Cantonal parliament may refuse unconstitutional popular initiativeAI generated

Steuerpflichtigen, von den allgemeinen, sonst ohne Unter- schied angewandten Regeln ausgenommen und nach wider- sprechenden Grundsätzen behandelt wird, was einer Aus- nahmegesetzgebung gleichkommt. Der allenfalls wün- schenswerte Ausgleich müsste wenigstens durch eine die Gleichheit vor dem Gesetz wahrende, allgemeine Ordnung der betreffenden Verhältnisse geschaffen werden. 3. -Die Minimalsteuer nach 48 ist sodann offensicht- lich eine gewerbepolitische Massnahme. Der fiskalische Gesichtspunkt wird in der Begründung der Vorlage an die Landsgemeinde 1934 zwar erwähnt, tritt aber neben jenem andern Zweck so zurück, dass anzunehmen ist, dass er für sich allein nicht zu der vorliegenden Sondervorschrift geführt hätte. Beabsichtigt war, im Rahmen der allgemeinen direkten Landessteuer , eine Vorbelastung der Geschäftstätigkeit der Grossunternehmungen des Kleinhandels in Bedarfsartikeln des täglichen Gebrauches, besonders von Filialgeschäften ausserkantonaler Unternehmungen. Besondere Gewerbesteuern sind nun allerdings von jeher als zulässig, mit Art. 31 BV vereinbar anerkannt worden, unter der Voraussetzung, dass sie nicht prohibitiv wirken, was von der Glarner Minimalsteuer im Falle der Rekur- rentin nicht behauptet worden ist. Aber die Minimalsteuer ist überhaupt nicht eine Sondersteuer für ein bestimmtes Gewerbe, sondern eine Ausnahmebesteuerung, der einzelne Angehörige des betreffenden Gewerbes deshalb unterwor- fen werden, weil die übrigen Angehörigen ihnen gegenüber im Konkurrenzkampf benachteiligt und eines gewissen Ausgleichs bei der Besteuerung bedürftig seien. Art. 31 BV schliesst es aber gerade aus, dass das Spiel des freien Wett- bewerbes der Individuen, soweit es seiner Art nach nicht aus öffentlichen Interessen zu beanstanden ist, durch steuerliche Massnahmen der Kantone gestört werde. Dem gemäss wurden von jeher grundsätzlich als verfassungs- widrig erklärt Steuern, die unter konkurrierenden Handels- und Gewerbetreibenden Ungleichheiten schaffen, durch Stimmrecht, kantQn .. l" Wtthlcll und Abstimmungen. :-;0 49. die das System der freien Konkurrenz ohne rechtmässigen Grund berührt wird (BGE 45 I 358). Ein zureichender Grund für die Sonderbelastung, näm- lich hinreichende Interessen der Allgemeinheit, sind nicht geltend gemacht worden und auch nicht ersichtlich. Das Interesse der Privaten aber, dass die Geschäftstätigkeit von Grossunternehmungen ihrer eigenen Branche durch Mass- nahmen des Fiskus nach Möglichkeit beeinflusst werde, darf zur Rechtfertigung der Ausnahmebehandlung eben gerade nicht herangezogen werden. Es ist nach Art. 31 BV unzulässig, durch das Mittel der Besteuerung wirtschaft- liche Vorteile einzelner Unternehmungen im freien wirt- schaftlichen Wettbewerb zugunsten von Konkurrenten auszugleichen. 4. -Widerspricht aber die Glarner Minimalsteuer Art. 4 und 31 BV, so ist die angefochtene Besteuerung auf- zuheben. Die Einwendungen aus Art. 46, Abs. 2 BV werden damit gegenstandslos. Positive Anordnungen für die Besteuerung hat das Bundesgericht nicht zu treffen. III. STIMMRECHT, KANTONALE WAHLEN UND ABSTIMMUNGEN DROIT DE VOTE, ELECTIONS ET VOTATIONS CANTONALES 49. Auszug aus dem Urteil vom a9. November 1935 i. S. Piändler gegen Grosser B.at des Xa.utous St. Gallen. Befugnis des st. gallischen Grossen Rates, ein fonnell gültig zustandegekommenes Volksbegehren auf Erlass eines Gesetzes wegen inhaltlicher Verfassungswidrigkeit von der Hand zu weisen. Rechtslage bei bloss teilweiser Verfassungswidrigkeit des Begehrens.

