VGH 2012/030 a
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: Dr. iur. Bernhard Röser, Ad-hoc-Vorsitzenderlic. iur. et lic. oec. Azra Dizdarevic-Hasic
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführerin: C AG
9490 Vaduz
vertreten durch:
lic. iur. HSG et dipl. nat. ETH Stefan Hassler Rechtsanwalt Im Rösle 3 9494 Schaan
Beschwerdegegner: NN
9490 Vaduz
vertreten durch:
Dr.Dr. Batliner & Dr. Gasser Rechtsanwälte Marktgass 21 9490 Vaduz
wegen: Vergabe einer Spielbankenkonzession
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 31. Januar 2012, RA 2011/2897-7117,
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. Februar 2013
entschieden:
1. Der Beschwerde der C AG vom 17. Februar 2012 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 31. Januar 2012 wird teilweise stattgegeben:a) Dem Antrag der Beschwerdeführerin auf ersatzlose Aufhebung der angefochtenen Entscheidung der Regierung wird stattgegeben.b) Der Antrag der Beschwerdeführerin auf Erteilung der Spielbankenkonzession an sie wird abgewiesen.
2. Parteikosten werden nicht zugesprochen.
3. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land Liechtenstein.
1. Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein leitete mit der „Veröffentlichung der Ausschreibung zur Vergabe einer Konzession zum Betrieb einer Spielbank im Fürstentum Liechtenstein“ im Internet am 01. Februar 2011 ein Spielbankenkonzessionsverfahren ein. Die Frist zur Einreichung der Gesuche wurde mit 31. März 2011, 16.30 Uhr, festgesetzt.
In den Ausschreibungsunterlagen wurden u.a. die Konzessionsvoraussetzungen nach Art. 9 Geldspielgesetz (GSG) vom 30. Juni 2010, LGBl. 2010 Nr. 235, angeführt. Des Weiteren wurden in den Ausschreibungsunterlagen die Kriterien nach Art. 17 Abs. 4 Bst. a) bis l) Spielbankenverordnung (SPBV) vom 21. Dezember 2010, LGBl. 2010 Nr. 439, wiedergegeben, nach denen im Falle mehrerer Gesuchsteller eine Reihung vorgenommen werden sollte.
2. Eine vollständige und genaue Gewichtung der einzelnen Kriterien nach Art. 17 Abs. 4 Bst. a) bis l) SPBV erfolgte erst nach Ablauf der Frist zur Einreichung der Gesuche im April 2011 in einem so genannten „Bewertungsbogen“. Dieser wurde vom Amt für Volkswirtschaft (AVW) ausgearbeitet und von der Regierung mit Beschluss vom 19. April 2011 zur Kenntnis genommen. Eine Veröffentlichung dieses Bewertungsbogens erfolgte nicht.
3. Bis zum 31. März 2011 gingen beim AVW zwei Konzessionsgesuche ein. Das eine Gesuch stammte vom Beschwerdegegner und das andere von der Beschwerdeführerin.
Die Prüfung der eingereichten Unterlagen unter dem Aspekt der Erfüllung der sogenannten "Grundvoraussetzungen" (wozu u.a. die Erfordernisse genügender Eigenmittel, eines guten Leumunds, der Gewähr einer einwandfreien Geschäftstätigkeit und des Nachweises einer geeigneten inländischen Betriebsstätte gehören) ergab, dass diese teilweise ungenügend waren. Gestützt auf Art. 13 Abs. 2 i.V.m. Art. 17 Abs. 2 GSG verlangte das AVW vom Beschwerdegegner zusätzliche Informationen und Unterlagen, um die Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen nach Art. 9 Bst. a bis d und k GSG beurteilen zu können. Innerhalb der nach Art. 17 Abs. 2 SPBV erstreckten Frist reichte der Beschwerdegegner diese Informationen und Unterlagen am 18. Juli 2011 ein. Daraus ergaben sich teils einschneidende Abweichungen gegenüber der ursprünglich dargestellten Beteiligungs- und Organisationsstruktur.
Zur Klärung der Fragen, ob die voranstehend genannten Änderungen der Organisationsstruktur des Beschwerdegegners zulässig seien sowie ob im Zusammenhang mit den von ihm am 18. Juli 2011 eingereichten Unterlagen die Notwendigkeit bzw. Zulässigkeit einer Ergänzung gegeben sei, gab das AVW bei Dr. AB die Erstellung eines Memorandums bzw bei Dr. CD die Anfertigung eines Gutachtens in Auftrag. Das Memorandum des Dr. AB vom 25. Juli 2011 kam zum Ergebnis, es bestehe weder eine Rechtsgrundlage noch irgendeine anders geartete Veranlassung, um die vom Beschwerdegegner vorgesehene Änderung der Organisationsstruktur schon unbesehen davon abzulehnen, ob die neuen bzw. stärker involvierten Partner je für sich die an sie zu stellenden Konzessionsvoraussetzungen erfüllten. Das Gutachten des Dr. CD vom 20. September 2011 kam zum Schluss, dass es unzulässig wäre, wenn das Gesuch ohne materielle Behandlung abgewiesen würde, ohne dass die fehlenden Unterlagen noch nachgefordert wären.
In weiterer Folge nahm das AVW eine Reihung der zwei Gesuche nach den Kriterien gemäss Art.17 Abs. 4 SPBV sowie nach deren Gewichtung entsprechend dem oben erwähnten Bewertungsbogen vor. Nach Abschluss des Prüfungsverfahrens stellte das AVW gestützt auf die Ergebnisse der Prüfung am 16. November 2011 bei der Regierung den Antrag, das Gesuch der C AG abzulehnen und die Konzession der V AG in Gründung zu erteilen.
4. Die Regierung des Fürstentums Liechtenstein traf in der Folge die Entscheidung vom 31. Januar 2012, RA 2011/2897-7117. In dieser Entscheidung wurde das Gesuch der Beschwerdeführerin abgelehnt und das Gesuch des Beschwerdegegners gutgeheissen. Die Konzession zum Betrieb der Spielbank im Fürstentum Liechtenstein wurde dem Beschwerdegegner bzw. der V AG in Gründung erteilt.
In ihrer Entscheidung führte die Regierung begründend aus, es habe sich im Prüfungsverfahren gezeigt, dass beide Gesuche die Konzessionsvoraussetzungen nach Art. 9 GSG erfüllen würden, wobei das Gesuch des Beschwerdegegners der Umsetzung der Ziele des Gesetzes nach Art. 14 Abs. 2 i.V.m. Art. 2 GSG besser Rechung trage als das Gesuch der Beschwerdeführerin. Letzteres ergebe sich nach der Begründung der Entscheidung aus einer „Rangierung nach Massgabe der besten Erfüllung der Kriterien nach Art. 17 Abs. 4 SPBV“. In der Begründung wird dazu dargelegt, wie viele Punkte die Gesuchsteller entsprechend dem Bewertungsbogen erhielten. Das Gesuch der Beschwerdeführerin erreichte eine Gesamtpunktezahl von 1744,01, das Gesuch des Beschwerdegegners eine Gesamtpunktezahl von 1771,92. Der Unterschied zwischen den beiden Bewertungen beträgt somit 27,91 Punkte. Nach dem Bewertungsbogen hätte insgesamt eine Maximalpunktezahl von 2.405 Punkten erreicht werden können.
