Gemäß § 73 Abs. 3 Satz 1 GGO sind bei der Fassung von Vertragsgesetzen die vom Bundesministerium der Justiz herausgegebenen „Richtlinien für die Fassung von Vertragsgesetzen und vertragsbezogenen Verordnungen“ zu beachten. Die hiermit in einer Neufassung vorgelegten Richtlinien enthalten die wesentlichen Vorgaben für Inhalt und Form von Gesetzen, mit denen die gesetzgebenden Körperschaften völkerrechtlichen Verträgen zustimmen, und von Rechtsverordnungen, durch die völkerrechtliche Verträge in Kraft gesetzt werden.
Anleitung und Muster in diesen Richtlinien können keine vollständige Übersicht über alle Gestaltungen geben, die in Einzelfällen in Betracht kommen mögen. Den Verfassern von Gesetz- und Verordnungsentwürfen wird daher empfohlen, möglichst frühzeitig mit dem im Bundesministerium der Justiz zuständigen Referat „Recht der völkerrechtlichen Verträge“ zu klären, ob Abweichungen von den Richtlinien geboten sind.
zu dem Vertrag [o.ä.] vom ...
zu dem Vertrag [o.ä.] vom ...
zwischen der Bundesrepublik Deutschland und ...
zu dem Vertrag [o.ä.] vom ...
unterhalb der Gesetzesüberschrift wiedergegeben. Das Wort „Vom“ ist dabei großzuschreiben.
- 1.2.3
Eingangsformel
- 1.2.3.1
Die Eingangsformel enthält Angaben über den Gesetzesbeschluss des Bundestages und – soweit nach den Vorschriften des Gesetzgebungsverfahrens erforderlich – die Zustimmung des Bundesrates.
Die Eingangsformel ist bereits dem Gesetzentwurf voranzustellen.
- 1.2.3.2
Die Eingangsformel des Vertragsgesetzes lautet daher
- (a)
bei Gesetzen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen:
„Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen:“
(anders bei Rechtsverordnungen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen; hier erscheint diese Angabe erst in der Schlussformel – vgl. 3.2.2 und 3.3).
- (b)
bei Gesetzen, die nicht der Zustimmung des Bundesrates bedürfen:
„Der Bundestag hat das folgende Gesetz beschlossen:“
- (c)
bei Gesetzen, die das Grundgesetz ändern:
„Der Bundestag hat mit Zustimmung des Bundesrates das folgende Gesetz beschlossen; Artikel 79 Abs. 2 des Grundgesetzes ist eingehalten:“
Diese Formel ist auch im Fall einer nicht förmlichen Änderung des Grundgesetzes (Artikel 23 Abs. 1 Satz 3 GG) zu verwenden; vgl. das Gesetz zum Vertrag vom 7. Februar 1992 über die Europäische Union (BGBl. 1992 II S. 1251).
- 1.2.3.3
Hat der Bundesrat entgegen der Auffassung der Bundesregierung die Zustimmungsbedürftigkeit des Vertragsgesetzes bejaht und ausdrücklich seine Zustimmung erteilt, wird die Frage der Zustimmungsbedürftigkeit vom federführenden Ministerium gemeinsam mit dem Bundesministerium des Innern und dem Bundesministerium der Justiz erneut geprüft. Das Vertragsgesetz soll trotz ausdrücklich erteilter Zustimmung des Bundesrates nicht als zustimmungsbedürftig verkündet werden, wenn die Prüfung innerhalb der Bundesregierung ergeben hat, dass der völkerrechtliche Vertrag oder das Gesetz keine Vorschriften enthält, die eine Zustimmungsbedürftigkeit begründen. Die Auffassung der beteiligten Bundesministerien zur fehlenden Zustimmungsbedürftigkeit ist bei der Zuleitung der Urschrift zur Ausfertigung kurz darzulegen (§ 59 Abs. 2 GGO).
- 1.2.4
Einteilung des Vertragsgesetzes
Das Vertragsgesetz ist in Artikel zu gliedern (Nummer 3 Satz 4 der Anlage 6 zu § 42 Abs. 2 GGO). Artikel, die mehrere Regelungsgedanken enthalten, sind in Absätze zu gliedern.
- 1.2.5
Zustimmungsformel (Artikel 1 des Vertragsgesetzes)
- 1.2.5.1
Artikel 1 Satz 1 des Vertragsgesetzes enthält die Zustimmung des Gesetzgebers zu dem völkerrechtlichen Vertrag. Dabei sind
- (a)
die vollständige und ungekürzte Bezeichnung des Vertrages,
- (b)
das Datum des Vertrages,
- (c)
der Ort und das Datum der Unterzeichnung durch den deutschen Unterzeichnungsbevollmächtigten
in die Bestimmung aufzunehmen. Satz 2 regelt sodann die Veröffentlichung des in Satz 1 genannten Vertrages.
