StGH 2014/112
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 11. Mai 2015, an welcher teilnahmen: Präsident lic. iur. Marzell Beck als Vorsitzender; stellvertretender Präsident Dr. Hilmar Hoch, Prof. Dr. Peter Bussjäger, Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller und lic. iur. Christian Ritter als Richter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
über den Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein vom
zu Recht erkannt:
1. Dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes des Fürstentums Liechtenstein wird keine Folge gegeben. Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule vom 20. November 2009 (LMSG), LGBI. 2009 Nr. 371, sowie Art. 3 des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 21. März 2005 sind verfassungs- bzw. gesetzeskonform.
2. Die Gerichtskosten trägt das Land Liechtenstein.
1. Beim Verwaltungsgerichtshof ist die Beschwerdesache des Beschwerdeführers A anhängig (VGH 2014/069). In diesem Verfahren geht es um die Frage, ob der Beschwerdeführer als Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule Anrecht auf die Gewährung einer Altersentlastung hat. Der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule und die Regierung haben die Gewährung einer Altersentlastung mit dem Hinweis auf die Abänderung des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 21. März 2005 (Dienstreglement) abgelehnt.
2. Der Verwaltungsgerichtshof entschied in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 26. September 2014, das Beschwerdeverfahren zu VGH 2014/069 zu unterbrechen und beim Staatsgerichtshof den Antrag zu stellen, Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule (LMSG) vom 20. November 2009, LGBI. 2009 Nr. 371, sowie Art. 3 des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 21. März 2005 zu prüfen und als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben.
Seinen Beschluss bzw. Normkontrollantrag hat der Verwaltungsgerichtshof wie folgt begründet:
2.1. Der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule habe in seiner Sitzung vom 11. November 2013 das Dienstreglement mit Wirkung ab 1. Januar 2014 dahingehend abgeändert, dass künftig keine Altersentlastung mehr gewährt werde (Aufhebung von Art. 36 und 37 Dienstreglement). Nach der Übergangsbestimmung könnten Lehrer, welchen bereits nach bisherigem Dienstreglement eine Altersentlastung gewährt worden sei, künftig eine um die Hälfte reduzierte Altersentlastung geltend machen. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2013 habe der Beschwerdeführer einen Antrag auf Gewährung der Altersentlastung ab dem kommenden 2. Semester 2013/2014 gestellt und sich dabei auf Art. 36 und 37 des Dienstreglements gestützt.
Mit Entscheidung vom 12. Mai 2014 habe der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule diesen Antrag mit dem Hinweis auf die Aufhebung von Art. 36 und 37 abgelehnt. Gegen diese Entscheidung des Stiftungsrates habe der Beschwerdeführer am 27. Mai 2014 Beschwerde an die Regierung erhoben. Mit Entscheidung vom 8. Juli 2014 habe die Regierung der Beschwerde keine Folge gegeben, wogegen der Beschwerdeführer am 23. Juli 2014 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof erhoben habe.
2.2. Nach Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichtshofes würden die Angestellten der öffentlichen Unternehmen, einschliesslich der Mitglieder der operativen Führungsebene, nach Art. 14 des Gesetzes über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen (ÖUSG), LGBI. 2009 Nr. 356, in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Sei spezialgesetzlich ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorgesehen, fänden die Bestimmungen des Gesetzes über das Dienstverhältnis des Staatspersonals (Staatspersonalgesetz, StPG) vom 24. April 2008, LGBl. 2008 Nr. 144, sowie des Besoldungsgesetzes (Besoldungsgesetz, BesG) vom 22. November 1990, LGBl. 1991 Nr. 6, sinngemäss mit der Massgabe Anwendung, dass Entscheidungen in arbeitsrechtlichen Angelegenheiten von den zuständigen Organen des öffentlichen Unternehmens getroffen werden würden. Im BuA Nr. 53/2009 werde hierzu ausgeführt, dass im Rahmengesetz festgeschrieben worden sei, dass die Arbeitsverhältnisse bei den öffentlichen Unternehmen grundsätzlich privatrechtlicher Natur seien, sofern die jeweiligen Spezialgesetze nichts anderes bestimmen würden. Nach der Regierung sei ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis dann gegeben, wenn die personalrelevanten Gesetzesbestimmungen des öffentlichen Rechts, nämlich das Staatspersonalgesetz sowie das Besoldungsgesetz, für das Personal einer öffentlichen Unternehmung grundsätzlich vollumfänglich zur Anwendung gelange und dies spezialgesetzlich auch so vorgeschrieben sei.
2.3. Die Liechtensteinische Musikschule sei eine selbständige Stiftung des öffentlichen Rechts (Art. 1 LMSG). Art. 13 Abs. 1 LMSG laute wie folgt:
"Die näheren Bestimmungen über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule werden mit Reglement festgelegt."
Entgegen den Vorgaben im ÖUSG werde in diesem Spezialgesetz also nicht bestimmt, in welchem Arbeitsverhältnis sich die Lehrer der Musikschule befänden. Vielmehr seien die Festsetzung des Arbeitsverhältnisses und dessen Ausgestaltung vollumfänglich an den Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule delegiert worden.
