StGH 2017/170
Der Staatsgerichtshof als Verfassungsgerichtshof hat in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 3. September 2018, an welcher teilnahmen: Präsident Dr. Hilmar Hoch als Vorsitzender; Prof. Dr. Peter Bussjäger und Prof. Dr. Bernhard Ehrenzeller als Richter; Mag. Franziska Goop-Monauni und Dr. Hugo Vogt als Ersatzrichter sowie Barbara Vogt als Schriftführerin
in der Beschwerdesache
Beschwerdeführer: A
vertreten durch:
Belangte Behörde: Gemeinde Ruggell, Ruggell
gegen: Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell vom 11. Oktober 2017
wegen: Verletzung verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteter Rechte (Streitwert: CHF 50'000.00)
beschlossen:
1. Die Individualbeschwerde wird zurückgewiesen.
2. Der Beschwerdeführerin wird eine Frist von vierzehn Tagen ab Zustellung des gegenständlichen Beschlusses des Staatsgerichtshofes zur Erhebung einer Beschwerde gegen die Entscheidung der Gemeindevorsteherin von Ruggell vom 11. Oktober 2017 über die Ablehnungsanträge der Beschwerdeführerin, an die Regierung des Fürstentums Liechtenstein eingeräumt.
3. Die Beschwerdeführerin ist schuldig, die Gerichtskosten, bestehend aus der Beschlussgebühr in Höhe von CHF 340.00, binnen vier Wochen bei sonstiger Exekution an die Landeskasse zu bezahlen.
1. Beim Staatsgerichtshof ist eine Beschwerde hängig, die sich gegen die Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell wegen der Baulandumlegung B betreffend die Ablehnung von Gemeinderat C sowie von Ing. D wendet. Ihr liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Mit den drei jeweils am 23. Januar 2017 im ersten Verfahrensgang ergangenen Urteilen VGH 2016/112 und VGH 2016/114, VGH 2016/113 und VGH 2016/115 sowie VGH 2016/121 habe der Verwaltungsgerichtshof in der Sache Baulandumlegung B die vom Gemeinderat der Gemeinde Ruggell am 21. April 2015 getroffenen Einspracheentscheidungen gegen den 1. Neuzuteilungsplan der Grundeigentümer E, F, G, H, J, K, L, A (folgend Beschwerdeführerin), und M sowie die aufgrund der Beschwerden dieser Grundeigentümer gegen die Einspracheentscheidungen des Gemeinderates am 28./29. Juni 2016 ergangenen Entscheidungen der Regierung aufgehoben und die Verwaltungssache Neuzuteilungsplan Baulandumlegung B zur neuerlichen Durchführung des Verfahrens und Entscheidung an die Gemeinde Ruggell zurückverwiesen. Die Aufhebung und Zurückverweisung sei aufgrund der vom Verwaltungsgerichtshof erkannten Nichtigkeit des Baulandumlegungsverfahrens wegen Nichtbeachtung der Ausstandsvorschriften im Hinblick auf den damaligen Gemeindevorsteher N und den Gemeinderat O bei verschiedenen Beratungen und Beschlussfassungen betreffend die Vorbereitung des 1. Neuzuteilungsplans erfolgt.
Mit Schreiben vom 27. April 2017 hat die Gemeindevorsteherin von Ruggell die Tagesordnung für die nicht-öffentliche Sitzung des Gemeinderats vom 23. Mai 2017 mitsamt der Namen der amtierenden Behördenmitglieder und der zur Amtshandlung beigezogenen Personen an die Grundeigentümer der im Umlegungsperimeter der Baulandumlegung B gelegenen Grundstücke versandt und diese unter Verweis auf die Verwirkungsfolge des Art. 12 Abs. 2 LVG zur Geltendmachung allfälliger Ausschliessungs-, Ablehnungs- oder Ausstandsgründe nach den Art. 6, 7 LVG und Art. 50 GemG gegen die angeführte Besetzung bis spätestens 5 Tage vor dem Verhandlungstag aufgefordert.
2. Am 17. Mai 2017 hat die Beschwerdeführerin bei der Gemeinde Ruggell einen Ablehnungsantrag gegen den Gemeinderat C sowie gegen Ing. D eingereicht, den sie im Wesentlichen wie folgt begründete:
2.1. Die bisherigen Aussagen von Gemeinderat C gegen ihre Verwandtschaft liessen keine Bereitschaft zu einer Lösung im Sinne ihrer Forderungen erkennen. Er mache für die Beschwerdeführerin den Anschein einer Person, die sich ihr in der gegenständlichen Angelegenheit feindschaftlich entgegenstelle. Die Objektivität von Gemeinderat C sei durch seine Mehrfachbefassung nicht mehr gegeben. Er sei Gemeinderatsmitglied, habe unter dem Vorstand von N den Vorsitz in der Bau- und Planungskommission (gemeint: Baukommission (BK) gehabt, sei unter dem Vorsitz von N Mitglied in der Orts- und Planungskommission (OPK) gewesen und habe nunmehr den Vorsitz der OPK inne. Die Beschwerdeführerin habe sich hilfesuchend an die Gemeinde gewandt und sei bereits im Entwurfsstadium genötigt worden, rechtlichen Beistand anzufordern. Gemeinderat C habe als langjähriges Mitglied und Vorsitz in der OPK und als Gemeinderat derselben Parteizugehörigkeit mit dem zum Ausstand verpflichteten Vorsteher N den Neuzuteilungsplan für den Gemeinderat vorbereitet und befürwortet. Die Hilfeansuchen der Beschwerdeführerin für eine Lösung seien von Gemeinderat C unbeantwortet geblieben, obschon er durch seine verschiedenen Funktionen zur Problemlösung hätte beitragen können. Er habe die Sachlage und die grossen Probleme im Neuzuteilungsplan nie hinterfragen können, da er ein anderes Ziel habe, von dem er niemals abweichen werde: die Säuberung des Lager- und Arbeitsplatzes der Baufirma P durch den Neuzuteilungsplan mit massivsten Parzellenverschiebungen und Grundstücksabtrennungen von der Parzelle Nr. ***.
2.2. Der Planer Ing. D könne nach Auffassung der nunmehrigen Beschwerdeführerin nicht als beratender Experte auftreten, da sein Plan die immer schon geäusserten Forderungen der Beschwerdeführerin bislang in keiner Weise habe erfüllen können. Er habe bei vorgängigen Sitzungen des Gemeinderates das von ihrem Fachplaner vorgelegte Alternativkonzept als nicht unparteiisch geltender Experte vorgestellt. Diese Vorgehensweise lasse ihn als in dieser Angelegenheit ihr gegenüber feindlich gesinnt erscheinen. Zudem sei Herr Q im selben Planungsbüro wie Herr D als dessen Arbeitskollege tätig gewesen, was der Beschwerdeführerin als Interessenskonflikt erscheine. Sodann habe die Beschwerdeführerin auf verschiedene Stellen in Protokollen des Gemeinderats und der OPK Bezug genommen und argumentiert, dass die manipulativen Äusserungen von Herrn D weder einer fachlichen Zweitmeinung unterzogen worden seien, noch habe der damalige Gemeinderat die Frage nach anderen Lösungen aufgebracht.
3. Ebenfalls am 17. Mai 2017 ist bei der Gemeinde Ruggell von den Grundeigentümern E, F, G, H, J, K und L ein weiterer Ablehnungsantrag gegen Gemeinderat C und gegen Herr D eingegangen. Mit der Stellungnahme vom 12. Mai 2017 und dem Ablehnungsantrag vom 18. Mai 2017 sei Herr D auch von M als befangen abgelehnt worden.
4. Zu den Ablehnungsanträgen haben die Betroffenen Personen Stellung genommen. Insgesamt würden keine in den Art. 6 und 7 LVG aufgeführten Ausschluss- oder Ablehnungsgründe auf sie zutreffen und sie befänden sich mit keiner Eigentümerpartei in zu enger Freundschaft oder zu grosser Feindschaft. Überhaupt bestehe mit keinem der Grundeigentümer eine persönliche Freundschaft oder Feindschaft.
