VGH 2008/075
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Marion Seeger, stv. Vorsitzende
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführer: 1) Verein A 2) B
vertreten durch:
Beschwerdegegner: F AG
wegen: Akteneinsicht Mobilfunkantennenanlage "Tiergarten"
gegen die: Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 26. Juni 2008, VBK2008/16
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 26. Mai 2009
entschieden:
1. Der Beschwerde vom 14. Juli 2008 gegen die Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 26. Juni 2008, VBK 2008/16, wird insoweit Folge gegeben, als der Spruch der angefochtenen Entscheidung zu lauten hat wie folgt:
"1. Der Beschwerde vom 05.05.2008 gegen die Entscheidung des Amtes für Kommunikation vom 18.04.2008 wird insoweit Folge gegeben als das Amt für Umweltschutz angewiesen wird, in die im Antrag vom 28.09.2006 angeführten Unterlagen betreffend die Antennenanlage Tiergarten, Eschen, Akteneinsicht zu gewähren. Der Anspruch auf Akteneinsicht in die Standortdatenblätter und die Antennendiagramme ist auf eine Einsichtnahme im Amt für Umweltschutz beschränkt.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land.
1. Mit der angefochtenen Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten vom 26. Juni 2008, VBK 2008/16, wurde die Beschwerde der Beschwerdeführer vom 5. Mai 2008 gegen die Entscheidung des Amtes für Kommunikation vom 18. April 2008 abgewiesen und die angefochtene Entscheidung wurde bestätigt. Dieser Entscheidung lag folgender Sachverhalt zu Grunde:
2. Mit Antrag vom 28. September 2006 beantragten die Beschwerdeführer Einsicht in den Akt der Antennenanlage Tiergarten, Eschen, namentlich um Übermittlung von Ablichtungen der Standortdatenblätter, von lesbaren Antennendiagrammen, des Übersichtsplans mit eingetragenen Orten empfindlicher Nutzung und des Antennenbauplans im Seitenriss. Der Antrag wurde ausführlich mit Hinweis auf die einschneidende Wirkung von elektromagnetischen Strahlungen auf die Umwelt und die Bürger von Eschen und die Aufgabenstellung des Vereins begründet. Insbesondere wurde gefordert, dass es den Beschwerdeführern ermöglicht werden müsse, von den Werten und Massen der Antennenanlage Kenntnis zu nehmen, um deren Gesetzeskonformität zu überprüfen. Das Amt für Kommunikation stellte diesen Antrag den Beteiligten der Antennenanlage Tiergarten, nämlich der E AG, der C AG, der F) AG, zur Stellungnahme zu. Alle Betreiber beantragten im Ergebnis, dem Akteneinsichtsantrag keine Folge zu geben, und zwar mit dem Hinweis auf ihre übergeordneten privaten Interessen (Geheimnisschutz).
3. Mit Entscheidung des Amtes für Kommunikation vom 18. April 2008 wurde der Antrag auf Akteneinsicht abgewiesen. Es wurde im Wesentlichen dazu ausgeführt, dass derzeit kein Verwaltungsverfahren anhängig sei, in welchem die Beschwerdeführer Parteien seien, weshalb ein Akteneinsichtsrecht aus dem LVG nicht abgeleitet werden könne. Im Ergebnis stützte die belangte Behörde ihre Entscheidung aber auf das Informationsgesetz. Es wurde ausgeführt, dass die Tätigkeit der staatlichen Behörden transparent gemacht werden müsse, um die freie Meinungsbildung der Bevölkerung und das Vertrauen in die Tätigkeit der Behörden zu fördern. Es wurde dargelegt, dass jede Person mit einem berechtigten Interesse ein Recht habe, Einsicht in amtliche Unterlagen zu nehmen, soweit nicht überwiegend öffentliche oder private Interessen entgegenstünden. Ausdrücklich wurde darauf hingewiesen, dass die beschwerdegegenständliche Antennenanlage bereits am 23. Juni 2005 hinsichtlich der Grenzwerte entsprechend der anwendbaren Verordnung vom 21.11.2000 über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung ortsgebundener Funkanlagen (LGBl. 2000 Nr. 231) geprüft und für gesetzeskonform befunden worden sei. Dadurch sei auf Grund der geltenden Rechtslage festgestellt, dass eine Gefährdung von Mensch und Tier ausgeschlossen werden könne. Weitere vorgesehene Messungen und Kontrollen würden auch zukünftig streng nach den gesetzlichen Vorgaben durchgeführt. Diese Aufgabe erfülle das Amt für Kommunikation. In der Güterabwägung gelange das Amt für Kommunikation zum Ergebnis, dass die berechtigten Interessen der Mobilfunkbetreiber einer Einsichtnahme entgegenstünden, was letztlich zur Abweisung des Antrages führte.