- 1.2.5.2
Im Regelfall lautet Artikel 1 Satz 1 und 2 bei mehrseitigen Verträgen dementsprechend:
„Dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Übereinkommen [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Das Übereinkommen [o.ä.] wird nachstehend veröffentlicht.“
Liegt eine verbindliche deutsche Fassung des völkerrechtlichen Vertrages nicht vor, ist Satz 2 wie folgt zu fassen:
„Das Übereinkommen [o.ä.] wird nachstehend mit einer amtlichen deutschen Übersetzung veröffentlicht.“
Diese Formulierungen werden auch bei „Gemischten Verträgen“ verwendet, deren Materie teilweise in die Zuständigkeit der Europäischen Gemeinschaften, teilweise in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten fällt. Ein Hinweis auf diese Zuständigkeitsverteilung wird üblicherweise in die Begründung aufgenommen (vgl. 1.3.1.1).
Bei zweiseitigen Verträgen sind – wiederum entsprechend der Bezeichnung des völkerrechtlichen Vertrages – auch die Vertragsparteien aufzunehmen:
„Dem in ... am ... unterzeichneten Vertrag zwischen der Bundesrepublik Deutschland und ... über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend veröffentlicht.“
Bei mehrseitigen Regierungsübereinkünften sind – wiederum entsprechend der Bezeichnung des völkerrechtlichen Vertrages – auch die Vertragsparteien aufzunehmen:
„Dem in ... am ... unterzeichneten Übereinkommen zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und ... über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Das Übereinkommen [o.ä.] wird nachstehend veröffentlicht.“
- 1.2.5.3
Besondere Fälle
- (a)
Stimmt das Datum der Unterzeichnung des völkerrechtlichen Vertrages durch die Bundesrepublik Deutschland mit dem des Vertragsabschlusses überein, wird nur das Datum der Unterzeichnung genannt. Artikel 1 lautet in diesen Fällen:
„Dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Vertrag [o.ä.] über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (b)
Sind ausnahmsweise der Ort des Vertragsabschlusses und der Ort der Unterzeichnung durch die Bundesrepublik Deutschland nicht identisch, wird der Ort des Vertragsabschlusses nach dem Wort „Vertrag“ [o.ä.] mit dem Wort „von ...“ eingefügt.
- (c)
Wird ausnahmsweise die Zustimmung der gesetzgebenden Körperschaften vor der Unterzeichnung durch die Bundesrepublik Deutschland eingeholt, lautet Artikel 1:
„Dem Vertrag [o.ä.] von [Ort] ... vom [Datum] ... über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (d)
Sind mehrere Verträge Gegenstand des Gesetzes, kann sich folgende Form empfehlen:
„Folgenden in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Verträgen wird zugestimmt:
- 1.
dem Vertrag [o. ä.] über [zum, zur o.ä.] ...,
- 2.
dem Vertrag [o. ä.]...,
- 3.
dem Vertrag [o. ä.]…
Die Verträge werden nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
Oder:
„Folgenden völkerrechtlichen Verträgen wird zugestimmt:
- 1.
dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Vertrag über [zum, zur o.ä.] ...,
- 2.
dem in ... am ...,
- 3.
dem in … am …
Die Verträge werden nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (e)
In Fällen des Beitritts der Bundesrepublik Deutschland zu einem völkerrechtlichen Vertrag wird Artikel 1 wie folgt gefasst:
„Dem Beitritt der Bundesrepublik Deutschland zu dem Vertrag [o.ä.] von [Ort] ... vom [Datum] ... über [zum, zur o.ä.] ... wird zugestimmt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (f)
Betrifft das Vertragsgesetz die Änderung eines Vertrages, der Gegenstand eines Vertragsgesetzes war, ist zusätzlich die Fundstelle des früheren Vertragsgesetzes anzugeben. Ist der Vertrag bereits einmal geändert worden, wird auch diese und – bei mehrmaliger Änderung – die letzte Fundstelle zitiert:
„Dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Protokoll [o.ä.] zur Änderung des Vertrages [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... (BGBl. 20.. II S. ...) [evtl. zusätzlich: geändert/zuletzt geändert durch das Protokoll [o.ä.] vom ... (BGBl. 20.. II S. ...) ] wird zugestimmt. Das Protokoll [o.ä.] wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (g)
Ist die vorgeschlagene Änderung auf einer internationalen Konferenz durch „Entschließung“ angenommen worden, lautet die Zustimmungsformel:
„Der von der ... [Name der Konferenz] in ... [Ort der Konferenz] am... [Datum der Entschließung] durch Entschließung angenommenen Änderung des Vertrages [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... (BGBl. 20.. II S. ...) wird zugestimmt. Die Entschließung wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
- (h)
Für Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO-Übereinkommen) ist folgende Fassung üblich:
„Dem in ... am ... von der Allgemeinen Konferenz der Internationalen Arbeitsorganisation angenommenen Übereinkommen über ... wird zugestimmt. Das Übereinkommen wird nachstehend mit einer amtlichen deutschen Übersetzung veröffentlicht.“
- 1.2.5.4
Bei weiteren Urkunden, die im Sinn des Artikels 31 Abs. 2 Buchstabe b des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge (BGBl. 1985 II S. 926) mit dem völkerrechtlichen Vertrag in einem Zusammenhang stehen (Anlagen, Anhänge, Abreden, Protokolle, Notenwechsel, Gemeinsame und Einseitige Erklärungen u. ä.), gilt für die Fassung von Artikel 1 Abs. 1 des Vertragsgesetzes Folgendes:
- (a)
Sind die betreffenden Urkunden im Vertrag bereits ausdrücklich als Bestandteil erwähnt, bedarf es nicht ihrer nochmaligen Erwähnung in der Zustimmungsformel.