5. Am 11. Oktober 2017 hat die Gemeindevorsteherin die Akten der Baulandumlegung B und sämtliche Tätigkeitsrapporte des Ingenieurbüros R in der Sache Baulandumlegung B beigezogen, die Sach- und Rechtslage erörtert und die Ablehnungsanträge gegen Gemeinderat C und Ing. D abgewiesen. Diese Entscheidung begründete die Gemeindevorsteherin wie folgt:
5.1. Die Zuständigkeit zur Entscheidung über Ablehnungsanträge sei im Gemeindegesetz nicht ausdrücklich geregelt, auch die Gemeindeordnung der Gemeinde Ruggell enthalte diesbezüglich keine Bestimmungen. Da der Verwaltungsgerichtshof in seinen Aufhebungsentscheidungen VGH 2016/112 und VGH 2016/114, VGH 2016/113 und VGH 2016/115 sowie VGH 2016/121 erwogen habe, dass die Bestimmung des Art. 121 GemG nicht nur hinsichtlich Beschwerdefrist und Legitimation, Beschwerdefrist und Beschwerdegründe anwendbar sei, sondern generell auch in anderen Belangen und die Ablehnungsgründe des Art. 7 LVG damit zu berücksichtigen seien, müsse auch Art. 12 Abs. 3 LVG sinngemäss anwendbar sein. Danach entscheide über jede Ablehnung der Regierungschef und wenn es ihn oder den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes betreffe, das betreffende Kollegium endgültig. In seiner Entscheidung VGH 2007/13 habe der Verwaltungsgerichtshof bezogen auf die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten entschieden, dass Art. 12 Abs. 3 LVG verfassungskonform zu interpretieren bzw. anzuwenden sei. Das bedeute, dass wenn ein Mitglied der VBK abgelehnt würde, über diesen Ablehnungsantrag der Präsident der VBK entscheide, dies analog der Ablehnung eines Regierungsmitglieds, worüber der Regierungschef entscheide. Umgelegt auf die Ebene der Gemeinden bedeute dies, dass bei Ablehnung eines Mitglieds des Gemeinderats die Gemeindevorsteherin zu entscheiden habe. Gleiches gelte, wenn eine zur Vorbereitung der Verwaltungshandlung beigezogene Fachperson abgelehnt werde. Sohin habe über die Ablehnung von Gemeinderat C und von Ing. D die Gemeindevorsteherin zu entscheiden.
Im Rahmen des Neuzuteilungsplanverfahrens der Baulandumlegung B seien neben dem Gemeinderat sowohl die Orts- und Planungskommission der Gemeinde Ruggell, als auch Herr Ing. D von dem von der Gemeinde beauftragten Planungsbüro R Anstalt an der Vorbereitung des Neuzuteilungsplans beteiligt gewesen, weshalb auch für diese die Ausstandsvorschriften gelten würden.
5.2. Den Ablehnungsanträgen der nunmehrigen Beschwerdeführerin vom 17. Mai 2017 gegen Gemeinderat C und Herr Ing. D kommt nach Auffassung der Gemeindevorsteherin keine Berechtigung zu. Insgesamt erweise sich das Misstrauen in Herrn Gemeinderat C und in Herrn Ing. D als objektiv nicht berechtigt, so dass den Ablehnungsanträgen keine Folge zu geben sei.
5.3. Ihrer Entscheidung fügte die Gemeindevorsteherin die Rechtsmittelbelehrung an, dass die Entscheidung gemäss Art. 121 GemG i. V. m. Art 12 Abs. 3 LVG endgültig sei.
6. Gegen diese Entscheidung der Gemeindevorsteherin vom 11. Oktober 2017 hat die Beschwerdeführerin mit Schriftsatz vom 8. November 2017 Individualbeschwerde wegen Verletzung verfassungsmässig und durch die EMRK gewährleisteter, konkret wegen der Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren bzw. des Rechts auf einen ordentlichen Richter (Art. 6 Abs. 1 EMRK und Art. 33 Abs. 1 LV), auf Gleichbehandlung sowie auf willkürfreie Behandlung (jeweils abgeleitet aus Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LV) an den Staatsgerichtshof erhoben, wobei sie die Entscheidung insoweit anficht, als damit ihr Ablehnungsantrag gegen Herrn D abgewiesen wurde. Mit ihrer Individualbeschwerde beantragt die Beschwerdeführerin, die Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell sei aufzuheben und zur neuerlichen Entscheidung unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes an diese zurückzuverweisen. Ferner wolle der Vorsitzende des Staatsgerichtshofes ihrer Individualbeschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkennen; in eventu der Gemeinde Ruggell im Sinne einer vorsorglichen Massnahme nach Art. 53 Abs. 1 StGHG bis zur Erledigung der gegenständlichen Individualbeschwerde verbieten, über den Neutzuteilungsplan Baulandumlegung "B" zu entscheiden.
6.1. In Bezug auf die Zulässigkeit ihrer Individualbeschwerde hielt die Beschwerdeführerin fest, dass sie diese gemäss Art. 15 Abs. 4 StGHG rechtzeitig erhoben habe und zur Beschwerdeerhebung legitimiert sei. Die Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell vom 11. Oktober 2017 sei der Beschwerdeführerin am 12. Oktober 2017 zugestellt worden, die 4-Wochen-Frist sei sohin gewahrt. Die Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell sei letztinstanzlich und auch enderledigend. Der Staatsgerichtshof sei somit für die materielle Behandlung dieser Individualbeschwerde zuständig.
6.2. Die Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren sowie auf einen ordentlichen Richter begründet die Beschwerdeführerin damit, dass der Verwaltungsgerichtshof in seinem in der gegenständlichen Sache ergangenen Urteil festgehalten habe, dass die Ausstandsregeln auch für solche Fachpersonen anzuwenden seien, welche von der Amtsperson zur Vorbereitung der Verwaltungshandlung beigezogen würden. Weiter habe der Verwaltungsgerichtshof ausgeführt, dass die Ausstandsregeln) auch für Ing. D gälten (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 5). Damit hätte die R Anstalt bzw. Ing. D aber in den Ausstand treten müssen. Dies im Wesentlichen aus folgenden Gründen:
6.2.1. Nach Art. 7 LVG könne eine Amtsperson abgelehnt werden, wenn ein zureichender Grund vorliege, ihre Unbefangenheit in Zweifel zu ziehen. Der Verwaltungsgerichtshof habe dazu ausgeführt: "Der Ablehnungsgrund nach Art. 7 Bst. d LVG setzt einen zureichenden Grund voraus. Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes setzen alle Vorgehensweisen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit bzw. Unvoreingenommenheit einer Amtsperson zu erwecken, einen solchen Ablehnungsgrund. Es genügt, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Dabei ist nicht die Frage entscheidend, ob Personen, die eine Verfügung treffen oder die sie vorzubereiten haben, in der Sache tatsächlich befangen waren, sondern nur, ob sie es hätten sein können, d.h. ob Tatsachen vorhanden sind, die ein Misstrauen in die Objektivität ihrer Person rechtfertigen. Bei den geltend gemachten Umständen muss es sich also um solche handeln, die den objektiv berechtigten Anschein einer Befangenheit, die konkrete Gefahr einer Voreingenommenheit begründen können" (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 13).
6.2.2. Der Verwaltungsgerichtshof beziehe sich in seinem Urteil vom 23. Januar 2017 auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung der Schweiz zur Befangenheit. Diese Rechtsprechung sei von der schweizerischen Lehre zum Anlass genommen worden, die möglichen Befangenheitsgründe in Anlehnung an die Rechtsprechung der Strassburger Menschenrechtsorgane in zwei Gruppen aufzuteilen: eine "subjektive" und eine "objektive" Befangenheit. Die subjektive Befangenheit betreffe dabei Gegebenheiten, die in der Person des Richters bzw. der Amtsperson und seinem Verhalten ihre Ursache habe. In der schweizerischen Praxis hätten sich vor allem folgende Situationen zu subjektiven Befangenheitsgründen verdichtet: Mitwirkung in eigener Sache, unmittelbares oder mittelbares Interesse am Ausgang des Verfahrens, Nahebeziehung zu einer am Verfahren beteiligten Partei, spezifisches Verhalten eines Richters bzw. einer Amtsperson (z. B. Äusserung) oder äusserer Druck auf den Richter bzw. die Amtsperson. Die objektive Befangenheit hingegen beruhe auf strukturellen Gründen, die nicht direkt mit der Partei, sondern mit organisatorisch-institutionellen Gegebenheiten zu tun hätten. Sie könne insbesondere vorliegen, wenn der Richter bzw. die Amtsperson bereits in einem früheren Zeitpunkt mit der konkreten Streitsache zu tun gehabt habe (Mehrfachbefassung) und der objektive Anschein bestehe, dass sich der Richter bzw. die Amtsperson schon vor dem Verfahren eine Meinung über dessen Ausgang gebildet habe, sodass dieser nicht mehr offen erscheine (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 4).