5. Gegen die Regierungsentscheidung vom 31. Januar 2012 erhob die Beschwerdeführerin am 17. Februar 2012 eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein. Sie stellte in ihrer Beschwerde insbesondere die Anträge, ".... 2. Es sei der Beschwerde stattzugeben und die angefochtene Entscheidung der Regierung vom 31. Januar 2012 ersatzlos aufzuheben. 3. Es sei die Konzession der Beschwerdeführerin zu erteilen. ...."
Die Beschwerdeführerin brachte in ihrer Beschwerde u.a. vor, die Bewertungskriterien und deren Gewichtung widersprächen vielfältig dem Gesetz. Zum einen fehle es an der gesetzlichen Grundlage dafür, dass der volkswirtschaftliche Nutzen der Annexbetriebe beurteilt hätte werden dürfen. Sodann würden die in Art. 17 Abs. 4 SPBV genannten Kriterien des volkswirtschaftlichen Nutzens des Casinos sowie des Casinostandorts im Gesetzeszweck gemäss Art. 2 GSG nicht abgebildet. Eine Gewichtung dieser Kriterien von einem Drittel der Gesamtpunktezahl sei demzufolge widerrechtlich und nicht haltbar und verstosse gegen die Verfassung.
Die Beschwerdeführerin bestritt auch die Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen durch den Beschwerdegegner. Eine ausdrückliche Argumentation dahingehend, ihr sei die Konzession schon deshalb ohne Rangierung zu erteilen, weil nur sie die Konzessionsvoraussetzungen erfülle, findet sich allerdings in dem 117-seitigen Beschwerdevorbringen an den Verwaltungsgerichtshof nicht. Diese Argumentation erfolgte erst in der Beschwerde der Beschwerdeführerin an den Staatsgerichtshof und im späteren ergänzenden Vorbringen an den Verwaltungsgerichtshof vom 29. Januar 2013.
6. Über die vorgenannte Beschwerde der Beschwerdeführerin vom 17. Februar 2012 gegen die Entscheidung der Regierung vom 31. Januar 2012 entschied der Verwaltungsgerichtshof mit Urteil vom 31. Mai 2012, VGH 2012/030. Er gab der Beschwerde insoweit statt, als die Entscheidung der Regierung aufgehoben wurde.
Die Aufhebung erfolgte, weil sich die angefochtene Entscheidung der Regierung auf den Bewertungsbogen und damit auf eine nicht rechtsgültige Grundlage stütze. Weiters verstosse die Ausschreibung vom 01. Februar 2011 gegen die europarechtlichen Voraussetzungen des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Transparenzgebotes. Auf Grund des Anwendungsvorranges von unmittelbar anwendbarem Europarecht sei die Ausschreibung im gegenständlichen Verfahren nicht zu beachten.
7. Mit Schriftsatz vom 20. Juli 2012 erhob die Beschwerdeführerin gegen das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 31. Mai 2012 Individualbeschwerde an den Staatsgerichtshof wegen Verletzung verfassungsrechtlich gewährleisteter Rechte. Die Beschwerdeführerin focht das Urteil des Verwaltungsgerichtshofes insoweit an, als der Verwaltungsgerichtshof ihrem Antrag auf Erteilung der Konzession an sie nicht entsprochen und die Entscheidung der Regierung aus verfahrensrechtlichen Gründen aufgehoben habe. Geltend gemacht wurden Verletzungen des Rechtsverweigerungsverbots, der Begründungspflicht, des Anspruchs eines fairen Verfahrens sowie des Willkürverbots.
8. Der Staatsgerichtshof gab der Individualbeschwerde der Beschwerdeführerin mit Urteil vom 11. Dezember 2012, StGH 2012/114, Folge. Das angefochtene Urteil des Verwaltungsgerichtshofes vom 31. Mai 2012 wurde aufgehoben und die Rechtssache unter Bindung an die Rechtsansicht des Staatsgerichtshofes zur neuerlichen Entscheidung an den Verwaltungsgerichtshof zurückverwiesen.
Der Staatsgerichtshof führte u.a. aus, weder aus seiner Sachverhaltsdarstellung noch aus der Urteilsbegründung lasse sich erkennen, dass sich der Verwaltungsgerichtshof mit dem förmlich gestellten und eingehend begründeten Antrag auf Konzessionserteilung an die Beschwerdeführerin ernsthaft auseinandergesetzt habe. Es sei zu betonen, dass es dem Verwaltungsgerichtshof unbenommen sei, in seinem Entscheid von Parteianträgen abzuweichen. Allfällige Abweichungen seien jedoch in besonderem Masse begründungspflichtig. Nach Ansicht des Staatsgerichtshofes liege aufgrund obiger Ausführungen eine Verletzung des verfassungsmässig gewährleisteten Anspruchs auf rechtsgenügliche Begründung vor.
9. Zuletzt erstatteten die Beschwerdeführerin die Stellungnahmen vom 19.01.2013 und vom 14.02.2013 sowie der Beschwerdegegner die Stellungnahmen vom 29.01.2013 und vom 15.02.2013. Soweit in diesen Stellungnahmen neue Argumente vorgebracht wurden, wird auf diese in den nachfolgenden Entscheidungsgründen eingegangen.
10. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Akt der Regierung RA 2011/2897-7117 und den Akt des Staatsgerichtshofes StGH 2012/114 bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. Februar 2013 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Hinsichtlich des Sachverhalts kann auf die Feststellungen der Regierung (Art. 101 Abs. 4 LVG) sowie auf die Feststellungen im voranstehenden Tatbestand verwiesen werden.
2. Für die gegenständliche Entscheidung sind die nachfolgenden Regelungen von besonderer Bedeutung:
2.1. Der Art. 2 des Geldspielgesetzes (GSG), LGBl. 2010 Nr. 235, lautet:
„Art. 2 Zweck
Dieses Gesetz bezweckt:
Im Rahmen der Zwecke nach Abs. 1 soll dieses Gesetz dem Staat Einnahmen verschaffen sowie gemeinnützige und wohltätige Projekte und Tätigkeiten fördern.“
Nach Art. 8 Abs. 1 GSG braucht eine Konzession der Regierung, wer eine Spielbank betreiben will.
Nach Art. 8 Abs. 2 erster Satz GSG besteht kein Rechtsanspruch auf Erteilung einer Konzession.
Nach Art. 9 GSG kann eine Spielbankenkonzession nur erteilt werden, wenn die dort näher angeführten Voraussetzungen erfüllt sind.
Nach Art. 13 Abs. 1 zweiter Satz GSG ist dann, wenn nur eine Konzession vergeben wird, vorgängig ein Ausschreibungsverfahren durchzuführen.
Nach Art. 13 Abs. 2 GSG prüft das Amt für Volkswirtschaft das Gesuch und verlangt gegebenenfalls beim Gesuchsteller unter Fristansetzung eine Nachbesserung oder weitere Unterlagen.
Der Art. 14 Abs. 1 und 2 GSG lautet:
"Art. 14 Erteilung der Konzession
Die Regierung entscheidet über die Erteilung der Konzession.