2.4. Nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zum Verordnungsrecht der Regierung, die wohl bei Gesetzesdelegationen an andere Entscheidungsträger herangezogen werden könne, erlasse die Regierung nach Art. 92 Abs. 2 LV die zur Durchführung der Gesetze erforderlichen Verordnungen, die nur im Rahmen der Gesetze erlassen werden dürften. Jede Verordnung benötige eine genügende gesetzliche Grundlage. Eine solche liege dann vor, wenn die grundlegend wichtigen Rechtsnormen nicht auf Verordnungs-, sondern auf Gesetzesstufe geregelt seien. Diesen Vorgaben entspreche Art. 13 Abs. 1 LMSG nicht, da der Gesetzgeber den Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule mit einer nicht näher determinierten Regelungsgewalt bezüglich der Arbeitsverhältnisse der Lehrer ausgestattet habe. In welchem Arbeitsverhältnis die Musiklehrer zur Liechtensteinischen Musikschule stehen würden, sei als grundlegende und wichtige Norm vom Gesetzgeber und nicht vom Stiftungsrat in einem Reglement zu bestimmen. Dementsprechend sei im ÖUSG als Rahmengesetz auch festgelegt worden, dass Abweichungen von der grundsätzlichen privatrechtlichen Natur der Arbeitsverhältnisse in den jeweiligen Spezialgesetzen zu regeln seien. Für die Liechtensteinische Musikschule habe jedoch nicht der Gesetzgeber, sondern der Stiftungsrat in Art. 3 des Dienstreglements bestimmt, dass die Lehrer in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stünden. Der Verwaltungsgerichtshof sei daher der Ansicht, dass Art. 13 Abs. 1 LMSG verfassungswidrig sei sowie Art. 3 des Dienstreglements Art. 14 ÖUSG widerspreche und damit gesetzwidrig sei.
2.5. Für das vorliegende Verfahren sei die Entscheidung über die Rechtmässigkeit der genannten Bestimmungen deswegen relevant, weil bei deren Aufhebung die Lehrer nach Art. 14 ÖUSG in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stünden. Ansprüche aus einem privaten Arbeitsverhältnis wären aber auf dem Zivilrechtsweg und nicht im Verwaltungsverfahren geltend zu machen.
3. Die Regierung hat auf ihr Recht auf Äusserung gemäss Art. 18 Abs. 3 und Art. 20 Abs. 3 StGHG verzichtet.
4. Mit Schreiben vom 10. Dezember 2014 äusserte sich der Vertreter des Beschwerdeführers zum Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes wie folgt:
4.1. Das Schulgesetz (SchulG) vom 15. Dezember 1971, LGBl. 1972 Nr. 2, regle die Aufgaben und Organisation der öffentlichen Schulen. Dieses Gesetz sei nicht nur auf die dort in Art. 3 genannten Schulen anzuwenden, sofern das Musikschulgesetz keine Sonderregelungen enthalte und diese nicht gegen das Schulgesetz als Grundsatzgesetz für alle öffentlichen Schulen verstossen würden. Dies treffe zu, weil das Musikschulgesetz in Bezug auf die Frage, nach welchem Rechtsverhältnis die an der Musikschule beschäftigten Lehrer fort tätig seien, nicht geregelt sei. Folglich komme auf Musiklehrer das Schulgesetz zur Anwendung. Für die Lehrer der öffentlichen Schulen gemäss Art. 3 SchulG werde das Dienstverhältnis im Gesetz über das Dienstverhältnis der Lehrer (LdG), LGBl. 2004 Nr. 4, geregelt. Folglich stelle das LdG ein Spezialgesetz zum SchulG dar. Das LMSG stelle ein Sondergesetz zum SchulG wie auch zum LdG dar. Es regle indes gleiche Verhältnisse nicht gleich, sondern lasse - wie der Verwaltungsgerichtshof im Normenkontrollantrag zutreffend darstelle - die Frage der Rechtsnatur des Dienstverhältnisses der Musiklehrer ungeregelt bzw. überlasse die Regelung der dienstrechtlichen Vorschiften für Musikschullehrer dem Vorstand der Musikschule, in Verletzung der Prinzipien des Stufenbaus der Rechtsordnung.
4.2. Im Falle der Aufhebung des Art. 13 Abs. 1 LMSG und von Art. 3 des Dienstreglements sei klarzustellen, dass die Regelung des Dienstverhältnisses der Musiklehrer analog jener der Lehrer an öffentlichen Schulen zu erfolgen habe und für sie auch das LdG gelte bzw. im LMSG auf Gesetzesstufe zu regeln sei, dass die diesbezüglichen Bestimmungen analog auch für die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule anwendbar seien.
4.3. Folglich sei die vom Gesetzgeber unterlassene Regelung der Stellung der Musiklehrer im Musikschulgesetz nicht verfassungskonform, weil sowohl die Grundsätze des ÖUSG als auch das Gleichheitsgebot verletzt werde (Anwendung unterschiedlicher Regeln auf Lehrer an öffentlichen Schulen nach Art. 3 SchulG einerseits und auf Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule durch Art. 13 LMSG andererseits).
4.4. Umgelegt auf den Anlassfall für die Beschwerde an die Regierung und damit diesen Normenkontrollantrag bedeute dies, dass die in Art. 29 LdG enthaltene Bestimmung über die Altersentlastung auch für die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule gelte. Wenn man sich vor Augen halte, dass das ÖUSG und das LMSG an der gleichen Landtagssitzung beschlossen worden seien, zeige sich, dass der Gesetzgeber offenbar selbst ausserhalb der Regeln agiere, die er im Sinne des ÖUSG für die übrigen Organe angewendet wissen wolle.
4.5. Abschliessend wird daher angeregt, dass der Staatsgerichtshof dem Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes stattgeben und die Überlegungen in dieser Stellungnahme bei seiner Entscheidung mitberücksichtigen solle. Ferner wolle der Staatsgerichtshof aussprechen, dass das Land zum Ersatz der Kosten des am Verfahren Beteiligten binnen vier Wochen verpflichtet sei.
5. Mit Schreiben vom 7. Januar 2015 äusserte sich der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule zum vorliegenden Normenkontrollantrag. Er vertritt den Standpunkt, dass die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stünden, was er wie folgt begründet:
5.1. Mit dem Gesetz über die Liechtensteinische Musikschule (MusikschulG) vom 11. Dezember 1991, LGBI. 1992 Nr. 15 sei die Liechtensteinische Musikschule als Stiftung des öffentlichen Rechts errichtet worden. Gemäss Art. 1 MusikschulG sei die Liechtensteinische Musikschule eine selbständige Stiftung des öffentlichen Rechts mit dem in Art. 3 Abs. 1 MusikschulG festgehaltenen Zweck, Unterricht in Instrumental- und Vokalmusik zu erteilen und das musikalische Leben des Landes zu fördern. Mit dem neuen, heute geltenden Gesetz über die Liechtensteinische Musikschule vom 20. November 2009 (LMSG), LGBl. 2009 Nr. 371, habe sich an der Rechtsform der Liechtensteinischen Musikschule (Art. 1 LMSG) und an deren Zweck (Art. 3 LMSG) nichts geändert. Art. 3 Abs. 2 LMSG sehe ergänzend vor, dass die Liechtensteinische Musikschule alle mit diesem Zweck in Zusammenhang stehenden Tätigkeiten ausüben könne.
