VGH 2014/121
VGH 2014/122
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache der
Beschwerdeführerin zu 2014/121: A Foundation 9490 Vaduz
vertreten durch:
B AG
9494 Schaan
Beschwerdeführerin zu 2014/122: C AG
9490 Vaduz
vertreten durch:
D Rechtsanwälte AG
9490 Vaduz
wegen: Internationale Sanktionen
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 25. November 2014, LNR 2014-1528 BNR 2014/1502 REG 7449
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 6. März 2015
entschieden:
1. Die beiden Beschwerdeverfahren zu VGH 2014/121 und VGH 2014/122 werden zur gemeinsamen Entscheidung verbunden. Führender Akt ist jener zu VGH 2014/122.
2. Den Beschwerden der Parteien vom 11. Dezember 2014 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 25. November 2014, LNR 2014-1528 BNR 2014/1502 REG 7449, wird insoweit stattgegeben, als die angefochtene Regierungsentscheidung aufgehoben und die Verwaltungssache zur Ergänzung des Verfahrens und neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurückgeleitet wird.
3. Die Kosten des Verfahrens vor dem Verwaltungsgerichtshof verbleiben beim Land.
1. Mit Schreiben vom 4. September 2014 an die Stabstelle Financial Intelligence Unit (im Folgenden: FIU) stellte die C AG (im Folgenden: die Bank) folgende Anträge:
Die Regierung wolle feststellen, dass sämtliche Geschäftsbeziehungen der A Foundation (im Folgenden: die Stiftung) bei der Bank gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, gesperrt sind.
Die Regierung wolle dem gegenständlichen Antrag um Bewilligung einer Ausnahme gemäss Art. 1 Abs. 3 Bst. c der Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, Folge geben und die Bank ermächtigen, das Konto der Stiftung bei der Bank mit einem Betrag in Höhe von USD 21,07 zum Zwecke der Bezahlung der im Zeitraum von 01.01.2014 bis zum 30.06.2014 aufgelaufenen Kontoführungsgebühren bei der Bank zu belasten.
Begründet wurden diese Anträge wie folgt:
Aufgrund des Gesetzes über die Durchführung internationaler Sanktionen (ISG), LGBl. 2009 Nr. 41, in Verbindung mit der Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, seien sämtliche Konten diverser Gesellschaften, unter anderem der Stiftung, gesperrt. In der Folge habe die Bank diese Geschäftsbeziehungen am 18. März 2014 der FIU gemeldet.
E, ***, sei in der Ukraine-Verordnung LGBl. 2014 Nr. 58 gelistet.
Aus zwei Gründen müsse angenommen werden, dass eine indirekte Kontrolle durch E bei allen angeführten Geschäftsbeziehungen, somit auch bei der Stiftung, bestehe: (1.) Gemäss WorldCompliance-Eintrag seien die Sanktionen der EU gegen E wegen seiner Beteiligung an der Veruntreuung von ukrainischem Staatsvermögen sowie dessen Transfer ins Ausland erlassen worden. (2.) Der Familie E, insbesondere E und seinem Bruder F, werde ein enger Kontakt zur ehemaligen Präsidentenfamilie G nachgesagt; insbesondere der Aufstieg von E zum ***minister werde in öffentlichen Quellen kritisch hinterfragt.
Die Vermögenseingänge [gemeint: auch auf den Konten der Stiftung bei der Bank] seien von diversen Off-Shore Gesellschaften erfolgt. Im Hinblick auf die aktuellen Vorwürfe, (z.B.) Veruntreuung von ukrainischem Staatsvermögen und Transfer ins Ausland, erschienen die ursprünglichen Angaben und Dokumente zum effektiven wirtschaftlichen Hintergrund der eingegangenen Vermögenswerte jedoch mehr als fraglich. In öffentlichen Quellen stehe insbesondere auch die *** Limited im Fokus. Nahezu die gesamten Vermögenswerte der Stiftung bei der Bank seien von dieser Gesellschaft indirekt auf die Stiftung übertragen worden. Aufgrund weiterer Recherchen habe sich herausgestellt, dass die *** Limited einer Unternehmensgruppe von H zugerechnet werde. Bei diesem handle es sich gemäss einem Bericht möglicherweise um einen Strohmann für die ehemalige Präsidentenfamilie G. H sei ebenso wie G und E in der Ukraine-Verordnung gelistet.
