VGH 2014/069
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Marion Seeger, stv. Vorsitzende
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers: A
wegen: Altersentlastung
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 08./09. Juli 2014, LNR 2014-973 BNR 2014/935
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 30. Juli 2015
entschieden:
1. Die Beschwerde vom 23. Juli 2014 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 08./09. Juli 2014, LNR 2014-973 BNR 2014/935, wird abgewiesen und die angefochtene Entscheidung wird bestätigt.
2. Die Kosten des Verfahrens in Höhe von CHF 195.00 hat der Beschwerdeführer binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang an das Land Liechtenstein zu bezahlen (Zahlungsinformationen am Schluss dieses Urteils).
1. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2013 beantragte der Beschwerdeführer bei der Liechtensteinischen Musikschule die Gewährung einer Altersentlastung ab dem kommenden 2. Semester 2013/2014, da er in der ersten Schulwoche dieses Semesters das 55. Lebensjahr erreiche.
2. Mit Entscheidung vom 12. Mai 2014 lehnte der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule den Antrag auf Gewährung einer Altersentlastung ab. Die Ablehnung wurde mit dem Hinweis auf die Abänderung des Reglementes vom 21. März 2005 über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 11. November 2013 begründet. Die früher in den Artikeln 36 und 37 geregelte Altersentlastung im Umfang von einer bzw. zwei Lektionen sei aus Spargründen nach Vorgaben des Landes mit Wirkung ab 01.01.2014 gestrichen worden. Diese Reglementsänderung sei den Lehrpersonen am 21. Oktober 2013 vorgestellt und erklärt worden. Gemäss Protokoll sei an dieser Präsentation angekündigt worden, dass die folgenden Massnahmen umgesetzt würden: Reduktion Staatsbeitrag an Meisterkurse (ab Budget 2015); Schulgelderhöhung (2014); Abschaffung Altersentlastung (ab 2014). Bei den Altersentlastungen handle es sich nicht um wohlerworbene Rechte, sondern diese seien "gewöhnliche" Elemente des Besoldungs- und Dienstrechts, genau so wie die Besoldung, die Ferien- oder Arbeitszeitregelungen. Da der Beschwerdeführer bislang keine Altersentlastung bezogen habe, falle er auch nicht unter die neuen Übergangsbestimmungen.
3. Gegen die Entscheidung des Stiftungsrates erhob der Beschwerdeführer am 27. Mai 2014 Beschwerde an die Regierung. Zunächst bemängelt der Beschwerdeführer, der Stiftungsrat habe in seiner Entscheidung verschiedene rechtlich relevante Feststellungen nicht getroffen, so u.a. in welcher Besetzung der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule getagt habe, welche Tagesordnungspunkte in der Einladung traktandiert worden seien und wann diese erfolgt sei. Die Frage der formellen Richtigkeit des gefassten Beschlusses, mit dem das Dienstreglement abgeändert und die Art. 36 und 37 ersatzlos aufgehoben worden seien, könne daher nicht geprüft und beurteilt werden. Darüber hinaus habe der Beschwerdeführer seinen Antrag auf Altersentlastung noch vor Inkrafttreten des geänderten Reglements am 03. Dezember 2013 gestellt, weswegen auf ihn noch das alte Dienstreglement anzuwenden gewesen wäre. Das abrupte Streichen der Altersentlastung verletze auch den Vertrauensschutz und sei in jedem Fall entschädigungspflichtig.