6.2.3. Gegenständlich liege eine Befangenheit der R Anstalt bzw. Ing. D zweifelsohne vor. Ing. D sei bei der von der Gemeinde Ruggell beauftragten R Anstalt als Sachbearbeiter für die Baulandumlegung B zuständig. Ebenfalls in diesem Büro tätig sei Q gewesen, der gemäss Neuzuteilungsplan Eigentümer von im Umlegungsperimeter B gelegenen Grundstücken sei. Q sei auch der Vater von S, dem Lebenspartner der Tochter des (inzwischen vom Verfahren ausgeschlossenen) Gemeindevorstehers N. Der Sohn von Q wohne ebenfalls im Umlegungsperimeter. Allein der Umstand, dass ein im Planungsbüro R Anstalt angestellter Mitarbeiter Eigentümer von im Umlegungsperimeter gelegenen Grundstücken sei und im betreffenden Umlegungsperimeter wohne, begründe für sich eine subjektive Befangenheit im oben genannten Sinne betreffend die R Anstalt bzw. Ing. D. Es sei offensichtlich, dass eine Nahebeziehung zwischen dem Planungsbüro R Anstalt zu (zumindest) einer der Verfahrensparteien gegeben sei. Q sei Partei des Baulandumlegungsverfahrens und habe als Grundeigentümer und Bewohner ein unmittelbares Interesse am Ausgang des Verfahrens bzw. der Neuzuteilung, für welche das Planungsbüro R Anstalt als Hilfsperson beigezogen worden sei. Dies führe eindeutig zu einem Interessenkonflikt der R Anstalt bzw. Ing. D. Die R Anstalt hätte vor Annahme des Auftrages prüfen müssen, ob einer ihrer Mitarbeiter Grundeigentümer eines Grundstückes im Umlegungsperimeter sei oder sonst in einem Naheverhältnis zu einer Verfahrenspartei stehe bzw. subjektiv befangen sei. Als analoges Beispiel könne hier eine Anwaltskanzlei herangezogen werden, die vor Annahme eines Mandates zu prüfen habe, ob einer ihrer Mitarbeiter allenfalls selbst betroffen sei. Sei dies der Fall, habe die Anwaltskanzlei die Pflicht, den Interessenkonflikt anzuzeigen und könne das Mandat nicht annehmen. Gleiches gelte für die Richter des Staatsgerichtshofes oder des Verwaltungsgerichtshofes, die in Angelegenheiten ihrer Mitarbeiter ebenfalls nicht mitentscheiden dürften, sondern in den Ausstand zu treten hätten.
6.2.4. Aus den obigen Ausführungen sei offensichtlich, dass die R Anstalt bzw. Ing. D gegenständlich subjektiv befangen seien, was dazu hätte führen müssen, dass die R Anstalt den Auftrag gar nicht hätte annehmen dürfen.
6.2.5. Aber auch die objektive Befangenheit im Sinne der obigen Ausführungen sei gegenständlich gegeben. Es sei zu berücksichtigen, dass die R Anstalt bzw. Ing. D vom damaligen Gemeindevorsteher N ausgewählt und beauftragt worden seien. Sowohl N, als auch der Vorsitzende der Ortsplanungskommission, O, welche beide zwischenzeitlich vom gegenständlichen Verfahren ausgeschlossen worden seien, hätten den streitgegenständlichen Neuzuteilungsplan mit Ing. D federführend vorberaten, entwickelt und fertig gestellt. Wenn nun aber bereits gerichtlich festgestellt worden sei, dass die seitens des Auftraggebers, der Gemeinde, zuständigen Personen selbst nicht mehr am Verfahren teilnehmen dürften, sei es schlicht sachunlogisch, wenn die von diesen beigezogene Hilfsperson, die mit ihnen zusammen die Grundlage für den Neuzuteilungsplan ausgearbeitet habe, nicht als befangen gelte und die Gemeinde in dieser Angelegenheit weiter beraten dürfe. Denn der bestehende Neuzuteilungsplan sei nicht das Werk der R Anstalt bzw. von Ing. D alleine, sondern das Ergebnis eines mehrjährigen Prozesses, bei welchem (die mittlerweile ausgeschlossenen) N und O federführend mitgewirkt hätten. Es könne nicht angenommen werden, dass Ing. D den bestehenden Plan kritisch hinterfragen werde. Es sei geradezu denkunlogisch, wenn bezüglich Auftraggeber (Gemeinderat bzw. N) ein Nichtigkeitsgrund angenommen werde und bezüglich der von diesem beauftragten und instruierten Hilfspersonen nicht einmal ein Ablehnungsgrund erkannt werde.
6.2.6. Es würden aber noch weitere Umstände für die Befangenheit der R Anstalt bzw. Ing. D sprechen. Wie der Verwaltungsgerichtshof selbst ausgeführt habe, habe die vom Ausstand betroffene Amtsperson – wenn sie Teil einer mehrköpfig besetzten Behörde sei – für die Dauer der Beratung und der Beschlussfassung zu dieser Amtshandlung das Sitzungszimmer zu verlassen (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 6). Diese strenge Rechtsprechung diene dazu, das Vertrauen in die Gerichte zu gewährleisten und Grundlage für eine freie und unbeeinflusste Meinungsbildung zu schaffen. Es werde also klar festgehalten, dass eine befangene Amtsperson nicht an Beratungen der Sache teilnehmen bzw. präsent sein dürfe. Gleiches müsse nun aber analog auch für die R Anstalt bzw. Ing. D gelten. Es könne nicht sein, dass ein Grundeigentümer eines betroffenen Grundstückes Mitarbeiter der Hilfsperson bzw. Amtsperson sein könne, welche wiederum über das Schicksal eben jenes Grundstückes mitentscheide bzw. die Grundlage für die Entscheidung schaffe. Da dem betreffenden Mitarbeiter nicht einfach so gekündigt werden könne, habe dies zur Folge, dass die R Anstalt den gegenständlichen Auftrag gar nie hätte annehmen dürfen. Denn wenn schon die Anwesenheit einer vom Ausstand betroffenen Person bei der Beratung und Beschlussfassung eine Nichtigkeit nach sich ziehe, liege gegenständlich zumindest eine Befangenheit bzw. der Anschein dazu vor. Wie oben erwähnt, diene diese strikte Rechtsprechung der Gewährleistung der freien Beratung und Beschlussfassung. Diese Gewährleistung sei vorliegend nicht gegeben. Eine allfällige Einflussnahme des Mitarbeiters auf Ing. D bzw. den Neuzuteilungsplan könnte gegenständlich denn auch gar nicht kontrolliert und auch nicht ausgeschlossen werden. Weiter halte der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung VGH 2016/113; VGH 2016/115 wörtlich Folgendes fest: "Der Argumentation der Vorinstanzen kann nicht gefolgt werden, wonach das In-den-Ausstandtreten anlässlich der Schlussabstimmung bzw. Genehmigung des Neuzuteilungsplans ausreiche. Im Extremfall würde dies z.B. bedeuten, dass ein Gemeinderat, der selbst Eigentümer eines oder mehrerer Grundstücke im Umlegungsperimeter ist, an der Ausarbeitung und Vorbereitung des Neuzuteilungsplans mitwirken und damit wesentlich Einfluss auf den Neuzuteilungsplan nehmen könnte – und er dann lediglich bei der Schlussabstimmung bzw. Genehmigung des Neuzuteilungsplans in den Ausstand treten müsste. Eine solche Sichtweise würde die Ausstandvorschriften ad absurdum führen" (Erw. 12). Nichts Anderes müsse nun aber auch für das beratende Planungsbüro gelten. Denn die Ausführungen zum Gemeinderat seien auch auf den Mitarbeiter des Planungsbüros anzuwenden. Ein Mitarbeiter des Planungsbüros, der selbst Eigentümer eines oder mehrerer Grundstücke im Umlegungsperimeter sei und zudem noch in einem Naheverhältnis zu weiteren Grundeigentümern im Umlegungsperimeter sei, könne an der Ausarbeitung und Vorbereitung des Neuzuteilungsplans (informell) mitwirken und/oder wesentlich Einfluss auf den Neuzuteilungsplan nehmen, dann aber insofern "in den Ausstand treten" als er beim Projekt offiziell nicht mitarbeite. Diese Sichtweise würde die Ausstandsvorschriften, welche gemäss einschlägiger Rechtsprechung auch für beigezogene Hilfspersonen gelten, ad absurdum führen.