4. In der gegen diese Entscheidung erhobenen Beschwerde wurde ausgeführt, dass der Beschwerdeführer zu 1) im Baugenehmigungsverfahren von Antennenanlagen eine Parteistellung geniesse. Die Gemeinde Eschen habe diesbezüglich jedoch mitgeteilt, dass hinsichtlich der gewünschten Informationen die belangte Behörde zuständig sei, weshalb der Antrag an die belangte Behörde gestellt worden sei. Das Recht auf Akteneinsicht bestehe auch nach Beendigung des Genehmigungsverfahrens und betreffe baubewilligungsrelevante Unterlagen, welche sich bei der belangten Behörde befänden. Der Bürger, aber auch insbesondere der Verein, habe das Recht, Transparenz zu fordern, um die Tätigkeit der staatlichen Behörden zu überprüfen. Die von den Mobilfunkbetreibern geäusserten privaten Interessen würden nur eine Scheinbegründung darstellen. Die angefochtene Entscheidung sei daher auch mangelhaft begründet. In der Schweiz hätten Anwohner und Parteien ebenfalls ein Recht auf Einsicht in die Standortdatenblätter. Letztlich bestehe auch ein berechtigtes Interesse, in Erfahrung zu bringen, ob allenfalls die Grenzwerte im Vergleich zur seinerzeitigen Bewilligung erhöht seien, ob diese den tatsächlich gemessenen Werten der Bewilligung entsprechen würden.
5. Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten stellte fest, dass die Mobilfunkantennenanlage Tiergarten erst seit Ende 2. Quartal 2008 vollständig in Betrieb genommen worden sei. Auf Grund dieser Bauverzögerungen seien mehrere NIS-Eingaben und daraus folgende NIS-Neuüberprüfungen notwendig geworden. Die dabei rechnerisch ermittelten Werte hielten die Grenze gemäss Verordnung vom 21.11.2000 über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung ortsgebundener Funkanlagen ein. Weiters sei der Prozess der verpflichtenden Standortkoordination aller vier Betreiber umgesetzt worden. Die Betreiber müssten sich bezüglich der Leistungswerte koordinieren, damit die Grenzwerte eingehalten werden könnten.
Seit den ersten Bauaktivitäten der neuen Mobilfunksendeanlage seien Breitbandmessungen vorgenommen worden. Diese Kontrollmessungen zeigten eine Einhaltung der kalkulierten Feldstärke gemäss der anwendbaren Verordnung. Eine Abnahmemessung müsse durch ein frequenzselektives Messgerät erfolgen und nicht durch ein Breitbandmessgerät. Frequenzselektive Abnahmemessungen könnten erst nach Fertigstellung der Baute erfolgen. Die für den Bauabschluss vorgesehene Abnahmemessung werde voraussichtlich im Juni 2008 stattfinden. Die dabei erzielten Messergebnisse würden auf der Internetseite des Amtes für Kommunikation publiziert.
6. Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten begründete ihre ablehnende Entscheidung im Wesentlichen damit, dass die begehrte Akteneinsicht eine Überprüfung der Tätigkeit der belangten Behörde bezwecke, um sicher zu gehen, dass die Grenzwerte entsprechend den anwendbaren Rechtsnormen eingehalten würden. Diese Aufgabe komme laut der von der belangten Behörde zitierten Verordnung über den Schutz vor nicht ionisierender Strahlung ortsgebundener Funkanlagen ausschliesslich dem Amt für Kommunikation zu. Es sei den Beschwerdeführern deshalb nicht verwehrt, die gesetz- und verordnungsmässige Tätigkeit einer Amtsstelle zu überprüfen oder in Frage zu stellen. Diese Motivation allein könne jedoch kein Akteneinsichtsrecht begründen. Nach den anwendbaren Vorschriften des LVG stünden die Parteirechte, insbesondere das Recht, Einsicht in Akten zu nehmen oder bei der Erhebung von Beweisen teilzunehmen, nur der jeweiligen Prozesspartei im Sinne von Art. 31 LVG zu. Das Recht auf Akteneinsicht sei Teil des Anspruches auf rechtliches Gehör und garantiere dem Einzelnen, in einem Gerichts- oder Verwaltungsverfahren mit seinem Begehren angehört zu werden, Einsicht in die Akten zu halten und sich zu den wesentlichen Punkten eines belastenden Entscheids äussern zu können, als sich zum Sachverhalt in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht zu äussern. Die Beschwerdeführer hätten ihren Antrag auf Akteneinsichtsrecht im Wesentlichern nicht mit ihrer Parteistellung in einem laufenden Verwaltungsverfahren begründet, sondern hätten angeführt, dass auch gestützt auf das Informationsgesetz ein Recht auf Einsicht in amtliche Unterlagen zustehe. Es sei aus diesen Überlegungen korrekt, wenn die belangte Behörde den vorliegenden Antrag auf Gewährung von Akteneinsicht nach dem Informationsgesetz beurteile, da eben kein Verwaltungsverfahren betreffend die Antennenanlage Tiergarten, Eschen, anhängig sei.
7. Das Informationsgesetz (LGBl. 1999 Nr. 159) regle die Grundsätze und das Verfahren zur Information der Bevölkerung über die Tätigkeit der Behörden, so namentlich das Recht auf Information und auf Einsicht in Akten. Zweck des Informationsgesetzes sei es, die Tätigkeit der staatlichen Behörden transparent zu machen, um die freie Meinungsbildung der Bevölkerung und um das Vertrauen in die Tätigkeit der Behörden zu fördern.
