Publikation von Daten

VGH 2013/001

Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die

Rekursrichter: lic. iur. Andreas Batliner, Vorsitzender

in der Beschwerdesache der

Beschwerdeführer: Dr.med. NZ

wegen: Publikation von Daten gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG

gegen: Entscheid der Datenschutzkommission vom 20. Dezember 2012, DSK 2012/5, DSK 2012/7

in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. Februar 2013

entschieden:

1. Die Beschwerde vom 3. Januar 2013 gegen den Entscheid der Datenschutzkommission vom 20. Dezember 2012, DSK 2012/5, DSK 2012/7, wird abgewiesen und der angefochtene Entscheid wird bestätigt.

2. Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 1'020.-- haben die Beschwerdeführer zur ungeteilten Hand binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang an das Land Liechtenstein zu bezahlen (Zahlungsinformationen am Schluss dieses Urteils).

3. Parteikosten werden keine zugesprochen.

TATBESTAND

1. Den Beschwerdeführern geht es im vorliegenden Verfahren um die Klärung der Frage, ob Art. 4b KVG in der Fassung von LGBl. 2010 Nr. 451 verfassungskonform ist (siehe Beschwerde vom 03.01.2013 S. 7).

2. Der Staatsgerichtshof trat mit Beschluss vom 1. Juli 2011 zu StGH 2011/14 auf die Individualbeschwerde der heutigen Beschwerdeführer vom 28. Januar 2011, die die Beschwerdeführer aufgrund von Art. 15 Abs. 2 StGHG direkt und somit ohne Durchlaufen eines Verwaltungsverfahrens erhoben, nicht ein. Er erachtete die Beschwerdelegitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 15 Abs. 3 StGHG für nicht erfüllt. Er führte aus, dass es notwendig und den Beschwerdeführern zumutbar sei, beim Amt für Statistik eine anfechtbare Feststellungsverfügung zu erwirken.

3. In der Folge stellten die Beschwerdeführer beim Amt für Statistik, beim Amt für Gesundheit und bei weiteren Ämtern diverse Anträge. Vorliegendenfalls sind folgende Anträge verfahrensgegenständlich:

4. Am 1. Februar 2012 stellten die Beschwerdeführer beim Amt für Statistik diverse Anträge, unter anderem:

(1). Das Amt stellt fest: Die Publikation einer Statistik über die Krankenversicherungen und über das Gesundheitswesen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG, die die pro Kalenderjahr erzielten Umsätze, aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten, der in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätigen Leistungserbringer, aufgegliedert nach Kategorie von Leistungserbringern und Fachgruppen von Leistungserbringern, beinhaltet, ist gesetz- und verfassungswidrig und daher unzulässig.

(2). Die dem Amt für Statistik für die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG zur Verfügung stehenden Daten (...) sind unrechtmässig im Besitz des Amtes für Statistik und deren Bearbeitung ist widerrechtlich.

(3). Die dem Amt für Statistik für die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG zur Verfügung stehenden Daten (...) werden vernichtet.

Nurmehr der erstgenannte Antrag ist heute noch verfahrensgegenständlich.

Der erstgenannte Antrag wurde im Wesentlichen damit begründet, dass es keine Bestimmung gebe, die die Leistungserbringer und damit die Beschwerdeführer verpflichte, Personendaten für eine Statistik, wie in der neuen Bestimmung von Art. 4b Abs. 1 KVG vorgesehen, dem Amt für Statistik abzuliefern. Auch gebe es keine Bestimmung, wonach die Krankenkassen, der Krankenkassenverband, das Amt für Gesundheit oder die Regierung dem Amt für Statistik Personendaten zur Publikation weiterleiten dürften. Somit fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die Publikation der Statistik gemäss der neuen Bestimmung von Art. 4b Abs. 1 KVG. Darüberhinaus wäre Art. 4b KVG unverhältnismässig und damit verfassungswidrig, weil er weder zur Zielerreichung geeignet noch erforderlich sei. Ausserdem sei eine Anonymisierung der Umsatzdaten der Leistungserbringer, also der Beschwerdeführer, durch das Amt für Statistik nicht machbar.

5. Ebenfalls am 1. Februar 2012 wandten sich die Beschwerdeführer auch an das Amt für Gesundheit, dies mit einem im Wesentlichen identen Schriftsatz wie an das Amt für Statistik. Sie beantragten - soweit heute noch verfahrensgegenständlich -:

(1). Das Amt stellt fest: Die Publikation einer Statistik über die Krankenversicherungen und über das Gesundheitswesen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG, die die pro Kalenderjahr erzielten Umsätze, aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten, der in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätigen Leistungserbringer, aufgegliedert nach Kategorie von Leistungserbringern und Fachgruppen von Leistungserbringern, beinhaltet, ist gesetz- und verfassungswidrig und daher unzulässig.

6. Mit Verfügung vom 16. Mai 2012, Aktenzeichen 7863.1, entschied das Amt für Statistik wie folgt:

1. Der Antrag vom 1. Februar 2012 auf Feststellung, dass die Publikation einer Statistik über die Krankenversicherungen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG, die die erzielten Umsätze der Leistungserbringer aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten sowie nach Kategorien und Fachgruppen beinhalte, gesetz- und verfassungswidrig sei, wird zurückgewiesen.

