StGH 2014/049
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 1. September 2014, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Prof. Dr. Peter Bussjäger, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Siegbert Lampert als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
in der Beschwerdesache
Beschwerdeführer: A
vertreten durch:
lic. iur. HSG et dipl. nat. ETH Stefan Hassler Rechtsanwalt 9490 Vaduz
Beschwerdegegnerinnen: Liechtensteinische AHV-IV-FAK Anstalten Gerberweg 2 9490 Vaduz
Belangte Behörde: Fürstlicher Oberster Gerichtshof, Vaduz
gegen: Urteil des Obersten Gerichtshofes vom 7. März 2014, Sv.2013.35-17
wegen: Verletzung verfassungsmässig gewährleisteter Rechte(Streitwert: CHF 37'200.00)
zu Recht erkannt:
1. Der Individualbeschwerde wird keine Folge gegeben. Der Beschwerdeführer ist durch das angefochtene Urteil des Fürstlichen Obersten Gerichtshofes vom 7. März 2014, Sv.2013.35-17, in seinen verfassungsmässig gewährleisteten Rechten nicht verletzt.
2. Die Gerichtskosten werden mit CHF 765.00 bestimmt.
1. Die Beschwerdegegnerinnen wiesen einen Antrag des Beschwerdeführers vom 24. April 2012 auf Ausrichtung von Kinderzulagen für fünf durch Namen und Geburtsdaten näher bezeichnete Kinder ab. Mit Entscheidung vom 17. Juni 2013 gaben die Beschwerdegegnerinnen der Vorstellung des Beschwerdeführers vom30. Mai 2012 gegen diese abweisende Verfügung keine Folge.
2. Der gegen diese Entscheidung der Beschwerdegegnerinnen erhobenen Berufung des Beschwerdeführers vom 15. Juli 2013 gab das Obergericht mit Urteil vom 20. September 2013 (Sv.2013.35-9) keine Folge.
2.1. In der Berufungsverhandlung vom 20. September 2013 hatte das Obergericht beschlossen, die Beweise insofern zu ergänzen, als der Beschwerdeführer zur Frage des Standes des Familiennachzugsverfahrens sowie zur Frage seiner Kontakte und seiner Unterstützung der Familie in Eritrea vernommen werden sollte. Hierzu befragt, nannte der Beschwerdeführer die Personalien seiner Familie und führte im Übrigen Folgendes aus: Er habe die Regierung Liechtensteins ersucht, im Fall einer Flucht seiner Familie seinen Angehörigen die Einreise nach Liechtenstein nicht zu verwehren. Über das Internet oder über das Telefon habe er Kontakt mit seiner Familie. Über einen Kollegen habe er seiner Frau in Eritrea Geld überbringen lassen. Er könne das Geld nicht direkt nach Eritrea schicken; dies gelte auch für die Familienzulage. Um die Familie zu unterstützen, müsse er Leute suchen, die seiner Familie in Eritrea Geld gäben; er versuche dann, ihnen das Geld von hier aus zu ersetzen. Seine Frau habe kein Einkommen; die Kinder würden von seinem Vater unterstützt.
2.2. Die Berufungsentscheidung wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
Beim Beschwerdeführer handle es sich um einen anerkannten Flüchtling, für den das Abkommen über die Rechtsstellung der Flüchtlinge, abgeschlossen in Genf am 28. Juli 1951 (Genfer Flüchtlingskonvention; GFK) gelte. Nach Art. 23 f. GFK seien Flüchtlinge in den Bereichen der Sozialhilfe und der Sozialversicherungsleistungen gleich zu behandeln wie Inländer. Eine Ausnahme gelte nur für die Bestimmungen, die Leistungen oder Teilleistungen ausschliesslich aus öffentlichen Mitteln vorsähen, sowie für Zuwendungen an Personen, welche die Bedingungen für die Ausrichtung einer normalen Rente nicht erfüllen würden. In materieller Hinsicht würden Flüchtlinge und Inländer somit gleich behandelt. Dies gelte auch mit Bezug auf Kinder- und Familienzulagen, was der Sache nach auch unter den Parteien zu Recht unbestritten sei.
Kinder- und Familienzulagen sollten als teilweiser Ausgleich der Familienlasten und insofern dem Schutz der Familien dienen. Das Familienzulagengesetz beruhe zwar auf einer Übernahme schweizerischen Rechts, stamme allerdings bereits aus dem Jahr 1985, wogegen das schweizerische Bundesgesetz über die Familienzulagen vom 24. März 2006 (CH-FamZG) erst seit 1. Januar 2009 in Kraft stehe. Deshalb würden im Familienzulagengesetz Sonderregelungen fehlen, wie sie das CH-FamZG für im Ausland wohnhafte Kinder vorsehe. Nach Art. 4 Abs. 3 CH-FamZG sollten Familienzulagen an Kinder mit Wohnsitz im Ausland zurückhaltend gehandhabt werden; dennoch ausgerichtete Familienzulagen sollten unter bestimmten Voraussetzungen der Kaufkraft des jeweiligen Wohnsitzstaates angepasst werden. Auf Einzelheiten sei indes nicht näher einzugehen, obwohl festgestellt werden könne, dass das Familienzulagengesetz eine offensichtliche Lücke aufweise, die nicht im Sinn der internationalen Entwicklung behoben worden sei.
Der Beschwerdeführer bringe glaubwürdig vor, dass es in seiner Heimat Eritrea kaum einen funktionierenden Staat gebe. Ebenso glaubwürdig sei, dass er aus der eritreischen Armee desertiert und geflohen sei, weshalb er mit den eritreischen Behörden, soweit es solche überhaupt gebe und sie funktionierten, keine Verbindung aufnehmen könne. Glaubwürdig versichere er auch, dass jegliche Verbindung mit eritreischen Staatsstellen seine in Eritrea lebende Familie konkreten Repressionen aussetze würde. Bezüglich des Nachweises im Sinn einer Lebensbescheinigung bzw. einer Glaubhaftmachung der Abstammung der fünf näher bezeichneten Kinder, die in Eritrea lebten, bedürfe es deshalb eines andern Massstabs, als er für inländische oder europäische Verhältnisse gelte.
Dem Beschwerdeführer sei es offenbar möglich, immer wieder mit seiner Familie, jedenfalls mit seiner Frau, Verbindung aufzunehmen. Entsprechend wäre es wohl auch möglich, mehr als die bisher einzig vorgelegte Fotografie beizubringen, um die Existenz der fünf Kinder glaubhaft zu machen, und weitere sachdienliche Beweismittel, insbesondere, aber nicht nur, in der Form von Urkunden vorzulegen. Dem Beschwerdeführer könne nicht beigepflichtet werden, dass angesichts der gegebenen Umstände ein Teil der Beweispflicht auf den Staat, somit auf die Beschwerdegegnerinnen übergegangen sei. Richtig sei lediglich, dass es hier - verglichen mit herkömmlichen inländischen oder europäischen Verhältnissen - einer differenzierteren Beweiswürdigung bedürfe. Die Beweislast verbleibe indes beim Beschwerdeführer. Andernfalls würde er im Verhältnis zu Inländern oder anderen Ausländern privilegiert. Dies gehe nicht an, auch wenn man durchaus beachte, dass Ungleiches ungleich zu behandeln sei.
In der Berufungsverhandlung habe der Beschwerdeführer zu Protokoll gegeben, es bestehe praktisch keine Möglichkeit, Geld nach Eritrea zu überweisen. Geldüberweisungen könnten nur über Mittelsmänner vorgenommen werden, und zwar in einem kompensativen grenzüberschreitenden System. Dies bedeute nichts anderes, als dass (beispielsweise) Mittelsmänner Zahlungen erhielten, um dafür zu sorgen, dass damit letztlich die Familie darin unterstützt werde, aus Eritrea zu fliehen; denn ein formalisiertes Familiennachzugsverfahren könne erst dann eingeleitet werden, wenn sich die Familienangehörigen (beispielsweise) nach Äthiopien oder in Camps nach Somalia abgesetzt hätten. Solche Zahlungen über Mittelsmänner müssten indes eindeutig als "Schwarzgeldzahlungen" angesprochen werden. Es könne indes nicht Aufgabe des inländischen Familienzulagensystems sein, solche Schwarzgeldströme zu unterstützen oder zu fördern. Vielmehr müsste die Ausrichtung von Kinderzulagen an die Bedingung geknüpft werden, dass mindestens im Ansatz gewährleistet sei, dass die Mittel bestimmungsgemäss, also tatsächlich zur Unterstützung der Kinder in Eritrea eingesetzt würden. Von einer solchen Gewähr könne hier keine Rede sei. So lasse sich beispielsweise nicht ausschliessen, dass die Mittel letztlich durch den Beschwerdeführer im Inland verwendet würden, um über den erzielten Lohn hinaus seine finanziellen Bedürfnisse abzudecken. Damit aber würden die seinen allfälligen Kindern zustehenden Mittel ihrer Zweckbestimmung ebenso entfremdet, wie wenn sie für kompensative Zahlungen an unbekannte Dritte verwendet würden. Kinderzulagen würden bis auf fünf Jahre zurück nachbezahlt, falls es den (behaupteten) Kindern des Beschwerdeführers gelingen sollte, sich aus Eritrea abzusetzen bzw. rechtmässig in Liechtenstein einzureisen. Dieser Umstand spreche gegen eine derzeit grosszügigere Anwendung des Familienzulagengesetz und der Familienzulagenverordnung.