A. -Nach Art.. 45, 46 der st. gallischen Verfassung ge- hört zu den Befugnissen der Stimmberechtigten u. a; : die I ni t i at. i v e (Art. 46 litt. f). Art. 49. Das Recht der Initiative ... umfasst das Begehren auf Erlass oder Aufhebung oder Abänderung eines Gesetzes oder verfassungsgemäss nicht ausschliesslich in die Kompetenz des Grossen Rates fallenden Beschlusses. Derartige Begehren können in der Form der einfachen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfes gestellt und im einen wie im anderen Falle begründet werden .... Ein Initiativbegehren muss zur Volksabstimmung ge- bracht werden, wenn es von mindestens 4000 Bürgern, deren Stimmberechtigung beglaubigt ist, unterschriftlieh gestellt wird. Dem Grossen Rate steht das Recht zu, neben dem von den Initianten gemachten Vorschlage gleichzeitig eigene Anträge auf Verwerfung des Vorschlages oder auf eine abgeänderte Fassung desselben zu stellen. Das zur Ausführung dieser Verfassungsvorschrift am 2. Dezember 1892 erlassene Gesetz über das Verfahren bei Ausübung des kantonalen Referendums und der Ini- tiative wiederholt im Abschnitt IU Initiative Art. 22 zunächst den Wortlaut von Art. 49 Abs. I und 2 KV. Die Art. 24 und 25 lauten: Art.. 24. Der Grosse Rat hat ein Initiativbegehren in seiner nächsten, dem Eingang desselben folgenden ordent- lichen oder ausserordentlichen Sitzung in Behandlung zu nehmen und von da an innert sechs Monaten für die Volks- abstimmung vorzubereiten. Art. 25 'Yenn. ein Begehren in der Form der ein- fachen Anregung gestellt worden ist, so hat der Grosse Rat sich zu erklären, ob er mit dem Begehren einverstanden sei oder nicht. Im Falle der Zustimmung erledigt der Grosse Rat die Anregung durch Erlass eines Gesetzes oder Beschlusses. Der daherige Erlass unt.erliegt sodann dem Referendum in geset.zlicher 'V eise. Stimmrecht, kantonale Wa.hlen und Abstimmungen. No 49.

Sofern der Grosse Rat nicht zustimmt, so beauftragt er den Regierungsrat, über das gestellte Begehren die Volks- abstimmung anzuordnen, wobei der Grosse Rat seine Ab- lehnung in einer an das Volk zu richtenden Botschaft begründen kann. Spricht sich die Mehrheit der stimmenden Bürger bejahend aus, so hat der Grosse Rat ungesäumt ein Gesetz oder einen Beschluss im Sinne des Volksentscheides aus- zuarbeiten.