6.2.7. Wenn die Vorsteherin in ihrer Entscheidung ausführe, dass die Tätigkeitsrapporte des Ingenieurbüros R objektiv bestätigten, dass Q mit der Baulandumlegung B überhaupt nicht befasst gewesen sei, sei dazu zu sagen, dass es in der Natur der Sache liege, dass solche informellen Gespräche nirgendwo festgehalten werden und auch auf keinen Rechnungen aufscheinen. Es sei gerichtsnotorisch bekannt, dass unter Mitarbeitern des gleichen Büros miteinander gesprochen werde, sei dies bei Sitzungen, beim Kaffee oder zwischendurch. Es werde auch niemand ernsthaft behaupten, dass derartige informelle Gespräche dem Auftraggeber in Rechnung gestellt werden (und damit in der Rechnung ausgewiesen werden). Genau aus diesem Grund sei es auch unmöglich, zu beweisen, dass solche Gespräche tatsächlich stattgefunden hätten. Es sei daher geradezu ein Unding, Derartiges von der Beschwerdeführerin zu verlangen, da ihr ja nicht einmal ein Anspruch zukomme, die (internen) Akten des Planungsbüros einzusehen. Aus dem Argument der Gemeindevorsteherin sei daher nichts zu gewinnen. Hinzu komme – wie der Verwaltungsgerichtshof selbst ausführe – , dass es nicht darauf ankomme, ob Personen, die eine Verfügung treffen oder die sie vorzubereiten haben, in der Sache tatsächlich befangen gewesen sei, sondern nur, ob sie es hätten sein können, d.h. ob Tatsachen vorhanden seien, die ein Misstrauen in die Objektivität ihrer Person rechtfertigten. Dies sei hier zweifelsohne gegeben.
6.2.8. Die Gemeindevorsteherin habe in ihrer Entscheidung vom 11. Oktober 2017 ausgeführt, dass Ing. D die Pflicht habe, die Zwecke aus planerischer Sicht bestmöglich und eigentümerunabhängig zu verfolgen und er dies auch bestätigt habe. Auch aus diesem Umstand sei für die gegenständliche Sache nichts gewonnen: Das Planungsbüro R Anstalt, und damit Ing. D, sei vorliegend aus offensichtlichen Gründen objektiv und subjektiv befangen. Bis anhin hätten sie es aber in unzulässiger Weise abgelehnt, in den Ausstand zu treten. Nur weil er gegenüber der Gemeinde bestätige, sich nicht befangen zu fühlen, bedeute nicht, dass er nicht in den Ausstand treten müsse. Es komme nicht darauf an, ob Personen die eine Verfügung vorzubereiten hätten, in der Sache tatsächlich befangen gewesen seien, sondern nur, ob sie es hätten sein können. Es sei hier noch einmal darauf hingewiesen, dass der Anschein der Befangenheit genüge. Der Anschein müsse geeignet sein, Misstrauen in die Unparteilichkeit bzw. Unvoreingenommenheit zu erwecken, was im Lichte obiger Ausführungen und der einschlägigen Rechtsprechung vorliegend zweifelsohne gegeben sei.
6.3. In Bezug auf die vorgebrachte Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes brachte die Beschwerdeführerin Folgendes vor:
6.3.1. Der Verwaltungsgerichtshof stelle in der zitierten (und in LES 2017, 55, publizierten) Entscheidung klar, dass er an seiner bisherigen Rechtsprechung zur Befangenheit festhalte.
6.3.2. Dem widersprechend, fordere der Verwaltungsgerichtshof in der gleichen Entscheidung jedoch die Darlegung weiterer Umstände. Er führe dazu aus: "Der Umstand allein, dass Q, der gemäss Neuzuteilungsplan Eigentümer der im Umlegungsperimeter ‚B‘ gelegenen Grundstücke Ruggeller Parz. Nr. ***, StWE-Nr. *** und *** (Ruggeller Parz. Nr. ***) und StWE-Nr. *** (Ruggeller Parz. Nr. ***) ist, gleichfalls Mitarbeiter der R Anstalt war, reicht für sich allein nicht aus, einen Ablehnungsgrund im Sinne von Art. 7 Bst. d LVG anzunehmen. Um einen diesbezüglichen Ablehnungsgrund annehmen zu können, müssten darüber hinaus weitere Umstände hinzukommen, z.B. wenn Q selbst mit der Sachbearbeitung der Baulandumlegung ‚B‘ befasst gewesen wäre. Für solche Annahmen liegen aber keine Vorbringen vor" (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 14).
6.3.3. Der Verwaltungsgerichthof stelle deutlich klar, dass er an der bestehenden Rechtsprechung festhalten wolle, weiche in der gleichen Entscheidung jedoch davon ab. Denn obwohl gemäss konstanter Rechtsprechung ein objektiv berechtigter Anschein der Befangenheit genüge und nicht die Frage entscheidend sei, ob Personen, die eine Verfügung treffen oder sie vorzubereiten haben, in der Sache tatsächlich befangen gewesen seien, fordere der Verwaltungsgerichtshof vorliegend zusätzliche Elemente. Als Beispiel werde angeführt, dass dann ein Ablehnungsgrund bezüglich Ing. D angenommen werden könnte, wenn vorgebracht würde, dass Q selbst mit der Sachbearbeitung der Baulandumlegung "B" befasst gewesen wäre. Dies widerspreche aber genau den Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes in derselben Entscheidung, dass es eben nicht darauf ankomme, dass die Person in der Sache tatsächlich befangen gewesen sei, sondern nur, ob sie es hätte sein können. Die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes, welche der angefochtenen Entscheidung zu Grunde liege, leide daher an einem inneren Widerspruch. Die Forderung nach weiteren Umständen widerspreche damit dem Gleichheitsgebot, denn es sei nicht ersichtlich, weshalb genau in diesem konkreten Fall (abweichend von der konstanten Rechtsprechung) der begründete Anschein nicht genügen sollte, sondern weitere Elemente gefordert würden.
6.4. Das Willkürverbot erachtete die Beschwerdeführerin aus den folgenden Gründen als verletzt:
Um wiederholte Ausführungen zu vermeiden verweist die Beschwerdeführerin für die Begründung einer Verletzung des Willkürverbots vorab auf die obigen. Als Fazit könne vorweggenommen werden, dass die Entscheidung der Vorsteherin Ruggell, welche sich auf die Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes in gegenständlicher Sache stütze, nicht begründbar und somit stossend sei. Dies aus nachfolgenden Gründen:
6.4.1. Die Vorsteherin führe aus, dass Q seit Ende Februar 2016 in Frühpension und damit im Planungsbüro überhaupt nicht mehr beschäftigt sei. Es bestehe genügend Abstand zum Planer Ing. D, sodass an der Unabhängigkeit und Unbefangenheit des Ing. D kein Zweifel bestehen würde und ein Misstrauen in seine Person nicht berechtigt sei (vgl. Entscheidung vom 11.10.2017, Punkt 5.1). Die Gemeindevorsteherin übersehe dabei aber, dass der von Ing. D für die Gemeinde entworfene Plan zu einer Zeit erstellt worden sei, als Q noch im Ingenieurbüro R Anstalt, Eschen, angestellt gewesen sei. Wie weiter oben ausgeführt, begründe das offensichtliche und unstrittige Naheverhältnis des Büros R Anstalt bzw. deren Mitarbeiter zu Verfahrensparteien aus dem Baulandumlegungsverfahren eine subjektive und objektive Befangenheit des Büros R Anstalt und damit auch des Ing. D.
6.4.2. Die Entscheidung der Vorsteherin sei auch deshalb stossend, da einerseits ausgeführt werde, dass alle Vorgehensweisen, die geeignet seien, Misstrauen in die Unparteilichkeit bzw. Unvoreingenommenheit einer Amtsperson zu erwecken, einen Ablehnungsgrund setzen würden und es genügen würde, wenn Umstände vorliegen würden, die den Anschein der Befangenheit oder die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermöchten (vgl. Entscheidung vom 11. Oktober 2017, Erw. 3.), andererseits aber bei der Entscheidungsbegründung genau jene Merkmale nicht berücksichtigt würden. Wenn die Vorsteherin in ihrer Entscheidung ausführe, dass alleine der Umstand, dass der Grundeigentümer Q gleichfalls wie Ing. D Mitarbeiter der R Anstalt gewesen sei, für sich allein nicht ausreichend sei, einen Ablehnungsgrund im Sinne von Art. 7 Bst. d LVG anzunehmen, sondern weitere Umstände hinzukommen müssten, komme das Willkür gleich. Die vom Verwaltungsgerichtshof und der Vorsteherin geforderten weiteren Umstände, nämlich die Einflussnahme, seien nicht greifbar und könnten mangels Anspruch auf Einsicht in die Akten des Planungsbüros R Anstalt auch gar nicht bewiesen werden. Wie oben bereits ausgeführt, seien solche Gespräche informeller Natur und würden aus diesem Grund naturgemäss auch nirgendwo festgehalten oder in Rechnung gestellt.