- (b)
Sind solche weiteren Urkunden im Vertrag nicht erwähnt, ist zu prüfen, ob sie wegen ihres Inhalts oder unter dem Gesichtspunkt des Gesamtzusammenhangs der parlamentarischen Zustimmung bedürfen. Die parlamentarische Zustimmung muss grundsätzlich auch alle unselbständigen Teile des Vertrages umfassen. Deshalb müssen die weiteren Urkunden in Artikel 1 besonders aufgeführt werden.
Urkunden, die diese Voraussetzungen nicht erfüllen, sind zur Unterrichtung der gesetzgebenden Körperschaften der Denkschrift (siehe 1.5) zum Vertrag als Anlage beizufügen. Die Veröffentlichung dieser weiteren Urkunden kann auf Veranlassung des federführenden Ressorts in einer gesonderten Bekanntmachung erfolgen.
- 1.2.5.5
Vorbehalte und sonstige Erklärungen, die zu völkerrechtlichen Verträgen angebracht werden sollen, werden üblicherweise nicht zum Gegenstand des Vertragsgesetzes gemacht. Es erfolgt lediglich eine Ankündigung in der Denkschrift. Ist es ausnahmsweise erforderlich, im Gesetz festzuschreiben, dass im Fall der Ratifizierung ein bestimmter Vorbehalt anzubringen ist, sollte der Wortlaut des Vorbehalts nicht im Vertragsgesetz ausformuliert werden.
Ein bereits bei Unterzeichnung angebrachter Vorbehalt kann in folgender Form in die Zustimmungsformel aufgenommen werden:
„Dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Vertrag [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... wird mit dem bei der Unterzeichnung angebrachten Vorbehalt zu Artikel... des Vertrages zugestimmt.“
Wurde bei der Unterzeichnung kein Vorbehalt angebracht, ist folgende Formulierung möglich:
„Dem in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichneten Vertrag [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... wird mit der Maßgabe zugestimmt, dass die Bundesrepublik Deutschland bei der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde die in den Artikeln ... des Vertrages vorgesehenen Vorbehalte anbringt.“
Die Formulierung ist im Einzelfall mit dem Auswärtigen Amt und dem Bundesministerium der Justiz abzustimmen.
- 1.2.6
Zeitpunkt des Inkrafttretens (im Regelfall: Artikel 2 des Vertragsgesetzes)
- 1.2.6.1
Jedes Vertragsgesetz soll den Tag seines Inkrafttretens bestimmen (Artikel 82 Abs. 2 Satz 1 GG). Dementsprechend wird in Absatz 1 geregelt, zu welchem Zeitpunkt das Vertragsgesetz in Kraft tritt. In Absatz 2 wird bestimmt, dass der Zeitpunkt, zu dem der Vertrag für die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich in Kraft tritt, im Bundesgesetzblatt bekannt gegeben wird.
- 1.2.6.2
Die Inkrafttretensvorschrift lautet wie folgt:
- (a)
Bei zweiseitigen Verträgen
„(1) Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
(2) Der Tag, an dem der Vertrag [o.ä.] nach seinem Artikel ... Abs. ... in Kraft tritt, ist im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.“
- (b)
Bei mehrseitigen Verträgen
„(1) Dieses Gesetz tritt am Tag nach der Verkündung in Kraft.
(2) Der Tag, an dem der Vertrag [o.ä.] nach seinem Artikel ... Abs. ... für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, ist im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.“
- 1.2.6.3
Einer Erwähnung weiterer Urkunden neben dem Vertrag (s. o. Nr. 1.2.5.4) bedarf es nur, wenn diese auch in der Zustimmungsformel des Vertrages erwähnt sind oder wenn sie zu einem anderen Zeitpunkt als der Vertrag in Kraft treten.