Eine Unterbrechung des Verfahrens, damit der Staatsgerichtshof die Verfassungsmässigkeit von Art. 24 bzw. Art. 33 FZG überprüfe, dränge sich nicht auf, umso weniger, als es dem Beschwerdeführer zustehe, ein allenfalls noch ergehendes Urteil des Obersten Gerichtshofes dem Staatsgerichtshof vorzulegen.
3. Der gegen dieses Urteil des Obergerichtes erhobenen Revision des Beschwerdeführers gab der Oberste Gerichtshof mit Urteil vom 7. März 2014 keine Folge und begründete dies im Wesentlichen wie folgt:
Der Anspruch auf Familienzulagen beurteile sich nach den massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung. Nach Art. 33 Abs. 2 Bst a FZG sei die Geburt eines Kindes durch die Geburtsurkunde nachzuweisen. Nach Art. 16 Abs. 2 FZV, soweit hier wesentlich, habe, wer Familienzulagen beanspruche, den Beschwerdegegnerinnen über alle für die Ausrichtung der Familienzulagen massgebenden Verhältnisse wahrheitsgetreu Auskunft zu geben und seinen Anspruch auf Verlangen durch entsprechende Ausweise zu belegen; wer Familienzulagen beanspruche oder beziehe, sei für die seinen Anspruch begründenden Tatsachen beweispflichtig. Nach Art. 24 FZV würden die Beschwerdegegnerinnen in Bezug auf Kinder, die sich ständig im Ausland aufhielten, periodisch die erforderlichen Lebenskontrollen sowie die Überprüfung der Anspruchsberechtigung vornehmen. Aus dem insofern eindeutigen und klaren Wortlaut dieser Bestimmungen ergebe sich - was im gegenständlichen Fall zu Recht unbestritten geblieben sei -, dass die Existenz von Kindern und das Kindesverhältnis mit Geburtsurkunden und (periodischen) Lebensbescheinigungen nachzuweisen seien. Diese Bestimmungen differenzierten nicht danach, ob es einem Beschwerdeführer möglich und zumutbar sei, seiner Beweispflicht nach Art. 16 Abs. 2 FZV nachzukommen und die erforderlichen Dokumente (Geburtsurkunden, Lebensbescheinigungen) beizubringen. Nach ihrem insofern eindeutigen und klaren Wortlaut würden sie ausnahmslos für alle Personen gelten, welche Familienzulagen beanspruchten, somit auch für den Beschwerdeführer. Zutreffend hätten die Beschwerdegegnerinnen eingewandt, dass nach diesen Bestimmungen alle Personen, ob Inländer oder Ausländer, einen dokumentierten Nachweis für die Existenz von Kindern und für das Kindesverhältnis zu erbringen hätten und dass, wer diesen Nachweis nicht erbringe, keinen Anspruch auf Kinderzulagen habe.
3.1. Im Rahmen der vom Beschwerdeführer mehrfach erhobene Rüge der Verletzung der Begründungspflicht habe er vorgebracht, das Obergericht habe nicht oder doch nicht hinreichend begründet, welche Dokumente es erwarte, damit die Existenz von Kindern und das Kindesverhältnis nachgewiesen seien oder inwiefern ein Teil der Beweispflicht nicht auf den Staat übergegangen sein solle. Es habe sich nicht mit dem Vorbringen auseinandergesetzt, wonach es sehr wohl praktikable Gründe gebe, zwischen Flüchtlingen und anderen versicherten Personen zu unterscheiden, um von einer notwendigen besonderen Liberalität gegenüber der Nachweispflicht bei Flüchtlingen sprechen zu können; oder wonach das gesamte Flüchtlingswesen durchzogen sei von einer Abkehr von der strengen Beweisführungspflicht hin zur Verpflichtung, glaubwürdig zu sein.
Nach der durch Gesetz (FZG) und Verordnung (FZV) vorgegebenen eindeutigen und klaren Rechtslage hätten indes, so der Oberste Gerichtshof, die vom Beschwerdeführer thematisierten Gesichtspunkte keiner weiteren Begründung bedurft. Denn daraus erhelle zwanglos, welcher Dokumente es bedürfe, um die Existenz von Kindern und das Kindesverhältnis nachzuweisen und dass eine Fotografie mit der Angabe von Namen und Geburtsdaten der abgebildeten Kinder hierfür nicht genüge; zwischen Flüchtlingen und anderen versicherten Personen werde nicht differenziert; beweispflichtig für Tatsachen, welche den Anspruch auf Familienzulagen begründeten, sei, wer Familienzulagen beanspruche. Zum Beschwerdevorbringen, die Frage nach der bestimmungsgemässen Verwendung der Familienzulagen stelle sich erst, wenn ein grundsätzlicher Anspruch darauf bestehe, wenn also die Existenz der Kinder als erwiesen angenommen worden sei, sei daran zu erinnern, dass lediglich aufgrund der hier vorgelegten Fotografie weder die Existenz der Kinder noch das Kindesverhältnis (mit überwiegender Wahrscheinlichkeit) habe als erwiesen gelten können. Bei der Beurteilung, ob dem Beschwerdeführer die begehrten Familienzulagen zustünden, sei zu beachten gewesen, dass nach Art. 36 FZG Familienzulagen nicht an Personen ausgerichtet werden dürften, die keine Gewähr für eine zweckmässige (bestimmungsgemässe) Verwendung böten. Selbst unter den vom Beschwerdeführer vorgebrachten Umständen, die das Obergericht für glaubwürdig erachtet habe, hätten kaum Anhaltspunkte bestanden, wonach der Beschwerdeführer als Ansprecher der begehrten Familienzulagen Gewähr für deren bestimmungsgemässe Verwendung biete.
3.2. Der Beschwerdeführer bringe weiter vor, die "zu eng gefasst[en]" Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung seien "nicht starr nach dem Wortlaut auszulegen", sondern nach dem Gebot rechtsgleicher Behandlung. Ein Staat, der einem Verfolgten Schutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention gewähre, sei verpflichtet, "ihn materiell gleich zu behandeln wie einen Inländer"; er habe "dafür zu sorgen, dass der anerkannte Flüchtling nicht nur einen formellen Anspruch auf Zugang... zu gewissen Sozialleistungen, wie eben Familienzulagen... [habe], sondern diesen Anspruch auch durchsetzen" könne. Dem hält der Oberste Gerichtshof Folgendes entgegen:
3.3. Aus dem Gebot rechtsgleicher Behandlung könne man, wie die Beschwerdegegnerinnen dies täten, ableiten, dass alle Personen, ob In- oder Ausländer, für die Existenz von Kindern und für das Kindesverhältnis den dokumentierten Nachweis nach Art. 33 Abs. 2 Bst a FZG sowie Art. 16 Abs. 2 und Art. 24 FZV in gleicher Weise zu erbringen hätten und dass alle Personen, welche diesen dokumentierten Nachweis nicht erbrächten, keine Familienzulagen erhielten. Dies bedeute hier, dass alle Personen, die in den massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung genannten Voraussetzungen in gleicher Weise erfüllen müssten, um Familienzulagen beanspruchen zu können.
