VBI 1999/50
Die Verwaltungsbeschwerdeinstanz des Fürstentums Liechtenstein hat in ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 26. Juli 1999, an welcher teilnahmen:
Rekursrichter
lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender, Dr.iur. Daniel Kieber, Dr.iur. Markus Kolzoff, Dr.iur. Nicolaus Ruther, Werner Nigg,
Schriftführer,
Dr.iur. Markus Kolzoff
Beschwerdeführerin: BF Trust Reg. 9490 Vaduz
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 4./5. Mai 1999, RA 99/996-7413
wegen: Aufsichtsbeschwerde gegen die Dienststelle für Bankenaufsicht im Zusammenhang mit dem Sorgfaltspflichtgesetz
e n t s c h i e d e n:
1. Die Beschwerde vom 12. Mai 1999 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 4./5. Mai 1999, RA 99/996-7413, wird abgewiesen und die angefochtene Regierungsentscheidung wird bestätigt.
2. Die Kosten des Verfahrens, bestehend aus einer Eingabegebühr von CHF 35.-- und einer Entscheidungsgebühr von CHF 140.--, hat die Beschwerdeführerin bei sonstigem Zwang innert 14 Tagen an die Landeskasse zu entrichten.
1. Die Beschwerdeführerin richtete am 5. Februar 1999 ein Schreiben an die Regierung und führte darin aus, dass eine Auseinandersetzung über die Durchführung der Kontrolle in Sachen Sorgfaltspflichtgesetz bestehe. Die Dienststelle für Bankenaufsicht habe statt gemäss Art. 14 und 16 selbst zu entscheiden beim Staatsanwalt Meldung erstattet. Ausserdem habe die Dienststelle sich der Beschwerdeführerin gegenüber immer geweigert, irgendeinen rechtsmittelfähigen Entscheid auszustellen. Deshalb ersuche die Beschwerdeführerin um Behandlung dieser Angelegenheit im Sinne einer Aufsichtsbeschwerde. Es gehe um die Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten und keineswegs um die Weigerung, sich kontrollieren zu lassen. Seit aber der Dienststellenleiter bei der Zeugenaussage angeführt habe, dass es Sache der Kontrollstelle sei, festzustellen, was für die Prüfung nötig sei, ersuche die Beschwerdeführerin gemäss Art. 21 Abs. c ein für alle Mal klarzustellen, wie die Kontrolle und besonders die Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten vor sich zu gehen habe. Das Gericht sei dieser Kernfrage ebenfalls ausgewichen und glaube es bei einer drakonischen Strafe bewenden lassen zu können.
2. Die Dienststelle für Bankenaufsicht erstattete als betroffene Behörde mit Schreiben vom 23. Februar 1999 der Regierung Bericht und führte dazu im Wesentlichen wie folgt aus:
Gemäss Art. 14 Abs. 1 des Sorgfaltspflichtgesetzes überwache die Dienststelle für Bankenaufsicht den Vollzug dieses Gesetzes und der dazu erlassenen Verordnungen und treffe die notwendigen Massnahmen. Abs. 4 dieses Artikels sehe insbesondere vor, dass die Dienststelle für Bankenaufsicht bei Vorliegen von Gesetzesverstössen Meldung an die Behörden gemäss Art. 15 und 16 mache. Die Dienststelle für Bankenaufsicht verhalte sich also gesetzwidrig, wenn sie bei Vorliegen von Gesetzesverstössen nichts unternehme. Im vorliegenden Fall gehe es um die Überprüfung gemäss Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtgesetz. Die Beschwerdeführerin, welche anlässlich einer zufälligen Stichprobenauswahl von 1998 als zu überprüfende Treuhandgesellschaft ausgewählt worden sei, habe die Durchführung der Prüfung eindeutig verweigert, worauf die Dienststelle für Bankenaufsicht gezwungen gewesen sei, diesen Sachverhalt gemäss Art. 15 Abs. 1 Bst. g bei der Staatsanwaltschaft zur Anzeige zu bringen. Die Dienststelle verweise diesbezüglich auf die sehr ausführliche Sachverhaltsdarstellung in der Anzeige vom 29. Oktober 1998. Die in der vorliegenden Sache tätig gewesenen Prüfer hätten ihr Mandat niedergelegt, weil sich die Beschwerdeführerin geweigert habe, die Prüfung durchführen zu lassen. Art. 21 Bst. c verpflichte die Regierung, in einer Verordnung das Vorgehen bei der Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person zu