Auffallend sei auch, dass die politische Karriere von E in engem zeitlichen Zusammenhang zum Aufbau der Gesellschaftsstruktur der Stiftung sowie der Eröffnungen der Geschäftsbeziehungen bei der Bank erfolgt sei.
Aufgrund der Eingänge der Vermögenswerte der Stiftung von der *** Limited und dem kolportierten Naheverhältnis zur Familie G müsse von einer indirekten Kontrolle der Vermögenswerte der Stiftung durch eine von der Ukraine-Verordnung sanktionierte Person ausgegangen werden.
Die Bank erbringe für die Stiftung Bankdienstleistungen, insbesondere im Bereich der Kontoführung. Hierfür seien vom 1. Januar 2014 bis 30. Juni 2014 Gebühren in der Höhe von USD 21,07 angefallen. Art. 1 Abs. 3 Bst. c der Ukraine-Verordnung sehe für die Bezahlung von Gebühren und Dienstleistungskosten die Möglichkeit vor, ein Gesuch um Ausnahmebewilligung zu stellen. Die Voraussetzungen für eine solche Ausnahme seien gegeben, weil die von der Bank nunmehr geltend gemachten Ansprüche aus der routinemässigen Verwahrung und Verwaltung gesperrter Gelder bei der Bank seit 1. Januar 2014 entstanden seien und nicht vor dem 28. Februar 2014 belastet werden hätten können.
2. Zu diesem Antrag vom 4. September 2014 äusserte sich die Stiftung mit Schreiben vom 14. Oktober 2014. Sie führte aus, der Antrag auf Feststellung, dass sämtliche Geschäftsbeziehungen der Stiftung bei der Bank gemäss der Ukraine-Verordnung gesperrt seien, sei zurückzuweisen, in eventu abzuweisen, da weder die Stiftung noch ihr Gründer und Erstbegünstigter oder deren Tochtergesellschaften namentlich als gesperrte Personen genannt seien oder von einer solchen direkt oder indirekt kontrolliert würden. Die Ukraine-Verordnung sei auf die Stiftung nicht anwendbar. Es sei lediglich der Bruder des Stifters und Erstbegünstigten der Stiftung im Anhang der Ukraine-Verordnung namentlich genannt, jedoch weder die Stiftung selbst noch seien andere Personen gelistet, welche direkt oder indirekt Kontrolle über sie ausübten.
Die Regierung sei für den Erlass einer Feststellungsverfügung nicht zuständig. Es finde sich keine gesetzliche Grundlage in der Ukraine-Verordnung oder im Gesetz für den Erlass einer solchen Feststellung. Vielmehr verpflichte die Ukraine-Verordnung jene, die Vermögenswerte von im Anhang genannten Personen hielten oder verwalteten, darüber eine Meldung zu erstatten. Es obliege also den gemäss Art. 4 der Ukraine-Verordnung Verpflichteten zu beurteilen, ob Vermögenswerte ins Eigentum oder unter die direkte oder indirekte Kontrolle einer im Anhang gelisteten Person fielen.
Die Ukraine-Verordnung sei als Individualverfügung gegen E zu qualifizieren. Diese Verfügung habe E beim Verwaltungsgerichtshof mittels Verwaltungsbeschwerde angefochten. Durch diese Beschwerdeerhebung sei die Zuständigkeit zur Entscheidung über die Sache gemäss der devolutiven Wirkung der Beschwerde auf die höhere Instanz, nämlich den Verwaltungsgerichtshof, übergegangen. Somit habe die Regierung als verfügende Instanz ihre Kompetenz hinsichtlich der Herrschaft über den Streitgegenstand verloren und es sei der Regierung daher nicht mehr möglich, inhaltlich über den Antrag der Bank zu entscheiden.
Aber selbst wenn die Regierung grundsätzlich eine Feststellungsverfügung erlassen könnte, könne sie dies gegenständlich nicht, denn die Bank habe mit keinem Wort vorgebracht, weshalb sie ein schutzwürdiges, rechtliches oder tatsächliches Interesse am Erlass einer solchen Feststellungsverfügung habe.
Der Antrag auf Erlass einer Ausnahmebewilligung sei ebenfalls abzuweisen. Die Ukraine-Verordnung sei auf die Stiftung nicht anwendbar. Somit fielen die Vermögenswerte der Stiftung nicht unter die ex-lege-Sperre der Ukraine-Verordnung und es bestehe auch kein Anlass für die Bewilligung einer Ausnahme.