Ist die Anzahl der eingereichten Gesuche höher als die von der Regierung vorgesehene Anzahl Konzessionen, so entscheidet die Regierung aufgrund der Qualität der Gesuche im Hinblick auf eine optimale Umsetzung der Ziele dieses Gesetzes."
2.2. Der Art. 17 Abs. 4 der Spielbankenverordnung (SPBV), LGBl. 2010 Nr. 439, lautet:
„4) Treten mehrere Gesuchsteller, die die Voraussetzungen für die Erteilung der Konzession erfüllen, gleichzeitig auf, so rangiert sie das Amt für Volkswirtschaft nach Massgabe der besten Erfüllung folgender Kriterien:
2.3. In der „Veröffentlichung der Ausschreibung zur Vergabe einer Konzession zum Betrieb einer Spielbank im Fürstentum Liechtenstein“ vom 1. Februar 2011 wird auf die Ausschreibungsunterlagen verwiesen, die Interessenten gegen eine Gebühr von CHF 2.000 übermittelt wurden. Im Punkt 3.1. "Entscheidungskriterien“ der Ausschreibungsunterlagen werden die Konzessionsvoraussetzungen nach Art. 9 GSG und die Zuschlagskriterien nach Art. 17 Abs. 4 Bst. a) bis l) SPBV angeführt. Anschliessend heisst es:
„ Die Kriterien nach a) bis l) werden nach ihrer Bedeutung unterschiedlich gewichtet. Dabei kommen dem volkswirtschaftlichen Nutzen (Bst. h und k) und dem geplanten Spielbankenstandort (Bst. l) erhöhte Bedeutung zu.“
2.4. Wie im obigen Punkt 2. des Tatbestandes ausgeführt, wurde nach Ablauf der Einreichfrist für die Konzessionsgesuche ein „Bewertungsbogen“ ausgearbeitet und von der Regierung zur Kenntnis genommen. Im Abschnitt „Zweck des Bewertungsbogens“ heisst es:
„Der Bewertungsbogen fasst die Beurteilung des Konzessionsgesuchs durch das Amt für Volkswirtschaft zusammen. Er dient als Grundlage für:
Der Unterabschnitt „Gewichtung der Kriterien nach Art. 17 Abs. 4 Bst. a – l SPBV“ lautet:
„Die in Art. 17 Abs. 4 Bst. a – l SPBV genannten Kriterien sind im Hinblick auf die Erfüllung der gesetzlichen Ziele nach Art. 2 GSG von unterschiedlicher Bedeutung. Dem Stellenwert des volkswirtschaftlichen Nutzens (Förderung der touristischen Attraktivität, Zusatznutzen durch Annexbetriebe wie z.B. Restaurants und Hotel, Zahl der neu geschaffenen Arbeitsplätze, Aufträge an Bauunternehmen und lokale Zulieferer, Steueraufkommen und der baurechtlichen Eignung des Spielbankenstandorts (frühestmögliche Ausübung der Konzession und Leistung der Geldspielabgabe) werden durch eine entsprechende Gewichtung ebenfalls Rechnung getragen. Die Gewichtung erfolgt, indem die pro Kriterium maximale erreichbare Punktezahl („Punktemaximum“) folgendermassen angesetzt wird:
Punktemaximum:
3.1. Aus dem vorigen Punkt 2. ergibt sich, dass eine grundsätzliche Regelung über die Gewichtung der Zuschlagskriterien im Art. 2 Abs. 2 GSG enthalten ist. Diese ist zwar als Grundlage für eine Verordnung ausreichend bestimmt, nicht aber für eine unmittelbare Anwendung durch die Konzessionsbehörde.
Der Art. 17 Abs. 4 SPBV zählt zwar die Zuschlagskriterien auf, verlangt jedoch lediglich, dass das Amt für Volkswirtschaft im Falle mehrerer Gesuchsteller diese „nach Massgabe der besten Erfüllung…(der) Kriterien“ rangiert. Der Art. 17 Abs. 4 SPBV enthält aber keinerlei Gewichtung der verschiedenen Zuschlagskriterien.
Eine nur unvollständige und nicht ausreichend bestimmte Regelung über die Gewichtung enthalten die zwei letzten Sätze des Punktes 3.1 („Entscheidungskriterien“) der Ausschreibungsunterlagen.
Eine inhaltlich ausreichende Gewichtung der Zuschlagskriterien erfolgte erst in dem nicht öffentlich gemachten Bewertungsbogen (Abschnitt „Gewichtung der Kriterien nach Art. 17 Abs. 4“).
3.2. Der Bewertungsbogen enthält generelle Regelungen, die das Entscheidungsverhalten einer Verwaltungsbehörde im Bereich der Hoheitsverwaltung in selbständig normativer Weise regeln (vgl. Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Rz 777) bzw. - wie sich aus der Begründung der angefochtenen Regierungsentscheidung ergibt - tatsächlich geregelt haben.
Der Bewertungsbogen ist daher nicht lediglich ein interner Arbeitsbehelf. Offen bleiben kann an dieser Stelle, ob der Bewertungsbogen eine Rechtsverordnung oder eine Allgemeinverfügung ist. Entscheidend ist nämlich, dass der Bewertungsbogen jedenfalls mangels jeglicher Veröffentlichung keine Rechtsgültigkeit erlangte. Der Staat ist verpflichtet, Gesetze und Verordnungen zu veröffentlichen; vor der formrichtigen Veröffentlichung kann kein Erlass Rechtswirkungen entfalten (Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, LPS Bd. 23, Vaduz 1998, S. 57). Ebenso entfaltet eine Verfügung rechtliche Wirkungen für eine Partei nur, wenn sie ihr gegenüber in förmlicher Weise eröffnet wird.
3.3. Zusammenfassend ist somit festzuhalten, dass nur und erst der Bewertungsbogen eine inhaltlich ausreichende Gewichtung der Zuschlagskriterien enthält, dass aber dieser Bewertungsbogen mangels jeglicher Veröffentlichung keine Rechtswirksamkeit erlangte.
Der gegenständlichen Ausschreibung lag daher keine rechtsgültige Gewichtung der Kriterien zugrunde.
4. Es ist unstrittig, dass im gegenständlichen Verfahren zur Vergabe einer Spielbankenkonzession auch das EWR-Recht anzuwenden ist.
4.1. Bei einer Spielbankenkonzession nach dem Geldspielgesetz handelt es sich um eine Dienstleistungskonzession im Sinne des EWR-Rechts. Dienstleistungskonzessionen werden zwar von keiner der Richtlinien erfasst, mit denen der Unionsgesetzgeber den Bereich des öffentlichen Auftragswesens geregelt hat. Nach ständiger Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes (EuGH; nunmehr Gerichtshof der Europäischen Union) haben jedoch die öffentlichen Stellen, die Konzessionen auf dem Gebiet der Glücksspiele vergeben, "die Grundregeln der Verträge, insbesondere die Art. 43 EG und 49 EG, sowie den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot zu beachten." ( EuGH, C-72/0, C-77/10, Costa u.a., vom 16. Februar 2012, Rn 54)
Das Transparenzgebot verpflichtet die konzessionserteilende Stelle, "zugunsten der potenziellen Bewerber einen angemessenen Grad an Öffentlichkeit sicherzustellen, der eine Öffnung der Konzessionen für den Wettbewerb und die Nachprüfung ermöglicht, ob die Vergabeverfahren unparteiisch durchgeführt worden sind." (Costa, Rn 55)
Des Weiteren soll der mit dem Gleichheitssatz einhergehende Grundsatz der Transparenz "in diesem Zusammenhang im Wesentlichen gewährleisten, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen an Ausschreibungen teilnehmen können, und die Gefahr von Günstlingswirtschaft oder von willkürlichen Entscheidungen der Vergabestelle ausschliessen". Der Grundsatz der Transparenz verlangt, "dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind" (Costa, Rn 73).
