StGH 2009/60
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 30. November 2009, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Univ.-Doz. Dr. Peter Bussjäger, lic. iur. Siegbert Lampert und Prof. Dr. Klaus Vallender als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag des Fürstlichen Obergerichtes vom 4. Februar 2009 auf Überprüfung der Verfassungsmässigkeit von Art. 40 Abs. 1 AHVV
zu Recht erkannt:
1. Art. 40 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1981 zum Gesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV) i. d. F. LGBl. 1998 Nr. 127, ist gesetzes- und verfassungskonform.
2. Die Verfahrenskosten trägt das Land.
1. In den beiden verbundenen Sozialversicherungssachen Sv.2009.5 und Sv.2009.6 hat das Obergericht mit Beschluss vom 4. Februar 2009 beim Staatsgerichtshof einen Normprüfungsantrag gemäss Art. 20 StGHG hinsichtlich Art. 40 Abs. 1 der AHV-Verordnung (AHVV) gestellt.
1.1. In diesem Beschluss traf das Obergericht folgende Feststellungen:
Mit Verfügung vom 21. November 2005 habe die Invalidenversicherung (IV) HS bzw. RN verpflichtet, für den Schaden, der der Anstalt aus den Beitragsausständen der I AG entstanden sei, Schadenersatz im Betrag von CHF 129'071.30 zu leisten. Gegen diese Verfügung hätten HS und RN am 20. Dezember 2005 in einer gemeinsamen Eingabe das Rechtsmittel der Vorstellung erhoben. Mit Entscheidung vom 10. April 2006 habe die IV die "Kollektiv-Vorstellung" vom 20. Dezember 2005 zurückgewiesen. Hiergegen hätten sich HS und RN beim Obergericht mittels Berufung beschwert. Nach durchgeführter mündlicher Verhandlung habe dieses am 8. November 2006 dahingehend entschieden, dass das Verfügungsverfahren bei der IV nichtig sei. Gegen diesen Entscheid habe sich die IV beim Obersten Gerichtshof beschwert, welcher mit Beschluss vom 7. Januar 2009 dem Rechtsmittel Folge gegeben habe, den angefochtenen Entscheid des Obergerichtes vom 8. November 2006 aufgehoben und die Rechtssache im Sinne der Erwägungen zu neuer Entscheidung an das Obergericht zurückverwiesen habe.
In seinen Erwägungen zum Beschluss vom 7. Januar 2009 habe der Oberste Gerichtshof festgehalten, das Obergericht habe seine Zuständigkeit überschritten, als es von sich aus Art. 40 Abs. 1 AHVV für gesetzeswidrig und deshalb für unbeachtlich erklärt habe und ein Verfahren als nichtig aufgehoben habe, obwohl dieses mit der fallbezogenen eindeutig anwendbaren, inhaltlich klaren Verordnungsbestimmung unbestrittenermassen im Einklang gestanden sei. Hierfür wäre der Staatsgerichtshof anzurufen gewesen. Dies werde, so der Oberste Gerichtshof, im zweiten Rechtsgang nachzuholen sein. Die Frage der Unterbrechung des Revisionsrekursverfahrens vor dem Obersten Gerichtshof zwecks Anrufung des Staatsgerichtshofes habe der Oberste Gerichtshof mit dem Argument verworfen, dass noch nicht feststehe, ob das Verfahren vor dem Obergericht abgeschlossen sei oder nicht. Erachte nämlich der Staatsgerichtshof Art. 44 Abs. 1 AHVV für gesetzmässig, werde das Obergericht über die Berufung weiter zu entscheiden haben. Es sei dem Obersten Gerichtshof folgerichtig erschienen, die Rechtssache an das Obergericht zurückzuverweisen, damit dieses die versäumte Anrufung des Staatsgerichtshofes nachhole und danach - je nach Ausgang des verfassungsgerichtlichen Verfahrens - über die Berufung weiter entscheide.