2. Der Antrag vom 1. Februar 2012 auf Feststellung, dass die dem Amt für Statistik für die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4 Abs. 1 KVG zur Verfügung stehenden Daten, die aus der Rechnungsstellung der Antragsteller als Leistungserbringer im Rahmen des KVG an die Kassen herrühren, mit Ausnahme der vom Kassenverband erstellten Statistik der Behandlungskosten, unrechtmässig im Besitz des Amtes für Statistik seien und dass deren Bearbeitung widerrechtlich sei, wird abgewiesen.

3. Der Antrag vom 1. Februar 2012 auf Feststellung, dass die dem Amt für Statistik für die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG zur Verfügung stehenden Daten, die aus der Rechnungsstellung der Antragsteller als Leistungserbringer im Rahmen des KVG an die Kassen herrühren, mit Ausnahme der vom Kassenverband erstellten Statistik der Behandlungskosten, vernichtet werden, wird abgewiesen.

4. Die Verfügungsgebühr beträgt CHF 300.--. Die Rechnungsstellung erfolgt durch die Landeskasse. Die Rechnung ist binnen 30 Tagen ab Zustellung der Verfügung an die Landeskasse, Vaduz, zu bezahlen.

Die obigen Spruchpunkte Ziff. 2. und 3. sind heute nicht mehr verfahrensrelevant. Spruchpunkt 1. wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:

Die Beschwerdeführer seien Ärzte. Die Ärzte stellten eine Kategorie von Leistungserbringern dar, welche erbrachte Bruttoleistungen über die obligatorische Krankenpflegeversicherung (OKP) abrechneten. Gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG seien die abgerechneten Bruttoleistungen in der Krankenkassenstatistik zu publizieren. Die Beschwerdeführer hätten ein faktisches Interesse zu erfahren, in welcher Form das Amt für Statistik die vom Gesetzgeber verlangten statistischen Informationen publiziere. Diese Darlegung der beabsichtigten Publikationsweise sei erforderlich, um beurteilen zu können, ob die gesetzlich vorgesehene Einschränkung, nämlich die Anonymität der Leistungserbringer zu wahren, tatsächlich erreicht werden könne, zumal Art. 4b Abs. 1 KVG gleichzeitig eine detaillierte Untergliederung der Informationen postuliere und die Bruttoleistungen der einzelnen Leistungserbringer auszuweisen seien.

Das Amt für Statistik führte dann in seiner Verfügung im Einzelnen aus, auf welche Art und Weise es die Anonymität der Leistungserbringer bei der Veröffentlichung von Statistiken gewährleiste.

Zum erstgenannten Antrag der Beschwerdeführer sei, so das Amt weiter, darauf hinzuweisen, dass das Amt für Statistik nicht über die Verfassungsmässigkeit einer Gesetzesnorm entscheiden und auch keinen Normenkontrollantrag an den Staatsgerichtshof stellen könne. Eine Feststellungsverfügung diene auch nicht dazu, allgemeine Rechtsfragen zu klären oder die Rechtsauffassung einer Amtsstelle zu einer bestimmten Rechtsnorm in Erfahrung zu bringen. Somit sei der genannte Feststellungsantrag zurückzuweisen.

7. Das Amt für Gesundheit entschied mit Verfügung vom 9. Juli 2012, Aktenzeichen 1733/12/042, über die Anträge der Beschwerdeführer vom 1. Februar 2012 wie folgt:

1. Der Antrag auf Feststellung, dass die Publikation einer Statistik über die Krankenversicherungen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG, welche die erzielten Umsätze der Leistungserbringer aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten sowie nach Kategorien und Fachgruppen beinhalte, gesetz- und verfassungswidrig sei, wird zurückgewiesen.

2. Der Antrag auf Feststellung, dass das Amt für Gesundheit keine Personendaten der Leistungserbringer bearbeiten dürfe, da diese unrechtmässig in dessen Besitz seien und dass deren Bearbeitung widerrechtlich sei, wird abgewiesen.

3. Die Antragsteller sind zur ungeteilten Hand schuldig, die Verfügungsgebühr in der Höhe von CHF 300.-- binnen 14 Tagen ab Zustellung bei sonstiger Exekution an die Landeskasse (...) zu bezahlen.

Der Spruchpunkt zu Ziff. 2. ist heute nicht mehr verfahrensgegenständlich.

Der Spruchpunkt 1. wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:

Eine Feststellungsverfügung, wie beantragt, dürfe nur über eine strittige Rechtslage erlassen werden. Zudem sei ein schutzwürdiges und gegenwärtiges Interesse an einer Feststellungsverfügung notwendig. Inwieweit es sich bei Art. 4b KVG um eine strittige Rechtslage handeln solle, die durch eine Feststellungsverfügung der Behörde zu klären wäre, sei nicht ersichtlich. Um die Feststellung der Verfassungswidrigkeit könne es sich jedenfalls nicht handeln, weil das diesbezügliche Feststellungsmonopol allein dem Staatsgerichtshof zukomme.

8. Sowohl die Verfügung des Amtes für Statistik vom 16. Mai 2012 als auch die Verfügung des Amtes für Gesundheit vom 9. Juli 2012 wurde von den Beschwerdeführern vollumfänglich an die Datenschutzkommission angefochten (Beschwerde vom 31.05.2012 zu DSK 2012/5 und Beschwerde vom 16.07.2012 zu DSK 2012/7). In der zweitgenannten Beschwerde rügten die Beschwerdeführer unter anderen, dass das Amt für Gesundheit über ihren Antrag, gewisse Daten zu vernichten, nicht entschieden habe (dies ist allerdings heute nicht mehr verfahrensgegenständlich).