3.4. Aus dem Gebot rechtsgleicher Behandlung könne man indes auch ableiten, dass für die Existenz von Kindern und für das Kindesverhältnis der dokumentierte Nachweis nach Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG sowie Art. 16 Abs. 2 und Art. 24 FZV nur von Personen verlangt werden solle, denen es möglich und zumutbar sei, ihn tatsächlich zu erbringen. Denn andernfalls blieben Personen, welche diesen dokumentierten Nachweis tatsächlich nicht erbringen könnten, von vornherein von Familienzulagen ausgeschlossen und würden insofern rechtsungleich behandelt. Dies bedeute hier nun wieder, dass die in den massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung genannten Voraussetzungen soweit ergänzt oder modifiziert würden, dass auch Personen Familienzulagen beanspruchen könnten, denen es nicht möglich oder nicht zumutbar sei, diese Voraussetzungen zu erfüllen.
3.5. Wie dargelegt, differenzierten die massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung nicht in solchem Sinn. Ob diese Bestimmungen deswegen sowohl auf Personen, welche den dokumentierten Nachweis tatsächlich erbringen könnten, als auch auf Personen, denen dies nicht möglich oder nicht zumutbar sei, in gleicher Weise anzuwenden seien oder ob es sich um hierbei ungleiche Sachverhalte handle, die nach Massgabe ihrer Ungleichheit eine unterschiedliche Behandlung nahelegen würden und, gegebenenfalls, welche, sei eine verfassungs- bzw. staatsvertragsrechtliche Frage (zu den verfassungsrechtlichen Geboten der Gleichbehandlung und der Differenzierung [stellvertretend]: Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, LPS Bd. 20, Vaduz 1994, 205 ff. [2, a] oder: Jörg Paul Müller/Markus Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl., Bern 2008, 654 f. [2]: je mit Hinweisen). Denn die Grundsätze, nach denen Familienzulagen allenfalls auch an Personen ausgerichtet würden, die für die Existenz von Kindern und für das Kindesverhältnis den dokumentierten Nachweis nach Art. 33 Abs. 2 Bst a FZG sowie Art. 16 Abs. 2 und Art. 24 FZV tatsächlich nicht erbringen könnten, ergäben sich - weil sie weder im Familienzulagengesetz noch in der Familienzulagenverordnung vorgesehen seien - unmittelbar aus verfassungsrechtlichen oder staatsvertraglichen Vorgaben und würden geltendem Gesetzes- und Verordnungsrecht vorgehen.
3.6. Die Beschwerdegegnerinnen und alle Gerichte, welche die ordentliche Gerichtsbarkeit ausübten (Art. 1 Abs. 1 GOG), somit auch das Obergericht und der Oberste Gerichtshof, seien an die massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetz und die Familienzulagenverordnung gebunden, welche die vom Beschwerdeführer befürwortete Differenzierung nicht vorsähen. Denn es vertrage sich kaum mit der dem Staatsgerichtshof vorbehaltenen Zuständigkeit, Gesetze auf ihre Verfassungsmässigkeit oder Verordnungen auf ihre Gesetzmässigkeit zu überprüfen (Art. 104 Abs. 2 LV; Heinz Josef Stotter, Die Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, 2. Aufl., Vaduz 2004, E. 11 oder E. 28 zu Art. 104 LV; Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, Diss. Zürich 2007, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 158 f. [2]), wenn jede Verwaltungsbehörde und jedes Gericht gesondert darüber befinde, ob fallbezogen inhaltlich eindeutige und klare Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen verfassungs- bzw. gesetzmässig seien oder nicht, um sie, gegebenenfalls, nur modifiziert oder gar nicht anzuwenden. Auf ähnlichem Ansatz beruhten denn auch mehrere Entscheidungen des Obersten Gerichtshofes (stellvertretend: Beschluss vom 7. Januar 2009 zu Sv.2006.15, Erw. 14 bis Erw. 16, oder Urteil vom 8. März 2013 zu Sv.2011.27, vereinigt mit Sv.2011.28, Erw. 17.3). Die Beschwerdegegnerinnen, das Obergericht und der Oberste Gerichtshof hätten deshalb Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG sowie von Art. 16 Abs. 2 und Art. 24 FZV so anzuwenden, wie sie lauteten. Ob von einer offensichtlichen Lücke gesprochen werden könne, wie das Obergericht erwogen habe, weil die massgebenden Bestimmungen dem gegenständlichen Fall oder ähnlich gelagerten Fällen nicht ohne Weiteres gerecht würden, also inhaltlich nicht in allen Fällen zu befriedigen vermöchten, erscheine fraglich. Jedenfalls würde es sich um eine unechte (rechtspolitische) Lücke handeln. Einzelheiten hierzu seien nicht zu vertiefen, zumal das Obergericht dem Umstand, dass das schweizerische Familienzulagengesetz, im Gegensatz zum Familienzulagengesetz, eine abweichende, tendenziell restriktivere Regelung enthalte, offensichtlich keine wesentliche Bedeutung beigemessen habe, wie dies der Beschwerdeführer selber zu erkennen scheine. Soweit er diesen Punkt dennoch thematisiert habe, sei darauf nicht näher einzugehen. Das Obergericht habe erwogen, dass es hier beim Nachweis für die Existenz von Kindern und für das Kindesverhältnis eines anderen Massstabs bedürfe, als er für inländische oder europäische Verhältnisse gelte. Es treffe zu, dass die massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung die Frage nicht beantworteten, wie es sich verhalte, wenn es einem Beschwerdeführer nicht möglich oder wegen der damit verbundenen erheblichen Gefahr für sich oder für seine Familie nicht zumutbar sei, die erforderlichen Dokumente beizubringen; entsprechendes Vorbringen des Beschwerdeführers habe das Obergericht für glaubwürdig erachtet. Ungeachtet solcher Erwägungen, die sich allerdings nicht entscheidungswesentlich auf das angefochtene Urteil ausgewirkt hätten, sei es dem Obergericht verwehrt gewesen, mit Blick auf übergeordnetes Verfassungs- oder Staatsvertragsrecht fallbezogen inhaltlich eindeutige und klare Gesetzes- oder Verordnungsbestimmungen zu modifizieren oder gar nicht anzuwenden. Denn zu beurteilen, wie es sich damit verhalte, bleibe, wie erwähnt, dem Staatsgerichtshof vorbehalten, wobei es wohl einer subtilen Abwägung bedürfe zwischen der prekären Lage von Flüchtlingen aus bestimmten Staaten und der vom Obergericht oder von den Beschwerdegegnerinnen zutreffend angesprochenen Problematik.
3.7. Nach den massgebenden und, soweit hier wesentlich, eindeutigen und klaren Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung erfülle der Beschwerdeführer die Voraussetzungen nicht, um Familienzulagen beanspruchen zu können. Insofern habe das angefochtene Urteil des Obergerichtes keiner weiteren Begründung bedurft und beruhe insofern auch auf richtiger rechtlicher Beurteilung. Ob und, gegebenenfalls, wie sich das vom Beschwerdeführer inhaltlich vorrangig thematisierte Gebot rechtsgleicher Behandlung auf die massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung und auf deren Anwendung auswirke, sei - mangels entsprechender funktionaler Zuständigkeit des Obersten Gerichtshofes - im Revisionsverfahren nicht zu beurteilen gewesen. Denn die Antwort auf diese verfassungs- bzw. staatsvertragsrechtliche Frage bleibe dem Staatsgerichtshof vorbehalten. Auf ähnlichen Erwägungen habe bereits der in der gegenständlichen Sozialversicherungssache ergangene Beschluss des Obersten Gerichtshofes vom 5. Dezember 2013 zu Sv.2013.30 wegen Verfahrenshilfe für das Vorstellungsverfahren beruht, auf den ergänzend verwiesen werden könne.
4. Gegen diesen Beschluss des Obersten Gerichtshofes erhob der Beschwerdeführer mit Schriftsatz vom 9. April 2014 Individualbeschwerde an den Staatsgerichtshof, wobei eine Verletzung des Gebots der Rechtsgleichheit, der Begründungspflicht, des Willkürverbots, insbesondere des Verbots des überspitzter Formalismus sowie die Verletzung der Genfer Flüchtlingskonvention geltend gemacht wird. Beantragt wird, der Staatsgerichtshof wolle dieser Individualbeschwerde Folge geben und feststellen, dass die angefochtene Entscheidung des Obersten Gerichtshofes die verfassungsmässig und staatsvertraglich gewährleisteten Rechte des Beschwerdeführers verletze; er wolle diese Entscheidung demzufolge aufheben und zur neuerlichen Entscheidung an den Obersten Gerichtshof unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zurückverweisen; weiter wolle der Staatsgerichtshof ein Normenkontrollverfahren durchführen und feststellen, dass die Bestimmung Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG verfassungswidrig sei, und diesen deshalb entsprechend Art. 33 Abs. 2 Bst. c FZG formulieren, damit die Beschwerdegegnerinnen einen Antragsteller von der Vorlegung von Urkunden befreien könnten, wenn diese nicht oder sehr schwer erhältlich seien und schliesslich wolle der Staatsgerichtshof dem Beschwerdeführer die Parteikosten ersetzen und ihm jedenfalls keine Verfahrenskosten auferlegen. Mit dieser Individualbeschwerde wurde auch ein Antrag auf Gewährung der Verfahrenshilfe gestellt.
