StGH 2004/18
Die nachträgliche Publikation einer Verordnung ist trotz der Verpflichtung zur unverzüglichen Kundmachung gem Art 13 KmG an sich zulässig; dies allerdings vorbehaltlich dessen, dass die Verordnung nicht rückwirkend in Kraft gesetzt wird bzw dass die entsprechenden Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer sogenannten echten Rückwirkung, insbesondere das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, erfüllt sind.Die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit einer Verordnung ist auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Kundmachung zu prüfen.
1. Es wird festgestellt, dass die von den Bf angefochtene Verordnung vom 16.12.2003 über die Festlegung des Tarifes für Vergütungen der obligatorischen Krankenversicherung für Leistungen der Physiotherapeuten und der medizinischen Masseure und Bademeister für das Jahr 2004, LGBl 2004/57, gesetz- und verfassungswidrig ist.
2. Eine Aufhebung dieser Verordnung kann unterbleiben, da dies schon im Rahmen des gleichentags entschiedenen StGH-Verfahrens 2004/19 erfolgt ist.
3. Die Verfahrenskosten trägt das Land.
1. Mit Schreiben vom 11.03.2004 reichte der Zustellbevollmächtigte den von 615 Stimmberechtigten unterzeichneten Antrag auf Aufhebung der Verordnung vom 16.12.2003 über die Festlegung des Tarifes für Vergütungen der obligatorischen Krankenversicherung für Leistungen der Physiotherapeuten und der medizinischen Masseure und Bademeister für das Jahr 2004, LGBl 2004/57, ein. Dem Schreiben waren zahlreiche Unterschriftsbögen sowie Bestätigungen diverser Gemeindekanzleien über die Stimmberechtigung von 615 Unterzeichnern beigelegt worden. Die Beschwerde ist auch innerhalb der gesetzlichen Frist von einem Monat erhoben worden. Begründet wird dieser Antrag wie folgt:
1.1. Die Art und Weise, wie der Regierungsentscheid zustande gekommen sei, sei ein Willkürakt gewesen. Die Kürzung um 15 % sei durch keinerlei objektive Gründe sachlich gerechtfertigt und diese sogenannte Sparmassnahme solle ausschliesslich bei einer Gruppe des Gesundheitswesens umgesetzt werden.
1.2. Diese Verordnung sei ein Eingriff in das verfassungsmässig gewährleistete Eigentumsrecht. Bei einer einseitigen und willkürlichen radikalen Kürzung des Tarifes der Physiotherapeuten sei es ihnen nicht mehr möglich ihre Leistung zur Deckung der Kosten gewinnbringend zu erbringen. Seit 1996 hätten die Physiotherapeuten weder eine Tariferhöhung noch einen Teuerungsausgleich bekommen. Daraus sei zu schliessen, dass nicht der Tarif oder Taxpunkt für die Kostensteigerung der letzten sieben Jahre verantwortlich gemacht werden könne. Dadurch hätten die Physiotherapeuten aber an effektiver Kaufkraft eingebüsst.
1.3. Das "alte" sowie das derzeit geltende Krankenversicherungsgesetz sehe die Festlegung des Tarifs durch einen Vertrag vor.
Da die Verordnung erst nach Veröffentlichung des neuen Krankenversicherungsgesetzes am 13.02.2004 Gültigkeit erlangt habe, gelte das neue Krankenversicherungsgesetz vom 23.10.2003.
Das neue Krankenversicherungsgesetz sehe in Art 16c Abs 6 KVG ein Schlichtungsverfahren unter einem neutralen Vorsitzenden vor, falls zwischen dem Krankenkassenverband und den Verbänden von Leistungserbringern kein Tarifvertrag zustande komme, bevor ein Tarif durch die Regierung festgelegt werden könne.