regeln. Gemeint sei natürlich, wie die dem Gesetz unterstellten Personen die wirtschaftlich berechtigten Personen festzustellen und dies zu dokumentieren haben, und nicht wie der Prüfer vorzugehen habe. In Art. 8 der Verordnung zum Sorgfaltspflichtgesetz werde eine solche Regelung getroffen. Im Zusammenhang mit der Durchführung der Prüfung schreibe Art. 12 Abs. 3 Sorgfaltspflichtgesetz vor, dass überprüft werde, ob alle gesetzlich vorgeschriebenen Daten und Unterlagen über die Identifizierung des Vertragspartners und die Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person vollständig vorhanden seien. Darüberhinaus gebe es in Bezug auf die Vorgehensweise der Prüfer keine genauen Vorschriften und Anweisungen in Gesetz und Verordnung. Aus diesem Grund seien auf Veranlassung der Dienststelle für Bankenaufsicht nach Inkrafttreten dieses Gesetzes von einer gemischten Arbeitsgruppe, bestehend aus Vertretern der Liechtensteinischen Wirtschaftsprüfervereinigung, der Liechtensteinischen Treuhändervereinigung, der Rechtsanwaltskammer und der Dienststelle für Bankenaufsicht, Richtlinien für den geordneten Ablauf der Prüfung ausgearbeitet worden. Für den Prüfungsbericht sei eine Arbeitsgrundlage geschaffen worden, die, falls keine Beanstandungen anzubringen seien, als Standard verwendet werden könne. Ausserdem seien für die dem Gesetz unterstehenden Personen Checklisten mit Erläuterungen ausgearbeitet worden, aus denen konkret hervorgehe, welche Abklärungen je nach Art der Geschäftsbeziehung getroffen werden müssten und wie dies in den Kundendossiers dokumentiert sein müsse. Weiters sei eine Vollständigkeitserklärung erarbeitet worden, welche von den zu prüfenden Personen zu unterzeichnen sei. Damit solle sichergestellt werden, dass ein gewisser Mindeststandard bei den Prüfungen sichergestellt sei, alle Prüfer in etwa die gleiche Vorgangsweise wählten und den Prüfern sämtliche für die Prüfung relevanten Unterlagen und Informationen zur Verfügung gestellt würden. Wie die Prüfung im Detail im Einzelfall vor sich gehe, liege natürlich im Ermessen des Prüfers und sei Gegenstand der Absprache zwischen Prüfer und Geprüftem. Die Wirtschaftsprüfervereinigung habe das erwähnte Prüfprogramm im Sinne von Standesrichtlinien für die Mitglieder zum verbindlichen Standard erklärt. Es gebe für die Dienststelle keine Veranlassung, die Durchführung der Prüfungen mittels formellem, rechtsmässigem Entscheid anzuordnen. Das Sorgfaltspflichtgesetz lege in Art. 12, 13 und 14 das Vorgehen bei der Anordnung von Prüfungen genau fest. Es gebe keine besonderen Formvorschriften, insbesondere keine Verpflichtung, eine Prüfung mittels Verfügung anzuordnen.
3. Die Beschwerdeführerin legte durch ihren Rechtsvertreter mit Schreiben vom 26. Februar 1999 verschiedene Unterlagen vor, insbesondere das Urteil des F.L. Landgerichtes zu 9 U 1100/98-14 und die dazugehörige Berufung. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass man sich seitens der Dienststelle für Bankenaufsicht geweigert habe, ihr konkret bekanntzugeben, wie die im Sorgfaltspflichtgesetz enthaltenen Vorschriften auszulegen seien. Seitens der Dienststelle für Bankenaufsicht habe man die Frage, ob denn nunmehr der wirtschaftlich Berechtigte tatsächlich namentlich gegenüber dem privaten Wirtschaftsprüfer offengelegt werden müsse, einfach an den mit der Prüfung beauftragten privaten Wirtschaftsprüfer delegierte. Eine solche Delegation obrigkeitlicher Befugnisse sei unzulässig. Die Dienststelle für Bankenaufsicht hätte wenigstens eine entsprechende Verfügung zustellen müssen. Statt dessen sei Dr. NN ohne weiteres einfach beim F.L. Landgericht als Strafgericht zur Anzeige gebracht worden. Dass trotz einer klaren diesbezüglichen gesetzlichen Grundlage keinerlei verwaltungsrechtliche Verfügung erlassen worden sei, sei unzulässig, weshalb eine Dienstpflichtverletzung seitens der Behörden vorliege.