- 1.2.6.4
Soll der völkerrechtliche Vertrag nach seiner Schlussbestimmung rückwirkend in Kraft treten, muss – falls die Rückwirkung ausnahmsweise verfassungsrechtlich zulässig ist – auch das Vertragsgesetz zu diesem Zeitpunkt Wirksamkeit erlangen; aus verfassungsrechtlichen Gründen darf die völkerrechtliche Verpflichtung nicht vor dem Vertragsgesetz in Kraft treten.
In den Fällen einer zulässigen rückwirkenden Inkraftsetzung lautet die Inkrafttretensvorschrift:
„(1) Dieses Gesetz tritt mit Wirkung vom ... in Kraft.“
- 1.2.7
Schlussformel
- 1.2.7.1
Die Schlussformel enthält auch die Verkündungsanordnung (§ 58 Abs. 2 Satz 3 Nr. 4 GGO). Sie wird regelmäßig erst nach dem Zustandekommen des Gesetzes eingesetzt und ist deshalb noch nicht in den Entwurf des Vertragsgesetzes aufzunehmen.
- 1.2.7.2
Bedurfte das Gesetz der Zustimmung des Bundesrates, lautet die Schlussformel:
„Das vorstehende Gesetz wird hiermit ausgefertigt. Es ist im Bundesgesetzblatt zu verkünden.“
- 1.2.7.3
Erforderte das Gesetz nicht die Zustimmung des Bundesrates (§ 58 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 GGO), lautet die Schlussformel:
„Die verfassungsmäßigen Rechte des Bundesrates sind gewahrt. Das vorstehende Gesetz wird hiermit ausgefertigt. Es ist im Bundesgesetzblatt zu verkünden.“
- 1.3
Begründung zum Vertragsgesetz
Jedes Vertragsgesetz ist in einer „Begründung zum Vertragsgesetz“ zu erläutern.
- 1.3.1
Zur Zustimmungsformel (Artikel 1 des Vertragsgesetzes)
- 1.3.1.1
Die Begründung lautet im Regelfall:
„Zu Artikel 1
Auf den Vertrag [o.ä.] ist Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes anzuwenden, da er [o.ä.] sich auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.“
Handelt es sich um einen „Gemischten Vertrag“ (gemeinsamer Vertragsschluss durch die Europäischen Gemeinschaften und ihre Mitgliedstaaten), wird die Begründung wie folgt ergänzt:
„Auf den Vertrag [o.ä.] ist Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes anzuwenden, da er sich, soweit er in die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaften fällt, auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht.“
- 1.3.1.2
Bei Verträgen, die die politischen Beziehungen des Bundes regeln (s. o. Nr. 1.1.2), ist die Begründung wie folgt zu fassen:
„Zu Artikel 1
Auf den Vertrag (o.ä.) ist Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes anzuwenden, da er (o.ä.) die politischen Beziehungen des Bundes regelt.“
- 1.3.1.3
Bedarf das Gesetz der Zustimmung des Bundesrates, ist die Begründung um eine Aussage zu den zustimmungsbegründenden Regelungen des Grundgesetzes zu ergänzen:
„Die Zustimmung des Bundesrates ist nach Artikel … Abs. … des Grundgesetzes erforderlich, da …“
- 1.3.2
Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens (im Regelfall: Artikel 2 des Vertragsgesetzes)
Die Begründung zum Zeitpunkt des Inkrafttretens bei mehrseitigen Verträgen lautet im Regelfall:
„Zu Artikel 2
Die Bestimmung des Absatzes 1 entspricht dem Erfordernis des Artikels 82 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes.
Nach Absatz 2 ist der Zeitpunkt, in dem der Vertrag [o.ä.] nach seinem Artikel ... Abs. ... für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt, im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.“
Bei zweiseitigen Verträgen entfallen die Wörter „für die Bundesrepublik Deutschland “.
- 1.4
Schlussbemerkung zum Vertragsgesetz
Im Anschluss an die Begründung zu den einzelnen Artikeln des Vertragsgesetzes ist eine „Schlussbemerkung“ vorzusehen (zum Inhalt vgl. § 44 GGO).
- 1.5
Denkschrift
In der Regierungsvorlage ist im Anschluss an die Begründung des Vertragsgesetzes und die Wiedergabe des Vertragstextes der Vertrag in der „Denkschrift“ zu erläutern. In einem mit „Allgemeines“ überschriebenen Teil sind Bedeutung, Zweck und Geschichte des Vertrages, die Gründe für den Vertragsschluss sowie Änderungen des innerstaatlichen Rechts, die damit verbunden sind, darzulegen. In einem Teil „Besonderes“ sind die einzelnen Vertragsbestimmungen nach ihrem Inhalt, ihrem Zusammenhang mit anderen Regelungen und in ihren Auswirkungen darzustellen.