4. Mit Entscheidung vom 08./09. Juli 2014 gab die Regierung der Beschwerde vom 27. Mai 2014 keine Folge. In der Entscheidung wurden zunächst weitere Feststellungen getroffen, u.a., dass sämtliche Stiftungsratsmitglieder in der Sitzung vom 11. November 2013 anwesend gewesen seien und der Beschluss auf Streichung der Altersentlastung einstimmig gefasst worden sei. Gemäss dem Organisationsreglement der Liechtensteinischen Musikschule könnten auch Beschlüsse, die nicht in der Traktandenliste aufgeführt worden seien, gefasst werden, wenn alle Mitglieder des Stiftungsrates anwesend und mit der Behandlung des nicht traktandierten Punktes einverstanden seien. Die Frage der Ladung und/oder der Traktandierung habe daher keine Relevanz. Entgegen der Annahme des Beschwerdeführers sei im Übrigen im Verwaltungsverfahren die Rechtslage im Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung und nicht diejenige im Zeitpunkt der Einleitung des Verfahrens massgebend. Zum Zeitpunkt der Entscheidung des Stiftungsrates sei bereits das neue Recht in Kraft gewesen. Zur Rüge der Verletzung der Eigentumsgarantie und der wohlerworbenen Rechte legte die Regierung zunächst die entsprechende Lehre und Rechtsprechung dar und kam dann zum Schluss, dass der Anspruch auf Altersentlastung weder ausdrücklich gesetzlich oder dem Beschwerdeführer gegenüber als unabänderlich zugesichert worden sei, so dass es sich hierbei nicht um von der Eigentumsgarantie umfasste wohlerworbene Rechte handle. Zur Rüge der Verletzung des Vertrauensschutzes hält die Regierung fest, dass es nicht ersichtlich sei, dass der Beschwerdeführer durch die Rechtsänderung in schwerwiegeder Weise in seinen gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen betroffen sei. Die Abschaffung der Altersentlastung stelle eine geeignete Massnahme zur Kürzung der Staatsausgaben dar und liege im berechtigten öffentlichen Interesse.
5. Gegen die Regierungsentscheidung erhob der Beschwerdeführer am 23. Juli 2014 Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er beantragte, der Verwaltungsgerichtshof wolle die Regierungsentscheidung ersatzlos aufheben; in eventu dahin gehend abändern, dass seinem Antrag vom 03.12.2013 auf Gewährung der Altersentlastung stattgegeben werde; subeventu die Regierungsentscheidung aufheben und die Angelegenheit zur Ergänzung und neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurück verweisen.
6. In seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 26. September 2014 beschloss der Verwaltungsgerichtshof, das Verfahren zu unterbrechen und dem Staatsgerichtshof die Frage der Verfassungsmässigkeit von Art. 13 Abs. 1 des Gesetztes über die Liechtensteinische Musikschule, LGBl. 2009 Nr. 371, sowie Art. 3 des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule vom 21. März 2005 zur Prüfung vorzulegen.
Mit Urteil vom 11. Mai 2015 zu StGH 2014/112 gab der Staatsgerichtshof dem Normenkontrollantrag des Verwaltungsgerichtshofes keine Folge und erklärte Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule sowie Art. 3 des Dienstreglements über das Dienstverhältnis der Lehrer an der Liechtensteinischen Musikschule als verfassungs- bzw. gesetzeskonform.
7. Der Verwaltungsgerichtshof zog die Vorakten der Regierung und der Liechtensteinischen Musikschule bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 30. Juli 2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Bezüglich des unstrittigen Sachverhaltes kann auf die vorinstanzlichen Entscheidungen verwiesen werden (Art. 101 Abs. 4 LVG).
2. Der Beschwerdeführer rügt, ihm sei das Protokoll der Stiftungsratssitzung vom 13.01.2013 (gemeint wohl 13.11.2013) vor der Entscheidung weder zur Kenntnis noch zur Stellungnahme übermittelt worden. Daher sei die getroffene Feststellung nicht nachvollziehbar. Die bekämpfte Entscheidung leide somit an einem wesentlichen Mangel, weil das rechtskonforme, sprich geschäftsordnungskonforme Zustandekommen eines Beschlusses Voraussetzung für dessen Wirksamkeit sei.