6.4.3. Hinzu komme, dass es dem Willkürverbot widerspreche, wenn die seitens des Auftraggebers (Gemeinde) zuständigen Personen gerichtlich ausgeschlossen worden sei und nicht mehr am Verfahren teilnehmen dürfe, die Hilfsperson, die von diesen bestellt und instruiert worden sei und zusammen mit den ausgeschlossenen Personen in einem mehrjährigen Prozess die Grundlage für den Neuzuteilungsplan ausgearbeitet habe aber weiterhin als Berater wesentlich am Verfahren beteiligt sein dürfe. Ein solch widersprüchliches Verhalten würde im Übrigen ebenfalls gegen den Grundsatz von Treu und Glauben verstossen.
6.4.4. Willkürlich sei auch, wenn die Gemeindevorsteherin die für ihre Position sprechenden Argumente des Verwaltungsgerichtshofes heranziehe, die übrigen aber aussen vor lasse. Zu S habe der Verwaltungsgerichtshof in seinem Urteil nämlich Folgendes festgehalten: "Aufgrund der Tatsache, dass es sich bei S um den faktischen Lebenspartner von T, der Tochter des vormaligen Gemeindevorstehers N handelt, und S und T zumindest ein gemeinsames Kind haben – das damit das Enkelkind des vormaligen Gemeindevorstehers N ist – , ist davon auszugehen, dass sich der vormalige Gemeindevorsteher N in zu enger Freundschaft im Sinne von Art. 7 Bst. d LVG mit dem Verfahrensbeteiligten S befindet bzw. befunden hat, sodass der vormalige Gemeindevorsteher N auch aus diesem Grund in den Ausstand hätte treten müssen" (VGH 2016/113; VGH 2016/115, Erw. 13). Gleiches müsse nun aber auch für die R Anstalt bzw. Ing. D gelten. Wenn N im Vorverfahren eine unzulässige Nahebeziehung zum Verfahrensbeteiligten S attestiert werde (da dieser in einer Partnerschaft mit der Tochter von N steht), welche einen Nichtigkeitsgrund begründet habe, dann müsse auch eine unzulässige Nahebeziehung des Planungsbüros R Anstalt bzw. Ing. D zum Verfahrensbeteiligten Q angenommen werden, welche zumindest einen Ablehnungs- bzw. Befangenheitsgrund begründe. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb einerseits bezüglich dem Gemeindevorsteher ein Ausschlussgrund bejaht worden sei, da dessen Enkelkind im Umlegungsperimeter wohne, andererseits aber nicht einmal ein Befangenheitsgrund gesehen werde, wenn ein Mitarbeiter des Planungsbüros Grundeigentümer von Grundstücken im Umlegungsperimeter (und damit Verfahrenspartei der Baulandumlegung) sei.
7. Mit Beschluss vom 27. November 2017 hiess der Präsident des Staatsgerichtshofes den Antrag der Beschwerdeführerin aus folgenden Erwägungen gut, der Individualbeschwerde der Beschwerdeführerin vom 8. November 2017 aufschiebende Wirkung zuzuerkennen und in eventu eine vorsorgliche Massnahme zu erlassen (Beschluss StGH 2017/170, Spruchpunkt 1.): Die Voraussetzungen gemäss Art. 52 Abs. 2 StGH seien erfüllt.
7.1. Wohl stelle sich jedoch die Frage, ob es sich bei der gegenständlich angefochtenen Entscheidung der Vorsteherin der Gemeinde Ruggell um eine enderledigende letztinstanzliche Entscheidung der öffentlichen Gewalt im Sinne des Art. 15 Abs. 1 StGHG und der dazu vom Staatsgerichtshof entwickelten Rechtsprechung handle. Die vorliegend bekämpfte Entscheidung wäre dann nicht enderledigend, wenn die gegenständlich vor dem Staatsgerichtshof gerügten Grundrechtsverletzungen auch noch in einer allfälligen Individualbeschwerde gegen die letztinstanzliche Entscheidung in der Hauptsache geltend gemacht werden könnten (vgl. Peter Bussjäger, a. a. O., 86, unter Hinweis auf StGH 2008/78, Erw. 1 ff. [im Internet abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li] und StGH 2012/174, Erw. 3.2). Da aber der Staatsgerichtshof – soweit ersichtlich – bis anhin noch nicht über eine Beschwerde gegen eine solche Feststellungsentscheidung einer Gemeindevorsteherin bzw. eines Gemeindevorstehers entschieden habe, und somit jedenfalls nicht offensichtlich sei, dass es an der Eintretensvoraussetzung der Enderledigung mangle und damit offenkundig eine unzulässige Beschwerde vorliege, sei die Entscheidung darüber, ob gegenständlich eine enderledigende letztinstanzliche Entscheidung vorliege, dem Senat des Staatsgerichtshofes vorzubehalten, da nach der Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes die Entscheidung des Vorsitzenden im Provisorialverfahren die Entscheidung des Senates nicht präjudizieren und damit die Entscheidung in der Hauptsache vorwegnehmen dürfe (vgl. statt vieler: StGH 2012/102, Beschluss vom 12. Juli 2012, Erw. 6.2.2; StGH 2013/3, Beschluss vom 21. Januar 2013, Erw. 6.2.2; StGH 2013/188, Beschluss vom 12. Dezember 2013, Erw. 6.2.2; vgl. auch StGH 1987/3, Urteil vom 9. November 1987, LES 2/1988, S. 49 [52]). Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen handle es sich daher bei der vorliegenden Individualbeschwerde nicht um eine offensichtlich unzulässige Beschwerde.
7.2. Da dem Hauptantrag der Beschwerdeführerin Folge gegeben werde, sei auf den Eventualantrag auf Erlass einer vorsorglichen Massnahme nicht mehr näher einzugehen. Die Entscheidung über die Kosten sei der Entscheidung in der Hauptsache vorzubehalten (siehe dazu statt vieler: StGH 2017/25, Beschluss vom 23. März 2017, Erw. 9; StGH 2014/95, Beschluss vom 20. August 2014, Erw. 11 mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen).
8. Die Gemeinde Ruggell verzichtete mit Schreiben vom 4. Dezember 2017 auf eine Gegenäusserung zur gegenständlichen Individualbeschwerde.
9. Der Staatsgerichtshof hat die Vorakten, soweit erforderlich, beigezogen und auf Antrag des Berichterstatters in Folge Spruchreife beschlossen, auf die Durchführung einer öffentlichen Schlussverhandlung zu verzichten. Nach Durchführung der nicht-öffentlichen Schlussverhandlung vom 3. Juli 2018 und derjenigen vom 3. September 2018, anlässlich welcher der Staatsgerichtshof beschloss, die Individualbeschwerdeverfahren zu StGH 2017/170 und StGH 2017/173 gemäss Art. 46 Abs. 4 StGHG zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung zu verbinden, jedoch die Entscheidungen getrennt auszufertigen, wurde wie aus dem Spruch ersichtlich entschieden.
1. Nach Art. 39 StGHG nimmt der Staatsgerichtshof seine Zuständigkeit in jeder Lage des Verfahrens von Amtes wegen wahr.
1.1. Gemäss Art. 43 StGHG sind Eingaben, die sich wegen Versäumung einer gesetzlichen Einbringungsfrist oder wegen offenbarer Unzuständigkeit des Staatsgerichtshofes oder sonstigen offensichtlichen Mangels der Zulässigkeit nicht zur Verhandlung eignen, ohne weiteres Verfahren in nichtöffentlicher Sitzung mit Beschluss zurückzuweisen.
1.2. Der Staatsgerichtshof hat sohin von Amtes wegen zu prüfen, ob eine ihm zur Entscheidung vorgelegte Individualbeschwerde zulässig ist bzw. ob die Voraussetzungen für eine materielle Entscheidung über die Beschwerde vorliegen (siehe statt vieler: StGH 2008/46, Erw. 1 f. [www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2009/95, Erw. 2; StGH 2009/210, Erw. 1; StGH 2010/123, Erw. 2 [www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2011/165, Erw. 1; StGH 2012/11, Erw. 1; siehe auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, LPS Bd. 43, Schaan 2007, 446 mit zahlreichen Literatur- und Rechtsprechungsnachweisen).
2. Der Staatsgerichtshof hält es im vorliegenden Fall zur Klärung der Eintretensfrage für angebracht, vorab auf den der Individualbeschwerde zugrunde liegenden Sachverhalt einzugehen.
2.1. Hintergrund der gegenständlichen Individualbeschwerde ist die Baulandumlegung B in der Gemeinde Ruggell. Der dagegen erhobenen Beschwerde haben die Regierung und der Verwaltungsgerichtshof keine Folge gegeben, eine entsprechende Individualbeschwerde wurde vom Staatsgerichtshof zurückgewiesen (vgl. StGH 2011/80 [www.gerichtsentscheide.li]). Der Einleitungsbeschluss über die Baulandumlegung ist deshalb am 30. Juni 2010 in Rechtskraft erwachsen.