Die Bank führe in ihrem Antrag nicht aus, weshalb die im Eigentum und unter der direkten Kontrolle der Stiftung stehenden Vermögenswerte unter die indirekte Kontrolle des gelisteten E fielen.
Die Ausführungen der Bank über die potentiell strafbare Herkunft der Mittel der Stiftung seien für die Frage, ob die Vermögenswerte der Stiftung unter einer Sperre nach dem ISG fielen, irrelevant. Politische Sperren könnten auch völlig legale Mittel treffen. Für die reine Strafverfolgung seien aber jedenfalls die Strafverfolgungsbehörden zuständig. Bei einer ISG-Sperre gehe es einzig und allein darum, ob Vermögenswerte gehalten würden, welche in das Eigentum oder unter die direkte oder indirekte Kontrolle einer gelisteten Person fielen. Allein aus der Tatsache heraus, dass mit einem Strohmann von jemandem Geschäfte geschlossen würden, würden diese Geschäfte selbst [nicht] rechtswidrig. Wenn der Strohmann von G beim Bäcker eine Semmel kaufe, so sei dieses Geschäft allein aufgrund der daran teilnehmenden Vertragsparteien nicht illegal, insbesondere werde der Geschäftspartner (Bäcker) kein Strohmann.
3. Am 25. November 2014 entschied die Regierung wie folgt: Der Antrag der Bank vom 4. September 2014 um Bewilligung zur Zahlung von angefallenen Gebühren für den Zeitraum vom 1. Januar 2014 bis 30. Juni 2014 aus dem Konto der Stiftung bei der Bank wird im Umfang von USD 21,07 bewilligt.Der Antrag der Bank vom 4. September 2014 auf Feststellung der Sperrung sämtlicher Geschäftsbeziehungen der Stiftung bei der Bank gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, wird zurückgewiesen.Die Entscheidungsgebühr beträgt CHF 300.--.Diese Entscheidung wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
Die von der Bank geforderten Gebühren seien Dienstleistungskosten für die rouintemässige Verwahrung oder Verwaltung gesperrter Gelder im Sinne der Ukraine-Verordnung, weshalb vorliegend eine Bewilligung zur Zahlung geboten sei.
Die Ukraine-Verordnung bestimme, dass Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter der direkten oder indirekten Kontrolle der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach dem Anhang befänden, gesperrt seien. Mit gegenständlicher Verordnung bezeichne die Regierung die FIU zur zuständigen Vollzugsbehörde und betraue diese mit der Überwachung des Vollzugs und insbesondere mit der Prüfung der Gesuche um eine Ausnahmebewilligung. Die Kompetenzen der zuständigen Vollzugsbehörden ergäben sich überdies aus dem ISG. Eine Zuständigkeit in Bezug auf den gestellten Feststellungsantrag komme weder der zuständigen Vollzugsbehörde noch der Regierung zu. Die Beurteilung der Gesamtsituation sowie die daraus fliessende Feststellung bezüglich des Vorliegens einer Situation, wie sie von Art. 1 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung für das Eintreten der Sperre verlangt werde, obliege somit einzig den Personen oder Institutionen, die Gelder hielten oder verwalteten oder von wirtschaftlichen Ressourcen wüssten, von denen anzunehmen sei, dass sie unter die Sperrung nach Art. 1 Abs. 1 fielen. Der Antrag der Bank auf Feststellung der Sperrung sämtlicher Geschäftsbeziehungen der Stiftung bei der Bank gemäss Art. 1 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung sei folglich als unzulässig zurückzuweisen.
4. Gegen diese Regierungsentscheidung erhob sowohl die Stiftung als auch die Bank rechtzeitig Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof.
5. Die Stiftung beantragte in ihrer Beschwerde vom 11. Dezember 2014, der Verwaltungsgerichtshof möge Spruchpunkt 1 der angefochtenen Regierungsentscheidung aufheben und die Angelegenheit zur Verfahrensergänzung und neuerlichen Entscheidung an die Regierung zurückverweisen. In eventu wolle der Verwaltungsgerichtshof Spruchpunkt 1 der Regierungsentscheidung aufheben und den Antrag der Bank um Bewilligung der Zahlung von Gebühren zurückweisen.
Die Stiftung führte aus, die Regierung führe korrekt aus, dass es keine rechtliche Grundlage dafür gebe, eine Feststellungsverfügung zu erlassen. Die Entscheidung über das Eintreten einer Sperre obliege einzig den Personen und Institutionen, welche Gelder hielten.