Nach Art. 29 des Informationsgesetzes habe jede Person, welche ein berechtigtes Interesse geltend machen könne, ein Recht auf Einsicht in amtliche Unterlagen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstünden und so lange die Akten noch in Bearbeitung bei der zuständigen Stelle stünden. Nach Art. 31 Abs. 2 lit. c gelte das Geschäftsgeheimnis oder das Berufsgeheimnis als ein überwiegendes privates Interesse, welches eine Zurückhaltung von Informationen auferlege. Gesuche auf Akteneinsicht seien schriftlich und mit Begründung einzureichen. Nach Art. 9 Abs. 4 der Informationsverordnung prüfe die Behörde auch, ob der Gewährung von Einsicht überwiegend private Interessen im Sinne von Art. 31 Abs. 2 des Informationsgesetzes oder Bestimmungen über besondere Geheimhaltungspflichten entgegenstünden. Dabei seien nach Art. 9 Abs. 5 alle in den Unterlagen erwähnten Personen anzuhören und eine Entscheidung darüber zu fällen.
8. Die belangte Behörde gelange nun gestützt auf das Informationsgesetz und die Informationsverordnung zum Ergebnis, dass der Schutz des Geschäfts- und Betriebsgeheimnisses der involvierten Mobilfunkbetreiber ein überwiegendes privates Interesse darstelle, welches es verunmögliche, den Beschwerdeführern Einsicht in die gewünschten Daten zu geben. Die Abwägung der belangten Behörde, diese gemäss Informationsgesetz geschützten überwiegenden privaten Interessen dem geltend gemachten Interesse der Beschwerdeführer (Überprüfung der Tätigkeit einer Behörde, Misstrauen gegenüber einer Behörde, generell negative Auswirkungen von elektromagnetischer Strahlung) höher zu bewerten, sei nicht verfehlt. Der Antrag gehe ohne nähere Begründung, ohne Indiz oder Hinweis davon aus, dass ein Handlungsbedarf gegeben sei. Dem stehe aber die Feststellung der belangten Behörde entgegen, dass eine dauernde Überwachung der Anlage erfolge und die Grenzwerte eingehalten würden. Ohne konkreten Hinweis, welcher in objektivierbarer Weise den Standpunkt der Beschwerdeführer stützen würde, erscheine die vorgenommene Abwägung der Interessen weder als unangemessen noch als unverhältnismässig. Im Kern zielten der Antrag und die Beschwerde darauf ab, in Frage zu stellen, dass die belangte Behörde garantiere, dass die Grenzwerte eingehalten und auch sämtliche in den Standortdatenblättern festgeschriebenen Parameter erfüllt würden. Offensichtlich "misstrauten" die Beschwerdeführer der belangten Behörde, dies stelle aber kein berechtigtes Interesse dar, um die begehrte Einsicht zu erhalten. Anders wäre der Sachverhalt zu beurteilen, wenn durch konkrete Hinweise ein tatsächlicher Verdacht auf die Nicht-Gewährleistung der Grenzwerte erweckt werden könne. Dem sei aber nicht so.
9. Gemäss Art. 58 Abs. 3 Kommunikationsgesetz sei die Überprüfungsbefugnis der Beschwerdekommission auf Rechts- und Sachfragen beschränkt. Die Ausübung des Ermessens könne ausschliesslich rechtlich überprüft werden. Damit stehe es der Beschwerdekommission gar nicht zu, ein eigenes Ermessen im Bezug auf die Gewährung der Akteneinsicht anzuwenden, sondern nur zu überprüfen, ob die belangte Behörde ihr vom Gesetzgeber oder von der Regierung eingeräumtes Ermessen rechtens ausgeübt habe oder nicht. In diesem Zusammenhang sei festzuhalten, dass die Begründung der belangten Behörde, keine Akteneinsicht zu gewähren, ausführlich, nachvollziehbar und auch nachprüfbar sei. Ein Ermessensfehler und damit ein unangemessener Entscheid würden nur dann vorliegen, wenn das Ermessen unzweckmässig gehandhabt worden sei. Die Frage, ob die Verweigerung der Akteneinsicht unangemessen sei, sei eine Wertungsfrage (vgl. Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Auflage, Rz 460 f). Die Entscheidung der belangten Behörde möge aus Sicht der Beschwerdeführer unangemessen sein. Ein Ermessensmissbrauch bzw. eine unhaltbare und im Widerspruch zur Verfassung oder zu Sinn und Zweck des Gesetzes stehende Entscheidung liege jedoch nach Auffassung der Beschwerdekommission nicht vor.
10. In der gegen diese Entscheidung der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten erhobenen Vorstellung bzw. Beschwerde vom 14. Juli 2008 wird im Wesentlichen ausgeführt, dass der Antrag auf Akteneinsicht ausführlich damit begründet worden sei, dass der Betrieb einer Antennenanlage durch deren Emissionen eine einschneidende Wirkung auf die Umwelt und Bürger von Eschen habe. Der beschwerdeführende Verein könne seinen Zweck nur dann erfüllen, wenn er über die Daten bewilligter Antennenanlagen verfüge, um festzustellen, ob die vom Gesetz vorgegebenen Grenzwerte eingehalten würden und ob die gesundheitliche Integrität der Vereinsmitglieder und Bürger, welche im Nahbereich - wie der Beschwerdeführer zu 2) - der Antennenanlage wohnten, gewährleistet sei. Unzweifelhaft habe der beschwerdeführende Verein im Genehmigungsverfahren von Antennenanlagen eine Parteistellung.
