VGH 2015/021
Der Verwaltungsgerichtshof des Fürstentums Liechtenstein, Vaduz, hat durch die
Rekursrichter: lic.iur. Andreas Batliner, Vorsitzender
in der Beschwerdesache des
Beschwerdeführers: A
vertreten durch:
D Rechtsanwalt
9492 Eschen
wegen: Anpassung der Besoldung
gegen: Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 10. Februar 2015, LNR 2015-163 BNR 2015/164 REG 0300
in der nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. April 2015
entschieden:
1. Der Beschwerde vom 25. Februar 2015 gegen die Entscheidung der Regierung des Fürstentums Liechtenstein vom 10. Februar 2015, LNR 2015-163 BNR 2015/164 REG 0300, wird stattgegeben und die angefochtene Regierungsentscheidung und die Verfügung des Amtes für Personal und Organisation vom 5. November 2014 werden ersatzlos aufgehoben.
2. Die Kosten des Verfahrens verbleiben beim Land.
3. Das Land Liechtenstein hat dem Beschwerdeführer binnen 14 Tagen Parteikosten von CHF 2'823.66 zu ersetzen.
1. Nach vorgängiger Anhörung entschied das Amt für Personal und Organisation mit Verfügung vom 5. November 2014 in der Sache des Beschwerdeführers wegen Anpassung der Besoldung (Revidierung des ungerechtfertigten Besitzstandes) wie folgt:
Die bisherige Besoldung von Herrn A wird entsprechend der Zuteilung seiner Stelle zur Besoldungsklasse 6 angepasst. Die Besoldung von Herrn A wird wie folgt festgelegt: [...]
Diese Verfügung wurde im Wesentlichen wie folgt begründet:
Der Beschwerdeführer sei mit Regierungsbeschluss 2011/187 per 1. Februar 2011 zu einer anderen Verwaltungseinheitversetzt worden. Er habe eine Führungsfunktion inne gehabt. In der neuen Stelle übe er eine neue Funktion aus. Die Versetzung sei mit unverändertem Lohn erfolgt, obwohl die neue Stelle um fünf Lohnklassen tiefer eingestuft gewesen sei. Der Beschwerdeführer erhalte seit dieser Versetzung einen Lohn in Höhe von CHF 9'786.23, der weit über dem Maximum der zugeordneten Lohnklasse (maximal CHF 7'003.44) liege. Aufgrund der Gespräche und des Mailverkehrs zwischen dem zuständigen Regierungsmitglied und dem Beschwerdeführer sei damals für beide Seiten ersichtlich gewesen, dass der Lohn in der neuen Stelle über dem Maximum des neu zugeordneten Lohnbandes der neuen Stelle liege.
Bei der jährlichen Überprüfung durch die externe Revisonsgesellschaft sei festgestellt worden, dass es in der Landesverwaltung Fälle von ungerechtfertigtem "Besitzstand" gebe. Für die Gewährung dieses Besitzstandes bestehe keine rechtliche Grundlage und der Lohn müsse somit entsprechend den gesetzlichen Bestimmungen reduziert werden. Art. 8 Besoldungsverordnung halte unmissverständlich fest, dass eine Änderung der Zuordnung einer Stelle eine Änderung der Grundbesoldung und somit der Bandbreite der möglichen Besoldungsentwicklung nach sich ziehen müsse.
Die Regierung habe mit Grundsatzbeschluss vom Juni 2012 zu RA 2012/1292 festgestellt, dass es besoldungsrechtlich nicht zulässige Gehaltsregelungen gebe, die korrigiert werden müssten. Im Rahmen der Umsetzung dieses Grundsatzbeschlusses sei die Zuordnung der Stelle des Beschwerdeführers nochmals überprüft worden, wobei sich die Zuteilung zur Lohnklasse 6 bestätigt habe. Der Lohn des Beschwerdeführers sei daher anzupassen. Gestützt auf Art. 8 Besoldungsverordnung und den erwähnten Grundsatzbeschluss sei der Lohn des Beschwerdeführers in Schritten zu CHF 500.-- zu reduzieren.
2. Gegen diese Verfügung erhob der Beschwerdeführer am 8. Dezember 2014 Beschwerde an die Regierung. Er beantragte die ersatzlose Aufhebung der angefochtenen Verfügung.