Spruchpunkt 1, den die Stiftung bekämpfe, und Spruchpunkt 2, den die Stiftung nicht bekämpfe, stünden nicht friktionslos zueinander. Es bestehe ein Spannungsverhältnis zwischen ihnen.
Nach Ansicht der Stiftung spreche die Regierung mit der ausnahmsweisen Freigabe von Kontoführungsgebühren nicht implizit das Bestehen einer Sperre gemäss Art. 1 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung aus. Die Freigabe spiegle also nicht die Rechtsansicht der Regierung bezüglich der Rechtmässigkeit der Sperre an sich wieder.
Es sei aber auch möglich, die Ansicht zu vertreten, dass mit der Freigabe implizit auch das Bestehen einer Sperre bejaht werde, denn nur wenn von einer Sperre ausgegangen werde, habe die Regierung überhaupt eine ausnahmsweise Freigabe zu bewilligen. Diese Ansicht sei jedoch falsch.
Dennoch wolle die Stiftung mit ihrer Beschwerde Klarheit durch den Verwaltungsgerichtshof schaffen lassen. Vorsichtshalber werde vorgebracht, dass die Regierung es verabsäumt habe, Tatsachen festzustellen, welche die Anwendbarkeit der Ukraine-Verordnung und in weiterer Folge die Vermögenssperre rechtfertigten. Die Regierung habe keine Feststellungen zur Frage, ob eine direkte oder indirekte Kontrolle durch eine gelistete Person über das Vermögen der Stiftung bestehe.
6. Die Bank äusserte sich zur Beschwerde der Stiftung vom 11. Dezember 2014 lediglich mit einem Verweis auf die Ausführungen in der eigenen Beschwerde.
7. Die Bank beantragte mit ihrer eigenen Beschwerde vom 11. Dezember 2014, der Verwaltungsgerichtshof wolle Spruchpunkt 2 der angefochtenen Regierungsentscheidung abändern und feststellen, dass sämtliche Geschäftsbeziehungen der Stiftung bei der Bank gemäss Art. 1 Abs. 1 der Ukraine-Verordnung gesperrt sind.
Hierzu brachte sie im Wesentlichen vor, die Stiftung akzeptiere die Sperre ihrer Konten nicht und habe deshalb am 23. Juli 2014 eine Zivilklage beim Fürstlichen Landgericht eingebracht (Aktenzahl 01 CG.2014.283).
Die Rechtsansicht der Regierung bedeute, dass die Kontosperre niemals von einer Behörde überprüft werden könne. Die sperrende Institution (Bank) wäre alleine in der Pflicht zu entscheiden, ob im konkreten Fall das ISG bzw. die Ukraine-Verordnung anwendbar sei, und könne im Falle einer allfälligen Unsicherheit auch keine Behörde um eine Entscheidung anrufen. Diese Rechtsansicht überzeuge nicht, da die Regierung gemäss Art. 1 Abs. 3 der Ukraine-Verordnung ausdrücklich dazu berufen sei, über die ausnahmsweise Freigabe gesperrter Gelder zu entscheiden.
Nach Ansicht der Bank lägen genügend Indizien vor, um davon ausgehen zu müssen, dass zumindest eine indirekte Kontrolle von H oder E über das Vermögen der Stiftung vorliege.
8. Die Stiftung äusserte sich mit Schriftsatz vom 22. Januar 2014 zur Beschwerde der Bank und beantragte, der Beschwerde der Bank keine Folge zu leisten.
Sie führte aus, gemäss Art. 1 Abs. 3 der Ukraine-Verordnung habe die Regierung lediglich zu überprüfen, ob einem Antrag auf Freigabe von Vermögenswerten stattzugeben sei. Sie habe aber nicht die Kompetenz, festzustellen, ob eine Sperre bestehe. Zwar sei das Argument, dass man etwas, was nicht gesperrt sei, nicht freigeben müsse, korrekt, doch könne man es freigeben. Es sei möglich, Beschlüsse zu fassen, die die Rechtslage nicht änderten, da eine Situation bereits vorher so gewesen sei. Daher sage eine blosse Freigabe nichts über die Rechtslage aus.
Gegenständlich sei ausserdem der Finanzintermediär zuständig für die Beurteilung, ob eine Sperre vorliege. Wenn er nicht der Ansicht wäre, dass Vermögenswerte gesperrt seien, müsse er nicht um Freigabe ersuchen. Die Regierung gehe somit von Fakten aus, die vom Finanazintermediär, also von der Bank, festgestellt worden seien. Die Regierung überprüfe jedoch die Rechtsmässigkeit dieser Sperre nicht.