4.1. Zur Rüge der Verletzung des Gleichheitsgebotes von Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention wird Folgendes vorgebracht:
Es sei dem Beschwerdeführer als anerkanntem Flüchtling unmöglich, mit dem Heimatstaat in Kontakt zu treten, um die von den Beschwerdegegnerinnen verlangten Urkunden zu beschaffen. Die Situation der Flüchtlinge sei nicht mit Inländern und anderen Ausländern zu vergleichen, da Flüchtlinge keinen Kontakt mit dem Staat aufnehmen könnten, der die Dokumente ausstellen müsste. Es sei sachlich gerechtfertigt und geboten, eine Differenzierung vorzunehmen. Das Gesetz differenziere jedoch nicht.
Es sei aber auch fraglich, ob das Gesetz tatsächlich Urkunden bzw. Geburtsurkunden verlange. Das Familienzulagengesetz sehe im Abschnitt "B. Kinderzulagen" die Vorlage von Urkunden nicht vor. Familienzulagengesetz und Familienzulagenverordnung müssten somit entweder richtig und vor allem unter Beachtung von Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention ausgelegt werden oder aber, sofern dies nicht möglich sei, einer Normenkontrolle zugeführt werden.
Es gebe sehr wohl praktikable Gründe, eine schematische Abgrenzung zwischen Flüchtlingen einerseits und anderen Anspruchsberechtigten vorzunehmen. Der Beschwerdeführer werde als Flüchtling gemäss Genfer Flüchtlingskonvention anerkannt, und er dürfe in keiner Form - weder direkt noch indirekt - dazu gezwungen werden, Kontakt mit dem Heimatstaat aufzunehmen. Aufgrund der allgemein zugänglichen Länderberichte - etwa des UNHCR - sei auch leicht feststellbar, ob das Heimatland des Flüchtlings einen funktionierenden Staatsapparat habe, der Dokumente ausstelle. Wie viele Millionen Menschen auf der Welt würden geboren, ohne dass ihre Geburt dokumentiert werde?
Das gesamte Flüchtlingswesen sei durchzogen von einer Abkehr von der strengen Beweisführungspflicht hin zur Verpflichtung, glaubwürdig zu sein. Es sei angesichts des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und der Genfer Flüchtlingskonvention geboten, das Familienzulagengesetz verhältnismässig auszulegen und eine "besondere Liberalität" gelten zu lassen. Gemäss Art. 25 der Genfer Flüchtlingskonvention müsse ein Teil der Beweislast auf den Staat - im vorliegenden Fall somit aufgrund der Drittwirkung auf die Beschwerdegegnerinnen - übergehen. Auch könne ein Flüchtling die Bedingung der Dokumentenvorlage der Natur nach nicht erfüllen. Den Beschwerdegegnerinnen sei es nun aber auch nicht möglich, ein entsprechendes Dokument zu beschaffen. Das bedeute aber: Wenn - wie hier - keine andere gesetzliche Bestimmung existiere zur Frage, wie Flüchtlinge die Existenz der Kinder anders nachweisen könnten, als durch die Beschaffung einer Geburtsurkunde, so sei eine Glaubwürdigkeitsprüfung zuzulassen und vorzunehmen, und es dürfe nicht allzu streng auf der Beweisführungslast des Beschwerdeführers beharrt werden.
4.2. Zur Rüge der Verletzung der Begründungsplicht wird Folgendes ausgeführt:
Der Oberste Gerichtshof meine, aufgrund des klaren Wortlautes des Gesetzes brauche es keine weitere Begründung als jene, die das Obergericht geliefert habe. Das sei nicht richtig. Bereits das Obergericht und in der Folge der Oberste Gerichtshof hätten die Begründungspflicht verletzt. Der Oberste Gerichthof sage, dass das Gesetz so klar sei und es sich aus ihm ergebe, dass jedenfalls Geburtsurkunden und Lebensbescheinigungen vorgelegt werden müssten. Demgegenüber stehe weder in Familienzulagengesetz noch in Familienzulagenverordnung im Abschnitt "Kinderzulagen" etwas davon. Es sei nur geregelt, dass die Familienausgleichskasse Lebensprüfungen vornehme, nicht in welcher Art und Weise. Art. 24 FZV (Sichernde Massnahmen) bestimme, dass in Bezug auf Kinder, die sich ständig im Ausland aufhielten, die Anstalt periodisch die erforderlichen Lebenskontrollen sowie die Überprüfung der Anspruchsberechtigung vornehme. Es sei auch nicht richtig, dass der klare Wortlaut der Bestimmungen unbestritten geblieben sei. Es sei bereits in den unteren Instanzen vorgebracht worden, dass, sofern das Gesetz zwingend so ausgelegt werden müsse, eine Normenkontrolle stattzufinden hätte. In der Folge habe das Obergericht nicht mehr konkret von Art. 33 FZG gesprochen, weshalb es in der Revision auch kein explizites Thema gewesen sei, dass Art. 33 FZG im systematischen Zusammenhang nicht auf Kinderzulagen anzuwenden sei. Daher sei es nicht richtig, wenn der Oberste Gerichtshof erwäge, es sei unbestritten geblieben, dass Art. 33 FZG anwendbar sei.
Das Obergericht habe zwar anerkannt, dass der Staat Eritrea nicht funktioniere. Trotzdem habe das Obergericht nicht nur Urkunden, sondern auch andere Beweismittel verlangt, habe aber nicht gesagt, welche Beweismittel das sein sollten. Das Obergericht hätte in diesem Fall sagen müssen, welche Beweismittel notwendig seien und wie die Urkundenvorlage in Zusammenhang mit Flüchtlingseigenschaft und nicht funktionierendem Staat zu sehen sei. Der Oberste Gerichtshof begründe in der Folge nicht, warum das Foto und die Aussagen betreffend die Familiensituation im Asylverfahren nicht als Beweismittel zugelassen würden. Der Oberste Gerichthof gehe auch nicht darauf ein, dass der strenge Wortlaut (bzw. die Auslegung, dass der Wortlaut insbesondere des Art. 33 FZG zwingend auf vorliegenden Fall anzuwenden sei) des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung nicht mit der Genfer Flüchtlingskonvention vereinbart werden könnten, wenn die Anwendung des Gesetzes dazu führe, dass Kontakt mit dem Verfolgerstaat aufgenommen werden müsse, damit er Beweismittel vorlegen könne.
Entgegen der Meinung des Obersten Gerichtshofes sprächen im Zusammenhang mit Kinderzulagen (im Unterschied zu Geburtszulagen) weder das Familienzulagengesetz noch die Familienzulagenverordnung von Geburtsurkunden
oder Lebensbescheinigungen. Das Gesetz spreche zwar von Beweispflicht des Beschwerdeführers, nicht aber davon, in welcher Form die Nachweise zu erbringen seien. Es sei daher nicht nachvollziehbar, wieso das Foto nicht als Beweis für die Existenz der Kinder zugelassen werden solle. Offen bleiben müsse an dieser Stelle, wie die periodische Lebensüberprüfung stattfinden solle. Das Gesetz schreibe die Art der Lebensüberprüfung nicht vor. Im vorliegenden Fall könne es keinen schriftlichen Nachweis geben, sondern es müsse einzig um Glaubhaftmachung gehen. Es sei nicht erkennbar, dass das Gesetz die Glaubhaftmachung nicht zulasse.