Die Beschwerdeführerin verweist auch auf das Vorbringen in der Berufungsausführung gegen das erwähnte Urteil des F.L. Landgerichtes. Darin wird, soweit für das vorliegende Verwaltungsverfahren relevant, zu den verwaltungsrechtlichen Fragen ausgeführt, dass die zuständige Dienststelle für Bankenaufsicht eine rechtsmittelfähige Entscheidung über eine allfällige Notwendigkeit der namentlichen Nennung von wirtschaftlich Berechtigten erlassen hätte müssen. Die Offenlegungspflicht hinsichtlich des Namens und Wohnsitzes von natürlichen Personen (offensichtlich gemeint des wirtschaftlich Berechtigten) gehe aus dem Wortlaut des Gesetzes nicht hervor und widerspreche der Verschwiegenheitspflicht von Treuhändern. Aus dem Wortlaut des Gesetzes gehe nicht eindeutig hervor, ob die Bekanntgabe der Namen der wirtschaftlich Berechtigten zur Prüfung gemäss Sorgfaltspflichtgesetz notwendig sei, oder ob es reiche, dass der Treuhänder mittels Unterlagen und seiner eigenen Aussage bestätige, dass ihm die betreffenden Personen persönlich bekannt seien oder er die notwendigen Informationen und Unterlagen zur Identifikation eingeholt habe. Dr. NN habe sich nicht geweigert, die Prüfung durchführen zu lassen, doch habe er zuerst von der Dienststelle für Bankenaufsicht eine verbindliche Weisung angefordert. Bevor jemand bestraft werden könne, müsse ihm mitgeteilt werden, was zu tun oder zu unterlassen sei.
4. Mit Schreiben vom 27. März 1999 teilte Dr. NN der Regierung mit, es gehe darum, dass er eine verbindliche Information, ob und wie der wirtschaftlich Berechtigte bei der Kontrolle gemäss Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz bekanntgegeben werden müsse. Es sei doch Sache der Regierung, Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz so zu interpretieren, dass die Durchführung sichergestellt sei. Die Amtsstelle habe die Ansicht vertreten, dass das Wie der Durchführung im Ermessen des Kontrolleurs liege.
5. Mit Entscheidung vom 4./5. Mai 1999, RA 99/996-7413, wies die Regierung die Aufsichtsbeschwerde der Beschwerdeführerin gegen die Dienststelle für Bankenaufsicht wegen Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person gemäss Sorgfaltspflichtgesetz ab und begründete dies im Wesentlichen wie folgt:
Gemäss Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtgesetz würden alle diesem Gesetz unterstehenden Personen im Auftrag der Dienststelle für Bankenaufsicht von Wirtschaftsprüfern oder Revisionsgesellschaften, die über eine entsprechende Bewilligung der Regierung verfügten, stichprobenweise in Bezug auf die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetz überprüft. Die genannten juristischen und natürlichen Personen könnten beim Amt für Finanzdienstleistungen zwei Vorschläge für Wirtschaftsprüfer oder Revisionsgesellschaften hinterlegen. Die Beschwerdeführerin, welche gemäss Angaben des Amtes für Finanzdienstleistungen anlässlich einer zufälligen Stichprobenauswahl für 1998 als zu überprüfende Treuhandgesellschaft ausgewählt worden sei, habe die Durchführung dieser Prüfung verweigert. [...]
6. Gegen diese Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 4./5. Mai 1999 erhob die Beschwerdeführerin am 12. Mai 1999 rechtzeitig Vorstellung an die Regierung bzw. Beschwerde an die Verwaltungsbeschwerdeinstanz und beantragte Stattgebung der Aufsichtsbeschwerde wegen Verweigerung eines Rechtsmittels gegen Weisungen der privaten Kontrollstelle, den wirtschaftlich Berechtigten bekanntzugeben, sowie wegen Weigerung, den genauen Ablauf der Kontrolle bekanntzugeben mit dem Hinweis auf die Zuständigkeit der Kontrollstelle und wegen Willkür bzw. Weisung an die Regierung, die Kontrolle gemäss Art. 12 genau zu regeln, ohne Hinweis auf Verbandsrichtlinien, sowie Beantwortung der im Schreiben vom 27. März 1999 aufgeführten Fragen.