Ausserdem könne die Prüfung der Rechtmässigkeit der Kontosperre auch von anderer Seite als des Finanzintermediärs erfolgen. Im Gerichtsverfahren 01 CG.2014.283 werde gegenwärtig die Frage bezüglich der Rechtmässigkeit der Sperre geprüft. Bestehe ein Auszahlungsverbot von Gesetzes wegen, dann sei die Forderung gegen die Bank nicht fällig. Über die Rechtslage werde entschieden, wo die Fälligkeit geprüft werde.
Im Übrigen sei die Stiftung einzig dem Stifter und Erstbegünstigten zuzuordnen und werde nicht von den von der Bank genannten Personen direkt oder indirekt kontrolliert.
9. Mit Schriftsatz vom 10. Februar 2015 teilte die Stiftung dem Verwaltungsgerichtshof mit, die Bank habe die verfahrensgegenständlichen Bankgebühren von USD 21,07 bereits vom Konto der Beschwerdeführerin abgebucht. Die Abbuchungen seien am 31. März 2014 und 30. Juni 2014 erfolgt, also bevor die Bank den verfahrensgegenständlichen Antrag vom 4. September 2014 gestellt habe. Die Anrufung der Regierung zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung und auch die Ergreifung eines Rechtsmittels an den Verwaltungsgerichtshof sei somit rechtsmissbräuchlich erfolgt. Der Bank fehle es an der Beschwerdeberechtigung und sie habe kein Rechtsschutzinteresse.
Hierzu äusserte sich die Bank nicht.
Mit Schreiben vom 27. Februar 2015 legte die Stiftung dem Verwaltungsgerichtshof das Urteil des Fürstlichen Landgerichtes vom 12. Februar 2015, 01 CG.2014.283 ON 11, vor und verwies insbesondere auf die Ausführungen des Landgerichts auf Seite 19 und 20 dieses Urteils.
10. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Vorakt der Regierung bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 6. März 2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Die Verbindung der beiden Beschwerdeverfahren zu VGH 2014/121 und VGH 2014/122 erfolgt aus verfahrensökonomischen Gründen. Die Parteien wendeten nichts gegen eine solche Verbindung ein.
2. Am 28. Februar 2014 erliess die Regierung die Verordnung über Massnahmen gegenüber bestimmten Personen aus der Ukraine, LGBl. 2014 Nr. 58, LR 946.224.0 (im Folgenden: Ukraine-Verordnung), die noch gleichentags in Kraft trat. Im Anhang zu dieser Verordnung ist u.a. E aufgeführt. Der Anhang wurde mit Verordnung vom 11. März 2014, LGBl. 2014 Nr. 59, unter anderem mit dem Namen von H ergänzt.
Die Ukraine-Verordnung bestimmt im Wesentlichen, dass Gelder und wirtschaftliche Ressourcen, die sich im Eigentum oder unter der direkten oder indirekten Kontrolle der natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen nach dem Anhang befinden, gesperrt sind (Art. 1 Abs. 1). Es ist verboten, den von der Sperrung betroffenen natürlichen Personen, Unternehmen und Organisationen Gelder zu überweisen oder Gelder und wirtschaftliche Ressourcen sonstwie direkt oder indirekt zur Verfügung zu stellen (Art. 1 Abs. 2). Die Regierung kann Zahlungen aus gesperrten Konten, Übertragungen gesperrter Vermögenswerte sowie die Freigabe gesperrter wirtschaftlicher Ressourcen ausnahmsweise bewilligen (Art. 1 Abs. 3). Die zuständigen liechtensteinischen Behörden ergreifen die für die Sperrung wirtschaftlicher Ressourcen notwendigen Massnahmen, zum Beispiel die Anmerkung einer Verfügungssperre im Grundbuch oder die Pfändung oder Versiegelung von Luxusgütern (Art. 3 Abs. 2). Personen und Institutionen, die Gelder halten oder verwalten oder von wirtschaftlichen Ressourcen wissen, von denen anzunehmen ist, dass sie unter die Sperrung nach Art. 1 Abs. 1 fallen, müssen dies der Stabstelle FIU unverzüglich melden (Art. 4 Abs. 1). Wer gegen Art. 1 oder 4 verstösst, wird bestraft (Art. 5).