1.4. Die verfassungsmässig gewährleisteten Rechte der Physiotherapeuten, insbesondere das der Eigentumsgarantie und das Recht auf ein ordentliches Verfahren, sei nicht eingehalten worden. Die Zahlen des Krankenkassenverbandes seien undurchsichtig und ungenau. So beinhalten Zahlen, die den Physiotherapeuten zugerechnet würden, sowohl die Leistungen ausländischer Physiotherapeuten, die mit Liechtensteiner Tarif abrechneten, als auch die Leistungen von den in Liechtenstein tätigen Masseuren.
1.5. Die Kosten pro Therapeut und Fall in Liechtenstein mit der Schweiz zu vergleichen, sei höchst ungerecht und ungenau. Ein Vergleich auf Umsatzbasis berechnet wäre korrekter, da einzelne Therapeuten mit sehr kleinem Umsatz relativ hohe Fallkosten verzeichneten, weil sie hauptsächlich schwer- und chronischkranke Patienten behandelten.
Durch diese Bewertung der von den Physiotherapeuten zu erbringenden Leistungen werde es nicht mehr möglich sein, die gleiche qualitativ hochstehende Therapie zu gewährleisten. Dies komme auch einer Abwertung des Berufes gleich.
Mit diesem Sparakt der Regierung würden therapeutische Leistungen gekürzt, aber keine wesentliche Kosteneindämmung erzielt, da der Anteil der Behandlungskosten der Physiotherapeuten an den gesamten Gesundheitskosten nur ca 4 % ausmache.
Die Reduktion des Taxpunktes trage auch nicht dazu bei, die Mengenausweitung, von allen Beteiligten als grösste Kostensteigerungsursache anerkannt, in den Griff zu bekommen. Mit dem Angebot der Physiotherapeuten an die Regierung, die Anzahl Behandlungen pro Verordnung von zwölf auf neun zu reduzieren, hätten diese schon einen wesentlichen Schritt in Richtung aktiver Kosteneindämmung gemacht.
2. Mit Schreiben vom 26.04.2004 reichte die Regierung zum vorliegenden Normenkontrollantrag eine Gegenäusserung ein und führte darin zusammengefasst aus wie folgt:
2.1. Die Regierung habe ihren Entscheid vom 16.12. 2003 gestützt auf die damals geltenden Fassung des KVG (Art 16b Abs 3 idF LGBl 1999/208) getroffen. Nach Art 16b KVG (alt) sei die Regierung im Fall des Nichtzustandekommens eines Tarifvertrages ausdrücklich ermächtigt, den Tarif festzulegen, zu dem den Versicherten die Kosten vergütet würden. Sie könne diesen Tarif ebenfalls befristen. Da zwischen den Tarifpartnern nach Vertragskündigung keine neue Tarifvertragseinigung zustande gekommen sei, habe die Regierung den Tarif hoheitlich festgelegt.
Die gleiche Kompetenz habe die Regierung auch nach dem neuen Recht (Art 16c Abs 6 neuKVG). Dabei ist sie verpflichtet, vor der Festlegung des Tarifs durch die Regierung ein Schiedsverfahren durchzuführen. Bei der Festlegung des Tarifs am 16.12.2003 durch die Regierung habe jedoch noch keine gesetzliche Verpflichtung zur vorgängigen Durchführung eines Schiedsverfahrens bestanden.
Der Einwand, dass der Entscheid ohne vorgängige Durchführung eines Schiedsverfahrens vorgenommen worden sei, sei wie der damit verbundene Vorwurf der Willkür nicht begründet. Dem Entscheid der Regierung seien in den Jahren 2002 und 2003 ausführliche Verhandlungen zwischen den Tarifpartnern und dem Amt für Volkswirtschaft vorausgegangen, wobei keine Einigung erzielt worden sei.