B. -Im Juni 1934 reichten Otto Pfändler in St. Gallen und 8906 stimmberechtigte Mitunterzeichner dem st.-galli- sehen Regierungsrat in Form einer einfachen Anregung ein Volksbegehren auf Herabsetzung des pensionsberechtig- ten Alters im Kanton St. Gallen ein. Als Gegenstand des Begehrens wurde bezeichnet : Der Erlass eines Gesetzes über die Herabsetzung des pensionsberechtigten Alters des st. gallischen Staatspersonals und der Lehrerschaft an öffentlichen Schulen des Kantons St. Gallen und der Gemeinden . Daran anschliessend war der Inhalt der Anregung wie folgt näher umschrieben : Dieses Gesetz, das so rasch als möglich, spätestens aber am Schluss der laufenden Amtsdauer in Kraft zu treten hat, soll bestim- men, dass sämtliche im Dienste des Kantons stehenden Beamten, Angestellten und Arbeiter, sowie die im Dienste von Kanton oder Gemeinden stehenden Lehrer nach zurückgelegtem 63. Altersjahr pensioniert werden sollen, weibliche Arbeitskräfte nach zurückgelegtem 58. Alters- jahr. Der Grosse Rat des Kantons St. Gallen erklärte am 16. Juli 1934 das Initiativbegehren als zustandegekommen. Darauf beantragte der Regierungsrat in seiner Botschaft an den Grossen Rat vom 26. Oktober 1934, es sei dem Volk die Ablehnung der Initiative zu empfehlen. Die vorberatende Kommission des Grossen Rates erstattete über die Angelegenheit einen Bericht, mit dem Antrag, es sei auf das Initiativbegehren nicht einzutreten. Sie betonte hauptsächlich dessen Verfassungswidrigkeit,

die darin erblickt wurde, dass nach der Formulierung der Initiative und dem Willen der Initianten auch die kraft Verfassung vom' Volk zu wählenden Behördemitglieder in die angeregte gesetzliche Regelung einbezogen werden sollten. Der Zwang, von den Ämtern des Regierungsrates und des Bezirksammanns in einem bestimmten Alter zurückzutreten, schränke die WahlIahigkeit dazu entspre- chend ein. Damit gerate die Initiative fu Widerspruch zu Art. 104 KV, welcher für diese Wahlfähigkeit, ausser dem Fehlen eines Ausschliessungsgrundes im Sinne von Art. 105, keine weitere Voraussetzung als die StimmIahigkeit auf- stelle, sowie zu Art. 38 ebenda, der für die Stimmberechti- gung und damit für die passive Wahlfahigkeit nach Art. 104 wohl eine untere, aber keine obere Altersgrenze kenne. Im Anschluss hieran begründete der Kommissionsbericht die Auffassung, dass der Grosse Rat befugt sei, ein formell gültig zustandegekommenes Initiativbegehren wegen in- haltlicher Verfassungswidrigkeit zurückzuweisen. Hiezu genüge auch schon die teilweise Verfassungswidrigkeit der Anregung; es sei nicht notwendig, in einem solchen Fall die Volksabstimmung wenigstens über den verfassungs- mässigen Teil - unter entsprechender N eufassung des Textes des Vorschlages -anzuordnen. Am 14. November 1934 beschloss der Grosse Rat gemäss dem Antrag der vorberatenden Kommission, der Initiative PIandler keine weitere Folge zu geben , d. h. sie nicht der Volksabstimmung zu unterbreiten. O. -Mit rechtzeitig erhobener staatsrechtlicher Be- schwerde hat Otto Pfändler in St. Gallen beim Bundes- gericht das Begehren gestellt, der Beschluss des st. galli- schen Grossen Rates vom 14. November 1934 sei aufzu- heben und der Grosse Rat zu verpflichten, durch den Re- gierungsrat die Volksabstimmung über die fragliche Ini- tiative anzuordnen. Es wird ausgeführt: Sowohl nach Art. 49 KV als nach Art. 24, 25 des Ausführungsgesetzes vom 2. Dezember 1892 zu dieser Verfassungsvorschrifthabe der Grosse Rat bei Stimmrecht, knnt nale ""ahlen und Abstimmungen. ;';049.