5.2. Die Liechtensteinische Musikschule als selbständige Stiftung des öffentlichen Rechts und damit deren Lehrer würden somit - ausgehend von dieser Zweckumschreibung - damals wie heute im Dienste des Landes stehen und einen staatlichen (musikalischen) Bildungsauftrag in einer staatlichen Institution umsetzen.
5.3. Bis zum Inkrafttreten des ÖUSG am 1. Januar 2010 und des gleichzeitig in Kraft getretenen LMSG habe für die Lehrer die alte Gesetzesbestimmung gegolten (Art. 14 MusikschulG), wonach die näheren Bestimmungen über das Dienstverhältnis und die Besoldung der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule mit Reglement festgelegt worden seien.
5.4. Da die Begriffe "Dienstrecht" und "Besoldung" nicht aus dem privaten Arbeitsrecht stammten, sondern unzweifelhaft Begriffe des öffentlich-rechtlichen Dienstrechts seien, sei für den damaligen Gesetzgeber offensichtlich klar gewesen, dass Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden haben, ohne dass dies im MusikschulG ausdrücklich festgehalten worden sei. In diesem Sinne sei in dem nach Art. 14 MusikschulG erlassenen Dienstreglement festgehalten, dass die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stünden (Art. 3 Dienstreglement).
5.5. Dass die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden seien, ergebe sich indirekt auch aus Art. 15 Bst. c MusikschulG, wonach der Regierung die Genehmigung der Anstellung von Hauptlehrern durch den Stiftungsrat obliegen habe, aus Art. 17 Abs. 1 MusikschulG, wonach gegen Entscheidungen und Verfügungen des Stiftungsrats Beschwerde bei der Regierung erhoben werden könne und aus Art. 17 Abs. 2 MusikschulG, wonach auf das MusikschulG die Bestimmungen des Gesetzes über die allgemeine Landesverwaltungspflege (LVG, LGBl. 1922 Nr. 24) anwendbar gewesen seien. Hätten die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis gestanden, würde weder die Genehmigung der Anstellung durch die Regierung, noch der Instanzenzug an die Regierung, noch die Anwendung des LVG irgendeinen Sinn machen.
5.6. Im Zusammenhang mit der Schaffung des ÖUSG habe die Regierung im Rahmengesetz (ÖUSG) festgeschrieben, dass die Arbeitsverhältnisse bei den öffentlichen Unternehmen grundsätzlich privatrechtlicher Natur seien, sofern die jeweiligen Spezialgesetze nichts anderes bestimmten. Im Sinne einer Besitzstandswahrung habe die Regierung dort nichts ändern wollen, wo die Sachlage klar gewesen sei. Überall dort, wo faktisch ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis bestanden habe, habe dies spezialgesetzlich auch so festgeschrieben werden sollen (BuA Nr. 53/2009, 59).
5.7. Aus welchen Gründen diese Festschreibung im LMSG nicht auch auf die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule angewendet worden sei, obwohl diese aus den dargelegten Gründen bis dahin faktisch in einem den Lehrern an öffentlichen Schulen weitestgehend angelehnten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden hätten, sondern diese Festschreibung nur auf das Verwaltungspersonal der Liechtensteinischen Musikschule angewendet worden sei, lasse sich heute nicht mehr nachvollziehen. Die Gesetzesmaterialien würden hierzu keinen Aufschluss geben.
5.8. Gemäss Bericht und Antrag (BuA Nr. 53/2009, 59 f.) sei unter einem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis sinngemäss zu verstehen,
a). wenn personalrelevante Gesetzesbestimmungen des öffentlichen Rechts grundsätzlich vollumfänglich zur Anwendung gelangen würden, wenn also personalrelevante Themen wie Besoldungsstruktur, Lohnfestlegung, Frühpensionierungsregelungen, Stellenausschreibungsregelungen, Kündigungsbestimmungen, Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis identisch gehandhabt werden würden, wie beim Staatspersonal (bzw. LehrpersonaI);
b). wenn das Unternehmen organisatorisch in die Systemumgebung der Landesverwaltung eingebunden sei (Gehaltswesen, Zielvereinbarungssystem, Leistungsdialog usw.).
5.9. Genau dieses Verständnis sei unter der Ägide des MusikschulG auf die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule zur Anwendung gelangt und gelange auch heute, nach Inkrafttreten des ÖUSG und LMSG, zur Anwendung. Die Themen gemäss Bst. a) seien materiell genauso wie beim Lehrpersonal der öffentlichen Schulen abgehandelt worden, mit gleichen Instrumenten und auf den gleichen Grundlagen. Ebenso seien Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule im Sinne von Bst. b) z. B. bezüglich Pensionierung, Sozialversicherung und Besoldung ins System der Landesverwaltung integriert.
5.10. Darüber hinaus habe man sich hinsichtlich der Anstellungsbedingungen und der Rechtsnatur des Dienstverhältnisses an der Liechtensteinischen Musikschule immer am Dienstrecht für die Lehrer an öffentlichen Schulen orientiert (LdG). Dies lasse sich an allen bisherigen Dienstreglementen der Liechtensteinischen Musikschule mehr oder weniger direkt ablesen. Denn in den wesentlichen Grundzügen seien sie allesamt grundsätzlich den Regelungen gefolgt, wie sie für Lehrer der öffentlichen Schulen gelten würden, allerdings vernünftigerweise adaptiert auf den musikschulspezifischen Instrumentalunterricht (welcher in der Regel als Einzelunterricht stattfinde). Obwohl das Lehrerdienstgesetz nie direkt für die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule gegolten habe, seien dessen Regelungen im Dienstreglement gemäss den Bedürfnissen der Liechtensteinischen Musikschule adaptiert worden.