9. Mit Entscheid vom 20. Dezember 2012 zu DSK 2012/5 und DSK 2012/7 entschied die Datenschutzkommission wie folgt:

1. Die gegenständlich zu erledigenden Verfahren DSK 2012/5 und DSK 2012/7 werden verbunden.

2. Die Beschwerde vom 31.05.2012 gegen Ziff. 1 der Verfügung des Amts für Statistik vom 16.05.2012 betreffend Feststellung der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der Publikation von Daten gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG wird abgewiesen.

3. Die Beschwerde vom 31.05.2012 gegen Ziff. 2 der Verfügung des Amts für Statistik vom 16.05.2012 betreffend Feststellung der Unrechtmässigkeit des Besitzes und der Widerrechtlichkeit des Bearbeitens von Daten wird abgewiesen.

4. Die Beschwerde vom 31.05.2012 gegen Ziff. 3 der Verfügung des Amts für Statistik vom 16.05.2012 betreffend Vernichtung von Daten wird abgewiesen.

5. Die Beschwerde vom 16.07.2012 gegen Ziff. 1 der Verfügung des Amts für Gesundheit vom 09.07.2012 betreffend Feststellung der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der Publikation von Daten gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG wird abgewiesen.

6. Die Beschwerde vom 16.07.2012 gegen Ziff. 2 der Verfügung des Amts für Gesundheit vom 09.07.2012 betreffend Feststellung der Unrechtmässigkeit des Besitzes und der Widerrechtlichkeit des Bearbeitens von Daten wird abgewiesen.

7. Die Beschwerde vom 16.07.2012 gegen die Verfügung des Amts für Gesundheit vom 09.07.2012 betreffend Vernichtung von Daten wird abgewiesen.

8. Die Verfahrenskosten für diesen Entscheid (DSK 2012/5 sowie DSK 2012/7) werden mit CHF 1'870.-- bestimmt und den Beschwerdeführern zur solidarischen Tragung und Bezahlung innert 30 Tagen auferlegt. Die Rechnungsstellung erfolgt durch die Landeskasse.

9. Die Beschwerdeführer haben ihre Parteikosten (DSK 2012/5 sowie DSK 2012/7) selbst zu tragen.

Heute sind im gegenständlichen Beschwerdeverfahren VGH 2013/1 nurmehr die Spruchpunkte Ziff. 2., 5., 8. und 9. des Entscheids der Datenschutzkommission verfahrensgegenständlich. Die übrigen Spruchpunkte wurden nicht angefochten.

Die Datenschutzkommission begründete ihren Entscheid im Wesentliche wie folgt:

Personendaten im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a DSG seien Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare Person bezögen. Das Amt für Statistik habe in seiner Verfügung ausgeführt, dass es die ihm vom Amt für Gesundheit übermittelten Daten, bevor sie diese gemäss Art. 4b KVG publiziere, zur Wahrung der Anonymität verschiedenen näher beschriebenen Massnahmen unterziehe. Um zu vermeiden, dass Rückschlüsse auf einzelne Leistungserbringer gezogen würden, würden die fraglichen Daten und Informationen teilweise unkenntlich gemacht und in mehrfacher Hinsicht modifiziert. Daraus ergebe sich, dass die dem Amt zum Zweck der Publikation vorliegenden Daten Rückschlüsse auf die einzelnen Leistungserbringer zuliessen und es sich damit um Angaben handle, die sich auf bestimmbare Personen bezögen. Die fraglichen Daten seien somit als Personendaten im Sinne von Art. 3 Abs. 1 Bst. a DSG zu qualifizieren. Eine andere Frage sei, ob eine Publikation gemäss Art. 4b KVG im Ergebnis sämtliche gesetzlichen Anforderungen erfülle, namentlich ob die fraglichen Personendaten hinreichend unkenntnlich gemacht würden, um insbesondere den datenschutzrechtlichen Bestimmungen zu genügen. Das Amt für Statistik sei gemäss Art. 4b KVG zur Anonymisierung der Daten verpflichtet. Dies entspreche auch Art. 26 DSG. Da es sich bei all den von den Beschwerdeführern gestellten Anträgen und aufgeworfenen Rechtsfragen um datenschutzrechtliche Fragen handle, sei die Datenschutzkommission die sachlich und funktionell zuständige Beschwerdeinstanz (Erw. B.2.).