2.2. Am 16. Dezember 2014 hat der Gemeinderat Ruggell (folgend: Gemeinderat) den Neuzuteilungsplan nach Art. 10 Baulandumlegungsgesetz genehmigt. Dagegen erhob unter anderem die Beschwerdeführerin am 10. Februar 2015 Einsprache, in deren Rahmen sie unter anderem die Verletzung von Ausstandspflichten geltend machte. (vgl. VGH 2016/113 + 115 [www.gerichtsentscheide.li], siehe auch vorne Ziff. 4 des Sachverhalts). Am 21. April 2015 wies der Gemeinderat die Einsprache vollumfänglich ab (VGH 2016/113 + 115 [a. a. O.], siehe auch vorne Ziff. 5 des Sachverhalts). Am 7. Mai 2015 erhob die Beschwerdeführerin dagegen Beschwerde bei der Regierung, welche die Beschwerde mit Entscheidung vom 28/29. Juni 2016, LNR 2016-835 BNR 2016/933 REG 3034, teilweise guthiess, nicht jedoch im Hinblick auf die geltend gemachten Ablehnungsgründe. Sowohl die Gemeinde Ruggell (folgend: Gemeinde) wie auch die Beschwerdeführerin zogen die Sache mit Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof weiter. Mit Entscheidung vom 23. Januar 2017 wies der Verwaltungsgerichtshof die Beschwerde der Gemeinde ab (VGH 2016/113 + 115, Spruchpunkt 2. [a. a. O.]), wohingegen er der Beschwerde der Beschwerdeführerin insoweit Folge gab, als er die Entscheidungen der Regierung sowie des Gemeinderats aufhob und die Sache zur neuerlichen Durchführung des Verfahrens an die Gemeinde zurückverwies (VGH 2016/113 + 115, Spruchpunkt 3. [a. a. O.]). Begründet hat der Verwaltungsgerichtshof die Zurückverweisung mit der Nichtbeachtung der Ausstandsvorschriften in Bezug auf den damaligen Gemeindevorsteher N sowie den Gemeinderat O (VGH 2016/113 + 115, Erw. 8 ff. [a. a. O.]).
2.3. In der Folge versandte die Gemeindevorsteherin am 27. April 2017 die Tagesordnung für die nicht-öffentliche Sitzung des Gemeinderats vom 23. Mai 2017, wobei sie die Namen der amtierenden Behördenmitglieder und der zur Amtshandlung beigezogenen Personen den Grundeigentümern der im Umlegungsperimeter der Baulandumlegung B gelegenen Grundstücke mitteilte. Am 17. Mai 2017 gingen bei der Gemeinde unter anderem von der Beschwerdeführerin Ablehnungsanträge gegen den Gemeinderat C (folgend: Antragsgegner 1) und Ing.D (Antragsgegner 2) ein.
2.4. Mit Entscheidung vom 11. Oktober 2017 gab die Gemeindevorsteherin den Ablehnungsanträgen keine Folge (Entscheidung der Gemeindevorsteherin vom 11. Oktober 2017, Spruchpunkt 1. und 2.). In der mit der Entscheidung ergangenen Rechtsmittelbelehrung bezeichnet die Gemeindevorsteherin ihre Entscheidung unter Verweis auf Art. 121 GemG i.V.m. Art. 12 Abs. 3 des Gesetzes vom 21. April 1922 über die allgemeine Landesverwaltungspflege (Landesverwaltungspflegegesetz; LVG, LGBl 1922 Nr. 24) als „endgültig“ (Entscheidung der Gemeindevorsteherin, 19; siehe auch vorne Ziff. 5.3 des Sachverhalts).
2.5. Gegen diese Entscheidung der Gemeindevorsteherin erhob die Beschwerdeführerin am 8. November 2017 die vorliegende Individualbeschwerde wegen Verletzung des Rechts auf ein faires Verfahren bzw. des Rechts auf den ordentlichen Richter (Art. 33 LV), des Gleichheitsgrundsatzes (Art. 31 Abs. 1 Satz 1 LV) sowie der Verletzung des Willkürverbots (Art. 31 LV).
3. Zunächst ist zu prüfen, inwiefern die hier angefochtene Entscheidung der Gemeindevorsteherin überhaupt mittels Individualbeschwerde an den Staatsgerichtshof gezogen werden kann.
4. Hinsichtlich der allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen prüft der Staatsgerichtshof von Amtes wegen, ob die Beschwerdeführer i.S.v. Art. 15 Abs. 1 des Gesetzes vom 27. November 2003 über den Staatsgerichtshof (StGHG, LGBl. 2004 Nr. 32) legitimiert sind, die von ihnen geltend gemachten Grundrechte zu rügen (zur Beschwerdelegitimation siehe Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 533 ff. und Wolfram Höfling, Die Verfassungsbeschwerde zum Staatsgerichtshof, LPS Bd. 36, Schaan 2003, 96 ff.).
Die Beschwerdeführerin im vorliegenden Fall ist sowohl beschwerdefähig wie auch beschwert, womit die Beschwerdelegitimation insgesamt zu bejahen ist (siehe Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a.a.O., 533 ff. mit umfangreichen weiteren Rechtssprechungsnachweisen). Die vorliegende Individualbeschwerde ist auch frist- und formgerecht eingebracht worden, womit die allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen allesamt gegeben sind.
5. Neben den allgemeinen Kriterien verlangt Art. 15 StGHG für eine Individualbeschwerde zwei besondere Sachurteilsvoraussetzungen: Einerseits muss die Entscheidung, gegen die sich die Beschwerde richtet, letztinstanzlich sein, andererseits enderledigend (vgl. StGH 2016/131, Erw. 4). Beide Kriterien sollen die Nachrangigkeit beziehungsweise die Subsidiarität der Individualbeschwerde gegenüber anderen Rechtsmittel sicherstellen (Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 556).
5.1. Zuerst ist zu klären, ob die angefochtene Entscheidung der Gemeindevorsteherin auch enderledigend im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG und der dazu entwickelten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes ist (vgl. StGH 2004/6, Erw. 1 [www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2004/28, Jus & News 3/2006, 361 [366 ff., Erw. 1-1.5]; vgl. hierzu auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 557 ff. sowie Peter Bussjäger, Was ist eine enderledigende Entscheidung?, in: Hubertus Schumacher/Wigbert Zimmermann [Hrsg.], Festschrift für Gert Delle Karth - 90 Jahre Fürstlicher Oberster Gerichtshof, Wien 2013, 81 ff., jeweils mit umfangreichen weiteren Rechtsprechungsnachweisen). Fehlt es nämlich bereits am Erfordernis der Enderledigung, ist auf das Kriterium der Letztinstanzlichkeit nicht weiter einzugehen (Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 562 ff.; Peter Bussjäger Die Beschwerde an den Staatsgerichtshof, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, LPS Bd. 52, Schaan 2012, 864 ff., Rz. 23 ff.).
Nach ständiger Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zum Erfordernis der Enderledigung ist (grundsätzlich) das entscheidende Beurteilungskriterium für die Frage der Anfechtbarkeit einer letztinstanzlichen Entscheidung mit Individualbeschwerde beim Staatsgerichtshof, ob die gerügte Grundrechtsverletzung überhaupt noch durch die Aufhebung einer späteren letztinstanzlichen Entscheidung behoben werden kann (statt vieler: StGH 2006/14, Erw. 1.2; StGH 2008/30, Erw. 1.4; StGH 2009/190, Erw. 1.3; StGH 2013/63, Erw. 2.1; StGH 2014/42, Erw. 2.1 [alle www.gerichtsentscheide .li]; siehe auch Tobias Michael Wille, Liechtensteinisches Verfassungsprozessrecht, a. a. O., 560 f. mit weiteren Rechtsprechungsnachweisen).
Nach Ansicht des Staatsgerichtshofes darf der Rechtsbegriff "enderledigend" in Art. 15 StGHG nicht derart restriktiv ausgelegt werden, dass darunter nur Endentscheidungen in der Hauptsache zu verstehen sind. Erfolgt eine Grundrechtsverletzung in einem von der Entscheidung in der Hauptsache getrennten Verfahren, welches dieses abschliesst, erachtet der Staatsgerichtshof das Kriterium der Enderledigung etwa auch im Kontext eines "gesonderten Instanzenzuges über die Verfahrenshilfe in einer Asylsache" oder "in Provisorialverfahren" für erfüllt (StGH 2004/6, Erw. 1.4 f. [a. a. O.]).