Das Recht auf Akteneinsicht lebe nach ständiger Praxis der Behörden im Fürstentum Liechtenstein auch nach Beendigung des Genehmigungsverfahrens weiter. Der Antrag sei sowohl auf die Parteienstellung als auch auf das Informationsgesetz begründet. Gemäss dem Informationsgesetz stehe jeder Person, welche ein berechtigtes Interesse geltend mache, ein Recht auf Einsicht in amtliche Unterlagen zu. Der Bürger, aber auch insbesondere der beschwerdeführende Verein habe zur Verfolgung seines Zweckes die Aufgabe, seine Mitglieder und die Bürger vor gesundheitsschädlichen Auswirkungen von Antennenanlagen zu schützen, das Recht, Transparenz von den Behörden zu fordern und so die Tätigkeit der staatlichen Behörden zu überprüfen. Es sei widersprüchlich, wenn dies in der Interessenabwägung betreffend den Antrag auf Akteneinsicht der Beschwerdeführer nicht berücksichtigt werde.
Weiters sei die Beschwerdekommission mit keinem Wort auf die Ausführungen der Beschwerdeführer eingegangen, dass die angefochtene Entscheidung an einer der Überprüfung zugänglicher Begründung mangle, weshalb sie mit Nichtigkeit behaftet sei bzw. Mangelhaftigkeit des Verfahrens vorliege. Ganz pauschal werde lediglich von der Beschwerdekommission ins Treffen geführt, die Interessensabwägung durch die erstinstanzliche Behörde sei ausführlich, nachvollziehbar und auch überprüfbar, ohne die Gründe hiefür darzulegen. Das Amt für Kommunikation habe lediglich ausgeführt, dass die Mobilfunkbetreiber F und E sich gegen die Akteneinsicht ausgesprochen hätten, da die Standortdatenblätter im geistigen Eigentum der Betreiber stünden, dass es sich bei den angeforderten Daten um höchst sensible betriebliche Geheimnisse handle und den genannten Gesellschaften ein erheblicher Schaden durch eine Einsichtnahme entstehen würde. Es sei aber nicht einzusehen und hierüber schweige auch die nunmehr angefochtene Entscheidung, welche Betriebsgeheimnisse durch Herausgabe von den Standortdatenblättern der Antennendiagramme und des Übersichtsplanes verletzt würden. Der Entscheidung des Amtes für Kommunikation sei nicht zu entnehmen, auf Grund welcher Überlegungen der angeblich betroffene Geheimnisbereich der Betreiber, also deren Interessen schützenswerter als die berechtigten Interessen der betroffenen Bürger bzw. der Beschwerdeführer seien, die Immissionsdaten einzusehen, um gesundheitlich negative Folgen zu vermeiden. Gerade bei Ermessensentscheidungen sei eine nachvollziehbare Begründung unabdingbar, da jedwedes unsachgemässe, willkürliche und nicht objektive behördliche Vorgehen vermieden werden müsse. Das Privatinteresse der Betreiber sei bislang nicht ausgewiesen. Standortdatenblätter und Antennendiagramme hätten ganz einfach nichts mit einem Geschäftsgeheimnis zu tun, ebenso nicht der Übersichtsplan mit eingetragenen Orten empfindlicher Nutzung sowie der Antennenbauplan im Seitenriss.
11. Die Beschwerdeführer verwiesen darauf, dass in der Schweiz die Betreiber auch nach der Einsprachfrist sämtliche Standortdatenblätter offen legen müssten. Letztendlich könnten die Beschwerdeführer kostenintensive eigene Messungen und Hochrechnungen in der Umgebung der Antennenanlage durchführen lassen, um die erforderlichen Informationen über die Einhaltung oder Nichteinhaltung der Grenzwerte zu erlangen. Dies sei allerdings jedoch ein finanziell völlig sinnloser Aufwand. Solche erlaubten Messungen würden aber auch die Geschäftsgeheimnisse der Betreiber nicht verletzen, warum solle die Herausgabe der gleichen Messdaten durch die Behörden anders zu werten sein. Eine Abwägung öffentlicher und privater Interessen müsste verfahrensgegenständlich eindeutig in die Richtung gehen, dass sowohl das öffentliche Interesse als auch jenes der Beschwerdeführer an der Aufrechterhaltung der Gesundheit der Bevölkerung einem privaten Interesse der Betreiber vorgehe. Gesundheit sei Voraussetzung und wichtigste Grundlage für das Leben der Bürger.
12. Die Beschwerdeführer beantragten, die angefochtene Entscheidung aufzuheben bzw. dahingehend abzuändern, dass dem Antrag auf Akteneinsicht stattgegeben werde, in eventu aufzuheben und an die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten zur neuerlichen Entscheidungsfindung unter Bindung an die Rechtsansicht des Verwaltungsgerichtshofes zurückzuverweisen.
13. Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten entschied mit Beschluss vom 31. Juli 2008, VBK 2008/35, auf die Vorstellung nicht einzutreten und sie als Beschwerde zur weiteren Behandlung an den Verwaltungsgerichtshof weiterzuleiten.