Obwohl das Amt für Statistik den Antrag der Beschwerdeführer, es wolle feststellen, dass die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG gesetz- und verfassungswidrig sei, unrichtigerweise zurückgewiesen habe, sei damit eine Abweisung des Antrages gemeint gewesen, denn es sei ein negativer Entscheid in der Sache ergangen. Ein Feststellungsinteresse der Beschwerdeführer sei gegeben, da die Beschwerdeführer ohne Erlass einer Feststellungsverfügung offensichtlich den Nachteil zu gewärtigen hätten, dass der fragliche Art. 4b Abs. 1 KVG (samt Übergangsbestimmung) nicht auf dessen Verfassungsmässigkeit überprüft würde. Die Frage, ob eine Datenbearbeitung und Publikation gesetzwidrig sei, bestimme sich danach, wie die vom Amt für Statistik publizierte Statistik im konkreten Fall aussehe, insbesondere ob die verwendeten Personendaten hinreichend unkenntlich gemacht worden seien. Die Gesetzwidrigkeit einer solchen Publikation könne erst dann beurteilt werden, wenn die Publikation erfolgt sei. Weiters hätten die Beschwerdeführer nicht substantiiert vorgebracht, unter welchen Aspekten sie eine Gesetzwidirigkeit der beabsichtigten Publikation der Statistik sähen. Soweit die Beschwerdeführer vorbrächten, dass Art. 4b Abs. 1 KVG verfassungswidrig sei, sei festzuhalten, dass diese Bestimmung (als bereichsspezifisch spezialgesetzliche Datenschutzbestimmung) geltendes, seit 1. Januar 2011 in Kraft befindliches Recht sei. Eine gegenwärtig gestützt darauf und in dessen Rahmen erfolgte Datenbearbeitung, also eine Datenbekanntgabe in Form einer Publikation durch das Amt für Statistik, sei somit nicht widerrechtlich, dies unabhängig davon, ob der Staatsgerichtshof Art. 4b Abs. 1 KVG als verfassungswidrig erachten werde. Nur der Staatsgerichtshof könne über die Verfassungsmässigkeit einer Gesetzesnorm entscheiden. Zudem habe ein Amt nicht die Möglichkeit, einen Normenkontrollantrag an den Staatsgerichtshof zu stellen. Dies könne nur ein Gericht. Die Datenschutzkommission könne keine indizierte, konkrete oder akzessorische Normenkontrolle vornehmen. Nur der Verwaltungsgerichtshof könne als Gericht dem Staatsgerichtshof einen Normenkontrollantrag vorlegen. Damit erübrige sich ein Eingehen auf das Vorbringen der Vorinstazn, wie Art. 4b KVG rechtsmässig umgesetzt werden könne, und ein Eingehen auf das Vorbringen der Beschwerdeführer zur Verfassungswidrigkeit von Art. 4b KVG.

Das Amt für Gesundheit habe den Antrag der Beschwerdeführer, es wolle feststellen, dass eine Publikation gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG unzulässig sei, zu Recht zurückgewiesen. Ein identischer Feststellungsantrag sei von den Beschwerdeführern auch beim Amt für Statistik gestellt worden. Adressat sämtlicher Ansprüche im Sinne von Art. 38 DSG sei die verantwortliche Behörde, somit diejenige, welche im Sinne von Art. 20 DSG Personendaten bearbeite. Die für eine Publikation gemäss Art. 4b KVG verantwortliche Behörde sei das Amt für Statistik, nicht aber das Amt für Gesundheit. Der Feststellungsantrag sei daher richtigerweise (nur) an das Amt für Statistik zu richten, da dieses als für die Publikation gemäss Art. 4b KVG verantwortliche Behörde im Sinne von Art. 38 DSG dafür zuständig sei. Mit andern Worten sei das Amt für Gesundheit nicht der richtige Adressat bzw. zum entsprechenden Entscheid über den beschwerdegegenständlichen Feststellungsantrag nicht zuständig. Entsprechend habe der Staatsgerichtshof in StGH 2011/14 angeregt, "vom Adressaten des Art. 4b KVG, d.h. vom Amt für Statistik, eine anfechtbare Feststellungsverfügung zu erwirken". Abgesehen davon, dass das Amt für Statistik nicht zuständig sei, fehle es den Beschwerdeführern auch noch am Feststellungsinteresse für eine weitere (identische) Feststellungsverfügung des Amtes für Gesundheit.

10. Gegen diesen Entscheid der Datenschutzkommission vom 20. Dezember 2012, zugestellt am 21. Dezember 2012, erhoben die Beschwerdeführer am 3. Januar 2013 rechtzeitig Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof.

11. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten des Amtes für Statistik, des Amtes für Gesundheit und der Datenschutzkommission bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 18. Februar 2013 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.

ENTSCHEIDUNGSGRÜNDE

1. Die Beschwerdeführer fochten den Entscheid der Datenschutzkommission nur insoweit an, als die Feststellung der Gesetz- und Verfassungswidrigkeit der Publikation von Daten gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG abgewiesen wurde (Beschwerde vom 03.01.2013 S. 7). Entsprechend stellten die Beschwerdeführer folgende Anträge an den Verwaltungsgerichtshof:

Der Beschwerde wird Folge gegeben und die angefochtene Entscheidung der Datenschutzkommission DSK 2012/5 verbunden mit DSK 2012/7 vom 20.12.2012, soweit angefochten, wird dahingehend abgeändert, dass sie lautet:

1. Das Amt für Statistik und das Amt für Gesundheit stellen fest:

1.1. Die Publikation einer Statistik über die Krankenversicherungen und über das Gesundheitswesen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG, die die pro Kalenderjahr erzielten Umsätze, aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Hilfsmittel und andere Kosten, der in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätigen Leistungserbringer, aufgegliedert nach Kategorie von Leistungserbringern und Fachgruppen von Leistungserbringern, beinhaltet, ist gesetz- und verfassungswidrig und daher unzulässig.

2. Die Kostensprüche des Amts für Statistik und des Amts für Gesundheit und in der angefochtenen Entscheidung der DSK werden aufgehoben.

3. Das Land Liechtenstein ist schuldig, den Antragstellern die Kosten des gesamten Verfahrens und der Rechtsvertretung aller drei Instanzen zu bezahlen.

2. Die Beschwerdeführer bekämpfen auch nicht die Erwägungen der Datenschutzkommission im angefochtenen Entscheid. Sie bringen lediglich, aber immerhin, vor, dass Art. 4b Abs. 1 KVG verfassungswidrig sei und aus diesem Grund festgestellt werden müsse, dass die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG unzulässig sei.