Der Denkschrift sind gegebenenfalls weitere Urkunden, die im Zusammenhang mit dem Vertrag stehen, beizufügen (s. o. Nr. 1.2.5.4).
- 1.6
Veröffentlichung fremdsprachiger Vertragstexte
Bei der Veröffentlichung der in Artikel 1 Satz 1 des Vertragsgesetzes genannten völkerrechtlichen Verträge ist nach folgenden Grundsätzen zu verfahren:
- 1.6.1
Bei zweiseitigen Verträgen hat die Veröffentlichung grundsätzlich in den verbindlichen Vertragssprachen zu erfolgen. Von einer Wiedergabe des Vertrages in der Sprache der anderen Vertragspartei kann ausnahmsweise abgesehen werden, wenn die Veröffentlichung in ganz ungewöhnlichen Schriftzeichen erfolgen müsste oder im konkreten Fall auf Grund besonderer Umstände zu unvertretbaren Mehrkosten führen würde. Als ungewöhnliche Schriftzeichen gelten nicht die für die Amtssprachen der Vereinten Nationen gebräuchlichen Schriftzeichen. Ist eine Mittelsprache verwendet worden, kann – neben dem Wortlaut in deutscher Sprache – die Veröffentlichung in der Mittelsprache ausreichen.
- 1.6.2
Bei mehrseitigen Verträgen reicht es im Regelfall aus, neben dem deutschen Vertragstext oder der amtlichen deutschen Übersetzung den englischen und/oder französischen Wortlaut zu veröffentlichen. Weitere verbindliche Sprachfassungen sollen nur veröffentlicht werden, wenn ein praktisches Bedürfnis oder grundsätzliche Erwägungen hierfür sprechen.
- 1.6.3
Verträge im Rahmen der Europäischen Gemeinschaften sind im verbindlichen deutschen Vertragstext zu veröffentlichen. Auf die Fundstelle im Amtsblatt der Europäischen Union ist bei der Veröffentlichung im Bundesgesetzblatt Teil II (spätestens bei der Bekanntmachung des Inkrafttretens) hinzuweisen.
- 1.6.4
Die Veröffentlichung des deutschen Vertragstextes oder der amtlichen deutschen Übersetzung und der verbindlichen Sprachfassungen erfolgt grundsätzlich in synoptischer Weise.
- 1.7
Drucklegung vor Kabinettbefassung
Der Schriftleitung des Bundesgesetzblatts Teil II im Bundesamt für Justiz sind der Gesetzentwurf nebst Begründung sowie der Vertragstext in den zu veröffentlichenden Sprachen und die Denkschrift so rechtzeitig (§ 73 Abs. 1 GGO) zuzuleiten, dass die Drucklegung der genannten Texte bis zur Versendung der endgültigen Kabinettvorlage abgeschlossen werden kann.
- 2.
Ergänzende Regelungen im Vertragsgesetz
- 2.1
„Bepackung“
In das Vertragsgesetz sollen Regelungen zur innerstaatlichen Durchführung des völkerrechtlichen Vertrages nicht aufgenommen werden. Dies gilt wegen der besonderen Behandlung völkerrechtlicher Verträge in der parlamentarischen Beratung (§ 78 Abs. 1, § 81 Abs. 4, § 82 Abs. 2 und § 86 Satz 4 GOBT), wegen der klaren Trennung zwischen der Veröffentlichung innerstaatlicher Regelungen im Bundesgesetzblatt Teil I und völkerrechtlicher Verträge im Bundesgesetzblatt Teil II (§ 76 Abs. 1 und 2 GGO) und wegen der getrennten Dokumentation im geltenden Bundesrecht.
In der Regel sind innerstaatliche Regelungen daher einem besonderen Ausführungsgesetz vorzubehalten.
Ausnahmen können jedoch in besonderen Fällen sachgerecht sein, insbesondere bei Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen, die ausschließlich der Inkraftsetzung von Änderungen eines Übereinkommens dienen (vgl. 2.3), und bei Regelungen zur Änderung von Vorschriften, nach deren Maßgabe völkerrechtliche Vertragsbestimmungen auszuführen sind.