14. Der Verwaltungsgerichtshof stellte mit Schreiben vom 30. Oktober 2008 den Beschwerdegegnern die Beschwerde zur allfälligen Äusserung zu. Mit Schreiben vom 11. November 2008 teilte die Beschwerdegegnerin zu 2) mit, dass einer Herausgabe von technischen Mobilfunkantennendaten nicht zugestimmt werde. Es handle sich dabei um höchst sensible betriebliche Geschäftsgeheimnisse der Beschwerdegegnerin zu 2), die nicht an unbefugte Dritte und somit auch nicht an den Verein A herausgegeben werden dürften.
15. Mit Schreiben vom 26. Januar 2009 wurden die Beschwerdeführer seitens des Verwaltungsgerichtshofes aufgefordert, zu folgenden Fragen Stellung zu nehmen:
a). Weshalb sind die Immissionsmessungen des Amtes für Kommunikation nicht als ausreichende Informationen zur Wahrung der berechtigten Interessen der Beschwerdeführer zu betrachten?
b). Welche Informationen können aus den beantragten Unterlagen (Standortdatenblätter, lesbare Antennendiagramme, Übersichtsplan mit eingetragenen Orten empfindlicher Nutzung und Antennenbauplan im Seitenriss) gewonnen werden, die nicht ohnehin bereits aus den Immissionsmessungen des Amtes für Kommunikation ersichtlich sind?
-. Standortdatenblatt
-. Antennendiagramme
-. Bauplan Seitenansicht (wegen der Höhe der Antennen ab Boden)
-. Übersichtsplan (massstäblicher Grundbuchplan mit eingetragenen Orten mit empfindlicher Nutzung).
Diese Unterlagen seien im Übrigen in der Schweiz auf jeder Gemeindeverwaltung frei zugänglich. Für Untersuchungen im Gesundheitsbereich seien die oben erwähnten Unterlagen unentbehrlich, weil nicht nur die Distanz zum Mobilfunksender für die Strahlenbelastung massgeblich sei, sondern in erster Linie die bewilligten Sendeleistungen und die bewilligten Senderichtungen, sowohl in der horizontalen wie in der vertikalen Richtung. Um die sich aus den Abweichungen zur Senderichtung ergebenden Dämpfungsfaktoren ablesen zu können, brauche es die Antennendiagramme und die Montagehöhen der Antennen über Boden sowie die exakte Distanz. All diese Parameter seien aus den Messungen des Amtes für Kommunikation nicht ersichtlich bzw. würden nur die Daten am gemessenen Ort und nicht in dessen Umkreis betreffen. Betroffene bzw. die Beschwerdeführer hätten ein Recht darauf, den Wert zu wissen, welcher sich z.B. ein Stockwerk höher oben oder weiter unten einstelle. Die Werte könnten hier bereits um Faktor 2 differieren. Die beschriebene Berechnung sei zudem wesentlich genauer, viel schneller realisiert, weitaus preisgünstiger und vor allem vertrauenswürdiger als eine Messung.
17. Mit Schreiben des Verwaltungsgerichtshofes vom 11. März 2009 wurde das Amt für Kommunikation um Stellungnahme zu dieser Äusserung der Beschwerdeführer ersucht. Das Amt für Kommunikation nahm dazu mit Schreiben vom 26. März 2009 Stellung. Auf den Inhalt dieses Schreibens wird in den Entscheidungsgründen näher eingegangen. Die Stellungnahme des Amtes für Kommunikation wurde vom Verwaltungsgerichtshof den Beschwerdeführern sowie den Beschwerdegegnern mit Schreiben vom 16. April 2009 zur allfälligen Äusserung weitergeleitet. Die Beschwerdeführer haben dazu mit Schreiben vom 29. April 2009 eine Stellungnahme erstattet, in der auf eine Stellungnahme von Herrn G, Fachmann auf dem Gebiet nichtionisierter Strahlung, verwiesen wird. Er äussert sich darin zur Frage der Einspracheberechtigung sowie zur Berechnung von Strahlungen. Die Äusserung der Beschwerdeführer ist den Beschwerdegegnern mit Schreiben vom 5. Mai 2009 zur Kenntnis gebracht worden.
18. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Akten des Amtes für Kommunikation sowie der Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten bei, beriet die Sach- und Rechtslage in nicht-öffentlicher Sitzung am 26. Mai 2009 und entschied wie aus dem Spruch ersichtlich.
19. Auf Grund der aufgenommenen Beweise stellt folgender Sachverhalt fest:
Die Mobilfunkanlage Tiergarten ist, wie sich aus dem Schreiben des Amtes für Kommunikation vom 9. Juni 2008 ergibt, seit Ende 2. Quartal 2008 vollständig in Betrieb. Mit dem Bau der Mobilfunkanlage war im März 2007 begonnen worden. Auf Grund von Verzögerungen durch andere Bauaktivitäten in der Umgebung war eine frühere Fertigstellung nicht möglich. Laut Mitteilung des Amtes für Kommunikationen werden die in der Verordnung vom 21. November 2000, LGBl. 2000 Nr. 231 vorgesehenen Grenzwerte eingehalten. Es handelt sich um einen GSM- und UMTS-Standort.