Während der Beschwerdeführer in seiner Beschwerde an die Regierung noch bemängelte, es seien keine Feststellungen darüber getroffen worden, in welcher Besetzung der Stiftungsrat am 11. November 2013 getagt habe und welche Tagesordnungspunkte in der Einladung traktandiert worden seien, rügt er nun, dass ihm das Sitzungsprotokoll vom 13.11.2013 nicht zugestellt worden sei und er daher die Richtigkeit der von der Regierung getroffenen Feststellungen nicht überprüfen könne. Hierbei übersieht der Beschwerdeführer, dass der Stiftungsrat der Liechtensteinischen Musikschule mit der Abänderung des Dienstreglements eine an ihn vom Gesetzgeber delegierte Rechtssetzungsbefugnis ausgeübt hat. Wenn Rechtsnormen in einem konkreten Verwaltungsverfahren zur Anwendung gelangen - wie vorliegendenfalls das Dienstreglement - besteht keine Pflicht, allfälligen Beschwerdeführern den Beschluss, womit Recht gesetzt wurde, zukommen zu lassen. Andernfalls müssten in jedem Verwaltungsverfahren den Parteien die Protokolle der Landtags- und Regierungssitzungen bezüglich der anzuwendenden Gesetzte und Verordnungen zugestellt werden. Wenn eine Partei den Verdacht hegt, dass ein Rechtssetzungsakt nicht ordnungsgemäss zu Stande gekommen ist, dann hat sie dies substanziiert vorzubringen und konkret anzugeben, in welche Unterlagen sie Einsicht nehmen will. Weder das Eine noch das Andere hat der Beschwerdeführer getan, sondern einfach nur die Behauptung aufgestellt, der Stiftungsrat der Musikschule habe nicht ordentlich getagt und die Abänderung des Reglementes sei nicht traktandiert gewesen. Dies auch dann noch, als die Regierung bereits festgestellt hat, dass alle Stiftungsratsmitglieder an der Sitzung vom 13. November 2013 anwesend waren. Warum der Beschwerdeführer auf die Idee kommt, die Abänderung des Dienstreglementes anlässlich der Novembersitzung 2013 sei nicht traktandiert worden, obwohl die Lehrer, also auch der Beschwerdeführer, im Oktober 2013 über diese geplante Abänderung informiert worden sind, ist nicht nachvollziehbar. Ebenso wenig die Schlussfolgerung des Beschwerdeführers, dass die Abänderung des Dienstreglementes in November 2013 nicht wirksam gewesen sei, weil im Juni 2014 eine weitere Abänderung des Reglementes beschlossen worden sei.
3. Der Staatsgerichtshof hat in seinem Urteil zu StGH 2014/112 festgehalten, dass die Lehrer der Musikschule in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Er hat ferner entschieden, dass die in Art. 13 Abs. 1 des Gesetzes über die Liechtensteinische Musikschule, LGBL 2009 Nr. 371, erfolgte Delegation der Regelungskompetenz, die näheren Bestimmungen über das Arbeitsverhältnis und die Besoldung der Lehrer festzulegen, an den Stiftungsrat der Musikschule rechtens ist. Der Stiftungsrat der Musikschule ist somit von Gesetzes wegen verpflichtet, die Arbeitsbedingungen der Musikschullehrer in einem Reglement festzulegen. Dass ein vom Stiftungsrat erlassenes Reglement nur durch diesen selbst abgeändert werden kann, versteht sich von selbst. Das Vorbringen des Beschwerdeführers, eine einseitige Abänderung des Dienstreglementes durch den Stiftungsrat (Dienstgeber) sei weder im Reglement selbst vorgesehen, noch durch das Gesetz gedeckt, ist daher nicht richtig.
4. Die Regierung hat in ihrer Entscheidung unter Hinweis auf die Rechtsprechung und Lehre richtig dargelegt, dass aus dem Grundsatz von Treu und Glauben in der Regel kein Schutz vor Änderungen der Rechtslage abgeleitet werden könne und eine Übergangsregelung nur vorzusehen sei, wenn der Bürger durch eine unvorhersehbare Rechtsänderung in schwerwiegender Weise in seinen gestützt auf die bisherige gesetzliche Regelung getätigten Dispositionen getroffen werde und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage habe. Der Beschwerdeführer ist der Ansicht, dass diese Vorgaben auf den gegenständlichen Fall nicht anwendbar sind. Seine diesbezügliche Argumentation ist zum Teil unrichtig und zum Teil unverständlich.
