzgebung und der Verträge mit dem Ausland nicht entsprechen können. Auch aus Art 8 EMRK gebe es keinen Anspruch auf Zuzug in ein Land der eigenen Wahl. Zudem sei für Liechtenstein immer noch ein gültiger Vorbehalt in diesem Zusammenhang anwendbar.
4.6 Abschliessend verweise die Regierung auf die bisherige Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zu diesem Thema (Verweis auf StGH 2002/83). Der Staatsgerichtshof habe in dieser Entscheidung unter anderem ausdrücklich festgestellt, dass von beiden Parteien (Nachziehendem und Nachgezogenem) genügend finanzielle Mittel erwartet werden dürften, um ohne Hilfe des Staates im Land leben zu können.
5/Der Staatsgerichtshof hat auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1/ Der vorliegende Normprüfungsantrag des Verwaltungsgerichtshofes datiert vom 08.01.2004 und wurde somit vor Inkrafttreten des neuen StGH-Gesetzes vom 27.11.2003 (LGBl. 2004/32) am 20.01.2004 anhängig gemacht. Gemäss der Übergangsbestimmung von Art 60 Abs 1 StGHG(neu) finden auf Verfahren, die bei Inkrafttreten des Gesetzes anhängig sind, die neuen Bestimmungen Anwendung, soweit dadurch keine Schmälerung von Rechten eintritt. Da die hier anzuwendende Regelung der Normprüfung im Bezug auf Verordnungen materiell keine Änderung erfahren hat, ist im Beschwerdefall das neue Recht anzuwenden.
Gemäss Art 20 Abs 1 lit. a StGHG(neu) können Gerichte beim Staatsgerichtshof die Überprüfung einer Verordnung oder einzelner Verordnungsbestimmungen beantragen, wenn sie eine solche Bestimmung in einem bei ihnen anhängigen Verfahren anzuwenden haben.
Ein solches Gericht ist auch der Verwaltungsgerichtshof (so schon die StGH-Rechtsprechung zur Verwaltungsbeschwerdeinstanz; siehe hierzu StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152 Erw. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143 Erw. 1]; weiter StGH 2002/8, Erw. 1; vgl. auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, Vaduz 1999, S. 179).
Auf den Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes hinsichtlich Art 84 Abs 2 lit. b PVO hat der Staatsgerichtshof deshalb materiell einzutreten.
2/ Der Verwaltungsgerichtshof macht geltend, dass die erwähnte PVO-Bestimmung nicht vom Gesetz gedeckt sei. Der Verwaltungsgerichtshof macht nicht - jedenfalls nicht explizit - geltend, dass Art 84 Abs 1 lit. b PVO darüber hinaus auch gegen ein Grundrecht verstosse. Dies ist auch nicht erforderlich, da der Staatsgerichtshof in mehreren Entscheidungen über im Rahmen von Verfassungsbeschwerden erhobene Normenkontrollrügen Folgendes festgehalten hat:
2.1 Hinsichtlich der Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und der Gesetzmässigkeit von Verordnungen im Rahmen eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens sehe Art 104 Abs 2 Satz 1 LV i.V.m. Art 23 Abs 1 lit. a StGHG(alt) eine spezifische Überprüfungskompetenz des Staatsgerichtshofes vor (Verweis auf Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtssprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, S. 112). Insoweit sei es als Eintretensvoraussetzung nicht erforderlich, dass ein Beschwerdeführer zusätzlich zur Normenkontrollrüge die Verletzung eines anerkannten Grundrechts geltend mache (Verweis auf StGH 2002/54, StGH 2000/33 und StGH 1999/14, jeweils Erw. 2.1 der Entscheidungsgründe). Der Staatsgerichtshof könne nämlich eine in einem Verfassungsbeschwerdeverfahren anzuwendende Norm von Amtes wegen oder auf Antrag unabhängig davon auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen, ob diese Norm überhaupt den sachlichen Geltungsbereich eines anerkannten Grundrechtes tangiere. Denn ein Gesetz erweise sich als verfassungswidrig, wenn es gegen irgendeine Verfassungsnorm verstosse. Für die Verfassungswidrigkeit einer Verordnung genüge zudem jede Gesetzwidrigkeit. Gegebenenfalls sei die geprüfte Norm aufzuheben, unabhängig davon, ob sie in ein Grundrecht eingreife oder nicht. Die Abstützung einer Normenkontrollrüge auf das subsidiäre Willkürverbot erscheine zudem deshalb nicht sachgerecht, weil der Staatsgerichtshof bei der Normenkontrolle keine blosse Willkürprüfung vornehme, sondern in freier Kognition entscheide (StGH 2002/85 Erw. 2.1 mit Verweis auf StGH 2002/83 Erw. 2.1).
Der Staatsgerichtshof hat deshalb in den erwähnten Verfassungsbeschwerdeverfahren die zusätzlich erhobene Willkürrüge nicht beachtet und im Rahmen der Normenkontrolle nur geprüft, ob die dort jeweils angefochtenen Verordnungsbestimmungen eine genügende gesetzliche Grundlage hatten. Diese Erwägungen gelten uneingeschränkt auch für die Normenkontrolle gemäss dem neuen Staatsgerichtshofgesetz.
Da der Verwaltungsgerichtshof im vorliegenden Normprüfungsverfahren, wie erwähnt, explizit nur die Gesetz- und die daraus resultierende Verfassungswidrigkeit von Art 84 Abs 2 lit. b PVO geltend macht, ist im Folgenden auch nur darauf einzugehen.