3. Mit Entscheidung vom 10. Februar 2015 wies die Regierung die Beschwerde vom 8. Dezember 2014 ab.
Sie führte im Wesentlichen aus, die gegenständliche Besitzstandszusage vom 1. Februar 2011 sei nicht durch das Besoldungsgesetz abgedeckt. Auf den Grundsatz von Treu und Glauben könne sich der Beschwerdeführer nicht berufen. Zum ersten sei die Besitzstandszusage von einem nicht zuständigen Regierungsmitglied abgegeben worden. Immerhin ergebe sich aber eine Besitzstandszusage aus der Begründung der Regierungsentscheidung RA 2011/187. Zum zweiten sei der Beschwerdeführer nicht gutgläubig gewesen. Er habe vor seiner Versetzung eine Führungsposition mit Personalverantwortung inne gehabt. Ihm hätten deshalb die rechtlichen Besoldungsregelungen bekannt sein müssen. Ihm habe auch bewusst sein müssen, dass ein Wechsel von einer Führungsposition auf eine Stelle, die um fünf Lohnklassen niedriger eingestuft sei, besoldungsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen müsse. Dies ergebe sich schon aus dem Email des Beschwerdeführers vom 20. Januar 2011 an Regierungsrat B. Es werde von allen Angestellten der Landesverwaltung erwartet, dass sie die besoldungsrechtlichen Regelungen kennen würden. Zudem sei es ihm möglich gewesen, sich zu den entsprechenden rechtlichen Grundlagen zu informieren. Von einer Person in einer Führungsposition könne dies erwartet werden.
4. Gegen diese Regierungsentscheidung, zugestellt am 12. Februar 2015, erhob der Beschwerdeführer am 25. Februar 2015 rechtzeitig Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er beantragt die ersatzlose Aufhebung der angefochtenen Regierungsentscheidung und der Verfügung des Amtes für Personal und Organisation vom 5. November 2014.
5. Der Verwaltungsgerichtshof zog den Vorakt der Regierung zu LNR 2015-163 BNR 2015/0164 und Unterlagen aus dem Akt des Amtes für Personal und Organisation für den Beschwerdeführer bei, erörterte in seiner nicht-öffentlichen Sitzung vom 10. April 2015 die Sach- und Rechtslage und entschied, wie aus dem Spruch ersichtlich.
1. Aufgrund der aufgenommenen Beweise steht folgender Sachverhalt fest:
Der Beschwerdeführer war seit 1. September 1986 im Landesdienst beschäftigt. Am 23. Dezember 2010 beantragte der Vorgesetzte bei der Regierung die Durchführung eines Disziplinarverfahrens gegen fünf Mitarbeitende, unter ihnen der Beschwerdeführer, wegen des Verdachts der Verletzung von dienstrechtlichen Pflichten. Danach fanden unter Leitung des zuständigen Regierungsrates diverse Gespräche statt, dies mit dem Ziel, eine rasche Lösung zu finden, da die damalige Situation für alle Beteiligten eine grosse Belastung darstellte. Leitungspersonen der früheren Verwaltungseinheit hatten das Vertrauen in den Beschwerdeführer verloren. Die damalige Situation wurde auch von den Mitarbeitenden der früheren Verwaltungseinheit genau beobachtet. Dann konnte unter Leitung des zuständigen Regierungsrates eine für alle Beteiligten annehmbare Lösung erarbeitet werden, die folgenden Inhalt hatte: Der Beschwerdeführer wird von der früheren Verwaltungseinheit zu einer anderen Verwaltungseinheit versetzt. Die anderen vier von der Disziplinaranzeige betroffenen Mitarbeitenden entschuldigen sich schriftlich für ihr Verhalten und akzeptieren die skizzierte künftige Ausrichtung der Verwaltungseinheit, der sie angehören. Es wird kein Disziplinarverfahren gegen die fünf betroffenen Mitarbeitenden durch die Regierung eröffnet. Der Vorgesetzte zieht dementsprechend seine Disziplinaranzeige vom 23. Dezember 2010 gegen die betroffenen Mitarbeitenden zurück. Allerdings verfügt der Vorgesetzte gegen den Beschwerdeführer eine disziplinarrechtliche, schriftliche Ermahnung. Für die übrigen vier betroffenen Mitarbeitenden ist die Angelegenheit disziplinarisch abgeschlossen. Für den Beschwerdeführer gilt hinsichtlich seines Lohnes eine Besitzstandswahrung.