Schliesslich gebietet der Grundsatz der Rechtssicherheit, "dass Rechtsvorschriften vor allem dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen voraussehbar sind." (Costa, Rn 74)
4.2. Der Verwaltungsgerichtshof schliesst sich bei der Interpretation der hier zu beachtenden Grundsätze der Gleichbehandlung, der Transparenz und der Rechtssicherheit der Rechtsprechung des EuGH (z.B. Urteil Costa C-72/0, C-77/10 und Urteil Engelmann C-64/08) auch für das EWR-Abkommen an.
Zwar hat der liechtensteinische Gesetzgeber von vornherein dem Erfordernis des Transparenzgebotes entsprochen, indem er im Geldspielgesetz für die Vergabe von Spielbankenkonzessionen ein Ausschreibungsverfahren vorgesehen hat. Allerdings muss auch die konkrete Vorgangsweise bei der Vergabe einer Spielbankenkonzession entsprechend dem Transparenzgebot "auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, damit der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden." (Costa, Rn 56)
Diese konkrete Vorgangsweise hat im gegenständlichen Fall den vorerwähnten Grundsätzen in einem wesentlichen Punkt nicht entsprochen. Indem den Interessenten die konkreten Gewichtungen der einzelnen Zuschlagskriterien nicht bekannt gegeben wurden, lagen keine "im Voraus bekannten Kriterien" vor, mit denen der Ermessensausübung durch die Konzessionsbehörde Grenzen gesetzt wurden. Des Weiteren konnten die Interessenten damit nicht "auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen" an der Ausschreibung teilnehmen. Und schliesslich war die Erfüllung der einzelnen Zuschlagskriterien nicht "in ihren Auswirkungen voraussehbar" (vgl. obige Zitate aus dem Urteil Costa).
Dieses Ergebnis wird noch durch das EuGH-Urteil C-532/06 vom 24.01.2008 (Lianakis) bestärkt. Zwar liegt diesem Urteil der Fall einer Anwendung einer Richtlinie (Richtlinie 92/50/EWG) für den Bereich des öffentlichen Auftragswesens zugrunde und gelten, wie bereits oben erwähnt, die Richtlinien für den Bereich des öffentlichen Auftragswesens nicht für den gegenständlichen Fall der Erteilung einer Spielbankenkonzession. Da es aber auch dort um den Grundsatz der Gleichbehandlung und die Verpflichtung zur Transparenz bei einer Mehrzahl von Interessenten (Bietern) bei einer Ausschreibung geht, sind insoweit folgende Aussagen des Urteils Lianakis relevant: "Die potenziellen Bieter müssen (....) in die Lage versetzt werden, bei der Vorbereitung ihrer Angebote vom Bestehen und von der Tragweite dieser Kriterien Kenntnis zu nehmen." (Rn 37) "Demnach darf ein öffentlicher Auftraggeber keine Gewichtungsregeln oder Unterkriterien für die Zuschlagskriterien anwenden, die er den Bietern nicht vorher zur Kenntnis gebracht hat." (Rn 38)
4.3. Wie schon dargelegt, entsprach die Vorgangsweise bei der gegenständlichen Ausschreibung den europarechtlichen Vorgaben nicht: Es war sogar nicht nur so, dass die Gewichtungsregeln und die Unterkriterien für die Zuschlagskriterien den Gesuchstellern nicht spätestens in der Ausschreibung zur Kenntnis gebracht wurden. Vielmehr wurden noch darüber hinaus die Gewichtungsregeln und die Unterkriterien in einem Bewertungsbogen erst nach Ablauf der Eingabefrist für die Konzessionsgesuche von der Regierung zur Kenntnis genommen. Auch dieser letztgenannte Umstand stellt schon für sich einen Verstoss gegen das Transparenz- und das Gleichbehandlungsgebot dar, weil von vornherein auch ohne Kenntnis der von den Gesuchstellern eingereichten Projekte schon die Kenntnis der Identität der Gesuchsteller den Eindruck einer nicht objektiven Festlegung der Gewichtungsregeln und der Unterkriterien erwecken kann. Beispielsweise kann das Projekt eines oder mehrerer Gesuchsteller bereits aufgrund medialer Berichterstattung bekannt sein.
5.1. Die Beschwerdeführerin hat zuletzt argumentiert, nur sie habe als einzige Gesuchstellerin die Konzessionsvoraussetzungen erfüllt, sodass sich eine Rangierung von Gesuchen erübrige und es dahingestellt bleiben könne, ob die Zuschlagskriterien den europarechtlichen Anforderungen entsprächen, da sie dann keine Rechtswirkungen entfalten würden.
Dem ist entgegen zu halten, dass es im hier gegebenen Zusammenhang nicht um inhaltliche Mängel der Regelungen über die Zuschlagskriterien bzw. des Bewertungsbogens geht. Vielmehr geht es um die Tatsache, dass die Ausschreibung schon deswegen rechtswidrig ist, weil in ihr die Bewertungskriterien überhaupt fehlen und weil sie aus den im obigen Punkt 4. genannten Gründen schwerwiegend gegen grundlegende Anforderungen des europarechtlichen Transparenzgebotes, Gleichbehandlungsgrundsatzes und Grundsatzes der Rechtssicherheit verstösst. Davon waren nicht lediglich die zwei Gesuchsteller, sondern auch das öffentliche Interesse an einem ordnungsgemässen Vergabeverfahren sowie auch alle von vornherein in Betracht kommenden Interessenten betroffen. Nicht umsonst spricht auch das oben erwähnte EuGH-Urteil in der Rechtssache Costa in diesem Zusammenhang von den "potenziellen" Bewerbern und von "allen interessierten Wirtschaftsteilnehmern". Es kann übrigens keineswegs ausgeschlossen werden, dass die mangelhafte Ausschreibung einen oder mehrere Interessenten von der Einreichung eines Konzessionsgesuchs abgehalten hat; von den ursprünglich sechs Interessenten, welche die Ausschreibungsunterlagen gegen eine Gebühr von CHF 2´000.- bezogen hatten, reichten nur zwei Bewerber ein Gesuch ein.
Lediglich am Rande wird zum oben zuletzt angeführten Argument der Beschwerdeführerin angemerkt, dass die Zuschlagskriterien auch im Falle nur eines Bewerbers Bedeutung haben können; einerseits kann so die Regierung prüfen, ob das Projekt des einen Bewerbers eine bestimmte Mindestqualität aufweist, andererseits kann der eine Bewerber im Falle einer Versagung prüfen, ob allenfalls die Regierung ihr Ermessen willkürlich ausgeübt hat. Auf Art. 8 Abs. 2 erster Satz GSG wird hingewiesen.