1.2. Im Weiteren erwog das Obergericht wie folgt:
Art. 29 AHVG enthalte keine Regelung über das Verfahren, in welchem die Anstalten ihre Schadenersatzansprüche geltend zu machen hätten. Insoweit weiche Art. 29 AHVG von der schweizerischen Rezeptionsgrundlage ab. Art. 52 Abs. 1 CH-AHVG laute inhaltlich gleich wie Art. 29 AHVG. Hier wie dort habe der Arbeitgeber dem Sozialversicherungsträger den Schaden zu ersetzen, den er durch absichtliche oder grobfahrlässige Missachtung von Vorschriften verursache bzw. zufüge. Art. 52 Abs. 2 CH-AHVG sehe indes ausdrücklich vor, dass der zuständige Sozialversicherungsträger den Schadenersatzanspruch durch Verfügung geltend mache. Einer solchen Regelung hätte es nicht bedurft, wenn sich von selber verstünde, dass ein Sozialversicherungsträger (auch) Schadenersatzansprüche durch Verfügung geltend machen könnte. Eine Regelung über das Verfahren, in welchem die Anstalten ihre Schadenersatzansprüche geltend machen, finde sich im liechtensteinischen Recht nur, aber immerhin, in Art. 40 Abs. 1 AHVV. Danach werde der Ersatz eines vom Arbeitgeber bzw. von Organen des Arbeitgebers verschuldeten Schadens im Sinne von Art. 29 AHVG von den Anstalten "durch eingeschriebenen Brief verfügt". Nach Ansicht des Obergerichtes müsste aber die vorstehende Verfahrensregelung nicht nur in einer regierungsrätlichen Verordnung, sondern in einem formellen Gesetz - also wie in der Schweiz: im AHVG - geregelt werden. Bei dieser Frage gehe es nämlich um die Regelung der Zuständigkeit von Behörden, welche auch nach Praxis des Staatsgerichtshofes nach rechtsstaatlichen Grundsätzen nur durch das Gesetz, nicht aber durch eine Verordnung, erfolgen könne (Verweis auf StGH-Urteil vom 28. August 1981, auszugsweise veröffentlicht in: LES 1982, 123 [124]) .
Aufgrund alldessen erweise sich Art. 40 Abs. 1 AHVV als verfassungswidrig, weshalb die Bestimmung antragsgemäss aufzuheben sei.
2. Der Präsident des Staatsgerichtshofes gab der Regierung mit Beschluss vom 21. April 2009 gemäss Art. 20 Abs. 3 StGHG Gelegenheit zur Äusserung zu diesem Normprüfungsantrag, worauf die Regierung mit Schreiben vom 19. Mai 2009 wie folgt Stellung nahm:
2.1. Das liechtensteinische Gesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) vom 14. Dezember 1952 (LGBI. 1952 Nr. 29) habe in seiner ursprünglichen Fassung in Bezug auf die Schadenshaftung in Art. 29 Abs. 2 vorgesehen, dass über Streitigkeiten aus dieser Bestimmung die ordentlichen Gerichte zu urteilen hätten. Somit sei damals klar geregelt gewesen, dass im Falle eines von einem Arbeitgeber durch absichtliche oder grobfahrlässige Missachtung von Vorschriften verursachten Vermögensschadens die Anstalt gegen diesen auf dem ordentlichen Zivilprozessweg vorzugehen habe. Dies werde noch durch die Bemerkungen zum Entwurf des AHVG von Prof. Dr. iur. Hans Nef vom 10. Februar 1951 bestätigt, der ausführe, dass diese Regelung "eher der Natur dieser Streitsache" entspreche.
Im Zuge der 7. Revision des AHVG sei Abs. 2 des Art. 29 AHVG, der für das Schadenersatzverfahren vormals den ordentlichen Zivilprozessweg angeordnet habe, ersatzlos aufgehoben worden. Diese Änderung sei im Zusammenhang mit den im AHVG vorgenommenen Änderungen der Bestimmungen betreffend die Rechtspflege (Art. 84 ff. AHVG) gestanden. Es sollte eine Einheit der Verfahrenswege geschaffen werden.