7. Die Regierung trat auf die Beschwerde nicht als Vorstellung ein (RA 99/1442-7413 vom 1./2. Juni 1999).
8. Die Verwaltungsbeschwerdeinstanz hat in ihrer nicht-öffentlichen Sitzung vom 26. Juli 1999 die Sach- und Rechtslage erörtert und entschieden, wie aus dem Spruch ersichtlich.
9. Hinsichtlich des Sachverhaltes kann auf die Feststellungen der Regierung verwiesen werden (Art. 101 Abs. 4 LVG). Danach steht insbesondere fest, dass die Dienststelle für Bankenaufsicht (nunmehr Amt für Finanzdienstleistungen) im Jahr 1998 festlegte, dass die Beschwerdeführerin in Bezug auf die Einhaltung der Pflichten gemäss Sorgfaltspflichtgesetz (Gesetz vom 22. Mai 1996 über die beruflichen Sorgfaltspflichten bei der Entgegennahme von Vermögenswerten, LGBl. 1996 Nr. 116) kontrolliert wird. Im Zusammenhang mit dieser Anordnung und bei Durchführung der Kontrollen kam es offensichtlich zu Meinungsverschiedenheiten zwischen der Beschwerdeführerin einerseits und der Dienststelle für Bankenaufsicht sowie den beauftragten Wirtschaftsprüfern andererseits, was dazu führte, dass die beauftragten Wirtschaftsprüfer offensichtlich Bericht der Dienststelle für Bankenaufsicht erstatteten und diese Strafanzeige bei der F.L. Staatsanwaltschaft erhob, worauf das Landgericht den verantwortlichen Geschäftsführer der Beschwerdeführerin, Herrn Dr. NN, strafrechtlich verurteilte. Die Beschwerdeführerin hatte immer wieder die Meinung geäussert, die Dienststelle für Bankenaufsicht oder die Regierung müsse die Kontrollen mittels rechtsfähigem Entscheid anordnen und ebenso das genaue Vorgehen bei den Kontrollen festlegen, insbesondere hinsichtlich der Überprüfung, ob die kontrollierte Treuhandgesellschaft (vorliegendenfalls die Beschwerdeführerin) den wirtschaftlich Berechtigten festgestellt hat oder nicht. Dies lehnte die Dienststelle für Bankenaufsicht zumindest informell, jedenfalls nicht in einem rechtsmittelfähigen Entscheid, ab, weshalb die Beschwerdeführerin Aufsichtsbeschwerde bei der Regierung erhob.
10. Der festgestellte Sachverhalt ist rechtlich wie folgt zu würdigen:
11. Gemäss Art. 5 Sorgfaltspflichtgesetz sind die dem Gesetz unterstehenden Personen, somit auch die Beschwerdeführerin, verpflichtet, bei Aufnahme einer Geschäftsbeziehung im Sinne von Art. 1 Sorgfaltspflichtgesetz (also wenn Vermögenswerte zur Weiterleitung, Verwahrung, Verwaltung oder Anlage entgegengenommen werden) die wirtschaftlich berechtigte Person festzustellen und mit Name und Adresse in den Akten festzuhalten. Diese Pflicht gilt nur, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind, welche in Art. 5 Abs. 1 lit. a - d Sorgfaltspflichtgesetz aufgeführt sind. Als wirtschaftlich berechtigt im Sinne des Sorgfaltspflichtgesetzes gelten jene Personen, welche Begünstigte der in Frage stehenden Vermögenswerte sind (Art. 5 Abs. 3 Sorgfaltspflichtgesetz). Die Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen entfällt unter bestimmten Umständen (Art. 6 Sorgfaltspflichtgesetz), nicht jedoch dann, wenn der wirtschaftlich Berechtigte dem Liechtensteiner Treuhänder (vorliegendenfalls der Beschwerdeführerin oder ihrem Geschäftsführer Dr. NN) persönlich bekannt sind.