Die Ukraine-Verordnung stützt sich auf Art. 2 des Gesetzes vom 10. Dezember 2008 über die Durchsetzung internationaler Sanktionen (ISG), LGBl. 2009 Nr. 41, LR 946.21.
Das ISG bestimmt im Wesentlichen, dass zur Durchsetzung von internationalen Sanktionen, die von den Vereinten Nationen oder von den wichtigsten Handelspartnern des Fürstentums Liechtenstein beschlossen worden sind, Zwangsmassnahmen erlassen werden können (Art. 1 Abs.1). Zwangsmassnahmen können insbesondere umfassen: Unmittelbare oder mittelbare Beschränkungen des Zahlungs- und Kapitalverkehrs, Verbote, Meldepflichten sowie andere Einschränkungen von Rechten (Art. 1 Abs. 2). Für den Erlass der Zwangsmassnahmen ist die Regierung zuständig (Art. 2 Abs. 1). Die Zwangsmassnahmen werden in Form von Verordnungen erlassen (Art. 2 Abs. 2). Wer von Massnahmen unmittelbar oder mittelbar betroffen ist, muss den zuständigen Vollzugsbehörden auf Verlangen die Auskünfte erteilen und die Unterlagen einreichen, die für eine umfassende Beurteilung oder Kontrolle erforderlich sind (Art. 3). Die zuständigen Vollzugsbehörden sind befugt, die Geschäftsräume der auskunftspflichtigen Personen ohne Voranmeldung zu betreten und zu besichtigen sowie die einschlägigen Unterlagen einzusehen und belastendes Material sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1). Die liechtensteinischen Behörden, insbesondere die Gerichte, die Staatsanwaltschaft, die FMA, die FIU, die Landespolizei und andere im Bereich internationaler Sanktionen zuständige Behörden sind verpflichtet, einander alle für den Vollzug des ISG und der Verordnungen nach Art. 2 Abs. 2 notwendigen Daten bekannt zu geben und Unterlagen zu übermitteln (Art. 6). Die zuständigen Vollzugsbehörden können mit den zuständigen ausländischen Behörden sowie mit den Vereinten Nationen zusammenarbeiten und die Erhebungen koordinieren (Art. 7 Abs. 1). Sie können ausländische Behörden und die Vereinten Nationen namentlich um Bekanntgabe der erforderlichen Daten ersuchen (Art. 7 Abs. 2). Wer die Auskünfte, die Herausgabe von Unterlagen oder den Zutritt zu Geschäftsräumen verweigert oder in diesem Zusammenhang falsche oder irreführende Angaben macht, wird bestraft (Art. 11 Abs. 1).
3. Das ISG dient öffentlichen Interessen, insbesondere wirtschaftlichen und politischen Interessen des Fürstentums Liechtenstein. Es geht um die Wahrung der Reputation des Staates Liechtenstein und seines Finanzplatzes sowie um die Aussen- und Sicherheitspolitik Liechtensteins (Bericht und Antrag Nr. 91/2008 S. 5).
Zu diesem Zweck erlässt die Regierung Zwangsmassnahmen (Art. 2 ISG), wie das an Rechtsunterworfene gerichtete Verbot, Vermögenswerte bestimmter Personen herauszugeben (Art. 1 Abs. 2 ISG; Art. 1 Abs. 1 Ukraine-Verordnung). Da die Regierung meist nicht weiss, welche Rechtsunterworfenen Vermögenswerte von welchen Personen halten, die gesperrt werden sollten, muss sie die Zwangsmassnahmen - zumindest in einem ersten Schritt - in Form von Verordnungen, die sich an jedermann richten, erlassen (Art. 2 Abs. 2 ISG). Wäre der Regierung immer von vornherein bekannt, welcher Rechtsunterworfene welche Vermögenswerte welcher zu sanktionierenden Person hält, wäre eine individuell-konkrete Verfügung, die sich an die sanktionierende Person einerseits und den die Vermögenswerte haltenden Rechtsunterworfenen andererseits richtet, das adäquate Rechtsinstitut zum Erlass einer Vermögenssperre. Die individuell-konkrete Verfügung ist auch dann das adäquate Rechtsinstitut zur Vermögenssperre, wenn nach Erlass einer Verordnung im Sinne von Art. 2 Abs. 2 ISG bekannt wird, welcher Rechtsunterworfene Vermögenswerte einer bestimmten sanktionierten Person hält. Da es beim Erlass von Sanktionen um die Verfolgung und Wahrung öffentlicher Interessen geht, ist es Aufgabe und Pflicht des Staates und nicht der Rechtsunterworfenen, die notwendigen Schritte zu setzen. Dementsprechend bestimmt Art. 15 ISG, dass die Regierung und die von ihr bezeichneten Amtsstellen Vollzugsbehörden im Sinne des ISG sind. Es sind denn auch die Vollzugsbehörden, die Entscheidungen oder Verfügungen zum Vollzug des ISG und der Verordnungen nach Art. 2 Abs. 2 ISG erlassen (vgl. Art. 9 Abs. 1 ISG). Die Rechtsunterworfenen haben keine Kompetenz, eine Entscheidung zu fällen. Eine solche Entscheidung könnte denn auch nicht mittels Beschwerde angefochten werden (Art. 9 ISG).