einer in Form der einfachen Anregung gestellten, formell giltig zustandegekommenen Initiative nur die Wahl, ent- weder der Anregung zuzustimmen und das entsprechende Gesetz auszuarbeiten oder aber, wenn er init ihr nicht ein- verstanden sei, den Regierungsrat mit der Anordnung der Volksabstimmung über das Initiativbegehren zu beauf- tragen, wobei er seine ablehnende Auffassung in einer Bot- schaft an die Stimmberechtigten bekanntgeben könne. Ein anderer Weg stehe ihm nicht offen. Auch nicht, wenn er die Initiative inhaltlich teilweise für verfassungswidrig halte. Auch in diesem Falle könne er höchstens seine dahin- gehende Auffassung in der Botschaft zur Volksabstimmung zum Ausdruck bringen. Nehme dann das Volk die Ini- tiative gleichwohl an, so sei es Pflicht des Grossen Rates, das Ausführungsgesetz so abzufassen, dass es einerseits nach Möglichkeit dem Willen der Initianten Rechnung trage, andererseits doch die Verfassung nicht verletze. Durch die Weigerung, überhaupt das Volk über die Vor- lage zu befragen, werde das aus Art. 46, 49 KV hervor- gehende Initiativrecht des Rekurrenten verletzt. -Im übrigen treffe die Behauptung, dass die Initiative inhalt- lich teilweise verfassungswidrig sei, gar nicht zu (was näher besprochen wird). D. -Namens des Grossen Rates hat der Regierungsra.t des Kantons St. Gallen a.uf Abweisung der Beschwerde angetragen. A'U8 den Erwägungen :

1. -'"
2. -Da die in der Verfassung enthaltenen Rechtssätze als die höheren einfachen Gesetzen vorgehen, kann sich auch das Recht der Gesetzesinitiative, das Art. 46 litt. f, Art. 49 der st. gallischen KV den stimmberechtigten :Bür- gern einräumen, nur auf die Anregung des Erlasses solcher Gesetze beziehen, für welche die erforderliche Grundlage in der Verfassung gegeben ist oder die doch durch ihren Inhalt nicht gegen Verfassungsvorschriften verstossen. Der

Behörde, die naph dem kantonalen Recht berufen ist, die Volksabstimmng über die Initiative anzuordnen (Grosser Rat oder Regierungsrat), kann deshalb nicht verwehrt werden, neben dem Vorliegen der formellen Voraussetzun- gen für das Zustandekommen der Initiative auch deren inhaltliche Verfassungsmässigkeit in jenem Sinne zu prüfen und die Vorlegung an das Volk zu verweigern, wenn das verlangte Gesetz der Verfassung widerspräche. Jedenfalls kann durch einen solchen Beschluss das verfassungsmässige Initiativrecht der Bürger, über dessen Missachtung der Rekurrent sich beschwert, nicht verletzt werden. Denn die Entscheidung, zu der nach dem Sinn der Einrichtung der Initiative das Volk aufgerufen werden soll, ist nicht die- jenige über die Verfassungsmässigkeit des Vorschlages der Initianten, wozu es von vorneherein ein ungeeignetes Organ wäre, sondern über die gesetzgebungspolitische Wünsch- barkeit (Zweckmässigkeit) der angeregten Neuerung. Dass die Kantonsverfassung oder das zur Ausführung ihrer Bestimmungen über die Gesetzesinitiative erlassene Gesetz keine ausdrückliche dahingehende Ermächtigung an die genannte Behörde enthält, ist unerheblich, weil es sich um eine Beschränkung handelt, die sich schon aus der Natur solcher Initiativen und dem Inhalt der Rechtssätze ergibt, deren Erlass damit allein angestrebt werden kann. Da die Zustimmung des Volkes zur Initiative die inhaltliche Ver- fassungswidrigkeit eines gemnss derselben erlassenen Ge- setzes nicht zu heilen vermag, käme man sonst zur Folge, dass der Grosse Rat kraft des ihm vom Volke erteilten Auf- trages eine Gesetzesvorlage auszuarbeiten hätte, die dann vom Bundesgericht auf Beschwerde eines dadurch betrof- fenen Bürgers gemäss Art. H3 Ziff. 3 BV, Art. 175 Ziff. 3,