Art. 8 der Sorgfaltspflichtverordnung (Verordnung vom 18. Februar 1997 zum Sorgfaltspflichtgesetz, LGBl. 1997 Nr. 64) präzisiert die Pflicht zur Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Personen gemäss Art. 5 Sorgfaltspflichtgesetz. Festzustellen sind demnach Name, Vorname, Wohnadresse bzw. Firma und Domiziladresse der wirtschaftlich berechtigten Person, und zwar auf geeignete Weise (Art. 8 Abs. 2 Sorgfaltspflichtverordnung).
Über die Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person hat der Treuhänder (vorliegendenfalls die Beschwerdeführerin) Unterlagen und Belege zu erstellen, die fachkundigen Dritten ein zuverlässliches Urteil über die Einhaltung der Bestimmungen dieses Gesetzes ermöglichen (Art. 10 Abs. 1 Sorgfaltspflichtgesetz). Hierzu präzisiert Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtverordnung, dass der Treuhänder für jede Geschäftsbeziehung eine Identifikationsakte zu erstellen hat, aus der unter anderem die Personalien mit der wirtschaftlich berechtigten Person mit den Mindestdaten gemäss Art. 8 Sorgfaltspflichtverordnung und die Art und Weise der Feststellung der Mindestdaten ersichtlich sind.
Daraus ist ersichtlich, ob, wie und auf welche Art und Weise die Beschwerdeführerin die wirtschaftlich berechtigten Personen festzustellen hat. Ob die Beschwerdeführerin diesen Pflichten tatsächlich nachgekommen ist oder nicht, ist nicht verfahrensgegenständlich.
12. Das Sorgfaltspflichtgesetz sieht vor, dass kontrolliert wird, ob jede dem Sorgfaltspflichtgesetz unterstehende Person ihren Pflichten gemäss diesem Gesetz auch nachkommt. Somit ist auch die Beschwerdeführerin im Sinne des Sorgfaltspflichtgesetzes zu kontrollieren. Diesbezüglich bestimmt Art. 12 Abs. 3 Sorgfaltspflichtgesetz, dass Treuhänder (vorliegendenfalls die Beschwerdeführerin) im Auftrag der Dienststelle für Bankenaufsicht von Wirtschaftsprüfern oder Revisionsgesellschaften stichprobenweise in Bezug auf die Einhaltung der Bestimmungen des Sorgfaltspflichtgesetzes überprüft werden. Weiters bestimmt Art. 14 Abs. 1 lit. a Sorgfaltspflichtgesetz, dass die Dienststelle für Bankenaufsicht solche Kontrollen im Sinne von Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtgesetz anordnet. Diesbezüglich bringt nun die Beschwerdeführerin vor, dass diese Anordnung der Kontrollen durch die Dienststelle für Bankenaufsicht in einer rechtsmittelfähigen verwaltungsrechtlichen Entscheidung zu ergehen habe. Dem ist jedoch aus folgenden Überlegungen nicht so:
Das Sorgfaltspflichtgesetz auferlegt den liechtensteinischen Treuhändern verschiedene Pflichten (Art. 4 - 11 Sorgfaltspflichtgesetz). Die Dienststelle für Bankenaufsicht überwacht die Einhaltung dieser Pflichten (Art. 14 Abs. 1 1. Satz Sorgfaltspflichtgesetz). Diese Überwachung bzw. Aufsicht erfolgt nach dem Verfahren, wie es das Sorgfaltspflichtgesetz festlegt und, soweit dieses keine Bestimmungen hat, nach dem LVG. Am Ende dieses Aufsichtsverfahrens durch die Dienststelle für Bankenaufsicht bestehen für diese Dienststelle für Bankenaufsicht grundsätzlich zwei Handlungsmöglichkeiten, nämlich entweder die (interne) Feststellung, dass alles in Ordnung ist und keine weiteren Massnahmen getroffen werden müssen, oder, bei Verstössen gegen