Die Sendeanlage wird von insgesamt vier Mobilfunkbetreibern, den Beschwerdegegnern des vorliegenden Verfahrens, gemeinsam genutzt. Seit den ersten Bauaktivitäten der neuen Mobilfunksendeanlage wurden Breitbandmessungen vorgenommen. Diese Kontrollmessungen zeigten laut Mitteilung des Amtes für Kommunikation eine Einhaltung der kalkulierten Feldstärkewerte gemäss der angeführten Verordnung an.
Das Amt für Kommunikation nimmt bei allen bestehenden Mobilfunksendeanlagen regelmässig unangemeldete Messungen und Kontrollen vor. Änderungen der Messwerte werden auf der Internetseite des Amtes für Kommunikation publiziert. Werden keine Änderungen festgestellt, werden diese Kontrollmessungen nicht publiziert.
Der Messbericht der Abnahmemessung in Eschen ist auf der Internsetseite des Amtes für Kommunikation unter folgendem Link publiziert:
http://www.llv.li/amsstellen/llv-ak-mobilfunk/llv-ak-nis-messungen-2.htm
20. Aus dem Schreiben des Amtes für Kommunikation vom 26. März 2009 geht hervor, dass das Amt für Kommunikation bis heute bei jeder neuen oder geänderten Anlage eine Abnahmemessung durchgeführt hat, um zu überprüfen, ob der rechnerischen Strahlungsprognose gemäss Standortdatenblatt die tatsächlichen Strahlungswerte entsprechen. Auch der Mobilfunkstandort Tiergarten in Eschen wurde ausgemessen. Eine Nichteinhaltung der vorgeschriebenen Grenzwerte wurde noch nie, wie auch an den anderen Standorten in Liechtenstein nicht, festgestellt.
Das Amt für Kommunikation nimmt, wie aus dem Schreiben vom 26. März 2009 weiters hervorgeht, die Messempfehlungen des Schweizerischen Bundesamtes für Umwelt zu Hilfe und hat keine eigenen Messvorschriften erlassen. Der Grund liegt darin, dass diese Messvorschriften durch eine Vielzahl von ausgewiesenen Experten erarbeitet wurden, sodass sich die Erlassung eigener Normen erübrigt.
Seit dem Jahre 2002 werden die Mobilfunkmessungen in Liechtenstein durch das Amt für Kommunikation selbst erledigt. Das System wurde den entsprechend den Vorgaben der Vollzugsempfehlung des Schweizerischen Bundesamtes für Umwelt beschafft.
Für die Messungen GSM und UMTS gemäss den Schweizerischen Messvorschriften wurde eine frequenzselektive Messung und anschliessende Hochrechnung auf die maximal bewilligten Leistungen gefordert. Das System, das das Amt für Kommunikation beschafft hat, erfüllt sämtliche Bedingungen dieser Messvorschrift. Bei der Beschaffung wurde besonders darauf geachtet, dass die eingesetzten Komponenten den Anforderungen der Schweizerischen Messvorschriften entsprechen, um einem allfälligen Vorwurf der Nichttauglichkeit des Messsystems zu entgegnen.
21. Zu den beantragten Unterlagen ergeben sich folgende Feststellungen:
Zum Standortdatenblatt:
Zu den für den Bau und den Betrieb einer Mobilfunkanlage geforderten Unterlagen gehört u.a. das sogenannte Standortdatenblatt. Darin liefert der Betreiber bestimmte Angaben wie insbesondere Sendeleistungen und Hauptstrahlrichtungen der Antennen und berechnet die zu erwartende Strahlung in der Umgebung der Anlage. Es handelt sich um eine rechnerische Prognose, die die Strahlung an den ausgewiesenen Orten mit kurzfristigem Aufenthalt (OKA) und Orten mit empfindlicher Nutzung (OMEN) gemäss der Vollzugsempfehlung des Bundesamtes für Umwelt ausweist.
Das Standortdatenblatt wird im Bauverfahren herangezogen und lag im Amt für Kommunikation laut dessen Mitteilung vom 26. März 2009 zur Einsicht auf.
Antennendiagramm:
Grundlage für die Berechnung auf Grund des Standortdatenblattes sind die beantragte Sendeleistung, die Abstrahlcharakteristik der Sendeantenne (Antennendiagramm), die Senderichtung, der Abstand von der Antenne und die relative Lage des Ortes gegenüber der Antenne (Winkel zur Hauptstrahlrichtung). Die Abstrahlcharakteristik der Antennen wird durch das Antennendiagram beschrieben. Dieses gibt quantitativ Auskunft über die Rückwirkung einer Antenne (Intensität der Strahlung in Abhängigkeit vom Winkel gegenüber der Hauptstrahlrichtung).
Auch in das Antennendiagramm konnte beim Amt für Kommunikation Einsicht genommen werden (Schreiben vom 26. März 2009).
Die angeführten Unterlagen weisen, wie dem Schreiben des Amtes für Kommunikation vom 26. März 2009 zu entnehmen ist, die Funknetzplanung des jeweiligen Mobilfunkbetreibers aus. Diesbezüglich bestehen Geheimhaltungsinteressen der jeweiligen Mobilfunkbetreiber.