- 2.2
Straf- und Bußgeldvorschriften
- 2.2.1
Verpflichtet der Vertrag die Vertragsparteien zur strafrechtlichen Bewehrung bestimmter Verhaltensweisen, sind besondere Strafvorschriften zu erlassen (Artikel 103 Abs. 2 GG). Entsprechendes gilt für Bestimmungen über Verfall und Einziehung. Ist der betreffende Tatbestand im Vertrag hinreichend bestimmt, erfolgt die Bewehrung durch Verweisung auf die betreffende Vorschrift im Vertrag unter gleichzeitiger Regelung der strafrechtlichen Folgen. Genügt die betreffende Vorschrift im völkerrechtlichen Vertrag dem verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsgebot (Artikel 103 Abs. 2 GG) nicht, wird der Tatbestand im Gesetz selbständig formuliert. Dasselbe gilt bei bußgeldrechtlicher Bewehrung.
Innerstaatliche Regelungen der Durchführung von Übereinkommen werden im Fundstellennachweis A erfasst, während die Übereinkommen und die dazugehörigen Vertragsgesetze ausschließlich im Fundstellennachweis B dokumentiert werden.
- 2.2.2
Verpflichtet der Vertrag die Vertragsparteien zur Bewehrung bestimmter Verhaltensweisen, ohne eine bestimmte Art der Bewehrung vorzuschreiben, bleibt es der Bundesrepublik Deutschland überlassen, dieser Verpflichtung durch Einführung von Straf- oder Bußgeldvorschriften nachzukommen. In diesen Fällen darf eine Strafbewehrung nur erfolgen, wenn ein Bedürfnis dafür unabweisbar ist, insbesondere wenn – unter Berücksichtigung der straf- und bußgeldrechtlichen Bewehrung vergleichbarer innerstaatlicher Vorschriften – eine Bußgeldbewehrung im Hinblick auf Unrechtsgehalt und soziale Schädlichkeit der zu sanktionierenden Verhaltensweise nicht genügt. Bußgeldvorschriften reichen in der Regel aus, soweit reines Verwaltungsunrecht zu bewehren ist.
Zur Formulierung der Straf- und Bußgeldvorschriften wird auf die „Empfehlungen zur Ausgestaltung von Straf- und Bußgeldvorschriften im Nebenstrafrecht“ verwiesen (Beilage Nr. 178a zum Bundesanzeiger vom 16.7.1999).
- 2.2.3
Die Straf- oder Bußgeldvorschrift ist unter Darlegung ihrer Notwendigkeit in der Begründung zum Vertragsgesetz zu erläutern.
In den Fällen der Nr. 2.2.2 ist die Notwendigkeit der strafrechtlichen Bewehrung gesondert darzulegen.
- 2.3
Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen
- 2.3.1
In zunehmendem Maß sehen mehrseitige völkerrechtliche Verträge die Möglichkeit zur Änderung oder Ergänzung des Vertragswerks durch Beschlüsse der Vertragsstaaten oder bestimmter Vertragsorgane vor. Gelegentlich enthalten auch zweiseitige Verträge Bestimmungen über die Vereinbarung ergänzender Regelungen unter bestimmten Voraussetzungen. Handelt es sich um Vertragsänderungen oder -ergänzungen, die sich auf Gegenstände der Gesetzgebung beziehen und daher nach Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG der Zustimmung oder Mitwirkung der jeweils für die Bundesgesetzgebung zuständigen Körperschaften bedürfen, sollte im Interesse der Entlastung des Gesetzgebers im Vertragsgesetz eine Ermächtigung zur Umsetzung solcher Änderungen oder Ergänzungen im Weg der Rechtsverordnung vorgesehen werden, wenn der Gegenstand der Änderungen oder Ergänzungen nach Inhalt, Zweck und Ausmaß (Artikel 80 Abs. 1 Satz 2 GG) hinreichend bestimmt ist. Die Ermächtigung ist so bestimmt zu fassen, dass sich voraussehen lässt, in welchen Fällen und mit welchem Ziel von ihr Gebrauch gemacht werden kann.
- 2.3.2
Dazu kann sich der Weg einer konkreten Verweisung auf die einschlägige Regelung in dem Vertrag anbieten:
„Die Bundesregierung (ggf.: Das Bundesministerium ...) wird ermächtigt, Änderungen zu Artikel ... [Kapitel u. ä.] des Vertrages [o.ä.] gemäß Artikel ... durch Rechtsverordnung mit/ohne Zustimmung des Bundesrates in Kraft zu setzen.“
- 2.3.3
Die Ermächtigung kann aber auch Inhalt, Zweck und Ausmaß selbständig bestimmen:
„Die Bundesregierung (ggf.: Das Bundesministerium ...) wird ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit/ohne Zustimmung des Bundesrates zur Durchführung von Artikel ... des Vertrages Vorschriften zu erlassen über
- 1.
...
- 2.
...
- 3.
…“
Ein solches Gesetz ist zugleich im Fundstellennachweis A zu erfassen.