5.2. Die oben dargelegten schwerwiegenden Verstösse gegen europarechtliche Grundsätze bewirken die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Entscheidung, die in einem Verfahren getroffen wurde, das seinen Ausgang mit der mangelhaften Ausschreibung nahm. Es steht für den Verwaltungsgerichtshof fest, dass es aus europarechtlichen Gründen notwendig ist, von Amts wegen die angefochtene Entscheidung aufzuheben, und dass ein allfälliges neues Verfahren zur Konzessionserteilung mit einer neuerlichen Ausschreibung zu beginnen hat. Es genügt nicht, die Prüfung der Rechtmässigkeit des Vergabeverfahrens auf die zwei hier gegenständlichen Gesuchsteller zu beschränken. Vielmehr besteht für den Verwaltungsgerichtshof die Verpflichtung, die erläuterten Rechtswidrigkeiten der Ausschreibung von Amts wegen vorrangig aufzugreifen. Auf die nachfolgenden Punkte 6.4. ff. wird hingewiesen.
Weil schon die Ausschreibung derart gravierende Mängel aufweist, dass die angefochtene Entscheidung aufzuheben ist, kommt im hier gegenständlichen Verfahren der Frage, ob nur ein oder beide Gesuchsteller die Konzessionsvoraussetzungen erfüllen, keine rechtserhebliche Bedeutung zu.
5.3. Die Beschwerdeführerin hat zuletzt noch zum EuGH-Urteil Lianakis angemerkt, es sei entscheidwesentlich, dass Zuschlagskriterien nicht "angewendet" werden dürften, wenn sie dem Bieter nicht zur Kenntnis gebracht worden seien. Dem ist entgegen zu halten, dass die für das Urteil Lianakis wesentliche Richtlinie 92/50 für das hier gegenständliche Verfahren nicht gilt (vgl. obigen Punkt 4.1. erster Absatz). Vor allem aber kommt dem in der Rn 38 des Lianakis-Urteils verwendeten Begriff "anwenden" nicht die von der Beschwerdeführerin zugedachte Bedeutung zu, weil es in diesem Urteil ganz offensichtlich nicht um eine Aussage zur Frage ging, ob innerstaatlich im Falle von dem Bieter nicht zur Kenntnis gebrachten Zuschlagskriterien eine Entscheidung aufzuheben sei oder nur einzelne Zuschlagskriterien nicht zu berücksichtigen seien. Die massgebliche Aussage des Urteils lautet vielmehr, dass der Auftraggeber im Rahmen eines Vergabeverfahrens nicht nachträglich Gewichtungkoeffizienten und Unterkriterien für die vorher bekanntgegebenen Zuschlagskritieren "festlegen" darf (Rn 45, in welcher die Vorlagefrage beantwortet wird). Es ist durchaus denkbar, dass bei einzelnen, nicht wesentlichen nachträglichen Festlegungen lediglich ein "Nicht-Berücksichtigen" dieser Festlegungen bei sonstiger Weitergeltung der Ausschreibung genügen kann. Im gegenständlichen Fall wurden aber die Bewertungen aller Zuschlagskriterien erst nachträglich festgelegt, sodass lediglich ein Nicht-Berücksichtigen der bzw. hier aller Zuschlagskriterien nicht in Betracht kommt, sondern eine neue Ausschreibung erforderlich ist.
6.1. Die Beschwerdeführerin hat vorgebracht, in ihrer Beschwerde sei nicht beantragt worden, dass eine neuerliche Ausschreibung stattzufinden habe. Der Verwaltungsgerichtshof dürfe in seiner Entscheidung nicht über die diesbezüglichen Anträge der Beschwerdeführerin hinaus gehen.
6.2. Diesem Vorbringen ist die Bestimmung des Art. 102 LVG entgegen zu halten. Sie bietet im gegenständlichen Fall die innerstaatliche gesetzliche Grundlage dafür, dass der Verpflichtung zu einer europarechtskonformen Entscheidung (vgl. insbesondere Art. 3 EWR-A und Abs. 4 der Präambel zum EWR-A) nachgekommen werden kann, ohne dass ein Konflikt zwischen dem innerstaatlichen liechtensteinischen Recht und dem Europarecht entsteht.
6.3. Der Art. 102 LVG zeigt, dass der Verwaltungsgerichtshof in Beschwerdeverfahren grundsätzlich nicht an Parteianträge gebunden ist. Zur Einhaltung zwingender Rechtsvorschriften hat der Verwaltungsgerichtshof die angefochtene Entscheidung oder Verfügung auch ohne einen dahin gehenden Antrag des Beschwerdeführers zu seinem Vorteil abzuändern oder aufzuheben (Art. 102 Abs. 1 LVG). Unter bestimmten Voraussetzungen ist der Verwaltungsgerichtshof auch ermächtigt, eine Entscheidung zum Nachteil des Beschwerdeführers aufzuheben oder abzuändern (Art. 102 Abs. 2 LVG). Aus dem Grundsatz der Rechtsanwendung von Amts wegen ergibt sich sodann, dass die entscheidende Behörde von sich aus die massgebenden Rechtsnormen zu ermitteln und anzuwenden hat (StGH 2012/114, S. 17 f.). Der Verwaltungsgerichtshof ist nach Art. 102 Abs. 3 LVG "berechtigt und verpflichtet, die Gesetzmässigkeit des durchgeführten und der Entscheidung zugrunde gelegten Verfahrens zu überprüfen und bei Ausserachtlassung zwingender gesetzlicher Vorschriften, insbesondere hinsichtlich der Zuständigkeit, selbst von Amts wegen auf deren Befolgung zu dringen (Art. 106)." Der Vollständigkeit halber wird auf Art. 98 Abs. 2 i.V.m. Art. 100 Abs. 5 LVG hingewiesen.
6.4. Bei den hier gegenständlichen Geboten der Transparenz, der Gleichbehandlung und der Rechtssicherheit handelt es sich, wie schon die oben angeführten EuGH-Urteile zeigen, um zwingende gesetzliche Vorschriften im Sinne des Art. 102 Abs. 3 LVG.
Der Verwaltungsgerichtshof ist daher verpflichtet, die Gesetzmässigkeit des ganzen der angefochtenen Entscheidung zugrunde gelegten Verfahrens zu überprüfen und infolge der festgestellten Ausserachtlassung der zuvor genannten europarechtlichen Gebote von Amts wegen auf die Befolgung dieser Gebote zu dringen. Letzteres bedeutet insbesondere, dass nicht lediglich die Zuschlagsentscheidung aufzuheben ist, sondern dass auch für den Fall der weiterhin bestehenden Absicht, eine Spielbankenkonzession zu vergeben, eine neuerliche Ausschreibung zu verlangen ist.