Es sei Sache der Beschwerdegegnerinnen, Lebenskontrollen durchzuführen. Dabei müssten das Familienzulagengesetz und die Familienzulagenverordnung beachtet werden, aber die Art und Weise der Überprüfung müsse auch im Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention stehen. Somit dürfe der Beschwerdeführer nicht gezwungen werden, Kontakt mit den Behörden aufzunehmen, da dies seine Familie gefährden würde. Die Familie in Eritrea könne ebenfalls nicht bei den Behörden vorsprechen, da es in Eritrea unüblich sei und sofort Verdacht erregen würde, wenn die Ehefrau eines Deserteurs eine Geburtsurkunde haben möchte. Auch der Kontakt der Beschwerdegegnerinnen mit dem Staat Eritrea - sofern ein solcher überhaupt möglich wäre - sei nicht zulässig, da dies ebenfalls eine Gefährdung der Familienmitglieder nach sich ziehen würde. Auf diese Frage sei weder das Obergericht noch der Oberste Gerichthof eingegangen. Es sei bisher nicht begründet worden, inwieweit die Genfer Flüchtlingskonvention berücksichtigt worden sei bei der Frage, ob der Beschwerdeführer gezwungen werden dürfe, mit den Behörden Kontakt aufzunehmen, und welche Folgen das für die Familie hätte.
Der Oberste Gerichtshof verkenne auch, dass diese Frage (die angeblich fehlende Differenzierung im Familienzulagengesetz und der Familienzulagenverordnung) eine ganze Gruppe von Personen, nämlich alle anerkannten Flüchtlinge, und nicht nur den Beschwerdeführer betreffe. Faktum aber sei, dass kein anerkannter Flüchtling jemals in der Lage sein werde, mit Urkunden zu bestätigen, dass er Kinder habe oder dass diese noch lebten. Insbesondere in Fällen, in denen die Familie inhaftiert sei, erweise sich das als schwierig. Anders als in Liechtenstein sei mit der Haft das Problem der Versorgung nicht gelöst, weil dann gerade Geld gebraucht werde, um die Ernährung sicherzustellen.
4.3. Die Rüge des überspitzten Formalismus wird wie folgt begründet:
Wenn der Oberste Gerichthof und die Unterinstanzen auf Urkunden beharrten und sich auf Art. 33 FZG beriefen, obwohl das Gesetz im direkten Sinne (im Teil B. Kinderzulagen) nichts dergleichen - auch keinen Verweis auf Art. 33 FZG - enthalte, so legten sie das Gesetz überspitzt aus. Dies müsse umso mehr gelten, als es angesichts der Genfer Flüchtlingskonvention unhaltbar sei, vom Beschwerdeführer behördliche Dokumente zu verlangen. An sich stehe jedes Gesetz und jede Rechtsanwendung, welche zur Durchsetzung eines Anspruchs vorschreibe, mit dem Verfolgerstaat in Kontakt zu treten, per se mit der Genfer Flüchtlingskonvention im Widerspruch. Das bedeute aber im vorliegenden Fall, dass die Möglichkeit gegeben sein müsse, die Existenz und die Kindsverhältnisse mittels Glaubhaftmachung feststellen zu lassen; nur so könnten Familienzulagengesetz und Familienzulagenverordnung sowie deren Anwendung in Einklang mit der Genfer Flüchtlingskonvention gebracht werden.
4.4. Zur Willkürrüge wird Folgendes ausgeführt:
Was müsse also vorgelegt werden, um die Existenz und Abstammung der Kinder zu beweisen? Gebe es überhaupt - ausser amtlichen Urkunden - noch andere Beweismittel, die zugelassen werden könnten? Was meine das Obergericht damit, wenn es sage (und vom Obersten Gerichtshof im angefochtenen Urteil darin gestützt werde): "...weitere sachdienliche Beweismittel, insbesondere in Form von Urkunden, aber nicht nur...". Wie vertrage sich die Aussage des Obergerichtes, "insbesondere in Form von Urkunden" mit dessen Feststellung im selben Urteil, dass der Beschwerdeführer glaubwürdig ausführe, dass es in Eritrea kaum einen funktionierenden Staat gebe? Nur staatliche Behörden stellten Urkunden wie Geburtsurkunden und Lebensbescheinigungen aus.
Wenn der Oberste Gerichtshof eine solch widersprüchliche Aussage stütze, sei auch das hiermit angefochtene Urteil willkürlich.
Es sei zudem sowohl Willkür in der Gesetzgebung als auch in der Rechtsanwendung, wenn vom Beschwerdeführer etwas offensichtlich Unmögliches verlangt werde. Eritrea habe keinen funktionierenden Staatsapparat, der Dokumente für seine Flüchtlinge ausstelle. Zudem sei es für den Beschwerdeführer (auch wenn der Staatsapparat funktionieren würde) als anerkanntem Flüchtling unmöglich, mit Eritrea oder dessen Botschaften in Kontakt zu treten. Von ihm diese Dokumente zu verlangen, ordne also etwas Unmögliches an, was der Beschwerdeführer als Flüchtling nicht erfüllen könne und stelle - neben der Verletzung des Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention - Willkür dar.
Das Urteil des Obersten Gerichtshofes sei auch insoweit willkürlich, als dieser die Frage des grundsätzlichen Anspruchs mit der zweckmässigen bzw. bestimmungsgemässen Verwendung (etwa Art. 36 FZG) vermische. Dabei seien die Regelungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung betreffend zweckmässige bzw. bestimmungsgemässe Verwendung aber erst dann relevant, wenn der Anspruch bereits bestehe; sie gehörten indes nicht zu den Anspruchsvoraussetzungen. Es sei zu trennen zwischen der Frage, ob Kinder da seien und ein Anspruch bestehe und der Frage, ob das Geld auch zweckmässig bzw. bestimmungsgemäss verwendet werde. Die massgeblichen Bestimmungen fänden sich daher in der Systematik unter "E. Verschiedene Bestimmungen" und nicht unter "Anspruchsberechtigung". Im vorliegenden Fall sei also zu klären, ob der Beschwerdeführer die Existenz der Kinder nachweisen könne, und vor allem welche Beweismittel zugelassen würden. Nur dann, wenn der Anspruch bejaht werde, sei die zweckmässige bzw. bestimmungsmässe Verwendung relevant. Die Bestimmungen betreffend die zweckmässige bzw. bestimmungsgemässe Verwendung seien qualifiziert falsch angewendet worden, weil sie für die Anspruchsberechtigung völlig irrelevant seien, und somit handle es sich auch hiermit um eine willkürliche Erwägung des Obersten Gerichthof.
4.5. Zum Normkontrollantrag betreffend Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG wird Folgendes ausgeführt:
Nach Ansicht des Beschwerdeführers lasse das Gesetz erheblich mehr Spielraum, als die Beschwerdegegnerinnen, Obergericht und Oberster Gerichtshof meinten, weil sich Art. 33 FZG auf Geburtszulagen und nicht auf Kinderzulagen beziehe. Es sei nicht ersichtlich und zumindest unzureichend begründet, woraus der Oberste Gerichtshof und die Unterinstanzen ableiteten, dass auch in Sachen Kinderzulagen zwingend behördliche Dokumente vorzulegen seien.
4.6. Zusammengefasst könne Folgendes vorgebracht werden:
Die angefochtene Entscheidung des Obersten Gerichtshofes sei falsch, weil die fragliche Bestimmung des Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG i. V. m. Art. 24 FZV qualifiziert falsch angewendet worden sei. Die Bestimmung sei angewendet worden, obwohl sie aus gesetzessystematischer Sicht nicht zwingend zur Anwendung kommen müsse, was insbesondere vor dem Hintergrund des Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention unhaltbar sei.
Wenn Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG jedoch zwingend anzuwenden gewesen wäre, so wäre er insbesondere im Lichte von Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention verfassungskonform auszulegen gewesen, was bedeutet hätte, dass die Ausnahmemöglichkeit, die Art. 33 Abs. 2 Bst. c FZG vorgesehen sei, in analoger Weise auch auf Art. Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG hätte angewendet werden müssen.
Wenn der Staatsgerichtshof der Ansicht sein sollte, die Bestimmung sei von der Vorinstanz richtig ausgelegt worden, so werde die Aufhebung des Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG i. V. m. Art. 24 FZV wegen Verfassungswidrigkeit beantragt (bzw. die Angleichung des Art. 33 Abs. 2 Bst. a FZG an den Art. 33 Abs. 2 Bst. c FZG). Die Verfassungswidrigkeit sei in diesem Fall gegeben, weil ein anerkannter Flüchtling der Natur nach keine Urkunden beschaffen könne, die er nur von seinem Heimat- und Verfolgerstaat erhalte, der zudem kein funktionierender Staat sei. Dies stehe mit der Genfer Konvention, insbesondere mit deren Art. 6, in krassem Widerspruch.