Da einerseits die Datenschutzkommission im angefochtenen Entscheid auf die verfassungsrechtlichen Fragen nicht einging und andererseits weder dieses Nichteingehen noch die Erwägungen im angefochtenen Entscheid von den Beschwerdeführern in der nunmehrigen Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gerügt werden, muss im vorliegenden Urteil nicht weiter auf den angefochtenen Entscheid der Datenschutzkommission eingegangen werden.

3. Im Ergebnis folgt der Verwaltungsgerichtshof der Datenschutzkommission und den Beschwerdeführern dahingehend, dass vorliegendenfalls ein berechtigtes Interesse der Beschwerdeführer auf Erlass einer Feststellungsentscheidung vorliegt. Dies ist aber nicht schon aufgrund des Auftrags des Staatsgerichtshofes in StGH 2011/14 gegeben, wie von den Beschwerdeführern vorgebracht, sondern deshalb, weil es für die Beschwerdeführer unzumutbar wäre, zuerst eine Publikation der Daten gemäss Art. 4b KVG abzuwarten, um diese Publikation dann im Nachhinein zu bekämpfen. Nur durch einen vorgängigen Feststellungsantrag (richtigerweise hätte ein Unterlassungsantrag gestellt werden müssen, doch kann hier eine entsprechende Umdeutung vorgenommen werden) kann verhindert werden, dass eine die Grundrechte der Beschwerdeführer verletzende Publikation erfolgt.

4. Die Beschwerdeführer sind im Wesentlichen der Meinung, dass Art. 4b Abs. 1 KVG (in der Fassung von LGBl. 2010 Nr. 451) verfassungswidrig ist.

Zwar beantragen sie in ihrer Beschwerde auch, dass festgestellt wird, dass die Publikation einer Statistik gemäss Art. 4b Abs. 1 kVG gesetzwidrig und daher unzulässig sei. Dem kann schon deshalb nicht gefolgt werden, weil eine Gesetzesbestimmung denklogisch nicht gesetzwidrig sein kann.

Somit ist zu prüfen, ob Art. 4b Abs. 1 KVG verfassungswidrig ist, wie in der Beschwerde vom 3. Januar 2013 vorgebracht.

5. Art. 4b Abs. 1 KVG lautet wie folgt:

Das Amt für Statistik publiziert jährlich eine Statistik über die Krankenversicherung und über das Gesundheitswesen. Die Statistik beinhaltet insbesondere die pro Kalenderjahr erzielten gesamten Umsätze, aufgeteilt nach Behandlung, Medikamente, andere Heilmittel und weitere Kosten, der in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung tätigen Leistungserbringer, aufgegliedert nach Kategorien von Leistungserbringern und Fachgruppen von Leistungserbringern. Die Anonymität der Leistungserbringer ist dabei zu wahren.

6. Die Pflicht des Amtes für Statistik, gemäss Satz 2 von Art. 4b Abs. 1 KVG detaillierte Daten zu publizieren, steht in einem offensichtlichen Spannungsverhältnis zur weiteren Pflicht des Amtes für Statistik, bei dieser Publikation die Anonymität der Leistungserbringer zu wahren (Satz 3 von Art. 4b Abs. 1 KVG). Wie dieser Pflichtenkonflikt zu lösen ist, muss der Verwaltungsgerichtshof an dieser Stelle nicht entscheiden. Er hat vielmehr nur - aber immerhin - zu prüfen, ob die Lösungsvariante, die das Amt für Statistik anzuwenden gedenkt, rechtskonform ist. Das Amt für Statistik legte in seiner angefochtenen Verfügung vom 16. Mai 2012 im Detail dar, wie es den genannten Konflikt zu lösen gedenkt, nämlich wie folgt:

Aufgrund des schutzwürdigen Interesses der Antragsteller ist darzulegen, wie Art. 4b Abs. 1 KVG betreffend die Darstellung der Bruttoleistungen der Leistungserbringer in der Krankenkassenstatistik so umgesetzt werden kann, dass die Anonymität der Leistungserbringer gewahrt wird.

Die Wahrung der Anonymität der Leistungserbringer ist eine massgebende Rahmenbedingung für die Art und Weise, wie die vom Gesetzgeber gewünschten statistischen Informationen zu den Umsätzen bzw. den Bruttoleistungen der Leistungserbringer in der Krankenkassenstatistik dargestellt werden können. Diese Rahmenbedingung führt unter anderem dazu, dass nicht zu allen Kategorien und Fachgruppen von Leistungserbringern separate Informationen betreffend Bruttoleistungen ausgewiesen werden können und dass bestimmte Informationen unter-drückt werden müssen, indem sie durch einen Stern ersetzt werden. Dabei sind be-stimmte Regeln festzulegen, um zu vermeiden, dass Rückschlüsse auf einzelne Leistungserbringer gezogen werden können.

Zur Umsetzung von Art. 4b Abs. 1 KVG, idF LGBl. 2010 Nr. 451, sieht das Amt für Statistik aus fachlichen Überlegungen zwei Tabellenformen vor: eine Tabelle in der vom Landtag gewünschten Listenform mit den Bruttoleistungen der einzelnen Leistungserbringer und eine Übersichtstabelle, welche zusammengefasste Angaben nach Bruttoleistungsstufen enthält.