Die Regierung habe erst den Tarif hoheitlich festgelegt, nachdem die Tarifpartner ihre divergierenden Auffassungen zu einer künftigen Tarifregelung ausführlich dargelegt hätten. Im Übrigen sei der Entscheid der Regierung auf ein Jahr befristet. Sollten die Parteien nicht in der Lage sein, bis Ende Juni 2004 eine neue Tarifregelung zu unterbreiten, werde gemäss den nun geltenden Bestimmungen ein Schiedsverfahren durchzuführen sein.
Im vom Gesetzgeber vorgesehenen System der Tarifgestaltung in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung komme der autonomen Gestaltung der Tarife mittels Verträgen zwischen den Krankenversicherern eine grundlegende Rolle zu. Bloss für den Fall, dass auf diese Weise kein Tarif zustande komme, habe der Gesetzgeber ein Tätigwerden der Regierung vorgesehen. Würden sich die Tarifpartner auf einen neuen Tarifvertrag einigen und genehmige die Regierung diese Vereinbarung, so würde dies die Aufhebung der streitgegenständlichen Verordnung zur Folge haben.
2.2. Die Bf würden nicht bestreiten, dass die Regierung zuständig sei, einen Tarif zu erlassen, wenn zwischen den Tarifpartnern kein Tarifvertrag zustande komme. Umstritten sei lediglich, in welcher Form ein solcher Entscheid zu ergehen habe.
Die Regierung sei bis zum Entscheid des Verwaltungsgerichtshofes vom 28.01.2004 der Auffassung gewesen, dass eine hoheitliche Tariffestsetzung im vertragslosen Zustand als Verfügung zu betrachten sei und habe dies in früheren E auch so gehandhabt. Die E vom 16.12.2003 sei deshalb ursprünglich nur den Tarifpartnern eröffnet worden. Der VGH habe aber in seinem U vom 28.01.2004 unmissverständlich festgehalten, dass die Festsetzung des Tarifes als generellabstrakte Regelung in einem Rechtssatz zu erfolgen habe.
2.3. Zum Vorwurf der Bf, die Kürzung des Tarifes um 15 % sei willkürlich, da sie durch keinerlei objektive Gründe sachlich gewährleistet sei, sei Folgendes festzuhalten:
Der LKV habe in den Tarifverhandlungen in seinen Stellungnahmen an das Amt für Volkswirtschaft die Übernahme der schweizerischen Tarifstruktur mit dem im Kanton St. Gallen geltenden Taxpunktwert verlangt. Die Verbände der Leistungserbringer hätten diesen Vorschlag abgelehnt und sich für die Beibehaltung der bisherigen Tarifstruktur und den bisherigen Taxpunktwert ausgesprochen. Sie seien aber bereit gewesen, die Anzahl Sitzungen (analog der gesetzlichen Regelung in der Schweiz) pro ärztliche Anordnung von zwölf auf neun Sitzungen zu verringern, was allerdings keinen unmittelbaren Einfluss auf die Kosten habe, weil die ärztlichen Anordnungen wiederholt werden könnten.
Die vom LKV unterbreiteten Zahlen zeigten, dass die Kosten pro Patient und Jahr in Liechtenstein bei CHF 963.90 lägen, gegenüber CHF 730.30 in der Schweiz. Diese Zahlen würden von den Verbänden und Leistungserbringern bestritten, andere Zahlen würden aber nicht vorgelegt. Gehe man von der üblichen Dauer einer Sitzung von einer knappen halben Stunde aus, lägen dafür die Kosten in Liechtenstein bei CHF 57.40, gegenüber CHF 43.20 im Kanton St. Gallen. Aus diesen Vergleichen ergebe sich, dass mit einer Tarifsenkung um 15 % die Kosten in Liechtenstein immer noch über jenen im Kanton St. Gallen lägen.
Gemäss Art 16b Abs 4 KVG(alt) bzw Art 16c Abs 5 KVG (neu) habe die Regierung insbesondere zu prüfen, ob ein Tarif dem Gebot der Wirtschaftlichkeit entspreche, was bedeute, dass eine qualitativ hochstehende und zweckmässige Versorgung zu möglichst günstigen Kosten angestrebt werde. Ein Tarif, der diesem Gebot nicht entspreche, dürfe von der Regierung nicht genehmigt werden.