Die Rechtsunterworfenen sind verpflichtet, den Vollzugsbehörden Auskünfte zu erteilen und Unterlagen einzureichen; die umfassende Beurteilung erfolgt jedoch durch die Vollzugsbehörden (Art. 3 ISG).
Die Vollzugsbehörden sind befugt, Geschäftsräume der auskunftspflichtigen Personen (also der Rechtsunterworfenen) zu betreten und zu besichtigen sowie deren Unterlagen und Materialien einzusehen und sicherzustellen (Art. 4 Abs. 1 ISG). Sie arbeiten auch mit in- und ausländischen Behörden und den Vereinten Nationen zusammen (Art. 6 und 7 ISG). Solche Kompetenzen kommen den Rechtsunterworfenen nicht zu.
Aus all dem ergibt sich, dass die Regierung ihre mit Verordnung erlassenen Zwangsmassnahmen dann durch eine individuell-konkrete Verfügung individualiseren und konkretisieren muss, wenn ein Rechtsunterworfener, wie hier die Bank, eine Sanktionsverordnung der Regierung auf einen konkreten Sachverhalt für anwendbar erachtet, ein anderer Rechtsunterworfener, wie hier die Stiftung, dies jedoch bestreitet. Die Entscheidung über einen solchen Streit kann der Staat und damit die Regierung nicht einem Rechtsunterworfenen überlassen oder überbinden.
4. Nicht gefolgt werden kann der Rechtsmeinung der Stiftung, dass das Zivilgericht im Zivilprozess, wie hier im Verfahren 01 CG.2014.283 vor dem Fürstlichen Landgericht, über den Streit entscheiden kann. Zum ersten enthält weder das ISG noch die Ukraine-Verordnung eine entsprechende Zuständigkeitsbestimmung. Zum zweiten gilt im Zivilprozess die Dispositionsmaxime, sodass der Ausgang des Zivilprozesses vom Willen der Prozessparteien - also von Privatpersonen - abhängig ist, was den öffentlichen Interessen, denen das ISG dient, widersprechen würde. Zum dritten haben die am Zivilprozess beteiligten Parteien keine Möglichkeit, in Zusammenarbeit mit in- und ausländischen Behörden und unter Anwendung von Auskunfts- und Durchsuchungsrechten im Sinne von Art. 3 und 4 ISG alle für die Entscheidung des Streites relevanten Informationen und Beweismittel zu beschaffen.
Den Ausführungen des Landgerichts in seinem Urteil zu 01 CG.2014.283 ON 11, dass einem Bankkunden der Verwaltungsrechtsweg nicht offen stehe, um geltend zu machen, dass seine Vermögenswerte bei der Bank nicht gesperrt sind, kann nicht gefolgt werden. Es ist zwar richtig, dass es sich bei der Frage, ob der Bankkunde aus dem Bankvertrag einen schuldrechtlichen Auszahlungsanspruch gegenüber der Bank hat, um eine bürgerliche Rechtssache handelt, doch ist damit nicht ausgeschlossen, dass verwaltungsrechtliche Vorfragen vom Zivilgericht zu beachten sind. Entsprechend erkennt denn auch das Landgericht im erwähnten Urteil richtig, dass die beklagte Partei (Bank) dann berechtigt ist, die Auszahlung zu verweigern, wenn tatsächlich die Voraussetzungen der Ukraine-Verordnung vorliegen. Somit muss das Landgericht die verwaltungsrechtliche Frage, ob die strittigen Vermögenswerte aufgrund des ISG und der Ukraine-Verordnung gesperrt sind, prüfen, was es denn auch getan hat. Da es sich bei dieser Vorfrage um eine verwaltungsrechtliche Frage handelt, sind zur Beantwortung dieser Frage jedoch die Verwaltungsbehörden kompetent und zuständig. Entsprechend bestimmt § 190 Abs. 1 ZPO, dass das Zivilgericht die Unterbrechung seines Verfahrens anordnen kann, wenn die Entscheidung eines beim Zivilgericht anhängigen Rechtsstreites vom Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses abhängig ist, welches Gegenstand eines anhängigen Verwaltungsverfahrens, wie dem gegenständlichen, ist. Wenn jedoch, wie hier, der Zivilprozess aufgrund seiner Struktur (Dispositionsmaxime; Unmöglichkeit der abschliessenden Ermittlung des entscheidungswesentlichen Sachverhalts) nicht geeignet ist, die verwaltungsrechtliche Vorfrage richtig zu entscheiden, ist es nicht nur angezeigt, sondern notwendig, dass das Zivilgericht das bei ihm anhängige Verfahren bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verwaltungsverfahrens unterbricht.