Antennenbauplan:
Diese Unterlagen waren, wie dem Schreiben des Amtes für Kommunikation vom 26. März 2009 zu entnehmen ist, im Baubewilligungsverfahren der Gemeinde Eschen der öffentlichen Einsicht zugänglich.
Übersichtsplan mit Orten empfindlicher Nutzung:
Die Orte mit empfindlicher Nutzung werden laut Schreiben des Amtes für Kommunikation vom 26. März 2009 auf der Internsetseite im Messbericht detailliert und mit Fotos ausgewiesen. Diese OMEN entsprechen exakt den Punkten Orte mit empfindlicher Nutzung im Standortdatenblatt (rechnerische Strahlungsprognose).
22. In rechtlicher Hinsicht ergibt sich:
Die Beschwerdeführer stützen ihre Ansprüche auf mehrere Rechtsgrundlagen:
Zum einen berufen sie sich auf die Bestimmungen des LVG hinsichtlich der Parteirechte, insbesondere das aus der Parteistellung (Art. 31 LVG) erfliessende Recht auf Akteneinsicht. Sie bringen dazu im Wesentlichen vor, dass sowohl der Verein nach ständiger Rechtsprechung als auch die Beschwerdeführerin zu 2.) im baurechtlichen Genehmigungsverfahren der Mobilfunkantennenanlage Parteistellung gehabt hätten. Der Verwaltungsgerichtshof muss diese Frage nicht weiter nachprüfen: Entgegen den Ausführungen im Beschwerdevorbringen lebt die Parteistellung nämlich nach Beendigung des Verfahrens nicht weiter. Das Verfahren hat insbesondere auch keinen Hinweis darauf erbracht, dass die Mobilfunkanlage abweichend von der erteilten Genehmigung ausgeführt worden wäre. Unter diesem Aspekt reicht daher die Parteistellung der Beschwerdeführer, sofern eine solche im Bauverfahren überhaupt bestanden hat, nicht über das abgeschlossene Verfahren hinaus. Die Beschwerdeführer können daher Akteneinsichtsrechte nicht auf das LVG stützen.
23. Die Beschwerdeführer stützen ihre Akteneinsichtsansprüche auch auf das Informationsgesetz. Gemäss dessen Art. 29 Abs. 1 hat jede Person, welche ein berechtigtes Interesse geltend machen kann, ein Recht auf Einsicht in amtliche Unterlagen, soweit nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen und solange die Akten noch in Bearbeitung bei der zuständigen Stelle stehen bzw. noch nicht den jeweiligen Archiven abgeliefert wurden. Für nicht rechtskräftig abgeschlossene Verwaltungs- und Gerichtsverfahren gelten gemäss Art. 29 Abs. 3 Informationsgesetz die entsprechenden Verfahrensbestimmungen.
Es ist demgemäss zunächst zu klären, ob die Beschwerdeführer ein berechtigtes Interesse geltend machen können. Die Vorinstanzen haben sich mit dieser Frage nicht befasst, sondern den Anspruch auf Grund überwiegender privater Interessen im Sinne des Art. 31 Informationsgesetz abgewiesen.
Ein berechtigtes Interesse setzt nicht voraus, dass ein Verwaltungsverfahren anhängig ist, in dem die betroffene Person Partei ist, denn auf solche Fälle sind nach Art. 29 Abs. 3 Informationsgesetz die entsprechenden Verfahrensbestimmungen anzuwenden.
Angesichts des in Art. 1 Abs. 2 festgelegten Zieles des Informationsgesetzes, die Tätigkeit der staatlichen Behörden transparent zu machen, wird beim Begriff des "berechtigten Interesses" einer grosszügiger Massstab anzulegen sein. Dies gilt nicht nur für die Beschwerdeführerin 2), die nach dem Beschwerdevorbringen zumindest im Nahbereich der Mobilfunkanlage wohnt, sondern auch für den Beschwerdeführer 1). Ein Verein, der die Vertretung von Gesundheitsinteressen im Zusammenhang mit Mobilfunk verfolgt, geniesst nach VBI 2000/66 zwar nur dann im Bauverfahren Parteistellung, wenn sich der Verein gegen eine konkrete Anlage wendet, es steht aber für den Verwaltungsgerichtshof ausser Frage, dass ein solcher Verein im Sinne des Informationsgesetzes über ein "berechtigtes Interesse" verfügt, sieht dessen Art. 29 doch gerade ein Informationsrecht abseits einer konkreten Parteistellung vor. Es ist auch zu beachten, dass zwischen der Einsicht in amtliche Unterlagen, die Art. 29 Informationsgesetz unter bestimmten Voraussetzungen einräumt, und den Akteneinsichtsrechten, die einer Partei in einem Verwaltungsverfahren zustehen, wesentliche Unterschiede bestehen. Während die Partei ein umfassendes Akteneinsichtsrecht hat, bestehen die Einsichtsrechte nach Art. 31 Informationsgesetz nur in einem beschränkten Mass. Aus diesem Grund ist der Verwaltungsgerichtshof der Auffassung, dass das "berechtigte Interesse" im Sinne des Informationsgesetzes nicht an konkrete Parteirechte anknüpft.