Insofern sei der Argumentation des Obergerichtes, wonach Art. 29 AHVG keine Regelung über das Verfahren enthalte, in welchem die Anstalt ihre Schadenersatzansprüche geltend zu machen hätten, Recht zu geben. Allerdings sei gerade durch die Streichung der ursprünglich vorgesehenen von der Schweizer Rezeptionsvorlage abweichenden Bestimmung des Art. 29 Abs. 2 AHVG eine Angleichung an die Rezeptionsvorlage vollzogen worden. Denn die ursprüngliche Fassung des Art. 52 chAHVG habe keine Bestimmungen über das anzuwendende Verfahren enthalten und wie folgt gelautet: "Verschuldet ein Arbeitgeber durch vorsätzliche oder grobfahrlässige Missachtung von Vorschriften einen Schaden, so hat er diesen der Ausgleichskasse zu ersetzen." Mit Ausnahme zweier terminologischer Unterschiede im liechtensteinischen AHVG ("verursacht" und "absichtlich") entsprächen sich diese beiden Bestimmungen. Der schweizerische wie auch der liechtensteinische Gesetzgeber - nach Aufhebung des Art. 29 Abs. 2 AHVG - seien davon ausgegangen, dass auf die Regelung der Schadenshaftung das im AHVG niedergelegte Verfahren Anwendung finde. Dies zeige sich auch deutlich darin, dass der liechtensteinische Gesetzgeber, der anfänglich die Schadenshaftung im Zivilprozessverfahren geregelt haben wollte, hierfür eine eigene Bestimmung vorgesehen habe. Mit Einführung des Allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechtes (ATSG) in der Schweiz seien die allgemeinen Verfahrensbestimmungen des AHVG aus diesem herausgenommen worden. Die heute geltende Fassung des Art. 52 chAHVG sei infolge von Anhang Ziff. 7 des BG vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, in Kraft seit 1. Januar 2003, abgeändert worden. Da nunmehr das chAHVG bezüglich des Verfahrens grundsätzlich auf ein anderes Gesetz, nämlich das chATSG, verweise, sei eine Klarstellung, dass bezüglich der Schadenshaftung nach wie vor das Verfügungsverfahren Anwendung finde, notwendig geworden (Art. 52 Abs. 2 chAHVG: "Die zuständige Ausgleichskasse macht den Schadenersatzanspruch durch Verfügung geltend."). Dies sei insbesondere wichtig gewesen, da Art. 55 chATSG bestimme, dass in den Artikeln 27-54 oder in den Einzelgesetzen nicht abschliessend geregelte Verfahrensbereiche sich nach dem Verwaltungsverfahrensgesetz vom 20. Dezember 1968 richteten. Da im liechtensteinischen Recht das AHVG das Verfahren selbst regle, habe keine Notwendigkeit bestanden, in Art. 29 AHVG nochmals auf das Verfügungsverfahren zu verweisen.
2.2. Art. 40 AHVV, der das Verfahren für die Deckung von Schäden und Verjährung von Schadenersatzforderungen regle, sei erst mit Verordnung vom 7. Juli 1998 über die Abänderung der Verordnung zum Gesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung, LGBI. 1998 Nr. 127, im liechtensteinischen Recht eingeführt worden. Aus der Übergangsbestimmung, die vorsehe, dass die Regelung des Art. 40 auch für Schadensfälle gelte, die sich vor Inkrafttreten dieser Verordnung ereignet hätten, werde klar ersichtlich, dass es sich hierbei nicht um die Einführung, sondern lediglich um die Konkretisierung von Details einer bereits bestehend Verfahrensbestimmung handle.
Vor Einführung von Art. 40 AHVV sowie auch noch etliche Zeit danach habe es laut Auskunft der AHV-IV-FAK-Anstalten in der Praxis keine von den Anstalten geführte Schadenersatzverfahren gegeben. Dies ändere jedoch nichts an der Tatsache, dass seit Aufhebung des Art. 29 Abs. 2 AHVG, LGBI. 1981 Nr. 66, die Deckung von gemäss Art. 29 AHVG verursachten Schäden von der Anstalt mittels Verfügung festgelegt werde. Dies entspreche dem im AHVG niedergelegten Verfahren.
Das Obergericht selbst habe noch im Jahre 2002 die hier von der Regierung geäusserte Auffassung vertreten. Im Verfahren Sv.2002.1 sei ein entsprechender Antrag auf Unterbrechung des Verfahrens und Überprüfung der Verfassungs- bzw. Gesetzmässigkeit von Art. 40 Abs. 1 AHVV abgewiesen worden. Das Gericht habe damals diesbezüglich ausgeführt, dass zu Recht nicht behauptet worden sei, dass Art. 40 AHVV gesetzes- bzw. verfassungswidrig sei. Dies indiziere zumindest eine Vorprüfung der relevanten Frage durch das Gericht. Die AHV-IV-FAK-Anstalten hätten somit davon ausgehen können, dass diesbezüglich keine Bedenken bestünden.