6.5. Auch wenn man dem Vorbringen der Beschwerdeführerin folgt, dass eine Abwägung zwischen öffentlichen und privaten Interessen erfolgen müsse, ändert sich nichts am aufgezeigten Ergebnis. Es ist nämlich evident, dass das öffentliche Interesse an einer rechtmässigen Ausschreibung, die den europarechtlichen Grundsätzen und damit einem fairen Wettbewerb aller interessierten Wirtschaftsteilnehmer sowie letztlich dem Ziel einer bestmöglichen Konzessionsvergabe entspricht, ein privates Interesse an der Erlangung einer Konzession, der eine rechtswidrige Ausschreibung vorangegangen ist, überwiegt. Im Übrigen trifft die Behauptung der Beschwerdeführerin, sie erleide einen nicht wieder gut zu machenden Nachteil, weil ihr Gesuch nunmehr umfassend bekannt sei, nicht zu. Da sich der Verwaltungsgerichtshof in seiner Entscheidung nicht konkret mit der Erfüllung der Konzessionsvoraussetzungen (vgl. obigen Punkt 5.2.) oder der Zuschlagskriterien durch die Beschwerdeführerin auseinander setzen muss, kommt es zu keiner erheblichen Bekanntgabe von Einzelheiten ihres Projekts an Dritte.
6.6. Die Feststellungen in den obigen Punkten 6.4. und 6.5. treffen umso mehr zu, als eine EWR- bzw. europarechtskonforme Auslegung (vgl. dazu z.B. StGH 1998/9, veröffentlicht in LES 1999/3, 183; VBI 2001/53, veröffentlicht in LES 2002/2; EFTA-Gerichtshof Rs. E-4/01 Karlsson und Rs. E-1/07) des Art. 102 Abs. 2 und 3 LVG geboten ist. Das Gebot der europarechtskonformen Auslegung ist ein Anwendungsfall des Europarechts-Vorrangs im weiteren Sinn. Danach müssen alle Träger der öffentlichen Gewalt in den Mitgliedsstaaten das nationale Recht bei seiner Anwendung im Lichte des vorrangigen Europarechts auslegen. Der Gedanke der europarechtskonformen Auslegung beruht auf dem Effet-utile-Grundsatz, wonach dem Europarecht zu einer grösstmöglichen Wirksamkeit zu verhelfen ist (vgl. Frenz, Handbuch Europarecht, Band 5, Heidelberg 2010, S. 53 f.).
Lediglich der Vollständigkeit halber wird ausgeführt, dass bei diesem Ergebnis nicht mehr die Notwendigkeit besteht, auf den Vorrang des EWR-Rechts im engeren Sinn zurückzugreifen. Auch dieser Vorrang würde aber im Falle seiner Bedeutsamkeit zum gleichen Ergebnis führen, wie es oben dargelegt wurde (vgl. zum Vorrang VGH 2005/94; Bussjäger, Rechtsfragen des Vorrangs und der Anwendbarkeit von EWR-Recht in Liechtenstein, LJZ 4/06, S. 140 ff.).
6.7. Die Beschwerdeführerin hat zuletzt vorgebracht, nur wer Parteistellung habe, sei in seinen Interessen zu schützen. Dem ist entgegen zu halten, dass sowohl nach Europarecht (vgl. Frenz, a.a.O., S. 52) als auch nach innerstaatlichem Recht (vgl. StGH 2012/114) die Rechtmässigkeit des gegenständlichen Verfahrens von Amts wegen zu prüfen ist. Der Verwaltungsgerichtshof soll nicht nur Rechtsschutz gewähren, sondern zugleich für die Durchsetzung des objektiven Rechts sorgen (Kley, a.a.O., S. 294 f.).
6.8. Die Beschwerdeführerin hat eingewendet, dass die Frage der mangelhaften Ausschreibung erst anlässlich der vorliegenden Beschwerde aufgeworfen worden sei, dass aber ohne Beschwerde die Konzession trotz der mangelhaften Ausschreibung rechtskräftig an den Beschwerdegegner erteilt worden wäre, obwohl dieser die Konzessionsvoraussetzungen nicht erfülle. Dem ist entgegen zu halten, dass dies keine Besonderheit des gegenstänlichen Verfahrens ist. Vielmehr kann es generell dazu kommen, dass rechtswidrige Entscheidungen rechtswirksam werden, weil sie nicht angefochten oder einer Aufsichtsbehörde nicht bekannt werden. Der Art. 102 Abs. 3 LVG kann dieses Problem nicht lösen; er kann aber immerhin in einzelnen Fällen - wie auch im gegenständlichen Fall - einen Beitrag zur Vermeidung rechtswidriger Entscheidungen leisten.
7. Lediglich aus Gründen der Vollständigkeit wird noch auf Folgendes hingewiesen:
Nach den Art. 92 Abs. 2 und 78 Abs. 1 LV hat sich die gesamte Landesverwaltung innerhalb der Schranken der Verfassung und der Gesetze zu bewegen. Damit wird das Prinzip der Gesetzmässigkeit der Verwaltung verfassungsrechtlich festgeschrieben. Das Gesetzmässigkeitsprinzip erfüllt insbesondere rechtsstaatliche und demokratische Funktionen (vgl. z.B. StGH 1995/10). Zufolge des Gesetzmässigkeitsprinzips muss die Rechtsanwendung in den wesentlichen Punkten voraus bestimmt sein und so den nachprüfenden Organen eine Kontrolle der Gesetzmässigkeit ermöglichen (vgl. Kley, a.a.O., S.174).
Im Zusammenhang mit der Rangierung mehrerer Spielbankenkonzessions-Gesuche sind insbesondere zwei Punkte wesentlich im vorgenannten Sinn: zum einen die verschiedenen Bewertungs- oder Zuschlagskriterien als solche, zum anderen aber auch die Gewichtung dieser Kriterien.
In Folge der bereits in den obigen Punkten 3.1. ff. dargelegten Rechtsungültigkeit des Bewertungsbogens bestand keine im Sinne des Gesetzmässigkeitsprinzips ausreichend bestimmte Rechtsgrundlage für die Gewichtung der Zuschlagskriterien und für die Unterkriterien. Somit litt das gegenständliche Verfahren von vornherein auch unter einem Verstoss gegen das innerstaatliche Gesetzmässigkeitsprinzip.
8. Die gegenständliche Entscheidung wird zum Anlass genommen, auf einige andere grundsätzliche Rechtsfragen einzugehen, die im bisherigen Verfahren aufgeworfen wurden und für ein neues Verfahren von Bedeutung sein können.
8.1. Der Art. 17 Abs. 4 Bst. k) SPBV sieht vor, dass als Zuschlagskriterium auch "der volkswirtschaftliche Nutzen der Annexbetriebe" heranzuziehen ist. Im gegenständlichen Verfahren stellte sich die Frage der Gesetzmässigkeit dieser Bestimmung.
Das Gesetzmässigkeitsprinzip verlangt eine rechtsgenügliche Abstützung der Durchführungsverordnungen im Sinne von Art. 92 Abs.1 LV. Die Bestimmungen einer Verordnung dürfen zum einen nicht gesetzwidrig (contra legem) sein, zum anderen dürfen sie insoweit auch nicht gesetzesergänzend (praeter legem) sein, als es sich dabei um „grundlegende(n), wichtige(n), primäre(n) und nicht unumstrittene(n) Bestimmungen“ (StGH 1977/10) handelt. Die zuletzt genannten Bestimmungen müssen daher in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein und dürfen nicht an den Verordnungsgeber delegiert werden.