Die von der Regierung festgelegte Tarifsenkung sei verhältnismässig, erforderlich und geeignet mithin ein adäquates Mittel, um das Ausgabenwachstum im Gesundheitswesen massvoll zu begrenzen. Der Vorwurf einer willkürlichen Tarifsenkung sei damit nicht begründet.
3. Der StGH hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Die vorliegende Anfechtung der Verordnung LGBl 2004/57 erfolgte mit Schreiben vom 11.03.2004, somit nach dem Inkrafttretensdatum (20.01.2004) des neuen Staatsgerichtshofgesetzes LGBl 2004/32. Es ist somit das neue Recht anwendbar. Allerdings hat sich in Bezug auf die hier betroffene abstrakte Anfechtung einer Verordnung keine materielle Änderung gegenüber dem alten Staatsgerichtshofgesetz ergeben.
Gemäss Art 20 Abs 1 lit c StGHG (Art 26 StGHG [alt]) können innerhalb einer Frist von einem Monat seit der Publikation einer Verordnung im Landesgesetzblatt 100 Stimmfähige, ohne ein besonderes Interesse nachzuweisen, die Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen als verfassungs- und gesetzwidrig anfechten und ihre Aufhebung verlangen. Die vorliegende Verordnungsanfechtung ist von 615 Stimmberechtigten erhoben worden. Der StGH verlangt als Beleg für die Stimmberechtigung der Unterzeichner entsprechende Bestätigungen der jeweiligen Gemeindekanzleien (StGH 2003/2). Solche Bestätigungen wurden im Beschwerdefall für 615 Unterzeichner der Unterschriftenlisten beigebracht. Die Beschwerde ist auch innerhalb der gesetzlichen Frist von einem Monat erhoben worden. Der StGH hat somit auf die Beschwerde einzutreten.
2. Die Bf machen unter anderem geltend, dass die angefochtene Verordnung entgegen der Regelung in Art 13 Kundmachungsgesetz nicht unverzüglich kundgemacht worden sei. Zudem habe die Verordnung keine gesetzliche Grundlage, weil sie im Zeitpunkt ihrer Publikation auf das inzwischen in Kraft getretene neue KVG-Recht hätte abgestützt werden müssen. Art 16c Abs 6 KVG idF LGBl 2003/241 sehe aber vor, dass bei Uneinigkeit der Tarifpartner vor Einschreiten der Regierung zunächst ein Schiedsverfahren durchzuführen sei. Diese Voraussetzung sei im vorliegenden Fall nicht erfüllt, weshalb der hier angefochtenen Verordnung die gesetzliche Grundlage fehle.
3. Mit der hier angefochtenen Verordnung reduziert die Regierung die Tarife gemäss dem zwischen dem liechtensteinischen Krankenkassenverband (LKV) und dem Physiotherapeuten-Verband des Fürstentums Liechtenstein (PTVFL) abgeschlossenen Tarifvertrag (welchem auch der Verband diplomierter Masseure und medizinischer Bademeister des Fürstentums Liechtenstein [VdM- FL] beigetreten ist) generell um 15 %.
Der StGH hat in den gleichentags mit dem vorliegenden Fall beurteilten StGH-Sachen 2004/9 und 2004/15 entschieden, dass es sich bei der gegenständlichen Tarifreduktion um einen individuell-konkreten Hoheitsakt handle. Er hob die jeweiligen Beschlüsse des Verwaltungsgerichtshofes auf, mit welchen der VGH die Tarifreduktion als Verordnung qualifiziert und die vom VdM-FL und vom PTVFL erhobenen Beschwerden gegen die Tarifreduktion als unzulässig zurückgewiesen hatte.