Am 28. Januar 2011 erteilte der Vorgesetzte dem Beschwerdeführer einen schriftlichen Verweis gemäss Art. 49 Abs. 2 Bst. b Staatspersonalgesetz. Diese Entscheidung erwuchs in Rechtskraft. Ebenfalls am 28. Januar 2011 zog der Vorgesetzte seine Anträge vom 23. Dezember 2010 an die Regierung zur Eröffnung von Disziplinarverfahren gegen die fünf Mitarbeitenden, somit auch gegen den Beschwerdeführer, zurück.
Am 1. Februar 2011 genehmigte die Regierung den internen Wechsel des Beschwerdeführers von der früheren Verwaltungseinheit zu einer anderen Verwaltungseinheit des Landes Liechtenstein und eine entsprechende Änderung des Dienstvertrages mit dem Beschwerdeführer. Inhaltlich ging es darum, dass der Beschwerdeführer von der früheren Verwaltungseinheit zur neuen Verwaltungseinheit versetzt wird und dort eine neue Stelle einnimmt. Da die neue Stelle - so die Begründung der Regierungsentscheidung vom 1. Februar 2011 - in der Lohnklasse 6, die bisherige Stelle des Beschwerdeführers bei der früheren Verwaltungseinheit in der Lohnklasse 11 eingereiht ist und da der Beschwerdeführer mit seinem bisherigen Lohn zur neuen Verwaltungseinheit wechselte, befindet er sich ab 1. Februar 2011 mit CHF 2'782.35 im Besitzstand. Dementsprechend nahm die Regierung in ihrer Sitzung vom 1. Februar 2011 auch zur Kenntnis, dass die höheren Lohnkosten im Budget 2011 nicht vorgesehen sind und dass je nach Budgetausschöpfung ein Nachtragskredit notwendig wird.
2. Diese Sachverhaltsfeststellungen ergeben sich aus dem Antrag des Vorgesetzten vom 23. Dezember 2010 an die Regierung auf Eröffnung von Disziplinarverfahren, der Emailkorrespondenz zwischen dem Beschwerdeführer und dem zuständigen Regierungsrat B vom 20. und 21. Januar 2011, vier Entschuldigungsschreiben vom 21. Januar 2011 an den Vorgesetzten, dem schriftlichen Verweis des Vorgesetzten vom 28. Januar 2011, dem Rückzugsschreiben des Vorgesetzten vom 28. Januar 2011 an die Regierung, dem Schreiben der Regierung an das Amt für Personal und Organisation vom 1. Februar 2011 zu RA 2011/187-0332 und dem Ressortantrag vom 26. Januar 2011 zu den Regierungsbeschlüssen vom 1. Februar 2011 RA 2011/187-0332.
3. Der festgestellte Sachverhalt ist rechtlich wie folgt zu würdigen:
4. Die Unterinstanzen sind davon ausgegangen, dass die Zusicherung der lohnmässigen Besitzstandswahrung vom 1. Februar 2011 durch die Regierung durch das Besoldungsgesetz (Besoldungsgesetz vom 22. November 1990, LGBl. 1991 Nr. 6, BesG) nicht gedeckt sei, also gesetzwidrig und damit rechtswidrig gewesen und immer noch sei. Geht man von dieser Prämisse aus, ist, wie auch die Unterinstanzen erkannten, zu prüfen, ob sich der Beschwerdeführer (weiterhin) auf den Vertrauensgrundsatz (Grundsatz von Treu und Glauben) stützen und somit auf die Besitzstandszusage verlassen kann. Ein solcher Vertrauensschutz ist, wie die Unterinstanzen richtig ausführten, an folgende, kumulativ zu erfüllenden Voraussetzungen geknüpft: (1.) Vertrauensgrundlage, (2.) guter Glaube, (3.) nachteilige und unwiderrufliche Dispositionen, (4.) Interessenabwägung, (5.) keine Änderung der Rechtslage (Andreas Kley, Grundriss des liechtensteinischen Verwaltungsrechts, Vaduz 1998, S. 235 ff.; auch Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Auflage, Zürich 2010, Rz 626 ff.).
5. Die Vertrauensgrundlage ist zweifellos gegeben, da die Regierung als oberste Verwaltungsbehörde des Fürstentums Liechtenstein mit ihren Beschlüssen vom 1. Februar 2011 die Besitzstandszusage abgab oder zumindest genehmigte. Eine solche ausdrückliche Besitzstandszusage bildet eine genügende Vertrauensgrundlage.