2.3. Die vorstehenden Ausführungen liessen keinen anderen Schluss zu, als dass die gesetzliche Grundlage für den Erlass von Art. 40 Abs. 1 AHVV in den Verfahrensbestimmungen des AHVG (Art. 84 ff. AHVG) zu finden sei. Art. 40 AHVV sei ausschliesslich eine Ausführungsbestimmung, die, soweit sie den Grundsatz in Art. 84 AHVG nicht weiter ausführe, deklaratorische Wirkung habe. Daher sei Art. 40 AHVV weder verfassungs- noch gesetzeswidrig. Aus diesen Gründen sei diese Regelung nach Ansicht der Regierung nicht zu beanstanden.
3. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Gemäss Art. 20 Abs. 1 Bst. b StGHG hat der Staatsgerichtshof über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragskonformität von Verordnungen oder einzelnen Verordnungsbestimmungen auf Antrag eines Gerichtes zu entscheiden, soweit dieses eine ihm ganz oder teilweise gesetz- bzw. verfassungswidrig erscheinende Verordnung in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden hat (StGH 2005/78, Erw. 2 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]). Einem Antrag auf Verordnungsprüfung müssen dabei die Gründe der behaupteten Gesetz- bzw. Verfassungswidrigkeit sowie das ausdrückliche Begehren, inwieweit eine bestimmte Verordnung ganz oder teilweise aufzuheben ist, zu entnehmen sein (vgl. StGH 2006/55, Jus & News 1/2007, 123 [129, Erw. 1], m. w. N.).
1.1. Beim Obergericht handelt es sich um ein Gericht, das zur Antragstellung berechtigt ist (siehe noch zur alten und gestützt auf Art. 28 Abs. 2 StGHG[alt] inhaltlich gleichen Rechtslage Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht auf der Grundlage der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f.). Das Obergericht hat ausdrücklich die Aufhebung von Art. 40 Abs. 1 AHVV beantragt und begründet. Ebenso ist die Präjudizialität der zu prüfenden Norm gegeben, da das Obergericht diese Bestimmung zur Klärung der Zuständigkeitsfrage heranzuziehen hat.
1.2. Insgesamt sind alle Prüfungsvoraussetzungen gegeben, sodass auf den entsprechenden Normprüfungsantrag des Obergerichtes einzutreten ist.
2. Das Obergericht macht geltend, dass Art. 40 Abs. 1 AHVV insbesondere auch mit Blick auf die entsprechende schweizerische Regelung eine genügende gesetzliche Grundlage fehle.
2.1. Gemäss Art. 92 Abs. 4 bzw. Art. 78 LV hat sich die ganze Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze zu bewegen. Grundlegende, wichtige, primäre und nicht unumstrittene Bestimmungen müssen im Gesetz enthalten sein (StGH 2003/2, LES 2005, 281 [289, Erw. 3.1]; StGH 1977/10, LES 1981, 56 [57]). Wichtige Normen sollen von der demokratisch direkt legitimierten Legislative in Gesetzesform und nicht bloss von der Exekutive als Verordnung erlassen werden. Zur Beurteilung der Wichtigkeit eines Rechtssatzes sind dabei folgende Kriterien heranzuziehen: die Zahl der geregelten Verhaltensalternativen, die Grösse des Adressatenkreises, die Betroffenheit von Grundrechtspositionen, die Bedeutung für die Ausgestaltung des politischen Systems, die finanziellen Auswirkungen, die Akzeptanz des geltenden Rechts als Massstab und die Gewähr für die Richtigkeit der Regelung (StGH 2005/78, Erw. 4 [im Internet abrufbar unter www.stgh.li]; StGH 1998/37, LES 2001, 69 [71, Erw. 2.2] mit Verweis auf StGH 1991/7, S. 7 f. [unveröffentlicht]; vgl. hierzu Andreas Schurti, Das Verordnungsrecht der Regierung; Finanzbeschlüsse, in: Gerard Batliner [Hrsg.], Die liechtensteinische Verfassung 1921, LPS Bd. 21, Vaduz 1994, 255 f.).
Bei Einhaltung dieser Kriterien braucht eine Verordnung durchaus nicht nur strikt gesetzesvollziehende, sondern darf auch gesetzesergänzende Bestimmungen (praeter legem) enthalten. Grundsätzlich nicht zulässig sind jedoch dem Gesetz widersprechende Regelungen (contra legem; siehe zum Ganzen StGH 1998/12, LES 1999, 215 [217, Erw. 2.2]).