5.11. Das Dienstreglement und sämtliche späteren Abänderungen desselben habe die Regierung bis zum Inkrafttreten des ÖUSG jeweils formell genehmigt (Art. 15 MusikschuIG). Dass mit dem ÖUSG der Besitzstand der Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule geändert werden sollte, sei der Liechtensteinischen Musikschule und deren Lehrern zu keinem Zeitpunkt kommuniziert worden. Weder im Vernehmlassungsverfahren noch in der Landtagsdebatte seien diese Änderungen - wenn sie denn gewollt gewesen seien - behandelt worden. Der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule fragt sich, ob hier wirklich ein gesetzgeberischer Wille bestanden habe, den bisherigen Besitzstand der Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule zu ändern. Bei der Bedeutung dieser Frage für rund 80 Mitarbeiter hätte es darauf in den Gesetzesmaterialien irgendwie eines Hinweises bedurft. Eventuell wäre die Frage sogar im Rahmen der Landtagsdebatte diskutiert worden. Einen Hinweis darauf gebe es aber nicht. Eine bewusste Verschlechterung des Besitzstands wäre jedenfalls vor dem Hintergrund der Aussage im Bericht und Antrag (BuA Nr. 53/2009, Kapitel 8.59) unverständlich bzw. widersprüchlich. Schliesslich stehe dort, dass im Sinne der Besitzstandswahrung nichts geändert werden solle, "wo heute faktisch ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis bestehe". In materieller Hinsicht stelle sich die Frage, ob es damals wirklich Sinn gemacht habe, bzw. ob es heute Sinn mache, bei den Lehrern der Liechtensteinischen Musikschule auf privates Arbeitsrecht umzustellen. Dagegen spreche die bisherige Integration ins System des materiellen Lehrerdienstrechts und ins System der LLV (Besoldung, Pensionierung etc.).
5.12. Art. 14 Abs. 1 ÖUSG sehe vor, dass die Angestellten der öffentlichen Unternehmen einschliesslich der Mitglieder der operativen Führungsebene vorbehaltlich Abs. 2 in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis ständen. Gemäss Abs. 2 fänden indes die Bestimmungen des Staatspersonalgesetzes und des Besoldungsgesetzes sinngemäss Anwendung, wenn spezialgesetzlich ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorgesehen sei. Die spezialgesetzliche Bestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 2 ÖUSG ergebe sich aus dem Gesagten, wonach die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule seit jeher in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis gestanden hätten. Dazu könne auch auf Art. 15 LMSG verwiesen werden, wonach gegen Verfügungen und Entscheidungen des Stiftungsrats immer noch (wie im MusikschulG) Beschwerde an die Regierung erhoben werden könne (Abs. 1) und das LVG zur Anwendung gelange (Abs. 2). Stünden die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis, wäre das Fürstliche Landgericht zur Entscheidung über allfällige Streitigkeiten aus dem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis zuständig und käme nicht das LVG zur Anwendung, sondern das Gesetz über das gerichtliche Verfahren in bürgerlichen Rechtsstreitigkeiten (ZPO) vom Dezember 1912, LGBL 1912 Nr. 9/1.
5.13. Insoweit in Art. 13 Abs. 2 LMSG festgehalten sei, dass Verwaltungsangestellte der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen würden, sofern nicht ausdrücklich anderes vereinbart sei, könne aus den dargelegten Gründen daraus nicht in einem Umkehrschluss abgeleitet werden, dass damit die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule privatrechtlich angestellt seien. Ohne diesen Hinweis in Art. 13 Abs. 2 LMSG wären die Verwaltungsangestellten der Liechtensteinischen Musikschule im Sinne von
Art. 14 Abs. 1 ÖUSG privatrechtlich angestellt gewesen. Aus welchen Gründen sich der Gesetzgeber letztlich dafür entschieden habe, die Verwaltungsangestellten der Liechtensteinischen Musikschule ausdrücklich in ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis zu stellen, könne hier dahingestellt bleiben. Möglicherweise sei die Überlegung ausschlaggebend, dass damit alle für die Liechtensteinische Musikschule tätigen Personen öffentlich-rechtlich angestellt sein sollen.
5.14. Letztlich gebe es aber auch keine vernünftigen, sachlich gerechtfertigten Gründe, die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule, welche einen staatlichen musikalischen Bildungsauftrag umsetzen, nur privatrechtlich anzustellen, wohingegen
a). die Lehrer an öffentlichen Schulen, die gleichfalls einen staatlichen Bildungsauftrag umsetzen, und
b). die Verwaltungsangestellten der Liechtensteinischen Musikschule, welche lediglich die zur Umsetzung dieses staatlichen musikalischen Bildungsauftrags erforderlichen Nebentätigkeiten wie Verwaltungs- und Sekretariatsarbeiten leisten,
öffentlich-rechtlich angestellt sein sollen.
5.15. Aus all diesen Gründen stellt der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule den Antrag, der Staatsgerichtshof wolle bestätigen, dass die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen.
6. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung einer nicht-öffentlichen Schlussverhandlung wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Gemäss Art. 104 Abs. 2 LV i. V. m. Art. 18 Abs. 1 Bst. b StGHG entscheidet der Staatsgerichtshof auf Antrag eines Gerichts über die Verfassungsmässigkeit von Gesetzen oder einzelner gesetzlicher Bestimmungen, wenn und soweit dieses ein ihm verfassungswidrig erscheinendes Gesetz oder einzelne seiner Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat. Ebenso entscheidet der Staatsgerichtshof gemäss Art. 104 Abs. 2 LV i. V. m. Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG u. a. auf Antrag eines Gerichts über die Verfassungs- und Gesetzmässigkeit sowie über die Staatsvertragsmässigkeit von Verordnungen oder einzelnen Bestimmungen von Verordnungen, wenn und soweit dieses eine ihm verfassungs-, gesetzes- oder staatsvertragswidrig erscheinende Verordnung oder einzelne ihrer Bestimmungen in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden (Präjudizialität) und auf Unterbrechung des Verfahrens zur Antragstellung an den Staatsgerichtshof entschieden hat.