OG aufgehoben werden müsste. Das kann aber, gleich wie bei den ähnlich lautenden Vorschriften anderer kanto- naler Verfassungen, nicht die Meinung des Art. 49 Irr der st. gallischen KV sein, wonach das Initiativbegehren der Volksabstimmung unterbreitet werden soll ( muss ), so- bald es von mindestens 4000 stimmfähigen Bürgern unter- .. . Stimmrecht. kantonale Wahlen und Abstimmungen. N° 49.

schriftlich gestellt wird. Vielmehr ist eben anzunehmen, dass dabei nur an solche Initiativbegehren gedacht ist, die sich innert des möglichen Inhalts einer Gesetzesini- tiative halten, also nicht gegen die Verfassung verstossen. In diesem Sinne hat das Bundesgericht schon in dem (nicht veröffentlichten) Urteil vom 6. Juni 1930 i. S. Initiativ- komitee für die Einführung einer Ausländer-Ausgleichs- steuer im Kanton Zürich entschieden, wo der zürcherische Kantonsrat sogar trotz einer die Anregung der Initianten annehmenden Volksabstimmung die Ausarbeitung des Ausführungsgesetzes abgelehnt hatte, weil er nachträglich zur Ansicht kam, dass für dieses die notwendige verfas- sungsrechtliche Grundlage fehlen würde (S. 8 Abs. 2 und S. 9 des Urteils).... Aus dem Aufsatz von BUBOKHARDT im Politischen Jahrbuch der Eidgenossenschaft 1912 S. 363 Abs. 2 ergibt sich, dass auch schon früher in anderen Kan- tonen die nämliche Befugnis vom Grossen Rat oder Regierungsrat, ebenfalls ohne besondere gesetzliche Grund- lage, in Anspruch genommen worden ist, ohne dass sie ihm von den Initianten durch staatsrechtliche Beschwerde abgesprochen worden wäre. In zwei in letzter Zeit vom Bundesgericht beurteilten Fällen (Studer und Mitbeteiligte gegen Basel-8tadt vom 23. Dezember 1933 und Erlacher und Mitbeteiligte gegen Basel-Landschaft vom 21. Juni 1935, BGE 61 I 166 ff.), wo eine Initiative wegen rechtlich unmöglichen Inhalts bezw. weil sie über den verfassungs- rechtlich zulässigen Gegenstand eines InitiatiVbegehrens hinausgehe, zurückgewiesen worden war, zogen die Re- kurrenten ebemalIs das Recht des Grossen Rates oder Regierungsrates hiezu nicht in Zweifel, sondern bestritten nur, dass jene Bemängelung zutreffe. Wenn diese Vorgänge allein für die Lösung der streitigen Frage nicht entscheidend sein könnten, so zeigen sie doch, dass die hier vertretene Auffassung einer allgemein, auch in Kantonen, wo beson- dere Vorschriften darüber nicht bestehen, geteilten Rechts- anschauungentspricht. 3. -Sobald man aber einmal das Recht der Behörde AB 61 1-1935 22