Die Regierung hat in der angefochtenen Entscheidung den Begriff des "volkswirtschaftlichen Nutzens der Annexbetriebe" in dem Sinn verwendet, dass die Annexbetriebe insbesondere auch im Hinblick auf ihre Grösse gegenüber der Spielbank eine Eigenständigkeit aufweisen können und nicht in einem engen Zusammenhang mit dem Spielbankenbetrieb stehen müssen. Tatsächlich lässt sich der Betrieb beispielsweise eines Hotels oder eines Restaurants bei einem solchen Verständnis des Begriffs "Annexbetrieb" durchaus von der Erteilung der Spielbankenkonzession trennen und es kann in Anbetracht der Natur und der Bedeutung eines derartigen Hotel- oder Restaurantbetriebs dieser nicht als blosse Nebenleistung zur Spielbankenkonzession betrachtet werden.
Die Wortauslegung des Art. 2 GSG spricht gegen die Zulässigkeit eines Zuschlagskriteriums für einen volkswirtschaftlichen Nutzen von solchen Annexbetrieben. In diesem Zusammenhang ist auch bemerkenswert, dass das GSG kein einziges Mal den Begriff „Annexbetriebe“ verwendet; insbesondere geht es im Gesetz auch nie um den volkswirtschaftlichen Nutzen solcher Annexbetriebe. Hingegen lässt der Begriff des "volkswirtschaftlichen Nutzens der Spielbank" ohne Weiteres eine Einbeziehung der Annexbetriebe im nachstehend dargelegten, auf den Spielbankbetrieb eingeschränkten Sinn zu.
Die Gesetzesmaterialien zum Geldspielgesetz (Bericht und Antrag sowie Stellungnahme der Regierung an den Landtag Nr. 3/2010 und 77/2010, LProt. 17. März 2010) bieten Anhaltspunkte sowohl dafür als auch dagegen, dass nur der volkswirtschaftliche Nutzen der Spielbank und nicht ein separater, darüber hinausgehender volkswirtschaftlicher Nutzen von Annexbetrieben als Zuschlagskriterium festgelegt werden darf. Eine weitere Auseinandersetzung mit den Gesetzesmaterialien erübrigt sich aber im Hinblick auf die Rechtsprechung des Staatsgerichtshofes zur historischen Auslegung von Rechtsvorschriften. Demnach ist „in bezug auf die historische Auslegung von Gesetzen aufgrund der Anforderungen der Referendumsdemokratie eine Einschränkung zu machen, da die Wortauslegung einer Norm, welche für am Gesetzgebungsprozess unbeteiligte Dritte auf der Hand liegt, nicht ohne weiteres unter Bezugnahme auf die nur erschwert zugänglichen Gesetzesmaterialien umgestossen werden darf“ (z.B. StGH 2000/45 und die dort zitierte Vorjudikatur).
Bei der Bestimmung des Art. 17 Abs. 4 Bst. k) SPBV handelt es sich jedenfalls dann um eine im gegenständlichen Zusammenhang "grundlegende" Bestimmung, wenn sie so verstanden wird, dass über die Bewertung der Spielbank und des Spielbankbetriebes hinaus auf weitere Umstände und Betriebe bzw. Betriebsgrössen abgestellt wird, die mit einer Spielbank von vornherein keineswegs in einem unmittelbaren Zusammenhang stehen. Des Weiteren ist bei der Frage der Bedeutung der Bestimmungen des GSG über das Konzessionserfordernis und bei der Beschränkung auf nur eine Konzession zu berücksichtigen, dass es sich um Regelungen handelt, welche letztlich die Handels- und Gewerbefreiheit einschränken (vgl. StGH 1998/37, VGH 2003/118 Erw. 4 sowie Frick, Die Gewährleistung der Handels- und Gewerbefreiheit nach Art. 36 der Verfassung des Fürstentums Liechtenstein, Freiburg 1998, S. 229 ff.).
Die Bestimmung des Art. 17 Abs. 4 Bst. k) SPBV ist schliesslich auch nicht "unumstritten" im Sinne des oben zitierten StGH-Urteils 1977/10. Es genügt an dieser Stelle, auf die diesbezügliche öffentliche Diskussion in Liechtenstein zu verweisen.
Zusammenfassend bedeutet dies, dass eine Regelung wie die des Art. 17 Abs. 4 Bst. k) SPBV, wenn ihr ein Inhalt wie im bisherigen Verfahren gegeben wird, nur in einem formellen Gesetz getroffen werden darf. Dabei hätte der Gesetzgeber allerdings noch die Zulässigkeit einer solchen Regelung unter dem Gesichtspunkt der Handels- und Gewerbefreiheit sowie des EWR-Abkommens (Art. 61 ff. betreffend staatliche Beihilfen) zu prüfen.
Eine gesetzeskonforme Auslegung der vorgenannten Verordnungsbestimmung ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nur bei einem eingeschränkten Verständnis des Begriffes "Annexbetriebe" möglich: Es dürfen ein Hotel oder ein Restaurant und dergleichen nur als Annexbetriebe verstanden werden, wenn und insoweit sie in einem konkreten Zusammenhang mit dem Spielbankenbetrieb stehen. Es dürften daher beispielsweise nur so viele Hotelbetten oder nur so viele Restaurantsitzplätze sowie in weiterer Folge nur so viele damit zusammenhängende Arbeitsplätze eine Berücksichtigung finden, wie durch den Spielbankenbetrieb tatsächlich bedingt sind bzw. mit diesem in einem engen ursächlichen Zusammenhang stehen.
8.2. Die im vorigen Punkt getroffenen Feststellungen gelten sinngemäss für das Kriterium "planungs- und baurechtliche Eignung des Spielbankenstandorts" (Art. 17 Abs. 4 Bst. l SPBV). Auch hier ist ein enger Zusammenhang mit der Spielbank bzw. mit den Zielen des Spielbankengesetzes zu wahren. Dies gilt im Übrigen auch für die Berücksichtigung und Bewertung der zur Standortfrage eingeholten Stellungnahme der Gemeinde.
8.3. Die im Bewertungsbogen vorgenommene Gewichtung der einzelnen Zuschlagskriterien führt dazu, dass der wirtschaftliche Nutzen der Spielbank und ihrer Annexbetriebe (Punktemaximum 430) sowie die planungs- und baurechtliche Eignung des Spielbankenstandorts (Punktemaximum 370) zu den am besten bepunkteten Kriterien zählen und zusammen ungefähr ein Drittel des gesamten Punktemaximums (2'405) ausmachen.
Diese Gewichtung der vorgenannten Kriterien steht nicht in Einklang mit den hier zu beachtenden gesetzlichen Vorgaben. Nach Art. 14 Abs. 2 GSG hat die Entscheidung "aufgrund der Qualität der Gesuche im Hinblick auf eine optimale Umsetzung der Ziele dieses Gesetzes“ zu erfolgen. Nach Art. 2 Abs. 1 GSG ist erstes Hauptziel das Gewährleisten eines sicheren, ordungsgemässen und transparenten Spielbetriebs, zweites Hauptziel das Verhindern näher angeführter krimineller Handlungen und drittes Hauptziel die Vorbeugung gegen sozialschädliche Auswirkungen des Spielbetriebs. „Nur im Rahmen dieser drei Hauptziele will das Gesetz auch einen volkswirtschaftlichen Nutzen erzielen, indem es dem Staat Einnahmen verschaffen sowie gemeinnützige und touristische Projekte unterstützen soll.“ (BuA Nr. 3/2010 zu Art. 2 GSG)
Der Verwaltungsgerichtshof vertritt die Auffassung, dass sowohl die Gewichtung des volkswirtschaftlichen Nutzens als auch die Gewichtung der planungs- und baurechtlichen Eignung jedenfalls niedriger sein müssen als die jeweilige Gewichtung der einzelnen Hauptziele.