Die Tabelle in Listenform orientiert sich an der Landtagsdiskussion zu Art. 4b KVG und präsentiert sich wie unten beispielhaft dargestellt. Das Beispiel bezieht sich auf die Kategorie der Ärzte. Die erste Spalte enthält die Positionsnummern, in der zweiten Spalte sind die gesamten Bruttoleistungen der einzelnen Ärzte absteigend dargestellt. In der dritten und vierten Spalte werden die gesamten Bruttoleistungen unterteilt nach Behandlungsleistungen und Medikamentenleistungen. Die Unterteilung nach Behandlungen und Medikamenten entfällt bei den meisten Kategorien und Fachgruppen von Leistungserbringern allerdings per se, weil z.B. bei Apotheken oder Physiotherapeuten eine solche Unterteilung der Bruttoleistungen von vorneherein nicht zweckmässig ist. Eine zusätzliche Unterteilung der Bruttoleistungen nach anderen Heilmitteln und weiteren Kosten, wie sie Art. 4b Abs. 1 KVG vorsieht, ist nicht möglich, weil die Daten nicht entsprechend erhoben werden. Die Daten dieser Beispieltabelle sind fiktiv, sie orientieren sich aber an den tatsächlichen Verhältnissen, um eine Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Fragen zu erlauben.

Tabelle 1:

Bruttoleistungen der Kategorie Ärzte

Um die Bruttoleistungen einer Kategorie oder einer Fachgruppe von Leistungserbringern überhaupt in Form einer Liste darzustellen, muss die Gruppe mindestens 15 Leistungserbringer umfassen. Kleinere Gruppen sollen nicht separat ausgewiesen werden. Aufgrund dieser Regel sollen z.B. die Kategorien Heilbäder, Krankenpflegerinnen, Logopädinnen sowie Transport- und Rettungsunternehmen in der Krankenkassenstatistik nicht separat dargestellt werden. Im Bereich der Fachgruppen entfallen z.B. die Allergologie, die Alters- und Pflegeheime, die Endokrinologie, die Hämatologie und die Neurochirurgie.

Eine weitere Voraussetzung für die Veröffentlichung einer solchen Liste ist der zulässige Maximalanteil eines einzelnen Leistungserbringers in einer Gruppe. Um Rückschlüsse auf einzelne Leistungserbringer zu vermeiden, werden nur solche Gruppen in Form einer Liste dargestellt, bei denen kein Leistungserbringer mehr als 50% der gesamten Bruttoleistungen dieser Gruppe auf sich vereinigt.

Mit der kombinierten Anwendung dieser drei Regeln werden Rückschlüsse auf einzelne Leistungserbringer vermieden. Die Anwendung dieser Regeln bringt allerdings auch einen Informationsverlust mit sich.

Für Statistiknutzerinnen und -nutzer, die sich rasch einen Überblick verschaffen wollen, sind die Tabellen in Listenform jedoch wenig geeignet. Die Bruttoleistungen der Leistungserbringer sollen deshalb zusätzlich in einer Übersichtstabelle dargestellt werden:

Tabelle 2:

Anzahl Leistungserbringer nach Bruttoleistungsstufen, Kategorien und Fachgruppen

Um Rückschlüsse auf einzelne Leistungserbringer zu vermeiden, werden analog zu den vorstehenden Ausführungen nur Angaben bis zu einer Mindestanzahl von 6 Leistungserbringern gemacht. Wenn ab einer bestimmten Bruttoleistungsstufe nur noch 5 oder weniger Leistungserbringer Leistungen abrechneten, wird die Anzahl der Leistungserbringer unterdrückt, d.h. durch einen Stern ersetzt. Die Anzahl von null Leistungserbringern ab einer bestimmten Bruttoleistungsstufe wird ebenfalls durch einen Stern ersetzt.

Ebenso kommen in dieser Übersichtstabelle die weiteren Regeln zur Vermeidung von Rückschlüssen auf einzelne Leistungserbringer zur Anwendung: Kategorien und Fachgruppen mit weniger als 15 Leistungserbringern oder mit Leistungserbringern, die einen Bruttoleistungsanteil von mehr als 50% aufweisen, werden nicht separat dargestellt, sondern in der Kategorie „Übrige“ zusammengefasst.

7. Ob die vom Amt für Statistik dargelegte Praxis, wie es die Statistiken gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG publizieren wird, gesetzwidrig ist (wie die Beschwerdeführer in Ziff. 4.6. ihrer Beschwerde vorbringen), kann dahingestellt bleiben, denn die dargestellte Praxis ist zu Gunsten der Beschwerdeführer. Die Beschwerdeführer verlangen nämlich nicht, dass mehr oder detailliertere oder schwächer anonymisierte Daten publiziert werden. Sie bringen auch nicht vor, Art. 4b Abs. 1 KVG verlange, dass noch weniger Daten und Informationen als vom Amt für Statistik dargestellt publiziert werden dürfen. Vielmehr argumentieren die Beschwerdeführer ausschliesslich damit, dass die vom Amt für Statistik dargelegte Praxis und überhaupt die Bestimmung von Art. 4b Abs. 1 KVG verfassungswidrig seien.

Weiters darf der Verwaltungsgerichtshof aufgrund des Verschlechterungsverbotes (Art. 102 Abs. 2 LVG) nicht urteilen, dass das Amt für Statistik mehr an Informationen veröffentlichen muss, als es in seiner Verfügung dargelegt hat.

8. Grundrechtseingriffe sind, wenn gewisse Voraussetzungen erfüllt sind, zulässig. Der Eingriff bedarf einer gesetzlichen Grundlage, muss im öffentlichen Interesse liegen, muss verhältnismässig sein und darf den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen.