1.1. Beim Verwaltungsgerichtshof handelt es sich unbestritten um ein Gericht, welches zur Antragstellung gemäss Art. 18 Abs. 1 Bst. b und Art. 20 Abs. 1 Bst. a StGHG berechtigt ist (vgl. statt vieler: StGH 2013/123, Erw. 1.1; StGH 2012/83, Erw. 1.1; StGH 2011/23, Erw. 1; StGH 2007/118, Erw. 1; StGH 2006/5, Erw. 1 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; dazu auch schon StGH 1997/28, LES 1999, 148 [152, Erw. 1] mit Verweis auf StGH 1986/7, LES 1987, 141 [143, Erw. 1]; weiter StGH 2002/8, Erw. 1; vgl. auch Herbert Wille, Die Normenkontrolle im liechtensteinischen Recht, LPS Bd. 27, Vaduz 1999, 178 f. mit Rechtsprechungsnachweisen [nachfolgend zitiert: Herbert Wille, Normenkontrolle] und Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 168 ff.). Der Verwaltungsgerichtshof ist deshalb wie die Zivil- und Strafgerichte antragsberechtigt (StGH 2013/123, Erw. 1.1, a. a. O.).
1.2. Gegenstand des vorliegenden Normenkontrollverfahrens ist die Frage der Verfassungsmässigkeit von Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule vom 20. November 2009 (LMSG), LGBl. 2009 Nr. 371, sowie, damit unmittelbar verbunden, die Verfassungsmässig- bzw. Gesetzmässigkeit von Art. 3 des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 21. März 2005. Art. 13 Abs. 1 LMSG lautet wie folgt:
"..."
"..."
Art. 3 des im Gesetz vorgesehenen Dienstreglements der Lehrer lautet:
"Art. 3 Rechtsnatur des Dienstverhältnisses
Lehrer stehen in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis."
1.3. Der Verwaltungsgerichtshof hat diese Normen im Anlassfall zu VGH 2014/069, welcher bei ihm hängig ist, anzuwenden. Er erachtet diese für verfassungs- bzw. gesetzeswidrig. Aus diesem Grund ist die Präjudizialität aus Sicht des Staatsgerichtshofes gegeben (vgl. StGH 2013/16, Erw. 1.2 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]). Weiter sind neben der Verfahrensunterbrechung auch die Eintretensvoraussetzungen gemäss Art. 18 Abs. 2 und Art. 20 Abs. 2 StGHG erfüllt (vgl. dazu StGH 2011/23, Erw. 1 und StGH 2011/17, Erw. 1 [beide im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch StGH 2006/55, Jus & News 1/2007, 123 [129, Erw. 1], m. w. N.; StGH 2007/67, Erw. 1 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2008/26 und StGH 2008/27, Erw. 1 und StGH 2013/16, Erw. 1.5 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]), sodass auf den Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes vom 29. September 2014 einzutreten ist.
2. Nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes sind Art. 13 Abs. 1 LMSG sowie Art. 3 Dienstreglement verfassungs- bzw. gesetzeswidrig, weil der Gesetzgeber den Stiftungsrat mit einer nicht näher determinierten Regelungsgewalt hinsichtlich Arbeitsverhältnissen von Lehrern ausstattet. A, der Beschwerdeführer im Anlassfall, beantragt in seiner Stellungnahme seinerseits eine Gutheissung des Normenkontrollantrags, weil der Gesetzgeber es in verfassungswidriger Weise unterlassen habe, die Stellung der Musiklehrer zu regeln. Er fordert aber eine Gleichbehandlung hinsichtlich Altersentlastung gegenüber Lehrern der öffentlichen Schulen, weil er der Auffassung ist, dass Art. 29 des Gesetzes über das Dienstverhältnis der Lehrer (LdG) vom 26. November 2003, LGBl. 2004 Nr. 4, über die Altersentlastung sinngemäss auch auf Musikschullehrer anzuwenden sei. Der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule beantragt hingegen, dass der Staatsgerichtshof bestätigen wolle, dass die Lehrer der Liechtensteinischen Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen.
3. Bevor im Sinne von der Art. 18 ff. StGHG die Verfassungs- bzw. Gesetzmässigkeit von Art. 13 Abs.1 LMSG sowie Art. 3 Dienstreglement geprüft wird, ist vorab auf die massgeblichen Regelungen zu Arbeitsverhältnissen von dezentralen Verwaltungseinheiten einzugehen.
3.1. Am 1. Januar 2010 trat das Gesetz über die Steuerung und Überwachung öffentlicher Unternehmen (ÖUSG) vom 19. November 2009, LGBI. 2009 Nr. 356 in Kraft. Das ÖUSG ist als Rahmengesetz konzipiert. Es kommt nur zur Anwendung, soweit spezialgesetzlich nichts anderes bestimmt ist (Art. 3 ÖUSG). Zweck des ÖUSG ist es, die verfassungsmässige Verantwortung der Regierung in Bezug auf die Oberaufsicht über die öffentlichen Unternehmen nach Art. 78 Abs. 4 LV zeitgemäss zu regeln (BuA Nr. 53/2009, 8). Auch hinsichtlich der Arbeitsverhältnisse wollte man die Kongruenz zwischen den Autonomiebereichen der öffentlichen Unternehmen und deren Verantwortung herstellen (BuA Br. 53/2009, 60). In Art. 14 ÖUSG ist deshalb festgehalten, dass
"..."