6. Die Regierung meint, dem Beschwerdeführer sei der gute Glaube abzuerkennen. Er hätte sich über die rechtliche Unzulässigkeit der von der Regierung abgegebenen Besitzstandszusage im Klaren sein müssen oder sich zumindest darüber erkundigen müssen, ob die Besitzstandszusage rechtmässig sei.
Dem ist entgegenzuhalten, dass von einem Mitarbeiter der Landesverwaltung nicht erwartet werden kann, dass er sich bei einem Rechtsanwalt darüber erkundigt, ob die Handlungen der Regierung, die die Regierung gegenüber ihm nach vorgängigen Diskussionen mit ihm setzt, auch rechtmässig sind. Es kann auch nicht erwartet werden, dass er die Rechtswidrigkeit von solchen Handlungen der Regierung erkennen kann, wenn nicht einmal die Regierung eine solche Rechtwidrigkeit erkannte. Dass die damalige fünfköpfige Regierung und der Beschwerdeführer kollusiv zum Schaden des Landes handelten, wird von der heutigen Regierung in der angefochtenen Entscheidung nicht im Leisesten angedeutet.
Darüber hinaus ist zu erwähnen, dass keineswegs offensichtlich ist, dass die Besitzstandszusicherung vom 1. Februar 2011 rechtwidrig war. So kann gemäss Art. 15 Abs. 4 BesG bei der Anpassung des individuellen Besoldungsanteils und der Erhöhung des fixen Leistungsanteils unter anderem die bisherige Lohnentwicklung berücksichtigt werden. Gemäss Art. 17 Abs. 1 BesG kann zur Erhaltung von Staatsangestellten mit hohem Marktwert ein Marktausgleich von bis zu 15 % der Grundbesoldung gewährt werden. Insbesondere kann aber nach Art. 18 BesG die Regierung im Sinne sozialer Veranwortung für Staatsangestellte Sonderregelungen vorsehen. Entsprechend sieht Art. 1 Abs. 2 BesV (Besoldungsverordnung vom 7. September 2004, LGBl. 2004 Nr. 198) vor, dass die Regierung für einzelne Staatsangestellte abweichende Regelungen treffen kann, sofern dies aus wichtigen Gründen erforderlich ist. Auch wird in den Rechtsnormen immer wieder von Besitzstandswahrung gesprochen, so in Art. 46 BesG und Art. 9 Abs. 2 BesV. Diese durchaus nicht leicht zu verstehenden Rechtsbestimmungen musste der Beschwerdeführer nicht dahingehend verstehen, dass die Besitzstandszusage der Regierung vom 1. Februar 2011 ihm gegenüber rechtswidrig war, obwohl diese Rechtsnormen im Allgemeinen gerade von der Regierung angewendet werden müssen.
Generell gilt, dass sich das Mass der Sorgfaltspflicht nach den Umständen des Einzelfalles und nach den individuellen Fähigkeiten und Kenntnissen der sich auf den Vertrauensschutz berufenden Privatperson bestimmt. Dabei ist auch das Verhalten der Behörde zu berücksichtigen: Hat sich die Behörde in der Vergangenheit wiederholt nicht gesetzeskonform verhalten, liegt es nicht am Privaten, die massgebenden Gesetzestexte zu konsultieren und die Behörde auf ihr Fehlverhalten aufmerksam zu machen. An die anzuwendende Sorgfalt des Privaten wird im Allgemeinen kein allzu strenger Massstab gelegt. Wer bei der zuständigen Behörde eine Rückfrage tätigt, ist im Allgemeinen gutgläubig. Jedoch besteht Anlass zu Kontrollmassnahmen, wie etwa die Rückfrage bei der Behörde, nur dann, wenn die Fehlerhaftigkeit der behördlichen Handlungen leicht erkennbar ist, so wenn eine Auskunft offensichtlich unvernünftig ist (Wiederkehr, in: Wiederkehr/Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Bern 2012, Rz 2071 f. mit zahlreichen Verweisen auf die Rechtsprechung; vgl. auch Beatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Basel 1983, S. 93 ff.). Dementsprechend erkannte auch das Bundesgericht in einem hier vergleichbaren Fall, dass die Behörde willkürlich handelt, wenn sie nachträglich ein Dienstverhältnis abändert, weil es angeblich Vorschriften des Beamtenrechts nicht entspricht (BGE 105 Ia 122, zitiert in Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. Auflage, Zürich 2008, S. 68).