9. Das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage ist durch die Bestimmung von Art. 4b Abs. 1 KVG - einem Gesetz im formellen Sinne - erfüllt.

10. Das öffentliche Interesse an der Publikation von statistischen Daten über Umsätze, die in der Gesundheitsbranche erzielt werden, ist ganz allgemein im Bedürfnis der Bevölkerung und der Prämienzahler - der überwiegende Teil der liechtensteinischen Bevölkerung ist auch Prämienzahler -, Informationen über das Gesundheitswesen, die Kosten des Gesundheitswesens und deren Finanzierung in Liechtenstein zu haben, begründet. Dieses Bedürfnis besteht gerade in Bezug auf das Gesundheitswesen in gesteigertem Masse, da, wie allgemein bekannt ist, seit Jahren nicht nur unter Fachleuten und Politikern, sondern auch in der Öffentlichkeit über die stets steigenden Kosten des Gesundheitswesens und die dadurch stets steigenden Krankenkassenprämien heftig diskutiert wird. Je mehr Informationen die Öffentlichkeit hat, desto besser kann diese Diskussion geführt werden. Zu berücksichtigen ist auch, dass Liechtenstein ein demokratischer Rechtsstaat ist, der direktdemokratische Instrumente wie Gesetzesinitiative und Finanzreferendum kennt. Damit die stimm- und wahlberechtigten Einwohner Liechtensteins diese direktdemokratischen Instrumente überhaut sinnvoll nutzen können, benötigen sie möglichst weitgehende Informationen und Entscheidungsgrundlagen. Solange es diese direktdemokratischen Instrumente gibt, ist das Argument, die Öffentlichkeit benötige keine Umsatzzahlen von Ärzten, weil es ihr an Fachwissen mangle, nicht stichhaltig.

Ob weitere öffentliche Interessen für die Publikation von Statistiken gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG bestehen, wie von den Initianten in ihrer parlamentarischen Initiative vom 24. März 2010 und in ihrer Stellungnahme vom 20. Oktober 2010 und überhaupt von den Landtagsabgeordneten in den Landtagssitzungen vom 21. April 2010 und 24. November 2010 ausgeführt (Landtagsprotokoll 21.04.2010 S. 315 - 365; Landtagsprotokoll 24.11.2010 S. 2027 - 2033), kann dahingestellt bleiben.

11. Dass der Kerngehalt irgendeines Grundrechtes, insbesondere der von den Beschwerdeführern geltend gemachten Grundrechte durch die Publikation von Statistiken gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG nicht verletzt wird, ist offensichtlich.

12. Bei der Prüfung, ob ein Eingriff in ein Grundrecht verhältnismässig ist, ist zu prüfen, ob die Massnahme geeignet, erforderlich und angemessen (verhältnismässig im engeren Sinne) ist.

Dass die Publikation von Informationen geeignet ist, das Informationsbedürfnis einer Gesellschaft in einem demokratischen Rechtsstaat zu befriedigen, ist offensichtlich.

Die in Art. 4b Abs. 1 KVG vorgesehene und vom Amt für Statistik beabsichtigte Publikation ist auch erforderlich, um die Öffentlichkeit über diese Daten zu informieren.

Wenn die Beschwerdeführer diesbezüglich in Ziff. 4.7. ihrer Beschwerde vorbringen, die Öffentlichkeit könne sich auch über die Homepages des Krankenkassenverbandes (www.lkv.li) und des schweizerischen Bundesamtes für Gesundheit (www.bag.admin.ch) über alle relevanten Daten informieren, ist ihnen entgegenzuhalten, dass der Liechtensteinische Krankenkassenverband als privater Verein (Art. 3 Abs. 1 KVG) nicht verpflichtet ist, irgendwelche Daten oder Statistiken über die Umsätze von Leistungserbringern zu publizieren. Er vertritt zwar die Interessen der Krankenkassen gegenüber den Leistungserbringern und gegenüber den Behörden, doch vertritt er nicht die Interessen der Versicherten (Prämienzahler) und der Bevölkerung ganz allgemein. Vielmehr steht er, wenn er die Interessen der Krankenkassen gegenüber den Behörden vertritt, tendenziell der Bevölkerung gegenüber, denn die Behörden handeln für den Staat und damit indirekt für die Bevölkerung.

Das schweizerische Bundesamt für Gesundheit hat ohnehin keine Publikationspflichten bezüglich liechtensteinischer Daten.

13. Bei der Prüfung der Angemessenheit eines Grundrechtseingriffes sind die Interessen der Betroffenen (hier der Beschwerdeführer als Grundrechtsträger) mit den öffentlichen Interessen abzuwägen.

Die öffentlichen Interessen an einer Publikation von Statistiken gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG wurden bereits dargelegt.

Inwieweit Interessen der Beschwerdeführer durch eine solche Publikation überhaupt negativ betroffen sind, ist kaum erkennbar. Wie bereits dargelegt, wird das Amt für Statistik die Daten soweit bearbeiten, dass es unmöglich ist, irgendwelche Daten einzelnen Leistungserbringern bzw. einzelnen Beschwerdeführern zuzuordnen. Es erfolgt also eine totale Anonymisierung, sodass Rückschlüsse auf einzelne Beschwerdeführer unmöglich sind. Wenn also die Beschwerdeführer durch die vorgesehene Publikation überhaupt in ihren Interessen berührt werden, dann ohnehin nur sehr gering. Ein solcher geringer Grundrechseingriff ist jedenfalls durch das dargestellte öffentliche Interesse gerechtfertigt.