Staat4ilrecht. aD6l'kennt, welche über die Initiative die Volksabstimmung anzuordnen hätte, diese bei verfassungswidrigen Initiativ- begehren, selbst" ohne besondere verfassungsmässige oder gesetzliche Ermächtigung, abzulehnen, erscheint es auch als eine durch die Gewährleisung des Initiativrechts nicht präjudizierte, der freien Rechtsfindung der betreffenden Behörde anheimgegebene Frage, wie vorgegangen werden soll, wenn der Vorschlag der Initianten nicht in seiner Gesamtheit, sondern nur durch die ihm gegebene Aus- dehnung der Verfassung widerspricht, ob er auch dann als Ganzes zurückgewiesen werden darf oder wenigstens der verfassungsmässige Teil dem Volke zu unterbreiten ist. Aus dem verfassungsmässigen Initiativrecht lässt sich ein Anspruch auf die letztere Behandlung zum mindesten für den hier vorliegenden Fall des in Form einer einheitlichen einfachen Anregung gemachten Vorschlages nicht herleiten (ob es anders wäre bei einer als ausgearbeiteter Gesetzes- entwurf eingereichten Vorlage, deren einzelne Bestimmun- gen sich in bloss äusserlicher Verbindung auf verschiedene Gegenstände beziehen, kann unerörtert bleiben). Die Behörde würde dabei vor die schwierige Entscheidung ge- stellt, ob die Initiative auch bei einem solchen von vorne- herein äuf das verfassungsmässig Zulässige eingeschränkten Begehren . die erforderliche Unterschriftenzahl auf sich vereinigt hätte, eine Frage, die sobald die Verfassungs- widrigkeit sich nicht auf einen bloss untergeordneten Punkt bezieht, kaum mit Sicherheit zu beantworten ist und über die nach der eigenen brieflichen Äusserung des Rekurrenten gegenüber dem grossrätlichen Kommissionspräsidenten gerade hier begründete Zweifel möglich sind. Notwendige Voraussetzung für das Recht der Initianten auf Befragung des Volkes bildet aber" eine in der gesetzlichen Form er- folgte Willensäusserung der erforderlichen Zahl von Stimmberechtigten zu Gunstendesjenigen Begehrens, das dem Volk unterbreitet werden soll. Sodann ist es auch nach dem Wesen der Volksinitiative wie nach ihrer positiv- rechtlichen Regelung im Kanton St. Gallen Sache der Stimmrecht, kantonaJe Wahlen und Abstimmungen. N0 49.

Initianten und nicht der Behörde, welche die Abstimmung zu verfügen hat, den Vorschlag zum mindesten im Sinne einer Anregung genau zu formulieren, über den der Volks- entscheid herbeigeführt werden soll. Eine Pflicht der Behörden, den Initianten diese Aufgabe durch Ausschei- dung des allenfalls verfassungswidrigen Teils und eine ent- sprechende einschränkende Neufassung des Vorschlages abzunehmen, kann auf das Initiativrecht der Stimm- berechtigten, das der Rekurrent als missachtet angesehen wissen will, nicht gegründet werden. Die Urheber der Initiative können sich deshalb auch nicht über Beeinträch- tigung in diesem Rechte beschweren, wenn die Behörden dies ablehnen und ihnen die Initiative zurückgeben, um sie allenfalls in verbesserter Form wieder einzureichen. So gut wie die Initianten nicht verlangen können, dass das von ihnen gestellte, in diesem Umfang unzulässige Begehren für die Volksabstimmung durch ein anderes beschränkteres ersetzt werde, so kann andererseits auch die gesetzgebende Behörde, der Grosse Rat durch einen annehmenden Volksentscheid über den Initiativvorschlag zur Ausarbeitung eines Gesetzes, mit dem er sachlich nicht einverstanden ist, nur mit dem Inhalt verpflichtet werden der dem vom Volke angenommenen Begehren "entspricht. Es ist ihm nicht zuzumuten, statt dessen dem Ausführungs:' erlass blOBS einen beschränkteren, sich im . verfassungsmäs sigen Rahmen haltenden Inhalt zu geben, von dem nicht feststeht, dass das Volk ihm bei entsprechender Fassung schon der an es gerichteten Frage ebenfalls zugestimmt hätte. Der dem vorliegenden Initiativbegehren anhaftende Mangel vermag demnach nicht, wie der Rekurrent meint, dadurch beseitigt zu werden, dass er es dem Grossen Rate freistellt, dem Auftrage des Volkes nur teilweise, in den Grenzen des verfassungsmässig Statthaften nachzukom- men .... . 4. -(Betriiit die Frage, ob das streitige Begehren inhaltlich als teilweise verfassungswidrig betrachtet wer den durfte.) .