7. Es ist offensichtlich, dass der Beschwerdeführer der Versetzung vom 1. Februar 2011 nur unter der vorgängig vereinbarten Bedingung zustimmte, dass sein Lohn unverändert weiter gilt. Würde nun die Besitzstandszusage widerrufen, könnte der Beschwerdeführer nicht in seine alte Stellung bei der früheren Verwaltungseinheit mit dem bisherigen Lohnniveau zurückwechseln. In diesem Sinne hat der Beschwerdeführer nicht rückgängig zu machende nachteilige Dispositionen getroffen.
8. Die involvierten Interessen sind rein pekuniärer Art. Dass die streitgegenständliche Besoldungsreduktion den Beschwerdeführer härter trifft, als es das Land Liechtenstein bei einer Beibehaltung des bisherigen Lohnniveaus trifft, ist offensichtlich. Zudem gilt, dass rein finanzielle Interessen des Gemeinwesens in der Regel keine überwiegenden schutzwürdigen öffentlichen Interessen darstellen. Dies kann sich jedoch dann relativieren, wenn die Zusicherung zu einer auf Dauer zu erbringenden staatlichen Leistung führen würde, so beispielsweise im Falle einer zu Unrecht zugesagten oder gewährten Rente (BGer 14.04.2008, 8C_542/2007, E. 4.2.2, zitiert in Wiederkehr, a.a.O., Rz 2090). In dienstrechtlichen Fällen ist aber diesbezüglich Zurückhaltung zu üben. Entsprechend erkannte das Verwaltungsgericht Zürich (RB ZH 1989 19, zitiert in Hänni, a.a.O., S. 212), dass eine anlässlich der Begründung des Dienstverhältnisses festgesetzte Besoldung dem Vertrauensschutz unterliegt und verbindlich ist, selbst wenn sie der generellen Besoldungsregelung widerspricht, denn die Festsetzung der Besoldung bildet eine zentrale Entscheidungsgrundlage bei der Übernahme einer Stelle im öffentlichen Dienst. Das Verwaltungsgericht Luzern erkannte (LGVE 2007 II 4, zitiert in Hänni, a.a.O., S. 213), dass die Besitzstandswahrung der erreichten Lohnhöhe bei einer Reorganisation der Dienststelle und den dadurch ausgelösten Verlust von Führungsaufgaben des Mitarbeiters selbst dann rechtmässig ist, wenn der Mitarbeiter gleichzeitig einer tieferen Lohnklasse zugeordnet wird. Vorliegendenfalls erkannte die Regierung bei ihrer Entscheidfällung am 1. Februar 2011, dass sich der Beschwerdeführer ab diesem Zeitpunkt mit CHF 2'782.35 auf Dauer "im Besitzstand" befindet und es deswegen auch zu entsprechenden Budgetproblemen kommen kann. Wenn die Regierung am 1. Februar 2011 "sehenden Auges" dem Beschwerdeführer einen Besitzstand auf Dauer zusicherte, muss das öffentliche Interesse an der Einhaltung des Besoldungsgesetzes und einem haushälterischen Umgang mit den staatlichen Finanzmitteln gegenüber dem Interesse des Beschwerdeführers am Vertrauensschutz und damit an einer beständigen Besoldung zurücktreten.
9. Seit der Besitzstandszusage am 1. Februar 2011 haben sich weder die rechtlichen Grundlagen noch der Sachverhalt geändert, sodass auch diesbezüglich kein Grund besteht, die Besoldung des Beschwerdeführers zu reduzieren.
10. Aus all diesen Gründen war der Beschwerde Folge zu geben.
11. Die Kostenentscheidung stützt sich auf Art. 41 i.V.m. Art. 35 Abs. 4 LVG. Die Höhe der Kosten bemisst sich nach der Bemessungsgrundlage und dem Rechtsanwaltstarif (LES 1998,157). Der Beschwerdeführer gibt die Bemessungsgrundlage mit CHF 15'000.-- an, wogegen nichts einzuwenden ist. Er verzeichnete in seinen Beschwerden an die Regierung und den Verwaltungsgerichtshof seine Parteikosten richtig nach TP3B und TP3C mit CHF 1'283.04 und CHF 1'540.62, somit insgesamt mit CHF 2'823.66. Da der Beschwerdeführer bisher weder Eingabe-, noch Entscheidungsgebühren bezahlen musste, ist ihm diesbezüglich kein Ersatz zuzusprechen.
Dieses Urteil ist endgültig.
Vaduz, 10. April 2015