5.2. Unbestritten ist nach Ansicht des Staatsgerichtshofes, dass für die Durchführung einer Baulandumlegung der Gemeinderat zuständig ist (Art. 3 Baulandumlegungsgesetz). Art. 50 des Gemeindegesetzes vom 20. März 1996 (GemG, LGBl. 1996 Nr. 76) regelt sodann den Ausstand von Mitgliedern des Gemeinderates und aufgrund der Verweisungsnorm in Art. 121 GemG sind, subsidiär, auch die entsprechenden Bestimmungen des LVG massgeblich für Entscheidungen der Gemeindevorsteherin, da Art. 121 GemG sich nicht bloss auf die „Beschwerdefrist und Legitimation, Beschwerdeschrift und Beschwerdegründe“ bezieht (Art. 121 GemG; vgl. auch VGH 2016/112 + 114, Erw. 5 [www.gerichtsentscheide.li]). Die Ablehnung von Gemeinderäten in Verwaltungssachen regelt das GemG indes ebensowenig wie das Verfahren über die Ablehnung von Amtspersonen und deren Geltendmachung durch die Beteiligten. Aus diesem Grund erachtet die Gemeindevorsteherin mit Verweis auf die ergangenen Urteile des VGH (VGH 2016/112 + VGH 2016/114, VGH 2016/113 + VGH 2016/115 und VGH 2016/121 [alle abrufbar unter www.gerichtsentscheide.li]) Art. 12 Abs. 3 LVG für analog anwendbar. Dieser lautet:
„Ausser im Falle des letzten Absatzes des vorhergehenden Artikels entscheidet über jede Ablehnung der Regierungschef und wenn es ihn oder den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes betrifft, das betreffende Kollegium endgültig.“
„Umgelegt auf die Ebene der Gemeinden“ bedeutet das nach der Auffassung der Gemeindevorsteherin, dass bei „der Ablehnung eines Mitglieds des Gemeinderats die Gemeindevorsteherin zu entscheiden hat“. Gleiches gelte, „wenn eine zur Vorbereitung der Verwaltungshandlung beigezogene Fachperson abgelehnt wird“ (angefochtene Entscheidung der Gemeindevorsteherin, Erw. 2). In der mit der Entscheidung ergangenen Rechtsmittelbelehrung bezeichnete die Gemeindevorsteherin ihre Entscheidung in Anlehnung an Art. 12 Abs. 3 als „endgültig“ in dem Sinne, dass kein ordentliches Rechtsmittel dagegen erhoben werden kann (angefochtene Entscheidung der Gemeindevorsteherin, S. 19; siehe auch vorne Ziff. 5.3 des Sachverhalts). In der Folge erhob die Beschwerdeführerin gegen die Entscheidung der Gemeindevorsteherin Individualbeschwerde beim Staatsgerichtshof.
5.3. Der Staatsgerichtshof teilt die Rechtsauffassung der Gemeindevorsteherin, wonach sie dafür zuständig ist, auf Gemeindeebene über Ablehnungsgesuche gegen Gemeinderäte sowie andere Amtspersonen zu entscheiden. Auch auf der Gemeindeebene besteht aus Gründen der Verfahrensökonomie Bedarf nach einem vorzeitigen Entscheid zur Verhinderung von Verfahrensfehlern. Von der Zuständigkeit, über die Ablehnung einer Amtsperson zu entscheiden, zu unterscheiden ist jedoch die Frage, welche Rechtskraft eine Entscheidung der Gemeindevorsteherin über die Ablehnung von Gemeinderäten zukommt. Zur Frage, inwiefern Art. 12 Abs. 3 LVG auch in dieser Hinsicht massgeblich ist und wieweit auch eine entsprechende Entscheidung der Gemeindevorsteherin endgültig in Rechtskraft erwächst, erwägt der Staatsgerichtshof Folgendes:
5.3.1. Zunächst ist eine Entscheidung über Ablehnungsanträge von Gemeinderäten aus staats- und verwaltungsorganisationsrechtlichen Gründen nicht identisch mit jener über die Ablehnung von Gerichtspersonen. Die für Gerichte geltenden Anforderungen an die Unbefangenheit wie auch die Zuständigkeit und das Verfahren zu deren Feststellung können – trotz des gemeinsamen Grundprinzips – nicht unbesehen auf ein erstinstanzliches Verwaltungsverfahren übertragen werden (CH-BGE 140 I 326, 328, E. 5.1 f.; vgl. auch Gerold Steinmann, SG-Komm. Art. 29 BV, Rz. 35; Daniela Thurnherr, Verfahrensgrundrechte und Verwaltungshandeln, St. Gallen/Zürich 2013, Rz. 380). Politische Behörden wie der Gemeinderat sind aufgrund ihres Amtes, anders als ein Gericht, zwar ebenso zur möglichst unabhängigen und unbefangenen Rechtsanwendung und Streitentscheidung berufen, aber zugleich tragen sie auch eine besondere Verantwortung für die Erfüllung bestimmter öffentlicher Aufgaben (CH-BGE 140 I 326, 328, E. 5.2.; Benjamin Schindler, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.], Zürich 2017, § 42, Rz. 11 ff.).
5.3.2. In Art. 60 des Gesetzes vom 24. Oktober 2007 über die Organisation der ordentlichen Gerichte (Gerichtsorganisationsgesetz; GOG, LGBl. 2007 Nr. 348) erklärt der Gesetzgeber eine „Entscheidungen über den Ausschluss oder die Ablehnung von Gerichtspersonen [für] endgültig“ (siehe auch StGH 2009/4, Erw. 1.2.4 ff. [www.gerichtsentscheide.li]), sodass kein ordentliches Rechtsmittel gegenüber Entscheidungen betreffend die Ablehnung von Gerichtspersonen vorgesehen ist. Sinn dieser Regelung ist, dass organisatorische Fragen endgültig zu entscheiden sind, bevor das Verfahren fortgesetzt wird (siehe dazu die analoge Begründung des CH-Bundesgerichts im Urteil 1B_517/2017 vom 13. März 2018, in: ZBl 7/2018, 352).
5.3.3. Im Bereich der Exekutivfunktion auf Landesebene ist für die Entscheidung über die Ablehnung von Amtspersonen Art. 12 Abs. 3 LVG einschlägig. Über jede Ablehnung entscheidet danach der „Regierungschef und wenn es ihn oder den Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes betrifft, das betreffende Kollegium endgültig“. Aufgrund der formellen Anhebung der früheren Verwaltungsbeschwerdeinstanz zu einem allein zuständigen Verwaltungsgerichtshof (LGBl. 2004 Nr. 33, 5; BuA Nr. 45/2003, 3; 103), wurde anlässlich der Revision des LVG vom 27. November 2003 in Art. 12 Abs. 3 LVG der Begriff „Beschwerdeinstanz“ durch die Bezeichnung „Verwaltungsgerichtshof“ ersetzt. Die damalige Verwaltungsbeschwerdeinstanz war, anders als der heutige Verwaltungsgerichtshof, eine verwaltungsinterne Behörde und dadurch Bestandteil der Exekutive. Die nun abgeschaffte Regelung in Art. 2 Abs. 3 altLVG bezeichnete die Beschwerdeinstanz indes noch ausdrücklich als „Aufsichtsbehörde der Regierung, soweit Verfassung oder Gesetz nicht ein Anderes bestimmen“. Unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte des geltenden Art. 12 Abs. 3 LVG wollte der Gesetzgeber demnach Entscheidungen über ein Ablehnungsgesuch innerhalb der Exekutive, analog zur Regelung innerhalb der Justiz, abschliessend treffen lassen. Der Regierungschef soll darüber als Vertreter des obersten Organs der Exekutive „endgültig“ entscheiden.
5.3.4. Vor diesem Hintergrund erscheint es konsequent, dass auch Entscheidungen einer Gemeindevorsteherin über Ablehnungsgesuche gegen Amtspersonen der Zugang zu einem Beschwerdeverfahren vor Gericht verwehrt bleibt. Nach der Auffassung des Staatsgerichtshofes ist das jedoch nicht gleichbedeutend mit der „Endgültigkeit“ einer entsprechenden Entscheidung.