24. Somit verbleibt zu klären, ob die Beschwerdeführer, da ihnen ein berechtigtes Interesse zuzubilligen ist, einen Anspruch auf Akteneinsicht geltend machen können. Es ist dabei zu prüfen, ob überwiegende öffentliche oder private Interessen dem Anspruch entgegen stehen können. Berührte öffentliche Interessen kommen im vorliegenden Fall nicht in Betracht und wurden von den Vorinstanzen auch nicht geltend gemacht. Wohl aber wurde releviert, dass der Akteneinsicht überwiegende private Interessen der Mobilfunkbetreiber entgegen stehen. Zu solchen gehören gemäss Art. 31 Abs. 2 lit. c Informationsgesetz auch das Geschäftsgeheimnis oder das Berufsgeheimnis. Auf das Geschäftsgeheimnis haben sich verschiedene der Beschwerdegegner ausdrücklich berufen.
Unter einem Geschäftsgeheimnis sind auf ein Unternehmen bezogene Tatsachen, Umstände und Vorgänge zu verstehen, die nicht offenkundig, sondern nur einem begrenzten Personenkreis zugänglich sind und an deren Nichtverbreitung der Rechtsträger ein berechtigtes Interesse hat.
Die Beschwerdekommission für Verwaltungsangelegenheiten weist in diesem Zusammenhang darauf hin, dass ihre Überprüfungsbefugnis gemäss Art. 58 Abs. 3 Kommunikationsgesetz auf die Wahrnehmung von Rechts- und Sachfragen beschränkt ist. Der Verwaltungsgerichtshof weist allerdings darauf hin, dass die Frage, ob ein Dokument dem Geschäftsgeheimnis unterliegt, keine Ermessens-, sondern eine Rechtsfrage ist. Das Ermessen spielt allerdings bei der Interessenabwägung eine Rolle.
Wie aus der Stellungnahme des Amtes für Kommunikation hervorgeht, sind nur einzelne der beantragten Informationen als dem Geschäftsgeheimnis unterliegend zu betrachten, nämlich das Standortdatenblatt und das Antennendiagramm. Das Amt für Kommunikation hat aber darauf hingewiesen, dass einer Akteneinsicht im Amt diese Interessen nicht gegenüber stehen, wohl aber einer Übermittlung von Kopien. Dies ist für den Verwaltungsgerichtshof nachvollziehbar. Eine Verletzung von Geschäftsgeheimnissen ist bei einer unkontrollierbaren Vervielfältigung von Unterlagen viel leichter denkbar als bei einer Akteneinsicht unter der Leitung und Aufsicht des Amtes. Das Amt für Kommunikation hat auch darauf hingewiesen, dass in diese Unterlagen, wie auch in die anderen Unterlagen, für welche ein Geschäftsgeheimnis nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht vorliegt, nämlich den Antennenbauplan und die OMEN-Karte, im Zuge des Bauverfahrens Einsicht genommen werden konnte.
Aus diesem Grund kann der Verwaltungsgerichtshof überwiegende Interessen der Mobilfunkbetreiber, die gegen eine bloße Akteneinsicht sprechen würden, nicht erblicken. Wenn daher das Amt für Kommunikation eine Akteneinsicht (und nicht nur die Übermittlung von Akten) generell ablehnt, überschreitet es damit das ihm eingeräumte Ermessen. Die Akteneinsicht ist daher für die gewünschten Unterlagen zu gewähren, jedoch nicht durch Übermittlung von Kopien, sondern durch Einsichtgewährung im Amt. Dies entspricht auch der in der Informationsverordnung, LGBl. 1999 Nr. 159, grundgelegten Vorgangsweise: Nach deren Art. 11 erfolgt die Einsichtnahme grundsätzlich während den ordentlichen Öffnungszeiten der Behörde, die sich mit der Sache befasst oder die Unterlagen verwaltet. Die Behörde kann gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung allerdings die Einsichtnahme auch durch Zusendung einer Kopie gewähren, wenn der Verwaltungsaufwand kleiner ist. Diese Bestimmung kommt aber im vorliegenden Fall hinsichtlich jener Unterlagen, die vom Geschäftsgeheimnis umfasst sind, von vornherein nicht in Betracht. Dabei spielt es nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes auch keine Rolle, wenn die Beschwerdeführer die Übermittlung der Unterlagen zur Durchführung eigener Berechnungen und Messungen benötigen sollten. Die Wahrnehmung der öffentlichen Interessen im Zusammenhang mit Mobilfunkanlagen ist Sache der zuständigen Behörden. Der Öffentlichkeit stehen bestimmte Informations- und Auskunftsrechte zu, welche mit der vorliegenden Entscheidung im zulässigen Rahmen gewährt werden.
25. Es bleibt zuletzt auf den Hinweis des Amtes für Kommunikation einzugehen, dass sich die Akten nunmehr beim Amt für Umweltschutz als zuständiger Stelle (siehe dazu die Art. 30ff. Umweltschutzgesetz) befinden. Gemäss Art. 29 Abs. 1 Informationsgesetz setzt der Anspruch voraus, dass sich die Akten noch in Bearbeitung bei der zuständigen Stelle befinden. Zuständige Stelle ist nunmehr das Amt für Umweltschutz. Der Informationsanspruch der Beschwerdeführer richtet sich somit an diese Stelle.
26. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 26. Mai 2009