die gesetzlich festgelegten Pflichten, eine Meldung an die Behörden gemäss Art. 15 und 16 Sorgfaltspflichtgesetz (Art. 14 Abs. 4 Sorgfaltspflichtgesetz). Die Dienststelle für Bankenaufsicht trifft also keine "Endentscheidung", sondern führt nur ein Ermittlungsverfahren durch, das dann in einem Schlussverfahren einer anderen Behörde, nämlich des Landgerichtes (gemäss Art. 15 Sorgfaltspflichtgesetz) oder der Regierung (gemäss Art. 16 Sorgfaltspflichtgesetz) mündet. Die End-entscheidung wird entweder vom Landgericht in Form einer strafrechtlichen Erledigungsentscheidung (in der Regel ein strafrechtliches, verurteilendes oder freisprechendes Strafurteil) oder von der Regierung in Form einer verwaltungsrechtlichen Entscheidung gemäss LVG gefällt. Die Ermittlungshandlungen der Dienststelle für Bankenaufsicht bzw. der "Kontrolleure" gemäss Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz sind verfahrensleitende Schritte. Bei den Entscheidungen darüber, ob solche Schritte unternommen werden, handelt es sich um verfahrensleitende Entscheide, die nicht angefochten werden können, weil sie nicht an sich in die persönlichen Rechte oder gesetzlich geschützten Interessen der Betroffenen eingreifen. Sie sind weder rechtsgestaltend (Art. 86 Abs. 2 lit. a LVG) noch rechtsfeststellend (Art. 86 Abs. 2 lit. b LVG). Verfahrensleitende Verfügungen sind keine Enderledigungen und Verwaltungsakte im Sinne von Art. 86 Abs. 1 lit. b und Art. 86 Abs. 2 LVG. Sie sind somit auch nicht selbstständig mittels Verwaltungsbeschwerde (Rekurs) anfechtbar (Art. 90 Abs. 1 LVG), sondern nur mit der Entscheidung über die Hauptsache (Art. 90 Abs. 5 LVG) anfechtbar. Erfolgt also eine Meldung der Dienststelle für Bankenaufsicht wegen Gesetzesverstosses an das Landgericht (Art. 14 Abs. 4 und Art. 15 Sorgfaltspflichtgesetz), so hat das Landgericht ein ordentliches Strafverfahren nach der Strafprozessordnung durchzuführen. In diesem Verfahren stehen dem Betroffenen, vorliegendenfalls der Beschwerdeführerin, wiederum sämtliche Rechte zu. Insbesondere kann die Beschwerdeführerin vorbringen, dass sie sich sehr wohl kontrollieren liess und dass sie sehr wohl die wirtschaftlich berechtigten Personen festgestellt hat. Ob also die Beschwerdeführerin sich in vorliegendem Fall kontrollieren liess und ob die wirtschaftlich Berechtigten von der Beschwerdeführerin festgestellt wurden, ist nicht von dem "Kontrolleur" oder der Dienststelle für Bankenaufsicht oder der Regierung oder jetzt von der Verwaltungsbeschwerdeinstanz zu beurteilen, sondern ausschliesslich vom Landgericht. Das Landgericht prüft also, ob die dem Sorgfaltspflichtgesetz unterstehende Person (vorliegendenfalls die Beschwerdeführerin) bei Aufnahme der Geschäftsbeziehungen im Sinne von Art. 1 des Sorgfaltspflichtgesetzes die wirtschaftlich berechtigten Personen jeweils festgestellt hat und mit Name und Adresse (siehe Art. 8 Abs. 2 Sorgfaltspflichtverordnung) in den Akten festgehalten hat, und zwar auf eine solche Art und Weise, die einem fachkundigen Dritten ein zuverlässiges Urteil über die Einhaltung der Bestimmungen des Sorgfaltspflichtgesetzes ermöglicht (Art. 10 Abs. 1 Sorgfaltspflichtgesetz, Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtverordnung).