5. Bestehen bei einem Rechtsunterworfenen, wie hier der Bank, Zweifel darüber, ob aufgrund von Zwangsmassnahmen, die von der Regierung in Form von Verordnungen erlassen wurden, wie hier durch die Ukraine-Verordnung, gesperrt "sind" (vgl. Art. 1 Abs. 1 Ukraine-Verordnung), müssen die Behörden über Antrag eine entsprechende individuell-konkrete Feststellungs-Entscheidung fällen. Hierzu ist nicht die FIU - wie die Stiftung vermeint - zuständig, sondern die Regierung. Gemäss dem ISG ist grundsätzlich die Regierung für den Erlass und den Vollzug von Zwangsmassnahmen zuständig (Art. 2 Abs. 1 und Art. 15 ISG), es sei denn, die Regierung delegiere bestimmte Kompetenzen mittels Verordnung an eine Amtsstelle (Art. 15 ISG). Gemäss der Ukraine-Verordnung sind der FIU nur administrative, nicht jedoch Entscheidungskompetenzen übertragen (Art. 1 Abs. 3 und 4, Art. 3 Abs. 1).
6. Aus all diesen Gründen war der Beschwerde der Bank im Sinne des Eventualantrages stattzugeben. Da die Regierung keine Sachverhaltsfeststellungen und rechtlichen Erwägungen zur Frage, ob eine in der Ukraine-Verordnung gelistete Person, Unternehmung oder Organisation die Vermögenswerte der Stiftung direkt oder indirekt kontrolliert, traf, konnte dem Hauptantrag der Bank nicht stattgegeben werden. Die Regierung hat im fortgesetzten Verfahren alle notwendigen Beweise auch von Amtes wegen unter Wahrung des rechtlichen Gehörs der Parteien aufzunehmen und anschliessend neuerlich zu entscheiden. Die Bank muss auf Verlangen sämtliche Auskünfte erteilen und sämtliche Unterlagen einreichen, die für eine allumfassende Beurteilung des gegenständlichen Falles erforderlich sind (Art. 3 ISG). Ein Verstoss hiergegen wäre strafbar (Art. 11 Abs. 1 Bst. a ISG).
7. Der Beschwerde der Stiftung war insoweit stattzugeben, als auch Spruchpunkt 1. der angefochtenen Regierungsentscheidung aufzuheben und das Verfahren diesbezüglich an die Regierung zur neuerlichen Entscheidung zurückzuleiten war. Denn wenn die Vermögenswerte der Stiftung bei der Bank nicht gesperrt sind, muss die Regierung auch keine Zahlung aus gesperrten Vermögenswerten bewilligen. Wenn die Vermögenswerte hingegen gesperrt sind, hat die Regierung zu prüfen, ob dem Argument der Stiftung, die Bank habe die Gebühren schon vor der Antragstellung am 4. September 2014 dem Konto der Stiftung belastet, Berechtigung zukommt.
8. Selbst wenn der Bank hinsichtlich der Freigabe von Gebühren kein Rechtsschutzinteresse zukäme, hätte die Bank ein Rechtsschutzinteresse an der beantragten Feststellung, ob die Vermögenswerte der Stiftung bei der Bank gesperrt sind oder nicht. Diesbezüglich besteht nämlich, wie oben ausgeführt, Unsicherheit und Streit zwischen den Parteien.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 6. März 2015