2.2. Im vorliegenden Fall bestand anfänglich in Art. 29 Abs. 2 AHVG eine explizite Regelung für die Geltendmachung von gemäss Art. 29 Abs. 1 AHVG verursachte Schäden. Danach hatte die AHV-Anstalt solche Haftungsansprüche im zivilprozessualen Verfahren mittels Klage geltend zu machen. Art. 29 Abs. 2 AHVG wurde aber vom Gesetzgeber in der 7. AHV-Revision (LGBl. 1981 Nr. 66) aufgehoben. Damit hatte sich der Gesetzgeber eindeutig dafür entschieden, dass nun auch für Haftungsansprüche der Anstalt der ordentliche, im AHV-Gesetz vorgesehene Instanzenzug gelten sollte. Demnach hat die AHV-Anstalt zunächst eine entsprechende Verfügung (Art. 83quinqies AHVG) zu erlassen, gegen welche das Rechtsmittel der Vorstellung an die Anstalt (Art. 84 Abs. 1 AHVG) und anschliessend gegen die Vorstellungsentscheidung der Anstalt das Rechtsmittel der Berufung an das Obergericht (Art. 86 Abs. 1 AHVG) offensteht.
Der hier auf seine Gesetz- und Verfassungsmässigkeit zu prüfende Art. 40
Abs. 1 AHVV wurde erst zu einem wesentlich späteren Zeitpunkt (nämlich mit Verordnung vom 7. Juli 1998, LGBl. 1998 Nr. 127) geschaffen. Diese Verordnungsbestimmung sieht vor, dass der Ersatz eines vom Arbeitgeber bzw. von Organen des Arbeitgebers verschuldeten Schadens im Sinne von Art. 29 AHVG von der Anstalt durch eingeschriebenen Brief verfügt wird und dass gegen diese Schadenersatzverfügung die Rechtsmittel gemäss Art. 84 ff. AHVG zur Verfügung stehen. Durch diese Verordnungsbestimmung wurde somit an der vom Gesetzgeber vorgegebenen Zuständigkeit nichts geändert. Deshalb ist auch der Verweis des Obergerichtes auf die Entscheidung des Staatsgerichtshofes zu StGH 1981/11 (LES 1982, 123 [124]), wonach Zuständigkeitsfragen im Gesetz zu regeln seien, unbehelflich. Denn mit der Regelung in Art. 40 Abs. 1 AHVV wird die Normierungskompetenz des Gesetzgebers für wichtige (Zuständigkeits-)Normen nicht beeinträchtigt, weil sich dieser bewusst für die nun auf Verordnungsstufe detailliert geregelte Lösung entschieden hatte. Zwar enthält das AHV-Gesetz seit der 7. AHV-Revision (LGBl. 1981 Nr. 66) keine ausdrückliche Regelung der Zuständigkeit für die Geltendmachung von Haftungsansprüchen durch die Anstalt mehr. Da aber mangels Sonderregelung zwangsläufig die allgemeinen Verfahrensbestimmungen gemäss Art. 84 ff. AHVG zur Anwendung kommen, ist eine solche spezifische Regelung auch nicht erforderlich.
2.3. An diesem Befund ändert auch der Rechtsvergleich mit der Schweiz nichts. Denn die aktuelle Fassung von Art. 29 Abs. 2 AHVG entspricht fast wörtlich der ursprünglichen Fassung von Art. 52 chAHVG. Dass die geltende Fassung von Art. 52 chAHVG heute anders lautet, hat, wie in der Gegenäusserung der Regierung ausgeführt, mit der in der Schweiz erfolgten Einführung eines allgemeinen Teils des Sozialversicherungsrechts (ATSG) auf den 1. Januar 2003 zu tun. Denn aufgrund des Verweises im chAHVG auf das chATSG wurde eine entsprechende Klarstellung im chAHVG, dass bezüglich der Schadenshaftung nach wie vor das bisherige Verfügungsverfahren Anwendung finde, notwendig. Da aber das liechtensteinische AHVG das Verfahren selbst regelt, war hier ein entsprechender Hinweis, dass dieses Verfahren eben auch auf die Schadenshaftung Anwendung findet, jedenfalls nicht zwingend erforderlich.
3. Aufgrund all dieser Erwägungen erweist sich Art. 40 Abs. 1 der Verordnung vom 7. Dezember 1981 zum Gesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV) i. d. F. LGBl. 1998 Nr. 127 als gesetzes- und verfassungskonform, sodass spruchgemäss zu entscheiden war.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, den 30. November 2009