Die obigen Ausführungen gelten nicht nur für die Anordnung der Kontrolle (gemäss Art. 12 Abs. 2 Sorgfaltspflichtgesetz) durch die Dienststelle für Bankenaufsicht (Art. 14 Abs. 1 lit. a Sorgfaltspflichtgesetz), sondern auch hinsichtlich des detaillierten Vorgehens bei der Durchführung dieser Kontrolle durch die Kontrolleure. Es mag zwar (zumindest aus der Sicht der Beschwerdeführerin) wünschenswert sein, dass der Gesetz- oder Verordnungsgeber diesbezüglich genauere Verfahrensvorschriften erstellt, doch ist dies nicht notwendig. Grundsätzlich haben sich die "Kontrolleure" ebenso wie die Dienststelle für Bankenaufsicht an die Bestimmungen des LVG zu halten. Diese Bestimmungen sind genügend. Gelangt der "Kontrolleur" zum Schluss, dass sich der kontrollierte Treuhänder weigert, sich kontrollieren zu lassen, so erstattet er entsprechenden Bericht an die Dienststelle für Bankenaufsicht (Art. 13 Abs. 1 Sorgfaltspflichtgesetz). Gelangt die Dienststelle für Bankenaufsicht zu demselben Schluss, so muss sie Meldung an das Landgericht erstatten (Art. 14 Abs. 4 Sorgfaltspflichtgesetz). All diese Vorgänge sind Verfahrensschritte und die Entscheidungen hierzu sind verfahrensleitende Verfügungen, die nicht selbstständig anfechtbar sind. Allfällige Mängel in diesem Verfahren sind im "Schlussverfahren", also im Strafverfahren vor dem Landgericht geltend zu machen.
Dass der Gesetzgeber private Wirtschaftsprüfer und Revisionsgesellschaften mit der Durchführung der Kontrolle beauftragt (Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz) ist eine politische Entscheidung des Gesetzgebers, welche aus rechtlicher Sicht nicht zu beanstanden ist. Die Einbindung von Privaten in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Staates bildet aus rechtlicher Sicht kein Problem (beliehene Hoheitsverwaltung).
13. Im Folgenden wird auf die einzelnen Vorbringen der Beschwerdeführerin (allenfalls nochmals) im Einzelnen eingegangen:
Die Beschwerdeführerin bringt vor, es sei nicht richtig, dass sie sich geweigert habe, die wirtschaftlich Berechtigten bekanntzugeben. Diesbezüglich ist nochmals darauf hinzuweisen, dass ausschliesslich das Landgericht endgültig darüber entscheidet, ob die Beschwerdeführerin sich weigerte oder nicht. Der Wirtschaftsprüfer ("Kontrolleur" gemäss Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz) und die Dienststelle für Bankenaufsicht beurteilen diese Frage nicht abschliessend, sondern nur im Sinne einer prozessleitenden Verfügung, welche aber nicht selbstständig anfechtbar ist.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass es vorliegendenfalls auch um das Verständnis für die Bedeutung der "wirtschaftlich Berechtigten" geht und dass hinsichtlich der Offenlegung der wirtschaftlich Berechtigten klarere und zurückhaltendere Regelungen zu treffen seien. Dieser Appell der Beschwerdeführerin ist kein rechtlicher, sondern ein politischer Appell, der sich an die politischen Behörden, insbesondere den Gesetzgeber richten muss. Jedenfalls ist der Dienststelle für Bankenaufsicht diesbezüglich nichts vorzuwerfen.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Delegation von hoheitlichen Kompetenzen an private Revisionsgesellschaften, die zudem Konkurrenten der geprüften Treuhänder sind, bedenklich, vor allem verfassungsmässig zweifelhaft seien, unter anderem weil dadurch die Gewährung von Rechtsmitteln unterbunden werde. Auch in diesem Argument ersieht die Verwaltungsbeschwerdeinstanz eher einen politischen Appell, der sich an den Gesetzgeber richten muss. Aus verfassungsrechtlicher Sicht ist gegen die Beleihung von Privaten mit hoheitlichen Aufgaben nichts einzuwenden. Dadurch werden keineswegs Rechtsmittel unterbunden, insbesondere vorliegendenfalls nicht, weil die mit den Kontrollen gemäss Sorgfaltspflichtgesetz beauftragten Wirtschaftsprüfer und Revisionsgesellschaften keine Endentscheidungen fällen können und dürfen, sondern nur verfahrensrechtliche Ermittlungen vornehmen.
Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass die Richtlinien "für den geordneten Ablauf der Prüfungen" nie Verbindlichkeit erlangt hätten. Dies ist grundsätzlich richtig, ändert aber nichts daran, dass die Dienststelle für Bankenaufsicht und die mit der Kontrolle betrauten Wirtschaftsprüfer und Revisionsgesellschaften ihren Pflichten gemäss Sorgfaltspflichtgesetz nachkommen müssen. Wie sie dabei vorzugehen haben, bestimmen das Sorgfaltspflichtgesetz, die Sorgfaltspflichtverordnung sowie das LVG. Ein allfälliges Fehlverhalten ist im Verfahren vor dem Landgericht zu rügen.