Die Angestellten der öffentlichen Unternehmen, einschliesslich der Mitglieder der operativen Führungsebene, stehen vorbehaltlich Abs. 2 in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis.
Ist spezialgesetzlich ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis vorgesehen, finden die Bestimmungen des Staatspersonalgesetzes und des Besoldungsgesetzes sinngemäss mit der Massgabe Anwendung, dass Entscheidungen in arbeitsrechtlichen Angelegenheiten von den zuständigen Organen des öffentlichen Unternehmens getroffen werden.
"..."
3.2. Mit Art. 14 ÖUSG hat der Gesetzgeber eine subsidiäre Generalklausel in Bezug auf die Arbeitsverhältnisse von öffentlichen Unternehmen geschaffen. Nach ihr sind Arbeitsverhältnisse von öffentlichen Unternehmen, vorbehältlich anderslautender Regeln im Spezialgesetz, privatrechtlicher Natur. Im Sinne einer Besitzstandswahrung sollte dort nichts geändert werden, wo die Sachlage bei Einführung des ÖUSG klar gewesen war. Das heisst, dass überall dort, wo faktisch ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis bestand, dies spezialgesetzlich auch so festgeschrieben werden sollte. Dies war nach Auffassung der Regierung unter anderem beim Verwaltungspersonal der Liechtensteinischen Musikschule der Fall (BuA Nr. 53/2009, 59). Darüber hinaus sei dann von einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis auszugehen, wenn die personalrelevanten Gesetzesbestimmungen des öffentlichen Rechts, nämlich das Gesetz über das Dienstverhältnis des Staatspersonals (Staatspersonalgesetz, StPG) vom 24. April 2008, LGBl. 2008 Nr. 144, sowie das Besoldungsgesetz (Besoldungsgesetz, BesG) vom 22. November 1990, LGBl. 1991 Nr. 6, für das Personal einer öffentlichen Unternehmung grundsätzlich vollumfänglich zur Anwendung gelangen und dies spezialgesetzlich auch so vorgeschrieben sei. Das bedeute, dass sämtliche personalrelevanten Themen wie die Struktur der Besoldung, die Lohnfestlegung und -entwicklung, Überzeitentschädigungen, Frühpensionierungsregelungen, Stellenausschreibungsregelungen, Kündigungsbestimmungen, Rechte und Pflichten aus dem Dienstverhältnis usw. für die Angestellten der entsprechenden öffentlichen Unternehmen identisch gehandhabt würden wie beim Staatspersonal. Der einzige Unterschied bestehe in der Zuständigkeit der Entscheidungsinstanzen (BuA Nr. 53/2009, 59).
Der Gesetzgeber wollte mit Art. 14 ÖUSG weder die Arbeitsverhältnisse in öffentlichen Unternehmen grundsätzlich dem Privatrecht unterstellen noch ausnahmsweise eine Begründungspflicht für spezialgesetzliche Regeln für ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis schaffen. Zweck von Art. 14 ÖUSG ist es vielmehr, in Bezug auf die Rechtsnatur von Arbeitsverhältnissen für das Personal in öffentlichen Unternehmen für Klarheit zu sorgen sowie die Rechtssicherheit in diesem Bereich zu erhöhen (BuA Nr. 53/2009, 59 ff.).
4. Nachfolgend ist zu prüfen, ob sich die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses von Mitarbeitern der Musikschule aus Art. 14 Abs. 1 ÖUSG ergibt oder ob der spezialgesetzliche Regelungsvorbehalt zum Tragen kommt.
4.1. Mit dem Erlass des ÖUSG erfolgte gleichzeitig eine Totalrevision des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule (MusikschulG) vom 11. Dezember 1991, LGBI. 1992 Nr. 15. Per 1. Januar 2010 trat das neue LMSG in Kraft. Sinn und Zweck des LMSG ist - wie schon unter dem Vorgängergesetz - die Schaffung einer selbstständigen öffentlich-rechtlichen Stiftung, um Unterricht in Instrumental- und Vokalmusik zu erteilen und das musikalische Leben des Landes zu fördern (Art. 1 i. V. m. Art. 3 LMSG). Art. 2 Abs. 2 LMSG stellt klar, dass subsidiär zu diesem Spezialgesetz die Bestimmungen des ÖUSG gelten.
4.2. In Bezug auf das Arbeitsverhältnis zwischen der Liechtensteinischen Musikschule und ihren Angestellten enthält das LMSG in Art. 13 LMSG eine differenzierte Regelung:
4.2.1. Im Unterschied zum MusikschulG (alt) wurde neu Art. 13 Abs. 2 LMSG eingefügt. Danach stehen die Verwaltungsangestellten der Liechtensteinischen Musikschule ausdrücklich in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis, sofern es zwischen den Parteien in begründeten Einzelfällen nicht ausdrücklich anders vereinbart wurde. Das entspricht dem im Bericht und Antrag vorgeschlagenen Wortlaut eines spezialgesetzlichen Gesetzesvorbehalts gegenüber Art. 14 ÖUSG.