Der StGH hat seine Rechtsauffassung im Wesentlichen damit begründet, dass sich die Tarifreduktion direkt an die Tarifpartner LKV, PTVFL und VdMFL richte. Dagegen sind die Versicherten durch Tarifänderungen nur indirekt betroffen, insofern eine Tarifänderung allenfalls auch eine Änderung der Höhe der Versicherungsbeiträge nach sich ziehen kann. Der StGH hat darauf hingewiesen, dass dies offensichtlich anders wäre, wenn die Prämien für die obligatorische Krankenversicherung selbst Gegenstand eines behördlichen Tarifs wären (vgl Tobias Jaag, Die Abgrenzung zwischen Rechtssatz und Einzelakt, Zürich 1985, S 45 f). Weiters erachtet der StGH die Tarifreduktion um 15 % auch als konkret genug, sodass die Auswirkungen ohne zusätzliche "Konkretisierungsverfügung" (so die Formulierung in BGE 125 I 313) für die betroffenen Tarifpartner ersichtlich sind. Deshalb hat es der StGH in den StGH-Entscheidungen 2004/9 und 2004/15 als richtig erachtet, dass die vorliegende Tarifreduktion den Tarifpartner von der Regierung mit individuellen Schreiben eröffnet wurde.
4. Doch selbst wenn es sich bei dieser Tarifreduktion um einen generell-abstrakten Hoheitsakt handeln würde, wäre er aus den folgenden Erwägungen gesetz- und somit verfassungswidrig:
4.1. Entgegen den Beschwerdeausführungen erscheint dem StGH zwar die nachträgliche Publikation einer Verordnung trotz der Verpflichtung zur unverzüglichen Kundmachung gem Art 13 Kundmachungsgesetz an sich zulässig; dies allerdings vorbehaltlich dessen, dass die Verordnung nicht rückwirkend in Kraft gesetzt wird bzw dass die entsprechenden Voraussetzungen für die Zulässigkeit einer sogenannten echten Rückwirkung, insbesondere das Vorliegen einer gesetzlichen Grundlage, erfüllt sind (vgl hierzu StGH 2001/22, Erw 3.3). Im vorliegenden Fall liegt eine solche echte Rückwirkung vor, da die Kundmachung am 13.02.2003 erfolgte, die Verordnung aber gemäss deren Art 2 rückwirkend auf den 01.01.2004 in Kraft trat. Wie die Bf richtig ausführen, fehlt hierfür aber die erforderliche gesetzliche Grundlage.
4.2. Die hier angefochtene Verordnung hat aber insgesamt aber keine genügende gesetzliche Grundlage. Da die Publikation aber Gültigkeitserfordernis ist, ist die Gesetz- und Verfassungsmässigkeit einer Verordnung jedenfalls bezogen auf den Zeitpunkt der tatsächlichen Kundmachung zu prüfen. Im Beschwerdefall ist deshalb als gesetzliche Grundlage für die am 13.02.2004 kundgemachte Verordnung LGBl 2004/57 die am 01.01. 2004 in Kraft getretene KVG-Novelle, LGBl 2003/241, heranzuziehen. Der in der Verordnung vorgenommene Verweis auf das KVG idF LGBl 1999/28 ist dagegen unrichtig. Vielmehr ist die neue Regelung gem Art 16c Abs 6 der KVG-Novelle LGBl 2003/241 anwendbar, wonach bei Uneinigkeit der Tarifpartner vor Einschreiten der Regierung zunächst ein Schiedsverfahren vorgesehen ist. Mangels Durchführung eines solchen Schiedsverfahrens entbehrt die Verordnung gesamthaft der gesetzlichen Grundlage.
4.3. Die hier angefochtene Verordnung war schon aus diesem Grund als gesetz- und verfassungswidrig aufzuheben. Auf die weiteren Anfechtungsgründe braucht deshalb nicht mehr eingegangen zu werden.