- 2.3.4
Ist der Regelungsrahmen durch den völkerrechtlichen Vertrag insgesamt nach Inhalt, Zweck und Ausmaß eindeutig festgelegt, kann auch die Fassung gewählt werden:
„Die Bundesregierung (ggf.: Das Bundesministerium ...) wird ermächtigt, Änderungen des Artikels/der Artikel [Anlage o.ä.] ... des Vertrages [o.ä.] nach seinem Artikel ..., die sich im Rahmen der Ziele des Vertrages [o.ä.] halten, durch Rechtsverordnung mit/ohne Zustimmung des Bundesrates in Kraft zu setzen.“
- 2.3.5
In der Begründung sind noch einmal im Einzelnen Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung zu erläutern.
- 2.4
Ermächtigung zur Bekanntmachung einer Neufassung
Bei umfangreichen Änderungen eines völkerrechtlichen Vertrages kann die Bekanntmachung einer Neufassung des Vertrages zweckmäßig sein. In diesen Fällen sollte das Gesetz zur ändernden Vereinbarung bereits vorsehen, dass das fachlich zuständige Bundesministerium den Vertrag in der neuen Fassung bekannt machen kann.
„Das Bundesministerium ... kann den Vertrag [o.ä.] vom ... über ... in der durch das Protokoll [o.ä.] vom ... geänderten Fassung (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) in der vom … an geltenden Fassung bekannt machen.“
- 3.
Umsetzung völkerrechtlicher Verträge durch Verordnungen
- 3.1
Voraussetzungen
- 3.1.1
Ein völkerrechtlicher Vertrag, der sich nach seinem Inhalt auf Gegenstände der Bundesgesetzgebung bezieht (Artikel 59 Abs. 2 Satz 1 GG), bedarf keines Vertragsgesetzes, wenn er auf Grund einer Verordnungsermächtigung nach Artikel 80 Abs. 1 GG innerstaatlich in Kraft gesetzt werden kann. Die Verordnungsermächtigung muss – über die in Artikel 80 Abs. 1 GG genannten Voraussetzungen hinaus – auslandsbezogen, d. h. mindestens auch auf die Umsetzung völkerrechtlicher Verträge gerichtet sein. Ergibt der Wortlaut hierüber keinen Aufschluss, ist im Wege der Auslegung unter Berücksichtigung der im ermächtigenden Gesetz behandelten Materie und der Praxis bei der Regelung des Rechtsbereichs durch völkerrechtliche Verträge zu ermitteln, ob die Verordnungsermächtigung auch die Inkraftsetzung völkerrechtlicher Verträge umfasst.
- 3.1.2
Als häufigste Anwendungsfälle sind zu nennen:
- (a)
Verordnungsermächtigungen zur Umsetzung bestimmter Arten von Verträgen unabhängig davon, mit welchem Staat die Verträge geschlossen werden (Verträge über Vorrechte und Befreiungen für Internationale Organisationen; Pass und Sichtvermerkswesen; Außenwirtschaft; Internationaler Verkehr; Fischerei; Soziale Sicherheit u.a.),
- (b)
Verordnungsermächtigungen zur Umsetzung von Änderungen oder Ergänzungen zu zwei- oder mehrseitigen Verträgen (s. o. 2.3).
- 3.2
Fassung der vertragsbezogenen Verordnung
Für die Fassung der Verordnung gelten Nummer 1 sowie Nummer 2.1 dieser Richtlinien entsprechend, soweit im Folgenden nichts Abweichendes bestimmt ist. Soll die Verordnung Straf- oder Bußgeldvorschriften enthalten (s. o. Nr. 2.2), ist Artikel 103 Abs. 2 GG zu beachten. Die völkerrechtlichen Übereinkünfte sowie die zu ihrer Inkraftsetzung erlassene Verordnungen werden im Bundesgesetzblatt Teil II veröffentlicht und im Fundstellennachweis B dokumentiert; innerstaatliche Regelungen der Durchführung von Übereinkommen werden im Fundstellennachweis A erfasst.
- 3.2.1
Grundsatz
Es gilt das unter 1.2.1 zur Gesetzesüberschrift Gesagte. Auf umständliche Formulierungen wie „Verordnung zur Inkraftsetzung des Vertrages ...“ sollte verzichtet werden.
- 3.2.2
Eingangsformel
In der Eingangsformel zur Verordnung ist die ermächtigende gesetzliche Bestimmung ausdrücklich anzugeben (Artikel 80 Abs. 1 Satz 3 GG). Im Gegensatz zu den Eingangsformeln von Gesetzen wird in der Eingangsformel von Rechtsverordnungen nicht erwähnt, ob die Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates ergangen ist. Bei Rechtsverordnungen, die der Zustimmung des Bundesrates bedürfen, erscheint auf Grund einer Vereinbarung zwischen Bundesrat und Bundesregierung diese Angabe erst in der Schlussformel der Rechtsverordnung.