4.2.2. In Bezug auf das Arbeitsverhältnis von Lehrern übernimmt das LMSG im Sinne der vom ÖUSG beabsichtigten Klarstellung bewusst die entsprechende Regel zum Arbeitsverhältnis von Lehrern aus dem vormals geltenden Art. 14 MusikschulG. Nach Art. 13 Abs. 1 LMSG werden die näheren Bestimmungen über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule mit Reglement festgelegt. Im Bericht und Antrag wird die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses von Lehrern nicht explizit thematisiert. Gestützt auf die an ihn delegierte Rechtssetzungskompetenz durch den damals geltenden Art. 14 MusikschulG hat der Stiftungsrat ein Dienstreglement erlassen. Dort hat er festgehalten, dass Lehrer in einem öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnis stehen (Art. 3 Dienstreglement). Das Dienstreglement wurde von der Regierung vor der Einführung des ÖUSG und der gleichzeitig erfolgten Totalrevision des LMSG mit Beschluss genehmigt (RA 2005/746). Mit der Einführung des LMSG hat sich die Rechtslage jedoch nicht geändert. Das Dienstreglement wurde aufgrund der unveränderten Kompetenz des Stiftungsrates weiterhin angewendet. In der Sitzung vom 3. November 2013 (RA 2013/1342), somit auch nach der Totalrevision des LMSG, hatte die Regierung das Dienstreglement nochmals formell zur Kenntnis genommen. Sodann äussern sich auch die Statuten zur Rechtsnatur der Arbeitsverhältnisse. Dort hält der Stiftungsrat fest, dass die Direktion und alle übrigen Angestellten der Stiftung in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen, sofern es zwischen den Parteien in begründeten Einzelfällen nicht ausdrücklich anders vereinbart worden ist (Art. 13 Statuten). Diese Statuten wurden ebenfalls bereits vor der Totalrevision des LMSG erlassen, jedoch im Nachhinein von der Regierung nochmals ausdrücklich genehmigt (RA 2010/2790).
5. Unter Berücksichtigung der dargestellten Gesetzeslage ist zu prüfen, ob die Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen in Art. 13 Abs. 1 LMSG an den Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule mit dem Gesetzmässigkeitsprinzip nach Art. 92 Abs. 4 LV in Einklang steht.
5.1. Das Gesetzmässigkeitsprinzip nach Art. 92 Abs. 4 LV verlangt eine rechtsgenügliche Abstützung einer Delegation von Rechtssetzungskompetenz. Sowohl wenn diese auf die Regierung übertragen wird als auch wenn sie auf dezentrale Verwaltungsträger erfolgt. Die grundlegenden, wichtigen, primären und umstrittenen Bestimmungen müssen danach in einem formellen Gesetz geregelt sein und dürfen nicht an den Verordnungsgeber delegiert werden; im Übrigen genügt eine Verordnung als rechtssatzmässige Grundlage (StGH 2009/182, Erw. 3.2; StGH 2006/3, Erw. 5 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, 177 f.). Eine Gesetzesdelegation an einen Verordnungsgeber hat sich folglich im Rahmen des formellen Gesetzes zu bewegen. Eine Durchführungsverordnung darf den Delegationserlass weder abändern, noch erweitern oder aufheben und muss Zweck, Sinn und Geist des Gesetzes wahren (Andreas Kley, a. a. O., 177). Verpönt sind demnach Blankoermächtigungen. Die Rechtsprechung hat vier Kriterien entwickelt, um die Zulässigkeit einer Gesetzesdelegation zu prüfen: Danach darf eine Delegation nicht durch die Verfassung oder das Gesetz ausgeschlossen sein, muss sich auf ein genau umschriebenes Sachgebiet beschränken, sich auf eine Delegationsnorm in einem formellen Gesetz abstützen und die Grundzüge der delegierten Materie müssen sich aus dem Delegationserlass selbst ergeben (vgl. Andreas Kley, a. a. O., 179; statt vieler: StGH 2009/182, Sachverhalt Ziff. 5.3.3 [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]; zur Rechtslage in der Schweiz bezüglich der Zulässigkeit der Übertragung von Rechtssetzungskompetenzen siehe Pierre Tschannen, St. Galler Kommentar3 zu Art. 164 BV, Rz. 4 ff. sowie zu Art. 182, Rz. 14).
5.2. Statuten und Reglemente von öffentlich-rechtlichen Stiftungen wie der Liechtensteinischen Musikschule stehen auf derselben Normstufe wie Verordnungen. Sie haben denselben Anforderungen zu genügen wie eine Durchführungsverordnung (vgl. Andreas Kley, a. a. O., 179 f.). Art. 13 Abs. 1 LMSG delegiert die Regelungskompetenz, die näheren Bestimmungen über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Lehrer festzulegen, an den Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule.
5.3. Die Liechtensteinische Landesverfassung sowie das Gesetz verbietet es nicht, die Festlegung der näheren Bestimmung von Arbeitsverhältnissen der Lehrer sowie ihrer Besoldung an den Stiftungsrat der Musikschule zu delegieren. Die Delegation an den Stiftungsrat stützt sich auf Art. 13 Abs. 1 LMSG, eine formell-gesetzliche Grundlage. Sie bezieht sich nur auf das Arbeitsverhältnis von Lehrer der Musikschule, somit ein genau umschriebenes Sachgebiet. Es verbleibt zu prüfen, ob der Gesetzgeber damit dem Stiftungsrat der Musikschule in Art. 13 Abs. 1 LMSG eine verfassungswidrige Blankoermächtigung zur Regelung der Arbeitsverhältnisse seiner Lehrer erteilt.
5.3.1. Die Entstehungsgeschichte von Art. 13 Abs. 1 LMSG im Zusammenhang mit Art. 14 Abs. 1 ÖUSG zeigt, dass die bisherige Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses von Lehrern mit der Einführung des ÖUSG und der damit verbundenen Totalrevision des LMSG nicht verändert, sondern klargestellt werden sollte. Eine historische Auslegung von Art. 13 Abs. 1 LMSG lässt keine Absicht des Gesetzgebers erkennen, dass mit der Totalrevision des LMSG die Rechtsnatur des Arbeitsverhältnisses von Lehrern geändert werden sollte. Das allein vermag die Rechtsnatur von Arbeitsverhältnissen der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule allerdings noch nicht zu bestimmen.