5. Zu dieser Individualbeschwerde erstatteten die Beschwerdegegnerinnen mit Schriftsatz vom 5. Mai 2014 eine Gegenäusserung, worin die Beschwerdeabweisung beantragt wird.
5.1. Zur Gleichheitsrüge wird dabei Folgendes ausgeführt:
Der Beschwerdeführer bemängle, dass das Familienzulagengesetz nicht danach differenziere, ob die Versicherten Kontakt mit dem Staat aufnehmen könnten, der die Dokumente ausstellen müsste.
Fakt sei demgegenüber, dass Art. 24 FZV in Bezug auf Kinder, die sich ständig im Ausland aufhielten, als sichernde Massnahme die Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen mittels Lebensbescheinigungen vorsehe. Nach Ansicht der Familienausgleichskasse (FAK) müsse dies in Bezug auf Kinder, die sich in einem Kriegsgebiet aufhielten, nicht weniger streng, sondern mindestens gleich streng beurteilt werden, wie bei Kindern, die etwa im EU-Ausland lebten. Auch sei in Eritrea die Kindersterblichkeit um einiges grösser als im EU-Ausland; im Fall der Verheiratung erlösche zudem der Anspruch auf Kinderzulagen (Verweis auf Art. 11 FZV). Eritrea sei dafür bekannt, dass die Mädchen relativ früh heirateten. So sei es durchaus möglich, dass zumindest B, gemäss Beschwerdeführer dessen älteste Tochter, bereits verheiratet sei und nicht mehr im Haushalt mit der Mutter wohne. Abgesehen davon sei die älteste Tochter laut den Angaben in der Vorstellung im Juni 2012 ins Militär einberufen worden. Spätestens im März 2014 müsse dasselbe mit dem Sohn des Beschwerdeführers geschehen sein.
Der Beschwerdeführer habe in dem seit 2012 hängigen Verfahren ein einziges Foto seiner Kinder als Beweis vorgelegt. Obwohl der Beschwerdeführer angebe, mit seiner Familie in Kontakt zu sein, gebe es kein aktuelles Foto und auch keines, das den Beschwerdeführer - vor seiner Flucht - mit seiner Familie zeige. Das vorliegende Foto müsse ebenfalls bereits älteren Datums sein, da das jüngste Kind (C) maximal zwei Jahre alt sein dürfte.
Wenn der Beschwerdeführer sich auf Art. 25 der Genfer Flüchtlingskonvention berufe und verlange, dass die FAK verpflichtet sei, ihm bei der Ausübung des Rechts behilflich zu sein, verkenne er, dass die FAK und auch keine sonstige internationale Behörde weder die Geburtsurkunden noch die Lebensbescheinigung für die auf dem Foto abgebildeten Kinder erstellen könne. Der Beschwerdeführer sei zwar anerkannter Flüchtling. Die von ihm Zurückgelassenen fielen jedoch nicht in den Geltungsbereich der Genfer Flüchtlingskonvention.
Wenn der Beschwerdeführer vorbringe, dass er vollkommen glaubwürdig sei, so sei festzuhalten, dass er in seinem Vermögensbekenntnis angegeben habe, ledig zu sein. An anderen Stellen spreche er zwar von "seiner Frau", jedoch liege diesbezüglich ein nicht aufzulösender Widerspruch vor. Nach Ansicht der FAK sei der Beschwerdeführer sohin nicht glaubwürdig. Selbst wenn dies anders wäre, würde dies nicht ausreichen, um einen Anspruch auf Kinderzulagen zu begründen.
Auch handle es sich bei der Durchführung des Familienzulagengesetzes bzw. dem Entscheid über einen Anspruch auf Kinderzulagen um ein typisches Massengeschäft innerhalb des Sozialversicherungsrechts. Deshalb sei es aus Gründen der Verfahrensökonomie wichtig, dass Verwandtschaftsverhältnisse nicht aufgrund von Abklärungen im Einzelfall (DNA-Test usw.), sondern gestützt auf von der ersuchenden Person einzureichenden öffentlichen Urkunden ermittelt werden könnten. Insofern komme die Untersuchungsmaxime nicht zur Anwendung. Der bis anhin vom Beschwerdeführer vorgelegte Beweis (Fotografie) erfülle diese formelle Voraussetzung nicht. Abgesehen davon könne das vom Beschwerdeführer behauptete Kindesverhältnis durch das vorgelegte Foto auch nicht mit dem im Sozialversicherungsrecht geltenden Beweisgrad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit nachgewiesen werden. Im Falle der Beweislosigkeit falle der Entscheid rechtsprechungsgemäss zu Ungunsten derjenigen Partei aus, die aus dem unbewiesenen gebliebenen Sachverhalt Rechte habe ableiten wollen (Kieser Ulrich, Kommentar zum Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, 2. Aufl., Zürich 2009, Art. 43 Rz. 40 mit Hinweis auf BGE 121 V 208).]
5.2. Der Begründungsrüge wird Folgendes entgegengehalten.
Gemäss Beschwerdeführer habe der Oberste Gerichtshof nicht begründet, wieso das Foto und die Aussagen betreffend die Familiensituation im Asylverfahren nicht als Beweismittel zugelassen würden.
Nach Ansicht der FAK und des Obersten Gerichtshofes könnten das vorgelegte Foto der Kinder und seine Aussagen nicht ausreichen, um in den Genuss von Kinderzulagen zu gelangen. Wie bereits ausgeführt, sei dem Beschwerdeführer entgegenzuhalten, dass er die Abstammung und die Existenz seiner Kinder nicht einmal glaubhaft gemacht habe.
Die FAK könne jedenfalls keine Lebenskontrollen für die in Eritrea befindlichen Kinder durchführen. In diesem Zusammenhang sei auch auf die Stellungnahme der Regierung an den Landtag Nr. 2013/96 zu den anlässlich der ersten Lesung betreffend die Abänderung u .a. des Asylgesetzes aufgeworfenen Fragen zu verweisen. Danach gestalte sich die Überprüfung der Existenz von Kindern von Asylsuchenden durch den Nachweis einer Geburtsurkunde in der Praxis oft sehr schwierig. "Art. 24 FZ sieht vor, dass die FAK in Bezug auf Kinder, die sich ständig im Ausland aufhalten, periodisch die erforderlichen Lebenskontrollen sowie die Überprüfung der Anspruchsberechtigung vorzunehmen hat. Die FAK ist an diese rechtlichen Bestimmungen gebunden und kann ohne die entsprechende Nachweise auch keine Leistungen erbringen [...]."
5.3. Dem Beschwerdegrund des überspitzten Formalismus wird Folgendes entgegengehalten:
Die gegenständlich verlangte Vorlage von Geburtsurkunden und Lebensbescheinigungen stelle keinen überspitzten Formalismus dar, sondern sei die Vorlage dieser Beweismittel unumgänglich, um nicht Gefahr zu laufen, Kinderzulagen an Nichtberechtigte auszubezahlen. Sobald diese Kinderzulagen ausbezahlt worden seien, sei eine Rückerstattung (sollte sich herausstellen, dass die Auszahlung zu Unrecht erfolgt sei) wohl nicht mehr möglich.
Es sei auch an dieser Stelle nochmals festzuhalten, dass die FAK bereits in der angefochtenen Verfügung ausdrücklich festgehalten habe, dass der Antrag neu beurteilt werde, falls der Beschwerdeführer die Dokumente beibringe bzw. sobald sich die Kinder in Liechtenstein aufhielten, wobei eine Nachzahlung bis zu fünf Jahren möglich sei (Verweis auf Art. 38 Abs. 2 FZG).
5.4. Der Willkürrüge wird Folgendes entgegengehalten:
Der Oberste Gerichtshof habe ausgeführt, dass nach den massgebenden, soweit hier wesentlich, eindeutigen und klaren Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung der Beschwerdeführer die Voraussetzungen nicht erfülle, um Kinderzulagen beanspruchen zu können. Fakt sei, dass die Familienausgleichskasse bei jedem Antragsteller das Vorliegen der Voraussetzungen zur Auszahlung der Familienzulagen gleich streng prüfe.
6. Der Oberste Gerichtshof verzichtete mit Schreiben vom 9. Mai 2014 auf eine Gegenäusserung zur gegenständlichen Individualbeschwerde.
7. Der Präsident des Staatsgerichtshofes gab dem Antrag des Beschwerdeführers, ihm für das gegenständliche Individualbeschwerdeverfahren die Verfahrenshilfe im vollen Umfange zu gewähren, mit Beschluss vom 15. Juli 2014 statt.
8. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Das im Beschwerdefall angefochtene Urteil des Obersten Gerichtshofes vom 7. März 2014, Sv.2013.35-17, ist gemäss der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes als sowohl letztinstanzlich als auch enderledigend im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG zu qualifizieren (vgl. StGH 2004/6, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2004/28, Jus & News 3/2006, 361 [366 ff., Erw. 1 - 1.5]; vgl. hierzu auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 557 ff. sowie Peter Bussjäger, Was ist eine enderledigende Entscheidung?, in: Hubertus Schumacher/Wigbert Zimmermann [Hrsg.], Festschrift für Gert Delle Karth - 90 Jahre Fürstlicher Oberster Gerichtshof, Wien 2013, 81 ff., jeweils mit umfangreichen weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Da die Beschwerde auch frist- und formgerecht eingebracht wurde, hat der Staatsgerichtshof materiell darauf einzutreten.
2. Der Beschwerdeführer rügt zunächst eine Verletzung des Gleichheitssatzes der Verfassung, weil er als Flüchtling hinsichtlich der Anforderungen für Kinderzulagenanträge anders behandelt werden müsse als sonstige Antragsteller mit Kindern im Ausland.
2.1. Der Gleichheitssatz nach Art. 31 Abs. 1 LV verlangt nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird (StGH 2012/48, Erw. 3.1; vgl. auch StGH 2011/121 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li], Erw. 2.1; StGH 2008/45, Erw. 5.1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2002/20, Erw. 2.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] mit Verweis auf Wolfram Höfling, Die liechtensteinische Grundrechtsordnung, Vaduz 1994, 206; siehe auch Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 255, Rz. 10). Der Gleichheitssatz bindet alle Staatsfunktionen, somit auch die Gerichte (vgl. StGH 2000/23, LES 2003, 173 [176 f., Erw. 2.4]; StGH 2005/1, Erw. 2.1; siehe auch Wolfram Höfling, a. a. O., 203 ff.).
2.2. Der Beschwerdeführer bringt zu dieser Grundrechtsrüge konkret Folgendes vor:
Die Situation der Flüchtlinge in Bezug auf die Voraussetzungen für die Ausrichtung von Kinderzulagen sei nicht mit derjenigen von Inländern und anderen Ausländern zu vergleichen, da Flüchtlinge keinen Kontakt mit dem Staat aufnehmen könnten, der die erforderlichen Dokumente ausstellen müsste. Es sei sachlich gerechtfertigt und geboten, eine Differenzierung vorzunehmen. Das Gesetz differenziere jedoch nicht.
Es sei aber auch fraglich, ob das Gesetz tatsächlich Urkunden bzw. Geburtsurkunden verlange. Das Familienzulagengesetz (FZG) sehe im Abschnitt "B. Kinderzulagen" die Vorlage von Urkunden nicht vor. Das Familienzulagengesetz und die entsprechende Verordnung (FZV) müssten somit entweder richtig und vor allem unter Beachtung von Art. 6 der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK) ausgelegt werden oder aber, sofern dies nicht möglich sei, einer Normenkontrolle zugeführt werden.
2.3. Diesem Beschwerdevorbringen ist Folgendes entgegenzuhalten:
2.3.1. Wie schon das Obergericht festgehalten hat, handelt es sich beim Beschwerdeführer um einen anerkannten Flüchtling, für den die Genfer Flüchtlingskonvention gilt. Nach Art. 23 f. GFK sind Flüchtlinge in den Bereichen der Sozialhilfe und der Sozialversicherungsleistungen gleich zu behandeln wie Inländer.
Das Obergericht erachtet auch das Beschwerdevorbringen als glaubwürdig, dass es in Eritrea kaum einen funktionierenden Staat gebe; weiter dass der Beschwerdeführer aus der eritreischen Armee desertiert und geflohen sei (weshalb er mit den eritreischen Behörden, soweit überhaupt vorhanden, keine Verbindung aufnehmen könne); schliesslich dass jegliche Verbindung mit eritreischen Staatsstellen die in Eritrea lebende Familie konkreten Repressionen aussetzen würde. Das Obergericht schliesst daraus gerade auch im Hinblick auf die Anforderungen der Genfer Flüchtlingskonvention zu Recht, dass es bezüglich des Nachweises im Sinne einer Lebensbescheinigung bzw. einer Glaubhaftmachung der Abstammung der fünf näher bezeichneten Kinder, die in Eritrea lebten, deshalb eines andern Massstabs bedürfe, als er für inländische oder europäische Verhältnisse gelte. Entgegen der Argumentation der Beschwerdegegnerinnen ist somit notwendig, Kinderzulagenanträge von Flüchtlingen nicht als "Massengeschäft", sondern eben mit einem grösseren Aufwand zu betreiben.
2.3.2. Die Auffassung des Obergerichtes teilt an sich auch der Oberste Gerichtshof in seiner hier angefochtenen Entscheidung; so wenn er ausführt, aus dem Gleichheitssatz könne abgeleitet werden, dass die in den massgebenden Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung genannten Voraussetzungen soweit zu ergänzen oder zu modifizieren seien, dass auch Personen Familienzulagen beanspruchen könnten, denen es nicht möglich oder nicht zumutbar sei, diese Voraussetzungen zu erfüllen. Der Oberste Gerichtshof ist aber der Ansicht, dass die einschlägige Regelung gemäss Art. 33 Abs. 2 FZG i. V. m. Art. 24 FZV aufgrund ihres klaren Wortlauts nur so ausgelegt werden könne, dass Anträgen auf Ausrichtung von Kinderzulagen für im Ausland lebende Kinder nur bei Vorlage einer amtlichen Geburts- bzw. Lebensbescheinigung stattgegeben werden könne. Eine über diesen klaren Wortlaut hinausgehende Auslegung bzw. Lückenfüllung müsse dagegen dem Staatsgerichtshof vorbehalten bleiben.
Dieser Rechtsauffassung des Obersten Gerichtshofes ist zunächst entgegenzuhalten, dass eine verfassungs- und hier auch völkerrechtskonforme Auslegung bzw. Lückenfüllung Aufgabe aller Gerichte und Behörden ist (vgl. Tobias Michael Wille, Verfassungs- und Grundrechtsauslegung, in: Liechtenstein Institut [Hrsg.], Beiträge zum liechtensteinischen Recht aus nationaler und internationaler Perspektive, Festschrift zum 70. Geburtstag von Herbert Wille, LPS Bd. 54, Schaan 2014, 131 [170] mit Verweis auf StGH 2001/26, Erw. 11 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Zwar sind einem solchen Vorgehen der ordentlichen Instanzen Grenzen gesetzt: Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes kann nämlich in der Regel über den klaren und auch dem offensichtlichen Willen des Gesetzgebers entsprechenden Wortlaut einer Bestimmung nicht durch verfassungskonforme Interpretation bzw. Lückenfüllung hinweggegangen werden; vielmehr hat der Staatsgerichtshof eine verfassungswidrige Norm in einem solchen Fall aufzuheben (siehe etwa StGH 2012/75, Erw. 3.3; StGH 2012/176, Erw. 9.2 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch Tobias Michael Wille, Verfassungs- und Grundrechtsauslegung, in: Liechtenstein Institut [Hrsg.], Beiträge zum liechtensteinischen Recht aus nationaler und internationaler Perspektive, Festschrift zum 70. Geburtstag von Herbert Wille, a. a. O., 171 f. mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Insbesondere darf auch keine Lückenfüllung erfolgen, wenn dem ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers entgegensteht (StGH 2007/72, Erw. 4.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; für weitere Rechtsprechungsnachweise siehe wiederum Tobias Michael Wille, Verfassungs- und Grundrechtsauslegung, in: Liechtenstein Institut [Hrsg.], Beiträge zum liechtensteinischen Recht aus nationaler und internationaler Perspektive, Festschrift zum 70. Geburtstag von Herbert Wille, a. a. O., 176).
2.3.3. Auf den Beschwerdefall übertragen, berücksichtigt der einschlägige Gesetzes- und Verordnungswortlaut die besondere Situation der Flüchtlinge zwar nicht; doch ist nicht ersichtlich, dass der Gesetzgeber mit dieser Regelung gegen die Genfer Flüchtlingskonvention verstossen wollte. Deshalb ist nach Auffassung des Staatsgerichtshofes im Beschwerdefall durchaus eine verfassungs- und völkerrechtskonforme Auslegung bzw. Lückenfüllung hinsichtlich Art. 33 Abs. 2 FZG i. V. m. Art. 24 FZV zulässig und auch angezeigt.