Lediglich der Vollständigkeit halber wird darauf hingewiesen, dass die Reihenfolge der Konzessionsvoraussetzungen nach den Bst. d) bis f) sowie i) und k) im Art. 9 GSG und die Reihenfolge der Zuschlagskriterien nach den Bst. a) bis l) im Art. 17 Abs. 4 SPBV auch eine Wertung der Bedeutung dieser Voraussetzungen bzw. Kriterien zum Ausdruck zu bringen scheinen.
8.4. Nach Art. 13 Abs. 2 GSG prüft das Amt für Volkswirtschaft die auf Grund eines Ausschreibungsverfahrens eingereichten Gesuche und verlangt gegebenenfalls beim Gesuchsteller unter Fristansetzung eine Nachbesserung oder weitere Unterlagen. Im Art. 17 Abs. 2 erster Satz SPBV wird dazu näher ausgeführt, dass das Amt für Volkswirtschaft dann eine Nachbesserung oder eine Ergänzung verlangen kann, wenn ein Gesuch unvollständig ist oder das Amt für Volkswirtschaft weitere Unterlagen oder Informationen für notwendig erachtet.
Es ist an dieser Stelle hervorzuheben, dass es eine wichtige Aufgabe einer Einreichfrist bei einer Ausschreibung ist, im Falle mehrerer Bewerber eine Gleichbehandlung dieser Bewerber sicherzustellen. Das im erstinstanzlichen Verfahren eingeholte Memorandum betreffend Nachbesserung geht aber nicht auf die besondere Situation des Vorliegens von mehreren Gesuchstellern und die daraus resultierende EWR-Notwendigkeit einer Gleichbehandlung der Gesuchsteller ein.
Aus der Konzeption des Verfahrens als öffentliche Ausschreibung und aus der Verpflichtung der Gesuchsteller, das Konzessionsgesuch mit allen erforderlichen Unterlagen bis spätestens zum Einreichtermin zu übermitteln (vgl. Punkt 2.3 der Ausschreibungsunterlagen), geht hervor, dass sich die Konzessionsbehörde auf die Angaben im Gesuch zu stützen hat (vgl. chBVGE 2009/64 E. 7.3.2).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes ist nach Ablauf der Einreichfrist eine Änderung des Gesuchs dann nicht mehr zulässig, wenn dadurch die Wettbewerbsstellung der Gesuchsteller geändert werden kann (vgl. öVwGH 2008/04/0087). Beispielsweise ist eine Mängelbehebung dann unzulässig, wenn zum Einreichtermin ein nachzuweisender Umstand fehlt, hingegen dann zulässig, wenn es nur am Nachweis des zum Eingabetermin an sich bereits bestehenden Umstandes mangelt.
Für diese Rechtsansicht spricht auch die Tatsache, dass sowohl der Art. 13 Abs. 2 GSG als auch der Art. 17 Abs. 2 erster Satz SPBV nur von einer Nachbesserung oder Ergänzung des Gesuchs auf Verlangen des Amtes für Volkswirtschaft ausgehen. Auch der Art. 13 Abs. 4 GSG, der den Gesuchsteller verpflichtet, "alle wesentlichen Änderungen der während des Verfahrens eingereichten Angaben und Unterlagen unverzüglich dem Amt für Volkswirtschaft zu melden", ermöglicht bei EWR- und verfassungskonformer Auslegung nicht eine wesentliche Änderung des Gesuchs nach Ablauf der Einreichfrist. Vielmehr soll mit dieser Regelung sichergestellt werden, dass die Behörde sofort von solchen Änderungen Kenntnis erlangt und allenfalls die erforderlichen Schritte setzen oder rechtliche Konsequenzen ziehen kann.
9. Zusammenfassend wird im Hinblick auf ein allfälliges neues Verfahren zur Vergabe einer Spielbankenkonzession Folgendes festgehalten:
In einem solchen Verfahren hätte eine neuerliche Ausschreibung zu erfolgen, weil die Ausschreibung vom 01. Februar 2011 nicht anzuwenden ist (vgl. die Punkte 5.1. ff. der Entscheidungsgründe). Zumindest in der Ausschreibung wären die Gewichtungen und Unterkriterien für die Zuschlagskriterien bekannt zu geben. Im bisherigen Verfahren fehlte eine ausreichende rechtsgültige Regelung über die Gewichtung der Zuschlagskriterien (vgl. die Punkte 3.2. und 3.3. der Entscheidungsgründe). Die im rechtsungültigen Bewertungsbogen vorgesehenen Gewichtungen für das Kriterium des volkswirtschaftlichen Nutzens der Spielbank samt Annexbetrieben und für das Kriterium der planungs- und baurechtlichen Eignung des Spielbankenstandorts wären im bisher vorgesehenen Ausmass zu hoch, so dass von deren Rechtswidrigkeit auszugehen wäre (vgl. Punkt 8.3. der Entscheidungsgründe).
Ebenso war die Auslegung des Begriffes "Annexbetriebe" im Zusammenhang mit dem Zuschlagskriterium des wirtschaftlichen Nutzens nicht gesetzeskonform (vgl. Punkt 8.1. der Entscheidungsgründe).
Eine Entscheidung in einem neuen Verfahren, die den zwei vorgenannten Bedenken nicht Rechnung trägt, wäre nach Ansicht des Verwaltungsgerichtshofes im Falle einer Beschwerdeerhebung an den Staatsgerichtshof bzw. im Falle eines Normprüfungsantrags durch den Verwaltungsgerichtshof von einer neuerlichen Aufhebung bedroht.
Ausdrücklich festgehalten wird noch, dass auf mehrere weitere Punkte des Vorbringens der Beschwerdeführerin und des Beschwerdegegners in der gegenständlichen Entscheidung nicht eingegangen wird. Soweit diese Punkte auch in einem fortgesetzten Verfahren Bedeutung erlangen werden, wird sich die Regierung damit befassen und ihre Ansicht dazu in der neuerlichen Entscheidung ausreichend begründen müssen.
10. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 1 LVG. Da die Beschwerdeführerin im Wesentlichen mit ihrer Beschwerde durchgedrungen ist, ist es gerechtfertigt, der Beschwerdeführerin keine Verfahrenskosten aufzuerlegen. Die Parteikosten sind von der Beschwerdeführerin und vom Beschwerdegegner jeweils selbst zu tragen, weil das Verfahren zur Erteilung der Spielbankenkonzession nur auf Antrag einer Partei eingeleitet werden darf (Art. 8 Abs. 1 GSG) und im gegenständlichen Fall auf Antrag beider Parteien in Gang gesetzt wurde. Es gibt somit keine "andern Parteien ausser dem Antragsteller" (Art. 35 Abs. 1 LVG) bzw. hier ausser den Antragstellern, dem bzw. denen Parteikosten aufzuerlegen wären.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 18. Februar 2013