Die Aufhebung der Bestimmungen über die Altersentlastung ist kein willkürlicher Eingriff des Dienstgebers in eine schon jahrelang bestehende Vertragsbestimmung, wie vom Beschwerdeführer behauptet, sondern die Ausübung der Rechtsetzungsbefugnis des Stiftungsrates. Das Dienstreglement ist auch kein bestehender Vertrag oder eine Vertragsgrundlage, sondern die rechtliche Vorgabe für die Gestaltung der Arbeitsverhältnisse. Ebenso wenig hat das Dienstreglement den Charakter einer "zivilgerichtlichen Vertragsgrundlage" oder ist dessen Änderung nicht bzw. nur erschwert möglich. Was der Beschwerdeführer genau zum Ausdruck bringen will, wenn er anführt, dass das Dienstreglement "von äusseren, staatspolitisch notwendigen Überlegungen nicht direkt beeinflusst werden kann ", oder dass bei einem Eingriff in bestehende Verträge und Vertragsgrundlagen, wie das Dienstreglement, strengere Massstäbe anzulegen seien als bei einem Eingriff in wohlerworbene Rechte, ist für den Verwaltungsgerichtshof nicht ersichtlich.
5. Der Verwaltungsgerichtshof kann auch nicht erkennen, dass der Beschwerdeführer, gestützt auf die früher im Reglement geregelte Altersentlastung, Dispositionen getroffen und keine Möglichkeit der Anpassung an die neue Rechtslage hat, weswegen sich eine vom Beschwerdeführer verlangte Übergangsfrist von drei Jahren rechtfertigen würde. Auch in seiner Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof hat er hierzu kein Vorbringen erstattet. Der Beschwerdeführer hat lediglich den Lohn für eine Lektion und die Auswirkung einer Lohnkürzung um eine Lektion auf die Altersrente ausgerechnet. Da die Abänderung des Reglements gar keine Lohnkürzung vorsieht, ist darauf nicht weiter einzugehen. Die Änderung des Reglements bewirkt lediglich, aber immerhin, dass die Arbeitszeit der Musiklehrer, die über 55 Jahre alt sind, nicht mehr verkürzt werden kann.
6. Zum Schluss führt der Beschwerdeführer noch an, dass das mit der Reglementsänderung erzielte Sparpotential für den Staat derart gering sei, dass das öffentliche Interesse an der verordneten Sparmassnahme zu Lasten einer geringen Anzahl von Musiklehrern vernachlässigbar sei. Vielmehr werde sich die Regierung ein Gesamtpaket überlegen müssen, dass auch vor der Universität und anderen öffentlichen Bildungseinrichtungen etc. nicht Halt mache, weil sonst nur Pseudomassnahmen auf dem Rücken einiger Weniger getroffen würden, die in einigen Jahren wieder und wieder Sparmassnahmen notwendig machen würden.
Dem ist entgegen zu halten, dass die Streichung der Altersentlastung nur eine von sieben Sparmassnahmen war, die der Stiftungsrat der Musikschule in seiner Sitzung vom 11. November 2013 beschlossen hat. Die beschlossenen Massnahmen sollen Einsparungen in Höhe von insgesamt CHF 678'000.00 erbringen, womit die Musikschule die Vorgaben des Landes erfüllt hätte (Einsparungen von 10% bis ins Jahr 2015 ausgehend vom budgetierten Staatsbeitrag 2010). Hierüber und mit welchen Kosten die Musikschule bei Beibehalt der Altersentlastung bis ins Jahr 2020 zu rechnen hätte, wurden die Musiklehrer, also auch der Beschwerdeführer, an der Informationsveranstaltung am 21. Oktober 2013 im Detail informiert. Es darf auch als allgemein bekannt vorausgesetzt werden, dass nicht nur die Musikschule, sondern auch andere öffentlich-rechtliche Institutionen von der Regierung aufgefordert wurden, ihre Budgets um 10% zu kürzen.
7. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 1 LVG. Die Höhe bemisst sich nach der Bemessungsgrundlage und dem Gerichtsgebührengesetz. Vorliegendenfalls beträgt die Bemessungsgrundlage CHF 15'000.00 (§ 4 Ziff. 17 lit a Honorarrichtlinien). Somit beträgt die Eingabegebühr CHF 25.00 und die Entscheidungsgebühr CHF 170.00 (Art. 34 und 35 Gerichtsgebührengesetz).
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 30. Juli 2015