Hiervon abgesehen wäre der Oberste Gerichtshof aufgrund seiner eigenen ernsthaften Zweifel an der Verfassungs- und Völkerrechtskonformität einer strikt grammatikalischen Auslegung der relevanten Bestimmungen des Familienzulagengesetzes und der Familienzulagenverordnung jedenfalls angehalten gewesen, das Verfahren gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b bzw. Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG zu unterbrechen und ein Normenkontrollverfahren beim Staatsgerichtshof einzuleiten (siehe Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 171 f.). Dieses nicht verfassungskonforme Vorgehen des Obersten Gerichtshofes erweist sich aber als letztlich irrelevant, weil sich die Abweisung des Antrages des Beschwerdeführers auf Ausrichtung von Kinderzulagen auch bei der vom Obergericht (im Gegensatz zum Obersten Gerichtshof) vorgenommen verfassungskonformen Auslegung der erwähnten Bestimmungen, wie noch auszuführen sein wird, im Ergebnis als im Einklang mit der Verfassung erweist.
2.3.4. Bei der von ihm vorgenommenen verfassungskonformen Auslegung von Art. 33 Abs. 2 FZG i. V. m. Art. 24 FZV beschränkt das Obergericht die zum Geburts- bzw. Lebensnachweis erforderlichen Beweismittel zu Recht und entgegen dem Beschwerdevorbringen keineswegs auf behördliche Urkunden. Vielmehr spricht das Obergericht allgemein von "sachdienlichen Beweismittel[n], insbesondere, aber nicht nur, in der Form von Urkunden". Aus dieser Formulierung ergibt sich zunächst, dass das Obergericht die vom Beschwerdeführer vorgelegte Fotografie entgegen dessen Vorbringen nicht etwa als Beweismittel ausgeschlossen, sondern dieses nur als alleinigen Beweis ungenügend erachtet hat. Daneben könnten aber auch noch andere, und zwar (wie die Fotografie) auch nichtschriftliche Beweise vorgelegt werden. Und was schriftliche Beweise, also Urkunden, betrifft, so spricht das Obergericht ausdrücklich, und ebenfalls zu Recht, nicht von "behördlichen" Urkunden; es könnten demnach auch irgendwelche Dokumente (z. B. im Zusammenhang mit einer medizinischen Untersuchung oder einem, allenfalls auch nur zeitweiligen, Schulbesuch eines Kindes) vorgelegt werden.
Wenn der Beschwerdeführer regelmässig per Internet Kontakt zu seiner Frau hat, müsste es wohl auch möglich sein, weitere Fotos oder Kopien von Schriftstücken auf elektronischem Wege zu übermitteln. Wenn der Beschwerdeführer zudem in seinem ursprünglichen Antrag an die Beschwerdegegnerinnen vom23. April 2012 von sich aus einem DNA-Test zugestimmt hat, so könnten allenfalls auch entsprechende Haarproben der Kinder beschafft werden.
Unabhängig hiervon kann man aber dem Obergericht nicht zum Vorwurf machen, dass es nicht von vorherein vorgegeben hat, womit der Geburts- bzw. Lebensbeweis für die vom Beschwerdeführer angegebenen Kinder letztlich erbracht werden kann bzw. soll. Es genügt vielmehr, dass das Obergericht im Falle von Flüchtlingen eine freie, nicht auf behördliche Urkunden beschränkte Beweiswürdigung mit einem niedrigeren Beweismassstab als angezeigt erachtet. Doch trotz allen beweismässigen Erleichterungen verbleibt auch nach Auffassung des Staatsgerichtshofes die Beweislast beim antragstellenden Flüchtling. Allein schon, um grösseren Missbräuchen vorzubeugen, kann es nicht angehen, dass staatliche Leistungen ausbezahlt werden, wenn deren Voraussetzungen nicht ausreichend bescheinigt werden. Solche Mindestanforderungen sind nach Auffassung des Staatsgerichtshofes auch mit dem Gleichbehandlungserfordernis der Genfer Flüchtlingskonvention ohne Weiteres vereinbar.
2.3.5. Schliesslich ist es für den Staatsgerichtshof nachvollziehbar, wenn das Obergericht die - auch vom Obersten Gerichtshof in einem obiter dictum bestätigte - Auffassung vertritt, dass die blosse Vorlage des einen Fotos trotz reduziertem Beweismassstab hinsichtlich des Geburts- und Lebensnachweises der vom Beschwerdeführer angegebenen Kinder nicht genügen kann. Diese Frage könnte im Übrigen nur Gegenstand einer Willkürprüfung sein, wird aber vom Beschwerdeführer auch im Rahmen seiner Willkürrüge nicht thematisiert.
2.4. Da dem Beschwerdeführer aufgrund seiner Flüchtlingseigenschaft jedenfalls vom Obergericht (dass dies der Oberste Gerichtshof nicht getan hat, ist - wie erwähnt - im Ergebnis nicht entscheidend) in verfassungskonformer Auslegung sowohl eine freie Beweiswürdigung als auch ein reduzierter Beweismassstab zugestanden wurde, erweist sich die vorliegende Gleichheitsrüge als nicht berechtigt, sodass auch der entsprechende Normenkontrollantrag des Beschwerdeführers hinfällig wird.
3. Der Beschwerdeführer rügt im Weiteren eine Verletzung des Willkürverbots sowie des überspitzten Formalismus.
3.1. Da die Rüge der Verletzung des Verbots des überspitzten Formalismus und weitgehend auch die Willkürrüge in die gleiche Richtung zielen, braucht hierauf nicht im Einzelnen eingegangen zu werden. Es kann insoweit auf die Ausführungen zur Gleichheitsrüge verwiesen werden.
3.2. Soweit im Rahmen der Willkürrüge auch die oberstgerichtlichen Erwägungen zur Frage der zweckmässigen Verwendung der vom Beschwerdeführer beantragten Kinderzulagen gemäss Art. 36 FZG bekämpft werden, so geht es dabei um eine blosse ergänzende Begründung (obiter dictum), welche für den Verfahrensausgang nicht entscheidend war. Somit erübrigt sich auch hier eine nähere Prüfung.
4. Schliesslich braucht auch auf die Begründungsrüge des Beschwerdeführers nicht mehr im Einzelnen eingegangen zu werden.
So ist dem Beschwerdevorbringen, wonach das Obergericht hätte ausführen müssen, mit welchen (zusätzlichen) Beweismitteln der Kinderzulagenantrag des Beschwerdeführers genügend belegt werden könnte, schon bei der Erörterung der Gleichheitsrüge (vorne Erw. 2.3.4) widersprochen worden.
Wenn der Beschwerdeführer dem Obersten Gerichtshof im Weiteren vorwirft, dass dieser aufgrund des klaren Gesetzeswortlauts keine weitere Begründung erforderlich erachte als jene, die das Obergericht geliefert habe, so ist schon ausgeführt worden, dass sich das Obergericht gerade nicht auf den blossen Gesetzeswortlaut abgestützt hat. Und dass sich die Rechtsauffassung des Obersten Gerichtshofes als unrichtig erweist, bedeutet noch keine Verletzung der Begründungspflicht, da dieses Grundrecht nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes nicht vor einer allenfalls unrichtigen, sondern nur vor einer fehlenden Begründung schützt (siehe StGH 2011/46, Erw. 2.1; StGH 2011/11, Erw. 3 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2009/3, Erw. 4.1; StGH 1996/46, LES 1998, 191 [195, Erw. 1.2]). Die von diesem Grundrecht verlangte nachvollziehbare Begründung hat der Oberste Gerichtshof dagegen sehr wohl gegeben.
5. Da der Beschwerdeführer somit mit keiner seiner Grundrechtsrügen erfolgreich war, war der vorliegenden Individualbeschwerde spruchgemäss keine Folge zu geben.
6. Die Gerichtskosten, bestehend aus der Eingabegebühr in Höhe von CHF 85.00 (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 17 Abs. 1 GGG) sowie der Urteilsgebühr im Betrage von CHF 680.00 (Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1 und Abs. 5 GGG), hat der Beschwerdeführer in Analogie zu § 71 Abs. 1 ZPO dann zu bezahlen, wenn er dazu ohne Beeinträchtigung des notwendigen Unterhalts im Stande ist (vgl. StGH 2013/37, Erw. 8 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]).