Damit ist auch klargestellt, dass die Dienststelle für Bankenaufsicht keine anfechtbare Entscheidung erlassen musste, wie die Kontrolle praktisch durchgeführt wird. Ebensowenig hatte die Regierung hierüber Weisungen zu erlassen, auch wenn, zumindest aus der Sicht der Beschwerdeführerin, der Wunsch auf genauere Festlegung der Durchführung der Kontrollmassnahmen in einer Verordnung besteht.
Aufgrund der obigen Ausführungen ergibt sich, dass viele der von der Beschwerdeführerin gestellten Fragen nicht von der Dienststelle für Bankenaufsicht, der Regierung oder der Verwaltungsbeschwerdeinstanz zu beantworten sind, sondern vom Landgericht. Dies betrifft z.B. die Frage, ob das Berufsgeheimnis des Treuhänders oder Rechtsanwaltes bei der Bekanntgabe des wirtschaftlich Berechtigten nicht tangiert wird (die unpräjudizielle Rechtsansicht der Verwaltungsbeschwerdeinstanz ist diesbezüglich, dass das Berufsgeheimnis durch die Kontrollen gemäss Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz nicht tangiert wird, da Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz eine lex specialis zu den Geheimnisbestimmungen im Treuhänder- und Rechtsanwaltsgesetz darstellt). Dasselbe gilt für die Frage, ob bei langjähriger persönlicher Bekanntheit zwecks Identifikation des wirtschaftlich Berechtigten eine diesbezügliche schriftliche Erklärung des Treuhänders oder Rechtsanwaltes genügt (nach Ansicht der Verwaltungsbeschwerdeinstanz genügt dies nicht, wie sich insbesondere aus der Dokumentationspflicht gemäss Art. 10 Sorgfaltspflichtgesetz ergibt).
Die Beschwerdeführerin befürchtet ein Abwandern der Kunden. Diesbezüglich kann nur entgegengehalten werden, dass, falls es zu einer solchen Abwanderung tatsächlich kommt, der Gesetzgeber, welcher das Sorgfaltspflichtgesetz geschaffen hat, dies in Kauf genommen hat. Im Übrigen unterliegen, um dies auch klarzustellen, ausländische Gesellschaften, welche in Liechtenstein von Banken, Rechtsanwälten, Treuhändern und überhaupt von Personen, die dem Sorgfaltspflichtgesetz unterstehen, verwaltet werden, ebenfalls dem Sorgfaltspflichtgesetz.
14. Zusammenfassend ist nochmals festzuhalten, dass es sich bei der Anordnung der Kontrolle gemäss Art. 12 Sorgfaltspflichtgesetz durch die Dienststelle für Bankenaufsicht (Art. 14 Abs. 1 lit. a Sorgfaltspflichtgesetz) um eine verfahrensleitende Verfügung handelt, die nicht angefochten werden kann. Dasselbe gilt für die Weigerung der Dienststelle für Bankenaufsicht, das genaue Vorgehen bei der Durchführung der Kontrollen im Vorhinein festzulegen. Der Dienststelle für Bankenaufsicht ist somit keine Dienstpflichtverletzung oder sonstige Verletzung von gesetzlichen und verordnungsmässigen Bestimmungen vorzuwerfen. Der Beschwerde gegen die angefochtene Regierungsentscheidung war somit kein Erfolg beschieden.
15. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 in Verbindung mit Art. 36 Abs. 1 LVG. Die Höhe der Kosten bestimmt sich nach dem Gebührengesetz sowie der Bemessungsgrundlage (LES 1998 S. 157). Vorliegendenfalls ist die Bemessungsgrundlage mit CHF 50'000.-- anzusetzen (§ 4 Ziff. 17 lit. c der Honorarrichtlinien der Liechtensteinischen Rechtsanwaltskammer vom 26. Juni 1995). Dementsprechend beträgt die Eingabegebühr CHF 35.-- und die Entscheidungsgebühr CHF 140.-- (Art. 34 f. Gebührengesetz).
Diese Entscheidung ist endgültig.
Vaduz, 26. Juli 1999
Der Schriftführer
Dr.iur. Markus Kolzoff