Anders als die Regierung ist der Gemeinderat nicht oberste Exekutivbehörde. „Gemeinden sind Gebietskörperschaften des öffentlichen Rechts, die in einzelnen Bereichen der lokalen Aufgabenerfüllung über eine gewisse, im Umfang vom Landesrecht vorgegebene Autonomie in der Rechtsanwendung und Rechtsetzung verfügen. Sie üben durch diese Selbstverwaltung und Selbstgesetzgebung die Funktion der dezentralen Aufgabenerfüllung aus“ (Patricia M. Schiess-Rüttimann, Art. 110 LV, Rn. 22, in: Liechtenstein-Institut [Hrsg.], Kommentar zur LV. Online Kommentar, Bendern 2016, www.verfassung.li [zuletzt abgerufen am 26. Juni 2018]; wie auch Andreas Kley, Grundzüge des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Schaan 1998, 202 f.). Im Bereich der Behördenorganisation und des Behördenverfahrens ist die Gemeindeautonomie allerdings begrenzt und bezieht sich regelmässig bloss auf ausgewählte Einzelfragen (Benjamin Schindler/Anna Ruefli/Raphael Widmer, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, Vorbem. zu §§ 38-62, Rz. 1). Die zum übergeordneten Recht zählenden Regelungen des Gemeindegesetzes über die Organisation der Gemeindeorgane sind demnach, soweit sie den Gemeinden nicht ausdrücklich eine autonome Gestaltungsmöglichkeit belassen, zwingender Natur und schränken die Organisationsautonomie der Gemeinden entsprechend ein (Schindler/Ruefli/ Widmer, a.a.O., Vorbem. zu §§ 38-62, Rz. 6).
Korrelat zur Maxime der Gemeindeautonomie ist die Staatsaufsicht, welcher eine Gemeinde untersteht (Art. 116 Abs. 1 GemG). Die Regierung hat als Aufsichtsbehörde (Art. 117 GemG; Art. 136 LVG) bei der Staatsaufsicht die Autonomiebereiche der beaufsichtigten Gemeinde zu wahren. Die Aufsichtsbefugnisse können enger oder weiter sein. Unabhängig vom eigenen oder dem übertragenen Wirkungskreis beinhaltet die Staatsaufsicht auf jeden Fall „die Überprüfung der Rechtmässigkeit der Beschlüsse und der Tätigkeit der Gemeindeorgane“ (Art. 116 Abs. 2 GemG) zur Sicherstellung der Gesetzesbindung öffentlich-rechtlicher Körperschaften (Job von Nell, Die politischen Gemeinden im Fürstentum Liechtenstein, Vaduz, 1987, 198; Mischa Morgenbesser/Lorenzo Marazzotta, Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich 2017, Vorbem. zu §§ 163-169, Rz. 1). Diese Rechtsaufsicht bezieht sich auf die Kontrolle der Übereinstimmung von Erlassen, Beschlüssen und Verfügungen der Gemeinde mit dem übergeordneten Recht, so auch speziell im Bereich von Organisations- und Verfahrensfragen, welche durch übergeordnetes Recht zwingender Natur geregelt sind (Ulrich Häfelin/Walter Haller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2017, Rz. 1947, 1950 ff.). Die Aufsichtsbehörde hat die Befugnis, Handlungen nachgeordneter Verbände und Körperschaften zu veranlassen, zu kontrollieren, zu beanstanden und gegebenenfalls auch zu korrigieren (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014, § 5, Rz. 31).
5.3.5. Der Gemeinderat hat demzufolge, anders als die Regierung des Landes Liechtensteins, nicht die höchste und abschliessende Gewalt im Bereich der Exekutive inne, sondern untersteht in seinem gesamten Handeln der Rechtsaufsicht der Regierung (vgl. Art. 116 ff. GemG. Dazu: Schiess-Rüttimann, Art. 110 LV, Online Kommentar, Liechtenstein Institut, Rn. 88 ff., a.a.O.). Nach dem Gesagten ist es irrelevant, ob vorliegend die in der Hauptsache zu entscheidende Frage der Baulandumlegung in den eigenen oder den übertragenen Wirkungskreis der Gemeinde fällt. Die Ablehnung von Mitgliedern des Gemeinderats ist keine Frage der Gemeindeautonomie, sondern betrifft ausschliesslich die Anwendung des Landesrechtes. Die Regierung ist dazu verpflichtet, die Einhaltung dieser Bestimmung durch die Gemeinde auf dem Weg der Rechtsaufsicht sicherzustellen, sei es auf Beschwerde hin (Art. 120 Abs. 2 und 3 GemG), sei es von Amtes wegen falls ihr Tatsachen, die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen ein Gemeindeorgan erfordern, bekannt werden.
5.4. Das Gemeindegesetz kennt keine spezielle Regelung für das Verfahren bei Entscheidungen der Gemeindeorgane über Ablehnungsgesuche. Für die Zuständigkeit der Gemeindevorsteherin zum Entscheid über Ablehnungsgesuche gegen Gemeinderäte und beigezogene Fachpersonen lässt sich Art. 12 Abs. 3 LVG analog heranziehen, denn auch auf Gemeindeebene soll diese Frage rasch und vorgängig zum Hauptverfahren behandelt werden können. Der umfassenden Rechtsaufsicht wegen kann aber Art. 12 Abs. 3 LVG in Bezug auf die „Endgültigkeit“ dieser Entscheidung nicht unbesehen auf das Ablehnungsverfahren auf Gemeindeebene übertragen werden. Gemeinden können infolge der Gemeindeaufsicht – vorbehaltlich der Fragen der Gemeindeautononie - nicht über Fragen des übergeordneten Rechts abschliessend entscheiden. Entscheidungen der Gemeindevorsteherin in Anwendung des Landesrechts, wie die Behandlung von Ablehnungsgesuchen, können nicht in gleicher Weise abschliessend sein wie jene der Regierung respektive des Regierungschefs. Aus Art. 120 Abs. 3 GemG ergibt sich ein allgemeines Beschwerderecht an die Regierung gegen Entscheidungen der Gemeindeorgane ausserhalb des eigenen Wirkungskreises. Dieses Recht kann nicht durch eine analoge Anwendung von Art. 12 Abs. 3 LVG ausser Kraft gesetzt werden. Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit der allgemeinen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur Gewährung eines angemessenen und effektiven Rechtsschutzes gemäss Art. 43 LV. Im Zweifel ist von der Gewährung des Beschwerderechts auszugehen (Tobias Michael Wille, Beschwerderecht, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 517 ff., Rz. 17 ff.). Ein Ausschluss des ordentlichen Beschwerdeweges an die Regierung als Aufsichtsbehörde ist daher vorliegend mit dem geltenden Landesrecht nicht vereinbar. Soll auf Gemeindeebene ein analoges Verfahren bei Ablehnungsgesuchen wie in Art. 12 Abs. 3 LVG zum Tragen kommen, so müsste der Gesetzgeber dafür eine spezielle Regelung treffen.
Die vorliegende Entscheidung der Gemeindevorsteherhin ist demnach nicht „enderledigend“ im Sinne von Art. 15 Abs. 1 StGHG und der dazu entwickelten Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes.
6. Aufgrund all dieser Erwägungen war die vorliegende Individualbeschwerde ohne materielle Behandlung mangels Erfüllung des Enderledigungskriteriums spruchgemäss zurückzuweisen.
Damit erweist sich aber die der Beschwerdeführerin im angefochtenen Entscheid der Gemeindevorsteherin vom 11. Oktober 2017 gegebene Rechtsmittelbelehrung als unrichtig. Nach der ständigen Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes kann eine solche unrichtige Rechtsmittelbelehrung eine zu schützende Vertrauensposition des Betroffenen begründen, wenn er deren Unrichtigkeit nicht hätte erkennen müssen (vgl. dazu etwa StGH 2008/028, Erw. 1.2 und StGH 2003/62, Erw. 3 ff. [beide www.gerichtsentscheide.li]; siehe auch Andreas Kley/Hugo Vogt, Rechtsgleichheit und Grundsatz von Treu und Glauben, in: Andreas Kley/Klaus A. Vallender [Hrsg.], Grundrechtspraxis in Liechtenstein, a. a. O., 297, Rz. 94). Nun gibt es, soweit ersichtlich, keine einschlägige Rechtsprechung und die analoge Heranziehung von Art. 121 GemG i.V.m. Art. 12 Abs. 3 LVG musste auch nicht als von vorneherein unrichtig erscheinen. Damit ist das Vertrauen der Beschwerdeführerin auf die ihr erteilte (unrichtige) Rechtsmittelbelehrung zu schützen. Entsprechend steht ihr gemäss Art. 120 Abs. 3 GemG der ordentliche Beschwerdeweg an die Regierung gegen den Entscheid der Gemeindevorsteherin über die Ablehnungsgesuche offen, sodass ihr zur Erreichung dieses Zwecks auch gleich im Spruch der vorliegenden Entscheidung eine entsprechende (neue) Rechtsmittelfrist einzuräumen war (vgl. auch StGH 2016/144, Erw. 3).
7. Der Kostenspruch stützt sich gemäss Art. 41 GGGneu (LGBl. 2017 Nr. 169) auf Art. 56 Abs. 1 StGHG i. V. m. Art. 19 Abs. 1, 3 und 5 GGGalt (StGH 2013/59, Erw. 2 [www.gerichtsentscheide.li]; StGH 2014/53, Erw. 3).
Dieser Beschluss ist endgültig.
Vaduz, den 3. September 2018