2.2 Der Anspruch auf Familiennachzug stützt sich zunächst auf Art 17 Abs 2 ANAG. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausführt, wird der Familiennachzug aber nur dann bewilligt, wenn keine Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit des niedergelassenen Ausländers und seiner nachziehenden Familienangehörigen besteht. Diese Praxis kann sich auf Gesetzesstufe auf Art 10 Abs 1 lit. d und Art 16 Abs 1 ANAG stützen. Gemäss Art 10 Abs 1 lit. d ANAG kann ein Ausländer ausgewiesen werden, wenn er oder eine Person, für die er zu sorgen hat, der öffentlichen Wohltätigkeit fortgesetzt und in erheblichem Masse zur Last fällt. Gemäss Art 16 Abs 1 ANAG sind bei ausländerrechtlichen Entscheidungen unter anderem die wirtschaftlichen Interessen des Landes zu berücksichtigen (vgl. StGH 2002/83, Erw. 2.2.3).
Konkretisiert wird diese gesetzliche Regelung in Art 84 Abs 2 PVO. Nach dieser Bestimmung ist Voraussetzung für den Familiennachzug, dass kumulativ folgende Nachweise erbracht werden: Nachweis genügender finanzieller Mittel für den persönlichen Lebensunterhalt und der Familienangehörigen (lit. a); Nachweis eines gefestigten und dauerhaften Anstellungsverhältnisses (lit. b); Nachweis einer angemessenen und ausschliesslich aus eigenen Mitteln finanzierten Wohnung (Mietwohnung) im Inland, wobei die Angemessenheit durch die Wohngemeinde zu bescheinigen ist (lit. c).
Der Verwaltungsgerichtshof macht nun geltend, dass lit. b von Art 84 Abs 2 PVO nicht vom Gesetz gedeckt sei, weil diese Regelung über das Ziel, die Gefahr der Fürsorgeabhängigkeit der betroffenen Ausländer zu minimieren, hinausschiesse.
Dieser Auffassung ist zuzustimmen. Tatsächlich ist nicht ersichtlich, weshalb ein angemessenes und genügend gesichertes Einkommen durch ein Anstellungsverhältnis nachgewiesen werden muss. Wie der Verwaltungsgerichtshof ausführt, kann eine solche Einkommensquelle auch eine selbständige Erwerbstätigkeit, Erwerbsersatzeinkommen wie Kranken- und Unfalltaggelder sowie Invalidenrenten oder auch Alters- oder Leibrenten darstellen.
Indem die Regelung in Art 84 Abs 2 lit. b PVO die Möglichkeit des Nachweises eines gesicherten und genügenden Einkommens ohne sachlichen Grund einschränkt, ist diese Regelung durch Art 10 Abs 1 lit. d und Art 16 Abs 1 ANAG nicht gedeckt, da sich aus diesen Bestimmungen eben nur ergibt, dass die nötigen Vorkehrungen zu treffen sind, dass die Fürsorgeabhängigkeit von Ausländern nach Möglichkeit zu vermeiden ist. Dem tragen aber Art 84 Abs 1 lit. a (Nachweis genügender finanzieller Mittel für den persönlichen Lebensunterhalt und der Familienangehörigen) und lit. c (Nachweis einer angemessenen und selbst finanzierten Wohnung im Inland) vollauf Rechnung. Die Regelung in Art 84 Abs 2 lit. b PVO ist insoweit nur als - wie ausgeführt sachlich unbegründete - Einschränkung von lit. a dieser Bestimmung zu qualifizieren.
2.3 Aufgrund dieser Erwägungen entbehrt Art 84 Abs 2 lit. b PVO der gesetzlichen Grundlage und ist somit gesetz- und verfassungswidrig.
2.4 Hieran ändern auch die Ausführungen der Regierung in ihrer Gegenäusserung vom 30.01.2004 nichts. Die Regierung beschränkt sich weitestgehend darauf zu begründen, weshalb im Anlassfall für das vorliegende Normenkontrollverfahren keine gesicherte Einkommenssituation vorliege. Dies ist aber für die hier vorzunehmende Normenkontrolle nicht relevant. Auch wenn Art 84 Abs 2 lit. b PVO nunmehr als gesetz- und verfassungswidrig aufgehoben wird, heisst dies auch nicht zwingend, dass das VGH-Verfahren zugunsten der Beschwerdeführerin ausgehen muss. Wenn der Verwaltungsgerichtshof im Sinne der Argumentation der Regierung zum Schluss kommen sollte, dass im bei ihm anhängigen Beschwerdefall kein gesichertes angemessenes Einkommen nachgewiesen sei, wird die Regierungsentscheidung im Ergebnis allein gestützt auf Art 84 Abs 2 lit. a PVO zu bestätigen sein. Allerdings ist nun einer Begründung, wonach der Beschwerdeführerin der Familiennachzug allein schon gestützt auf das Fehlen eines Anstellungsverhältnisses zu verweigern sei, mit der Aufhebung von Art 84 Abs 2 lit. b PVO die Grundlage entzogen.
Aus all diesen Gründen war dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes Folge zu geben und Art 84 Abs 2 lit. b PVO als gesetz- und verfassungswidrig aufzuheben.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 27. September 2004