- 3.2.3
Einteilung
Auch Verordnungen zur Umsetzung völkerrechtlicher Verträge sind im Regelfall in Artikel und – soweit notwendig – in Absätze zu gliedern (§ 73 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 62 Abs. 2 Satz 1, § 42 Abs. 2 Satz 1 und Anlage 6 Nr. 3 GGO).
- 3.2.4
Inkraftsetzungsformel (Artikel 1)
Im Regelfall lautet Artikel 1 der Verordnung bei mehrseitigen Verträgen:
„Der in ... am ... von der Bundesrepublik Deutschland unterzeichnete Vertrag [o.ä.] vom ... über [zum, zur o.ä.] ... wird hiermit in Kraft gesetzt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend (mit einer amtlichen deutschen Übersetzung) veröffentlicht.“
Bei zweiseitigen Verträgen sind auch die Vertragsparteien aufzunehmen:
„Der in ... am ... unterzeichnete Vertrag [o.ä.] zwischen der Bundesrepublik Deutschland und ... über [zum, zur o.ä.] ... wird hiermit in Kraft gesetzt. Der Vertrag [o.ä.] wird nachstehend veröffentlicht.“
- 3.2.5
Zeitpunkt des Inkrafttretens und des Außerkrafttretens (im Regelfall: Artikel 2)
Steht der Tag des Inkrafttretens des völkerrechtlichen Vertrages bei Erlass der Verordnung fest, sollen die Inkrafttretensregelung und die Regelung über das Außerkrafttreten wie folgt gefasst werden:
„(1) Diese Verordnung tritt am ... in Kraft. Am selben Tag tritt ... [Kurzbezeichnung des völkerrechtlichen Vertrages] nach seinem Artikel ... Abs. ... für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft.
(2) Diese Verordnung tritt an dem Tag außer Kraft, an dem ... für die Bundesrepublik Deutschland außer Kraft tritt. Der Tag des Außerkrafttretens ist im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.“
Lässt sich der Zeitpunkt des Inkrafttretens des völkerrechtlichen Vertrages für die Bundesrepublik Deutschland noch nicht absehen, lautet die Regelung im Regelfall:
„(1) Diese Verordnung tritt an dem Tag in Kraft, an dem ... [Kurzbezeichnung des völkerrechtlichen Vertrages] nach seinem Artikel ... Abs. ... für die Bundesrepublik Deutschland in Kraft tritt.
(2) Diese Verordnung tritt an dem Tag außer Kraft, an dem ... für die Bundesrepublik Deutschland außer Kraft tritt.
(3) Der Tag des Inkrafttretens und der Tag des Außerkrafttretens sind im Bundesgesetzblatt bekannt zu geben.“
In diesen Fällen ist in der Verordnung also zusätzlich die spätere Bekanntgabe des Inkrafttretens der Verordnung und des völkerrechtlichen Vertrages vorzusehen.
Bei zweiseitigen Verträgen entfällt der Zusatz „für die Bundesrepublik Deutschland“.
- 3.3
Schlussformel
Einer Rechtsverordnung, die der Zustimmung des Bundesrates bedarf, wird folgende Schlussformel angefügt:
„Der Bundesrat hat zugestimmt.“
Die Schlussformel endet mit der Angabe des Ortes und des Datums der Ausfertigung.
- 3.4
Begründung der Verordnung
Zur Vorlage einer Verordnung im Kabinett gehört die Beifügung einer Begründung (§ 73 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 62 Abs. 2 Satz 1 und § 42 Abs. 1 GGO). Eine Begründung muss insbesondere beigefügt werden, wenn das Recht der Europäischen Union berührt ist, wenn die Verordnung der Zustimmung des Bundesrates bedarf, wenn sie im ermächtigenden Gesetz noch nicht dargestellte finanzielle Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte oder wenn sie Auswirkungen auf Einzelpreise und auf das Preisniveau, insbesondere auf das Verbraucherpreisniveau hat (§ 73 Abs. 3 Satz 3 in Verbindung mit § 62 Abs. 2 Satz 2 und § 44 GGO).
Wird die Verordnung auf mehrere Rechtsgrundlagen gestützt, sollte in der Begründung erläutert werden, auf welcher Rechtsgrundlage die einzelnen Vorschriften jeweils beruhen.
Im Übrigen gilt Nr. 1.3 dieser Richtlinien entsprechend.
- 3.5
Schlussbemerkung und Denkschrift
Für die Schlussbemerkung zur Verordnung und für die Denkschrift gelten Nr. 1.4 und Nr. 1.5 dieser Richtlinien entsprechend.
- 4.
Muster