5.3.2. Aufgrund einer isolierten Betrachtung des Wortlauts von Art. 13 Abs.1 LMSG wäre die Folgerung, dass eine Blankoermächtigung des Stiftungsrats in Bezug auf die Arbeitsverhältnisse und die Besoldung von Lehrern der Musikschule vorliegen könnte, nicht von vornherein auszuschliessen. Doch Art. 13 Abs. 1 LMSG übernahm nicht einfach den Wortlaut von Art. 14 MusikschulG (alt), sondern wurde teils neu formuliert. Das "Dienstverhältnis" ist zu(m) "Arbeitsverhältnis" geworden. Der Ausdruck "Besoldung" lehnt sich jedoch nach wie vor stark an das staatliche Besoldungsgesetz an. Auch der Auftrag an den Stiftungsrat, "nähere Bestimmungen über das Arbeitsverhältnis" zu erlassen, wäre eigenartig, wenn das Arbeitsverhältnis von Lehrern der Musikschule privatrechtlich zu regeln wäre. Dann hätte sich eher der Verzicht auf Art. 13 Abs. 1 LMSG aufgedrängt. Bereits die Tatsache, dass auch für Lehrer explizit eine spezialgesetzliche Regel geschaffen wurde, deutet darauf hin, dass der Gesetzgeber Lehrer der Musikschule nicht grundsätzlich einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis unterstellen wollte. Der Verweis in Art. 15 Abs. 2 LMSG auf das Gesetz über die allgemeine Landesverwaltungspflege (LVG) vom 21. April 1922, LGBl. 1922 Nr. 24, als öffentliches Verfahrensrecht stellt ein weiteres Indiz für ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis dar. Wortlaut und Systematik von Art. 13 Abs. 1 LMSG verdeutlichen also den gesetzgeberischen Willen zu einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis von Lehrern an der Liechtensteinischen Musikschule.
5.3.3. Bei der Bestimmung des Normzwecks von Art. 13 Abs. 1 LMSG ist zu beachten, dass die Liechtensteinische Musikschule in erster Linie als öffentlich-rechtliche Institution agiert, die einen staatlichen Bildungsauftrag wahrnimmt, obgleich sie aus der Zentralverwaltung ausgegliedert worden ist (vgl. Art. 3 LMSG). Als öffentliches Unternehmen steht die Liechtensteinische Musikschule in organisatorischer wie in inhaltlicher Hinsicht der öffentlichen Schule als zentraler Verwaltungsträger viel näher, als den marktorientierten öffentlichen Unternehmen. Das zeigt sich auch bei den Arbeitsverhältnissen von Lehrern der Liechtensteinischen Musikschule. Lehrer der Musikschule sind überwiegend in die Systemumgebung der Liechtensteinischen Landesverwaltung eingebunden, weshalb personalrechtsrelevante Themen von Lehrern der Musikschule mehrheitlich gleich gehandhabt werden wie beim Staatspersonal. Verschiedene Verweise im Dienstreglement der Liechtensteinischen Musikschule auf das LdG (Art. 39 Abs. 7; Art. 46 Abs. 3 Dienstreglement) belegen dies. Demnach bezweckte der Gesetzgeber mit Art. 13 Abs. 1 LMSG nicht, dem Stiftungsrat die Wahl zu gewähren, per Reglement für seine Lehrer ein privatrechtliches oder ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis festzulegen. Der Gesetzgeber wollte offenbar aus Flexibilitätsgründen einen gewissen Spielraum schaffen, sodass nicht nur in begründeten Einzelfällen, wie dies nach Art. 13 Abs. 2 LMSG bei Verwaltungsangestellten möglich ist, sondern generell gewisse privatrechtliche Arbeitsverhältnisse für Lehrer der Musikschule festgelegt werden können. Denkbar wäre dies etwa dort, wo wegen der Art der Beschäftigung bewusst die privatrechtlichen Kündigungsvorschriften zur Anwendung kommen sollen.
5.3.4. Der Normzweck, die Art der von der Musikschule zu erfüllenden Aufgabe, der gesetzgeberische Wille sowie die zahlreichen Indizien aus dem Wortlaut, der Systematik sowie der Entstehungsgeschichte von Art. 13 Abs. 1 LMSG machen deutlich, dass Art. 13 Abs.1 LMSG im Grundsatz von einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis von Lehrern der Musikschule ausgeht.
6. Aufgrund all dieser Erwägungen kommt der Staatsgerichtshof zum Schluss, dass mit Art. 13 Abs. 1 LMSG ein spezialgesetzlicher Vorbehalt gegenüber Art. 14 ÖUSG gegeben ist. Art. 13 Abs. 1 LMSG überträgt also keine nicht näher determinierte Regelungsgewalt, also wichtige Rechtsetzungskompetenzen, an den Stiftungsrat als Verordnungsgeber. Es liegt keine Blankoermächtigung in Bezug auf die Regelung der Arbeitsverhältnisse von Lehrern vor. Vielmehr ergeben sich die Grundzüge zum Arbeitsverhältnis von Lehrern der Musikschule aus dem Gesamtzusammenhang des LMSG. Der Stiftungsrat agiert somit innerhalb des ihm durch das Gesetz vorgegebenen Spielraums, wenn er im Reglement festhält, dass Arbeitsverhältnisse von Lehrern der Musikschule öffentlich-rechtlicher Natur sind. Das Gesetzesmässigkeitsprinzip nach Art. 92 Abs. 4 LV bleibt dadurch gewahrt. Dem Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes war demnach spruchgemäss keine Folge zu geben.
7. In Verfahren, die wie das Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmässigkeit von Gesetzen und Verordnungen im Grundsatz allein der Durchsetzung öffentlicher Interessen dienen, sind die Gerichtskosten unabhängig vom Verfahrensausgang dem Land zu überbinden (siehe statt vieler: StGH 2012/193, Erw. 7; StGH 2013/16, Erw. 2; StGH 2013/123, Erw. 7 und StGH 2013/200, Erw. 5 [alle im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] m. w. N.).
Da der Beschwerdeführer im Anlassfall zum einen vom Staatsgerichtshof gar nicht zur Äusserung aufgefordert wurde, und zum anderen dem Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes und damit verbunden auch seinem Antrag, diesem stattzugeben, keine Folge gegeben wurde, was sowieso einem "Beschwerdeunterliegen" gleichzusetzen wäre, hat er keinen Anspruch auf Ersatz der ihm allenfalls entstandenen Kosten für seine Äusserung.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, den 11. Mai 2015