14. Überhaupt basiert die gesamte Argumentation in der Beschwerde vom 3. Januar 2013 darauf, dass das Amt für Statistik die Daten gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG in einer solchen Art und Weise publizieren wird, dass daraus Rückschlüsse auf einzelne, konkrete Leistungserbringer (Beschwerdeführer) gezogen werden können. Dieser Ansatz ist jedoch unrichtig, da das Amt für Statistik, wie es in seiner Verfügung vom 16. Mai 2012 ausführte, solche Rückschlussmöglichkeiten ausschliessen wird.

Damit fällt auch die Argumentation in der Beschwerde bezüglich Verletzung des Rechts auf Freiheit der Person, Verletzung der Handels- und Gewerbefreiheit und Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes in sich zusammen.

Zum Beschwerdevorbringen, dass Art. 4b Abs. 1 KVG das Willkürverbot verletze, ist zu entgegnen, dass das Informationsbedürfnis der demokratischen Gesellschaft Liechtensteins sehr wohl ein sachlicher Grund ist, der eine Publikation, wie von Art. 4b Abs. 1 KVG vorgesehen, rechtfertigt.

Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass es dem Gesetzgeber obliegt, Grundentscheidungen und Zielsetzungen der Verfassung umzusetzen. Ihm kommt hier eine Entscheidungsprärogative und damit ein hohes Mass an Gestaltungsfreiheit zu (statt vieler: StGH 2010/32 Erw. 4.1.).

15. Zusammenfassend kann der Verwaltungsgerichtshof also nicht erkennen, dass Art. 4b Abs. 1 KVG oder die vom Amt für Statistik in dessen Verfügung vom 16. Mai 2012 dargelegte Publikationspraxis grundrechts- oder sonstwie verfassungswidrig ist. Somit dringen die Beschwerdeführer mit ihrer Beschwerde vom 3. Januar 2013 nicht durch.

16. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 LVG. Die Höhe der Kosten bemisst sich nach der Bemessungsgrundlage und dem Gerichtsgebührengesetz (LES 1998, 157).

Hinsichtlich der Höhe der Kosten der Datenschutzkommission bringen die Beschwerdeführer vor, die Datenschutzkommission habe den Streitwert mit CHF 120'000.-- zu hoch angesetzt; ein Streitwert von gesamthaft CHF 100'000.-- sei angemessen.

Die Datenschutzkommission führte diesbezüglich aus, bei Geltendmachung mehrerer Ansprüche und bei Verbindung zur gemeinsamen Verhandlung und Entscheidung seien die Streitwerte gemäss Art. 6 Abs. 8 GGG zusammenzuzählen. Bei einem Streitwert von CHF 20'000.-- (§ 4 Ziff. 17 lit. b Honorarrichtlinien), wegen der insgesamt sechs geltend gemachten Ansprüche gemäss DSG, somit CHF 120'000.--, ergebe dies eine Eingabegebühr von CHF 170.-- und eine Entscheidungsgebühr von CHF 1'700.-- (Art. 34 und 35 GGG).

Zur Bestimmung der Bemessungsgrundlage ist vor allem auf das Interesse der Verfahrenspartei, abzustellen (§ 4 Ingress Honorarrichtlinien). Bei "sonstigen Verwaltungssachen", wie vorliegendenfalls, wird unterschieden zwischen Verwaltungssachen einfacher Natur oder von geringer Bedeutung (Bemessungsgrundlage CHF 5'000.--), Verwaltungssachen im Allgemeinen (Bemessungsgrundlage mind. CHF 15'000.--) und Verwaltungssachen mit weittragender Bedeutung (Bemessungsgrundlage mind. CHF 50'000.--). Vorliegendenfalls wehren sich 66 der 82 in Liechtenstein tätigen und zur OKP zugelassenen Ärzte (Beschwerde vom 03.01.2013 S. 21) gegen Publikationen gemäss Art. 4b Abs. 1 KVG. Allein daraus ist schon ersichtlich, dass das gegenständliche Verfahren von sehr weittragender Bedeutung ist. Wird weiter berücksichtigt, dass wohl die weit überwiegende Anzahl der Beschwerdeführer einen Jahresumsatz von mehreren hunderttausend Franken, teilweise weit über CHF 500'000.-- erzielen (vgl. die realitätsnahen Zahlen auf S. 7 der Verfügung des Amts für Statistik vom 16. Mai 2012), erscheint eine Gesamtbemessungsgrundlage von CHF 120'000.-- keineswegs als zu hoch.

Auch der Verwaltungsgerichtshof geht für sein Verfahren von einer Bemessungsgrundlage von CHF 120'000.-- aus. Damit beträgt die Eingabegebühr für die Beschwerde vom 3. Januar 2013 CHF 170.-- und die Entscheidungsgebühr für das gegenständliche Urteil CHF 850.-- (Art. 34 und 35 GGG).

In Verfahren, in denen einem Beschwerdeführer, wie vorliegendenfalls, keine andere Partei kontradiktorisch gegenübersteht, können gemäss steter Praxis und in Anwendung von Art. 36 Abs. 1 LVG Parteikosten auch bei einem Obsiegen nicht zugesprochen werden. Bei Nicht-Obsiegen, wie vorliegendenfalls, stellt sich die Frage des Parteikostenersatzes aber ohnehin nicht.

Dieses Urteil ist endgültig.

Vaduz, 18. Februar 2013